Política fiscal y ciclo en América Latina: el rol de los gobiernos sub-nacionales Juan Pablo Jiménez Teresa Ter-Minassian XVIII Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, Marzo, 2016

Sumario  Motivación y objetivo  La evolución de las finanzas sub-nacionales en América Latina (AL) en la última década

 El carácter cíclico del comportamiento fiscal de los gobiernos sub-nacionales (GSNs)  Posibles opciones de reformas institucionales y de política para reducir la pro-ciclicidad de la política fiscal sub-nacional

Motivación y objetivo  Comportamiento asimétrico de las finanzas publicas nacionales en AL en la última década  Generalizada respuesta contra-cíclica a la crisis financiera global de 2008-9  Políticas expansivas pro-cíclicas durante los periodos de auge (2003-7 y 2010-13)  Objetivo: analizar las características centrales de la política fiscal sub-nacional en la última década y cual ha sido su relación con el ciclo.  Para ello se analizan las finanzas públicas sub-nacionales de los países más descentralizados de AL junto con Chile y Ecuador: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México y Perú  Se utiliza la base de datos fiscales sub-nacionales de la CEPAL.

Evolución de las Finanzas Subnacionales AL: ingresos propios y transferencias , como% del PIB

AL: gastos corrientes y de capital, como% del PIB

7

7

6

6

5

5

4

4

3

3

2

2

1

1

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Gastos corrientes

Ingresos propios

Gastos de capital

Transferencias

Significativo crecimiento de las transferencias del gobierno central (GC), empujada por el crecimiento de ingresos de recursos naturales no renovables (RNNR) Escaso dinamismo de los recursos subnacionales propios

Fuerte aceleración de los gastos corrientes a partir de 2007

Evolución de las Finanzas Subnacionales AL :resultados primario y global, como% del PIB

AL: deuda bruta, como% del PIB 140

9

0.6 8

120

0.5

7

0.4

100 6

0.3 80

5

60

4

0.2 0.1

3

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

40 2

-0.1

20

1

-0.2

0

-0.3

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado primario

Resultado global Deuda bruta/ingresos totales

Balances primarios y globales positivos, con la excepción de 2009

Deuda bruta/PIB, eje derecho

Deuda bruta decreciente a lo largo de la década

Evolución de las Finanzas Subnacionales Diferencias entre países: ingresos  Los ingresos sub-nacionales han sido especialmente dinámicos en Argentina, Bolivia, Ecuador y México  Sus dinámicas reflejan principalmente la evolución de las transferencias provenientes de los respectivos GCs; los recursos propios han crecido poco en relación al PIB, con la excepción de Argentina y Bolivia  En el caso de Bolivia, el 60% de los ingresos provienen de regalías e impuestos a los hidrocarburos  Fuerte apoyo financiero del GC a los GSNs en 2009 en Argentina, Colombia y México; cortes en las transferencias en Bolivia y Ecuador; en Brasil recortes en transferencias que se compensó con cierto relajamiento en las restricciones al endeudamiento sub-nacional

Evolución de las Finanzas Subnacionales Evolución de los ingresos por países, como% del PIB

Evolución de las transferencias por países, como% del PIB 10

16

9

14 8 12

7

10

6

8

5 4

6

3 4 2 2

1

0

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Ecuador

Mexico

Peru

Colombia

Ecuador

Mexico

Chile

Evolución de las Finanzas Subnacionales El promedio esconde diferencias: ingresos propios Argentina, Brasil y México: máximo, mínimo y promedio 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2003

2008

2013

2003

Argentina

2008

2013

Brasil Promedio

Max

2003

2008 México

Min

2013

Evolución de las Finanzas Subnacionales Diferencias entre países: gastos  Fuerte crecimiento de los gastos sub-nacionales en Argentina y Bolivia (>5% del PIB); mas moderado en Brasil, Ecuador, México y Perú (entre 2-3% del PIB)  La proporción de los gastos corrientes en el total:  Se ha mantenido alta y relativamente estable en Argentina, Brasil, Chile y México  Ha crecido fuertemente en Perú, pero sin alcanzar los niveles del grupo anterior y  Ha bajado en Colombia y especialmente Bolivia, reflejando un fuerte esfuerzo de inversión a nivel sub-nacional, impulsado por el crecimiento de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables (RNNR)

Evolución de las Finanzas Subnacionales Evolución de los gastos, como% del PIB

Evolución del gasto corriente, como% del gasto total

16

100

14

90

80

12

70 10

60

8

50

6

40 30

4

20 2 10

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Mexico

Peru

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Mexico

Peru

Evolución de las Finanzas Subnacionales Evolución de los Balances Primarios  Con la excepción de Bolivia, los balances primarios han fluctuado dentro del rango -1 a 1 por ciento del PIB nacional. La mayor volatilidad se ha registrado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú  La evolución de los resultados ha sido principalmente influenciada por las restricciones al endeudamiento en Brasil, Colombia y México (y obviamente Chile); y por la dinámica de los precios de los RNNR en Bolivia, Ecuador y Perú

Evolución de las Finanzas Subnacionales Evolución de los balances primarios por periodos, como % del PIB 2.5

3

2

2.5

1.5

2

1

1.5

0.5

1 0.5

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Perú

México

Ecuador

-1

Colombia

-1.5

Chile

-0.5

Brasil

-1

Bolivia

0 Argentina

Perú

México

Ecuador

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

-0.5

Argentina

0

Evolución de las Finanzas Subnacionales Diferencias en la evolución de deuda  La fuerte baja de la razón deuda/ingresos sub-nacionales en Argentina refleja reestructuración de deuda por parte del GC y el fuerte crecimiento de los ingresos sub-nacionales; en Brasil el mantenimiento de superávits primarios

 La razón se ha mantenido relativamente baja y estable en Bolivia y Colombia; y ha crecido levemente en México a partir de 2008  Hay importantes diferencias entre los niveles y evolución de la razón deuda/ingresos entre las diferentes jurisdicciones sub-nacionales en cada país

Evolución de las Finanzas Subnacionales Evolución de la deuda por país, como% de los ingresos 180

Razones deuda/ingresos totales entre países: máximo, promedio y mínimo 600

160 500 140 400

120 100

300 80 200

60

40 100 20 0

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Mexico

2003

2008

2013

2003

Argentina

2008

2013

Brasil Promedio

Max

2003

2008 México

Min

2013

Carácter cíclico de las Finanzas Subnacionales Metodología  Hay varias metodologías utilizadas en la literatura para evaluar el carácter proo contra cíclico de la política fiscal  En este trabajo, la política fiscal se considera pro-cíclica si los cambios en los balances estructurales son correlacionados negativamente con la brecha del PIB, y contra-cíclica si son correlacionados positivamente

 Esta definición de la pro- o contra-ciclicidad de la política fiscal implica que cambios en los balances fiscales debidos a la operación de los estabilizadores automáticos son depurados de los balances estructurales y por ende considerados a-cíclicos  Los balances estructurales son corregidos por los efectos de ambos el hiato del producto y las desviaciones de los precios de RNNR de sus tendencias de mediano plazo.  Los detalles de la estimación se encuentran en el trabajo completo aquí resumido.

Carácter cíclico de las Finanzas Subnacionales 10

2 1.5

5

1

0 -5

1

0

0

-1 -15

-1.5

-20

-2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 -1 -1.5 -2

2

0.5 -0.5

-10

3

-1 -2

-3 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Brecha del PIB (eje izq.)

Brecha del PIB (eje izq.)

Balance global

Balance global

Balance estructural

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

 En Argentina las finanzas provinciales han sido pro-cíclicas durante la mayoría del periodo. Esto refleja en gran medida la importancia de restricciones de financiamiento (muy fuertes al principio del periodo y progresivamente decrecientes después)

En Bolivia también, las finanzas subnacionales han sido pro-cíclicas durante la mayoría de la última década. La evolución de los balances estructurales está fuertemente relacionada con el crecimiento de los gastos, empujados por el dinamismo de las transferencias de RNNR

Carácter cíclico de las Finanzas Subnacionales 4

2

1

3.5

0

3

1.5

-1

2.5

3 2

-2

1

1

0

2

-3

1.5

-4

-1

0.5

-2 -3

0

-4

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-0.5 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1

-5

0.5

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0

-8

-0.5

-9

-1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brecha del PIB (eje izq.)

Brecha del PIB (eje izq.)

Balance global

Balance global

Balance estructural

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

 En Brasil, las finanzas sub-nacionales se pueden caracterizar como ligeramente procíclicas durante la mayoría de la última década. El comportamiento fiscal de los estados refleja en gran medida el grado de restrictividad de los limites al endeudamiento impuestos por el gobierno federal

Relacion precios de largo plazo a precios actuales de las commodities

En Colombia, las finanzas sub-nacionales fueran claramente pro-cíclicas entre 2003 y 2009, y se tornaran contra-cíclicas en 2010-11. La evolución de las finanzas sub-nacionales parece haber sido influenciada también por los ciclos electorales

Carácter cíclico de las Finanzas Subnacionales 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6

2

1.5 1 0.5

0 -0.5 -1 -1.5

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6

2 1.5 1 0.5 0 -0.5 -1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brecha del producto (eje izq.)

Brecha del producto (eje izq.)

Balance global

Balance global

Balance estructural Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

 En México, las finanzas estatales se pueden caracterizar como moderadamente pro-cíclicas en todo el periodo 2003-11, y contra-cíclicas en los últimos dos años

Balance estructural Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

En Perú también, las finanzas sub-nacionales fueran pro-cíclicas durante la mayoría del periodo, especialmente durante los años de auge de los precios de RNNR que representan la fuente mas importante de recursos de varios de ellos

Carácter cíclico de las Finanzas Subnacionales Análisis econométrico - Metodología  Para analizar econométricamente el carácter cíclico de las finanzas sub-nacionales, se estimaron dos ecuaciones relacionando las variaciones del balance primario estructural, y de los gastos primarios, respectivamente, con la brecha del PIB: ∆BPY*=β0+β1(Y-Y/Y*)+β2(BP/Y*t-1)+γ'x+fi+ε (1) ∆GY*=β0+β1(Y-Y/Y*)+β2(G/Y*t-1)+γ'x+fi+ε (2)     

Donde ∆ indica que la variable está expresada en primeras diferencias BP corresponde al balance primario estructural G corresponde al gasto primario en porcentaje del PIB potencial (Y*) (Y-Y*/Y*) es la brecha del PIB X es un vector de variables de control y f son los efectos fijos



Para el balance primario, un coeficiente β1 negativo indica que la política fiscal de los gobiernos sub-nacionales ha sido en media pro-cíclica. Para el gasto primario, un signo de β1 negativo indica que los gastos se han comportado en promedio de manera contra-cíclica



La estimación se ha hecho para seis países durante el periodo 1990-2014; además, se ha utilizado el estimador GMM de Bond y Arellano (1991) y la brecha del PIB se ha estimado con el método HP con lambda=100

Carácter cíclico de las Finanzas Subnacionales Análisis econométrico - resultados Variable dependiente: balance primario estructural / PIB potencial

Método de estimación Brecha de PIB BFCA (T-1) Precio de las materias primas Observaciones R2

WG

-0.103 -0.559

WG

*** ***

GMM

-0.095 -0.566

*** ***

-0.193

0.0034

*

0.026

142 0.39

138 0.46

132

6

6

6

Número de países

***p