Asociación de Investigación y Estudios Sociales Departamento de Investigación y Consultoría Económica Revisión del Pacto Fiscal: compromisos pendientes / Carlos H. Gonzáles, Mynor Cabrera, Erick Coyoy y Mariano Rayo. - - -Guatemala: ASIES, 2017. 100p.; 22cm. Contenido: Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: compromisos pendientes en materia de ingresos/Carlos H. Gonzáles.Pacto Fiscal: compromisos pendientes en materia de gasto público/Mynor Cabrera.- La transparencia y la fiscalización del gasto público en el Pacto Fiscal/Erick Coyoy.- Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala/ Mariano Rayo. ISBN: 978-99939-61-55-0 1.PACTO FISCAL.- 2. ACUERDO POLÍTICO PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA PAZ, EL DESARROLLO Y LA DEMOCRACIA.- 3. ACUERDOS FISCALES.- 4. INGRESOS FISCALES.- 5. GASTOS PÚBLICOS.- 6. FINANCIAMIENTO.7. CONTRABANDO.- 8. ADUANA.- 9. DEFRAUDACIÓN ADUANERA.- 10.FISCALIZA CIÓN.- 10. GUATEMALA.i. Gonzáles, Carlos H.- ii. Cabrera, Mynor.- iii. Coyoy, Erick.iv. Rayo, Mariano Autores Carlos Humberto González Arévalo Maynor Cabrera Erick Coyoy Mariano Rayo Con la colaboración y aportes de Eduardo Olmedo, David Castillo y Andrés Navas Departamento de Investigación y Consultoría Económica Claudia García, Carlos Humberto González Arévalo, Andrés Navas, Eduardo Olmedo, Aníbal Guzmán Grupo Editorial Guisela Mayén, Ana Lucía Blas, Lilliana López Pineda, Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón Impresión Centro de Impresiones Gráficas Asociación de Investigación y Consultoría Económica Departamento de Investigación y Consultoría Económica 10ª. Calle 7-48 zona 9, Apdo. Postal 1005-A Teléfono: 2201-6300; Fax: 2360-2259 www.asies.org.gt [email protected]

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Índice Presentación

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Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos Carlos H. González Arévalo

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Pacto Fiscal: compromisos pendientes en materia de gasto público Maynor Cabrera

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La transparencia y la fiscalización del gasto público en el Pacto Fiscal Erick Coyoy

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Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia: Análisis en materia de Contrabando y Defraudación Aduanera Mariano Rayo

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ANEXO 1 Plan Operativo Anual de la Intendencia de Fiscalización de la Superintendencia de Administración Tributaria

45

ANEXO 2 Comparativo legislación sobre Contrabando y Defraudación Aduanera

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ANEXO 3 Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala

87

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Revisión del Pacto Fiscal: compromisos pendientes

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Presentación En el año 2000, en el marco de los compromisos adquiridos por el Estado al firmar el Acuerdo de Paz sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, se llevó a cabo una discusión entre representantes de diversos sectores económicos y políticos, la cual culminó en un consenso que constituye un acuerdo nacional conocido como Pacto Fiscal (PF)1. Este establece las bases para una política fiscal integral de largo plazo, por medio de varias medidas que deberán tomarse sobre ”el monto, origen y destino de los recursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones, según lo establecido en la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz” (Comisión Técnica del Pacto Fiscal, 2000, p. 1). Para propiciar la implementación del Pacto Fiscal, fue suscrito por los distintos actores el ”Acuerdo político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia en Guatemala” (llamado Acuerdo político de aquí en adelante). En la introducción de dicho documento se señala lo siguiente: “El Acuerdo Político que hoy suscribimos se fundamenta en la Constitución Política de la República y en los Acuerdos de Paz, representa el paso inicial del cumplimiento del Pacto Fiscal y busca crear las condiciones adecuadas para su implementación”. El propósito fundamental de dicho acuerdo consistió en delinear acciones de largo plazo que aseguren recursos suficientes para que el Estado cree condiciones que permitan reducir la pobreza en el país; asimismo, propone mecanismos para contribuir a la estabilidad macroeconómica mediante un equilibrio de los ingresos y gastos del Estado. Los componentes que integran el Acuerdo Político son: 1) Fortalecimiento de la administración tributaria y combate a la evasión y al contrabando; 2) Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales; 3) Fortalecimiento de los ingresos tributarios; 4) Programa de reactivación económica y social; 5) Programa de gasto público prioritario. Dentro de cada componente se desglosan medidas para alcanzar su cumplimiento. El presupuesto de ingresos y egresos ha ido creciendo anualmente, haciendo notoria la necesidad de comenzar una nueva discusión sobre las medidas fiscales idóneas que convendría tomar al país, con el fin de incrementar los ingresos públicos y mejorar el gasto. Es evidente la urgencia de nuevamente considerar un diálogo que permita la evaluación del actual sistema tributario, el manejo de las finanzas públicas y el uso de los recursos del Estado para cubrir las necesidades de la población. En ese sentido surge la necesidad de revisar en este compendio de artículos, temas que pueden ser el punto de partida para desatar la discusión de políticas fiscales orientadas a mejorar las finanzas públicas del país. La presente publicación consta de cuatro artículos, escritos por los economistas Carlos Gonzáles, Maynor Cabrera, Erick Coyoy y Mariano Rayo. Los autores abordan desde su propia perspectiva, temas relacionados con la política fiscal del país, pero con el objetivo común de revisar los avances en los compromisos en el Pacto Fiscal y/o el Acuerdo Político. El primero de estos artículos incluye 1



El Pacto Fiscal en Guatemala se originó en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria que forma parte de los Acuerdos de Paz firmados entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) para finalizar el conflicto armado interno de más de 30 años. El Pacto Fiscal fue suscrito el 25 de mayo del año 2000 por más de 130 organizaciones de la sociedad civil, en presencia de los presidentes de los tres poderes del Estado.

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Revisión del Pacto Fiscal: compromisos pendientes

una revisión de las medidas relativas a los ingresos que fueron incluidas en el Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala. En el segundo artículo, el autor examina el progreso que se ha observado en el país en materia de gasto público y analiza la calidad y prioridad del gasto. En el tercer artículo, el autor revisa los compromisos, establecidos en el Pacto Fiscal, sobre transparencia y fiscalización del gasto público. Así mismo presenta los principales avances registrados hasta la fecha, e identifica algunos desafíos ante las circunstancias actuales. El autor del cuarto artículo analiza dos medidas contenidas en el componente I del Pacto Fiscal, el Fortalecimiento de la administración tributaria y combate a la evasión y al contrabando. Algunos de estos compromisos no fueron incluidos de forma específica en el Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala, sin embargo, la Matriz de Principios y Compromisos del Pacto Fiscal sí estableció en el área de Patrimonio Público, que el Estado y sus funcionarios son responsables ante la sociedad de la correcta administración del patrimonio público. ASIES espera que la publicación de estos estudios provea insumos que sean tomados en consideración por las autoridades competentes. Esto con el propósito de realizar una revisión global que debiera incluir las leyes tributarias, la evaluación de los resultados de las disposiciones implementadas por la administración tributaria, el fortalecimiento de las instituciones fiscalizadoras, así como la eficacia, prioridad, transparencia y ejecución del gasto público.

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Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala:

Compromisos pendientes en materia de ingresos

Carlos González Arévalo Introducción A pesar de la estabilidad macroeconómica que caracteriza a Guatemala, las finanzas públicas han mostrado un comportamiento en el que reiteradamente el presupuesto de ingresos y egresos del Estado es insuficiente en materia de ingresos corrientes. Esto principalmente porque los ingresos tributarios con proyecciones optimistas y poco realistas han dado lugar al calificativo de presupuesto desfinanciado. La debilidad de dichos ingresos no permite una programación del gasto público sobre bases sólidas, por lo que anualmente el Estado debe recurrir al financiamiento interno y externo para complementar la cobertura del gasto. La necesidad de revisar los niveles de recaudación, históricamente insuficientes, en Guatemala dieron origen a la discusión del Pacto Fiscal y en consecuencia a la generación del Acuerdo Político Para El Financiamiento De La Paz, El Desarrollo Y La Democracia En Guatemala (Acuerdo político, en adelante); no obstante, a la fecha los ingresos tributarios continúan siendo insuficientes, no solo para alcanzar las metas que se establecen anualmente sino también para lograr una mejor cobertura del gasto. Esta situación evidencia la necesidad de un nuevo diálogo fiscal entre actores con visión técnica y política, que reinicie la discusión sobre la problemática del sistema tributario. En el presente estudio se revisan únicamente las medidas de la 11 a la 30 del Acuerdo Político2, que forman parte del Componente 2 “Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales“ de dicho acuerdo. Asimismo se revisan las medidas 24 a 30, del Componente 3, “Fortalecimiento de los ingresos tributarios”. Otras recomendaciones plasmadas en la matriz de compromisos3 no 2



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La Medida 10 en el Acuerdo Político del Pacto Fiscal, constituye el preámbulo para determinar a partir de la medida 11, cuáles privilegios, exenciones y exoneraciones deben ser revisados y eliminados (ver Anexo 3). El alcance de tales recomendaciones es macroeconómico; entre estas cabe citar la búsqueda del equilibrio fiscal, el aumento gradual del superávit de la cuenta corriente de las finanzas públicas, la progresividad del sistema tributario, los límites para el nuevo endeudamiento público y el incremento de la carga tributaria

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Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

fueron incluidas en el presente análisis, debido a que este estudio se focaliza en identificar las medidas que corresponden al ámbito de privilegios, exenciones y exoneraciones y al fortalecimiento de los ingresos tributarios que convendrían tener en cuenta, en el caso de convocarse a un nuevo diálogo para revisar su cumplimiento e implementar las que sean pertinentes.

Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales Inicialmente, en el año 2000, este compromiso fue atendido mediante el Decreto 44-2000 del Congreso de la República, Ley de Supresión de Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base Imponible y de Regularización Tributaria que contribuyó a dejar sin efecto todos los privilegios aprobados antes de dicho año. En este estudio la revisión de tal componente se consideró con vistas al compromiso de la Asignación Eficiente de Recursos, lo cual incluye el conjunto de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales vigentes.

A. Medidas atendidas totalmente, de manera parcial y no atendidas del Componente 2 Varias medidas aún no han sido atendidas, más bien han ocurrido retrocesos a las medidas propuestas. El objetivo original de las propuestas del Pacto Fiscal (PF) fue el incremento de la carga tributaria para fortalecer la capacidad del Estado, con el propósito de afrontar las necesidades del gasto público. La carga tributaria debía incrementarse en 50 % de la tasa que se registraba entonces que era del 8 %, con lo que se pretendía elevarla al 12 % como meta. Esta, después de la actualización del año base de las cuentas nacionales (de 1958 a 2000) realizada por el BANGUAT, equivalente a 13.2 % del PIB actual. Esta constituye una de las recomendaciones más importantes del PF, todavía incumplidas. A partir de la lista de medidas incluidas en Acuerdo Político del PF (Ver Anexo 3), se analizará la situación de las de orden estrictamente fiscal, a fin de conocer en qué medida han sido atendidas en las diferentes reformas de ley ocurridas después de que el PF las planteó y cuáles de ellas están pendientes, a efecto de evaluar si las que no han sido atendidas todavía tendrían validez para incorporarlas a la estructura actual de la legislación tributaria.

que ya fue mencionado. Esto además incluiría recomendaciones en el área administrativa, como la mejora de la eficacia y eficiencia en el cobro de impuestos y la descentralización y simplificación fiscal. En esta materia se están observando avances derivados del apoyo brindado por las reformas a la Ley Orgánica de la SAT, implementadas en 2016. Cabría esperar que todos estos temas fuesen atendidos en los esfuerzos orientados a la implementación de una reforma tributaria integral.

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Tabla 1

Medidas 12 a 15, y 17 a 23 del Componente 2, atendidas

Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales Medida n.° 12

Atendida totalmente

Aplicación del 5 % en los regímenes de tributación de retenciones y con carácter de pago definitivo, de crédito a cuenta (Art. 64 ISR) y del régimen especial de pago sobre ingresos brutos (Art. 72 ISR).

Aunque estos artículos ya no coinciden con los textos contenidos en la ley actual del ISR, se revisaron las disposiciones equivalentes y de esta cuenta se considera fue atendida de la forma siguiente: En el régimen opcional simplificado sobre ingresos de actividades lucrativas “este régimen no estaba contemplado en la ley en la fecha de elaboración del PF”, en el Artículo 48 del Decreto 10-2012 del Congreso de la República, se establece por una parte, la obligación de retener en concepto de ISR el 7 % sobre el valor pagado o acreditado, a cuyo efecto el agente de retención emitirá la constancia de retención respectiva. Asimismo, el Artículo 73 de la misma ley, referente a las rentas en relación de dependencia, establece que los tipos impositivos son del 5 % y 7%, según el rango de renta imponible, los que están sujetos a retención definitiva del impuesto o a liquidación anual del impuesto conforme declaración ante el patrono, a cuyo efecto aplican las deducciones establecidas en la ley (Artículo 31 del Reglamento de la Ley del ISR, Acuerdo Gubernativo 2016-2004).

Medida n.° 13

Atendida totalmente

Limitar la deducibilidad de pérdidas del ISR únicamente al año subsiguiente en que ocurrieron. El saldo de las pérdidas que no hubiere quedado compensado ya no podrá compensarse en periodos subsiguientes.

Actualmente la ley del ISR no contempla esta deducción de pérdidas, como lo establecía la ley del ISR antes de hacerle modificaciones. Sin embargo, cabe indicar que solamente se permite la deducción de pérdidas en el ISO hasta por los tres (3) años subsiguientes, a partir de entonces ya no se pueden deducir. El ISO constituye un pago a cuenta del ISR y es un impuesto posterior a la elaboración de las recomendaciones del PF: En otras disposiciones relacionadas, en el Título IV del Decreto 102012 del Congreso de la República, en el Artículo 91, referente a la compensación de pérdidas de capital, se establece que las pérdidas de capital a que se refiere el numeral 3 “Ganancias y Pérdidas de Capital”, solamente se pueden compensar con ganancias futuras de la misma naturaleza, hasta un plazo de dos (2) años contados desde el momento en que se produjo la pérdida. La pérdida no compensada no da derecho al contribuyente a deducción o crédito alguno de este impuesto; de manera que al concluir el plazo, la pérdida de capital ya no puede compensarse por ningún motivo.

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Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

Tabla 1 (continuación)

Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales Medida n.° 14

Atendida totalmente

Propone gravar con el 5 % de ISR con carácter de En el Artículo 33 del Decreto 10-2012, se pago definitivo, al transporte de carga terrestre, establece que dicho porcentaje se aplicará al marítimo y aéreo internacional importe bruto de los fletes de carga y pasajes de fuente guatemalteca, como pago definitivo del impuesto. Medida n.° 15

Atendida totalmente

En la reinversión de utilidades el porcentaje en La ley actual no prevé la deducción por el ISR deducible de la renta neta será de 5 % por reinversión de utilidades como lo establecía la adquisición en planta, maquinaria y equipo y ley inicialmente. programas de capacitación y adiestramiento de empleados del contribuyente. Medida n.° 17

Atendida Totalmente

La deducibilidad de donaciones podrá aplicarse cuando puedan comprobarse fehacientemente, otorgadas a favor del Estado, las municipalidades y sus empresas, asociaciones y fundaciones no lucrativas de asistencia, servicio social, científicas y culturales; a las universidades y a los partidos políticos. La deducción máxima permitida por este concepto en cada período de liquidación definitiva anual no podrá exceder del 5 % de la renta bruta.

En el Artículo 21, inciso 22 del Decreto 10-2012 del Congreso de la República, se eximen del pago de ISR las donaciones que puedan comprobarse fehacientemente, otorgadas a favor del Estado, las universidades, entidades culturales y científicas, el cual no puede exceder del 5 % de la renta neta, ni de un máximo de Q500,000 anuales en cada periodo de liquidación definitiva anual.

Medidas n.° 18 y 23

Atendida totalmente

18. Gravar las remesas de intereses al exterior, con excepción de los préstamos otorgados por bancos extranjeros de primer orden o debidamente acreditados, los de carácter multilateral, así como los anticipos de exportaciones

El Artículo 24 del Decreto 10-2012 del Congreso de la República, exonera del ISR los intereses sobre créditos en quetzales, siempre que no excedan de la tasa que determine la Junta Monetaria para efectos tributarios, dentro de los primeros 15 días de los meses de enero y julio de cada año para el respectivo semestre.

23. Eliminar deducibilidad de intereses sobre créditos que no sean otorgados por instituciones En cuanto a los préstamos del exterior, el mismo bancarias y financieras legalmente establecidas decreto establece que los contratos deberán en el país. realizarse con entidades bancarias o financieras, registradas y vigiladas por el órgano estatal de vigilancia e inspección bancaria y autorizados para la actividad de intermediación en el país del otorgamiento, limitándolos a la tasa indicada anteriormente para los créditos en quetzales.

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Tabla 1 (continuación)

Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales Dicha regulación agrega que, esta limitación no será aplicable a entidades bancarias y sociedades financieras sujetas a la vigilancia de la Superintendencia de Bancos y a las cooperativas legalmente establecidas. Conviene hacer la salvedad que la ley no hace referencia a créditos multilaterales, pero se consideran incluidos en los créditos del exterior. No obstante, cabe también indicar que a este tipo de créditos generalmente solo tienen acceso los gobiernos y que en caso tal, sus pagos por servicio de la deuda pública están exonerados del pago de impuestos. Medida n.° 19

Atendida totalmente

Impuesto al Valor Agregado

Aunque en términos un tanto distintos, se considera atendida esta recomendación porque esos son los valores utilizados Incluir aranceles y otros internacionalmente a los que hace referencia recargos en base imponible (muellaje, almacenaje, impuestos En el Artículo 13, numeral 1) de la Ley del IVA, Decreto 27específicos, etc.), como es la 92 del Congreso de la República, ya se contemplaba que para norma internacional. las importaciones, el valor imponible será el que resulte de adicionar al precio CIF de las mercancías —costo, seguro y flete—, el monto de los derechos arancelarios y demás recargos que se cobren con motivo de la importación o internación. Cuando en los documentos respectivos no figure el valor CIF, la aduana de ingreso lo establecerá adicionando al valor FOB —libre a bordo—, el monto del flete y del seguro, si lo hubiere. Medida n.° 20

Atendida totalmente

Limitar el reconocimiento del crédito fiscal por la adquisición de activos fijos que no se encuentren directamente vinculados con las actividades productivas.

En el Artículo 3, inciso 1) del Decreto 27-92 del Congreso de la República, que se refiere al hecho generador del impuesto (IVA), se incluye la venta o permuta de bienes inmuebles o de derechos reales constituidos sobre estos. Complementariamente, en el capítulo VIII que se refiere al crédito fiscal, el Artículo 16 sobre la procedencia del crédito fiscal indica que estos bienes deben estar directamente vinculados al proceso de producción o comercialización de los bienes y servicios del contribuyente.

Medida n.° 21.

Atendida totalmente

Corregir el tratamiento a microbuses y vans e incorporar el aumento de base imponible mínima de Q55.00 a Q110.00 en el Impuesto de Circulación de Vehículos.

Después de las reformas realizadas al Decreto 70-94 Ley del Impuesto sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y Aéreos, la última mediante Decreto 10-2012 del Congreso de la República, establece otro tipo de clasificación de los vehículos según su uso, como es el caso de los particulares, comerciales y otros.

Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

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Tabla 1 (continuación)

Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales De acuerdo con la ley vigente, en el Artículo 160 del último decreto mencionado, la base imponible aplicable a los vehículos de la serie particular la determina la Administración Tributaria en acuerdo de su directorio, publicado en el Diario Oficial y en la página internet de la SAT. Dicha base se establece en relación al valor y el modelo del vehículo. Además, el mismo decreto establece que el impuesto mínimo será de Q220.00. Se recomienda que este impuesto sea reestructurado para que responda en mejor medida al principio de equidad tributaria, en función del uso, calidad y modelo de los vehículos. Medida n.° 22 Reformar la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, en relación con la forma de pago del impuesto.

Tabla 2

Medidas 11 y 16 del Componente 2, atendidas parcialmente4

Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales Recomendación n.° 11

Atendida parcialmente

Eliminar el derecho al crédito a cuenta del Impuesto Sobre la Renta (ISR) por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), pagado por las adquisiciones de bienes y servicios en el período de liquidación anual.

Atendida en forma parcial, según el Artículo 72 del Decreto 102012 del Congreso de la República, las personas en relación de dependencia podrán deducir hasta Q60,000, y pueden acreditar hasta Q12,000 por el IVA pagado en gastos. Esta reforma a la ley del ISR lo reduce pero no lo elimina. Aunque la recomendación fue atendida parcialmente es poco significativa la suma que deja de percibir la administración tributaria por este concepto con relación a la recaudación tributaria total5.

No es recomendable retomar el cumplimiento total de la recomendación n.° 11, por el impacto social que podría generar y la poca importancia de la recaudación del ISR adicional. De tal manera que una nueva reforma fiscal deberá considerarla frente a otras opciones para incrementar la recaudación tributaria 4



El monto recaudado por ISR a personas que trabajan en relación de dependencia en 2016, fue de Q1,312.3 millones, que equivale al 7.9 % del total recaudado por este impuesto. Por otra parte el número de planillas presentadas por las personas que trabajan en relación de dependencia, se redujo de cerca de 180,000 a 30,000 aproximadamente.

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Tabla 2 (continuación)5 Componente 2 del Acuerdo Político. Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales Recomendación n.° 16

Atendida parcialmente

Reformar el artículo 4 del Decreto 40-98 del Congreso de la República sobre la Ley de ZOLIC6. Los Decretos 2989 y 65-89 (zonas francas) serán revisados y reformados durante el proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscal (medida 10). Se dará prioridad a la elaboración y aprobación de la nueva Ley de Zonas Francas que está siendo elaborada por el Ministerio de Economía y Asociación Gremial de Exportadores de Productos no tradicionales y Cámara de Industria, con la asistencia técnica del Banco Mundial. Se recomienda la participación del Ministerio de Finanzas y la comparación competitiva con el resto de la región (benchmark).

El Artículo 4 del Decreto 40-98 del Congreso de la República, reforma el artículo 3 del Decreto 22-73 del Congreso de la República (Ley Orgánica de la Zona Libre de Industria y Comercio), que fue creada como un área extra-aduanal cercada y vigilada, que podrá ubicarse, además de Santo Tomás de Castilla, Puerto Barrios, Izabal, en cualquier parte del territorio nacional. Las empresas ubicadas en la zona franca gozarán de todos los beneficios fiscales establecidos en esa ley. Las actividades desarrolladas dentro de dicha zona están exentas del ISR, así como los dividendos y utilidades que distribuyen los usuarios a sus accionistas; del IVA y derechos arancelarios a las importaciones de mercancías que ingresen a la zona libre y los hechos y actos gravados que se realicen dentro de la zona; asimismo, están exentas del impuesto de Timbres Fiscales los actos y contratos que suscriban las empresas situadas dentro de la zona. Respecto de los Decretos 29-89 y 65-89, la modificación efectuada en 2016 consiste en ampliar por diez años los beneficios que las leyes mencionadas estipulan para las empresas dedicadas a la actividad exportadora y de maquila y las ubicadas en zonas francas, aunque eliminó algunas actividades productivas de estos beneficios. Esta ampliación fue motivada por el vencimiento de un plazo establecido por la Organización Mundial de Comercio, que ocurrió el 31 de diciembre de 2015. Esta organización que impulsa la libertad de comercio a nivel mundial y la reducción de preferencias para la actividad exportadora de los países miembros. Las modificaciones recientemente implementadas en las leyes mencionadas van en sentido contrario a esta recomendación del PF que sugería la reducción de las exoneraciones y exenciones fiscales, ya que en vez de reducir el gasto tributario que estas representan y que según la SAT ascendió a Q1,255.3 millones en 2016 (11.6 % del total), lo mantendrá en torno a dichas cifras por el nuevo plazo otorgado para las exenciones de impuestos contempladas en las mismas, que son de diez años.

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Los Decretos 29-89 y 65-89 (leyes de maquila y zonas francas) serán revisados y reformados durante el proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales. Con anterioridad a 2016, dichas leyes no habían sido reformadas y no fue sino hasta el 25 de febrero de 2016, cuando el Congreso de la República emitió el Decreto No. 19-2016, Reformas a la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, el cual también introdujo modificaciones a las leyes de Fomento a la Actividad Exportadora y de Maquila, y Ley de Zonas Francas, Decretos 29-89 y 65-89 del Congreso de la República, respectivamente.

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Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

Tabla 2 (continuación)

Si bien existe sustento para la reducción de estas ventajas fiscales para disminuir el gasto tributario que implican, también lo es que las empresas amparadas por esta legislación generan un monto importante de divisas por exportaciones, coadyuvan a mantener el empleo y atraen inversión extranjera directa de largo plazo, ventajas que se vieron amenazadas mientras el Congreso de la República aprobaba esta ampliación, por la invitación de otros países de la región para el traslado de estas empresas, ofreciendo otras ventajas como salarios mínimos menores y exenciones de impuestos por periodos más largos. En torno a la vigencia de esta recomendación, cabe afirmar que, en términos generales, atendiendo al objetivo de eliminar privilegios a través de las exenciones y exoneraciones fiscales, cabría considerarla en una nueva reforma tributaria para analizar la conveniencia de mantener estas. Empero, para ello será necesario ponderar los beneficios que estas actividades generan para la economía nacional, el avance que muestran otros países de Latinoamérica y del mundo en el desarrollo de zonas francas, así como la necesidad de evaluar en el contexto de la política económica general del país, la conveniencia de estimular la implementación de nuevas líneas de producción que sustituyan a estas industrias de transformación con vocación exportadora, con iguales o mayores beneficios en términos de inversión, empleo y fortalecimiento del comercio exterior. Sobre el mismo tema, también debe tenerse en cuenta que los países asiáticos tienen algunas ventajas respecto de Guatemala, especialmente en el costo del recurso humano y otros factores que podrían afectar la competitividad de estas actividades y por ende, la conveniencia de continuar otorgándoles estímulos fiscales o establecerlos acorde con el tratamiento que ofrecen otros países que compiten en el comercio internacional, especialmente en la región.

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B. Medidas atendidas totalmente, de manera parcial, y no atendidas del Componente 3 Tabla 3

Medidas 24 a 30, Componente 3, atendidas totalmente, de manera parcial y no atendidas6 Componente 3 del Acuerdo Político. Fortalecimiento de los ingresos tributarios Medida n.° 24 y 25

Atendidas inicialmente, pero revertidas

24. Incremento, a partir del 1 de julio del 2000, de la tasa del Impuesto Sobre la Renta de las Personas Naturales del 25 % al 31 %, según tramos de ingreso, para procurar la progresividad de la medida.

Estas recomendaciones ya habían sido atendidas, pues la ley del ISR así lo contemplaba antes de la reforma de 2012; sin embargo, mediante Decreto 10-2012 del Congreso de la República, se establecen varios regímenes, dentro de los cuales se decidió revertir los porcentajes establecidos 25. Incremento, a partir del 1 de julio del 2000, en la tabla respectiva, ya que después de un de la tasa del Impuesto Sobre la Renta de las período de desgravación previsto para tres años, Personas Jurídicas del 25 % al 31 % para procurar actualmente la tasa máxima se redujo al 25 %. la progresividad de la medida Medida n.° 26

Atendida parcialmente

26. Incremento, a partir del 1 de julio del 2001 de la tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 10 % al 12 %. Esta medida será acompañada de acciones tendentes a proteger el poder adquisitivo de los ingresos de la población más pobre y de la aplicación de programas especiales dirigidos a mejorar las condiciones de vida de la población más vulnerable. Las medidas que se adoptarán son las siguientes:

Esta recomendación se podría dar por atendida en cuanto al porcentaje sugerido, pues actualmente la vigente es la tasa que se propuso.

a) Otorgamiento, a partir del 1 de julio del año 2001, de una bonificación - incentivo sobre los salarios mínimos vigentes a la fecha, equivalente al 4 %. Esta bonificación será por una única vez y a partir de la vigencia del incremento del IVA del 10 % al 12 %. La bonificación no sustituye la política salarial destinada a proteger el poder adquisitivo de los salarios y los procesos de



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Sin embargo, esta medida fue acompañada de otras recomendaciones dirigidas a proteger los ingresos de las familias más pobres, para mejorar sus condiciones de vida. Al respecto de estos puntos en relación al otorgamiento de la bonificación incentivo, puede afirmarse que actualmente según las leyes laborales, se otorga una bonificación incentivo en adición al salario mínimo para los trabajadores. Inicialmente fue autorizada por Decreto 78-89 del Congreso de la República, según el cual la bonificación sería de Q0.30 por hora laborada; sin embargo, el Decreto 7-2000 del Congreso de la República la estableció en Q250 mensuales6.

Sobre el cumplimiento efectivo del pago del salario mínimo en zonas urbanas y rurales, cuyo cumplimiento supervisa el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, según la ENEI 2016, realizada por el INE con datos a noviembre de 2016, solo el 36.5 % del total de los trabajadores en relación de dependencia percibe al menos el salario mínimo, que equivale a 1,536,503 trabajadores, de un total de 4,206,911 (Instituto Nacional de Estadística, 2016).

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Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

Tabla 3 (continuación)

negociación de pactos colectivos de condiciones En cuanto al plan de reactivación económica, que de trabajo que se estén llevando a cabo entre perseguía el objetivo de lograr un crecimiento patronos y trabajadores. económico del país en niveles suficientes para fortalecer la estabilidad financiera del Estado, El Gobierno de la República otorgará una con el propósito de atender las necesidades bonificación - incentivo a los trabajadores del planteadas en materia social, cabe indicar que sector público que devengan un salario base de nunca se conoció la existencia de un plan integral hasta de Q1,800.00, equivalente al 4 %. que atendiera esta recomendación del PF. b) Cumplimiento efectivo del pago del salario Como se observa, los gobiernos posteriores a la mínimo en las zonas urbanas y rurales. firma de los Acuerdos de Paz no han cumplido con la implementación de un programa de c) Para facilitar la reactivación de la economía reactivación económica y social, sino han se implementará, durante el mes de julio del establecido políticas y programas específicos presente año, y según lo acordado en el Pacto para lograr la reducción de los índices sociales Fiscal, un Programa de Reactivación Económica como las transferencias condicionadas y en y Social (parte IV) algunos casos para fortalecer las fuentes de empleo. Medida n.° 27

Atendida totalmente

Introducción, en el mes de julio del 2000, de un impuesto a la distribución de bebidas alcohólicas, destiladas, cervezas, el cual será acordado entre el Ministerio de Finanzas y las empresas concernidas.

El Decreto 21-04 del Congreso de la República de fecha 8 de julio de 2004, implementó el Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas, Destiladas, Cervezas y otras Bebidas Fermentadas, el cual continúa vigente, por lo que se considera atendida esta recomendación

Medida n.° 28

Atendida totalmente

Incremento al Impuesto de salida del país en El Decreto Número 1701 (Ley Orgánica del US$10.00 instituto Guatemalteco de Turismo) y sus reformas contenidas en los decretos 22-71, 23-73 y 7-90 del Congreso de la República, todas las personas que salgan del país por vía aérea deben pagar un impuesto de salida del país, cuyo monto es el equivalente en quetzales a treinta dólares de los Estados Unidos (US$30.00) y de Q20.00 por el uso de las facilidades aeroportuarias, los cuales se incluyen en el valor de los pasajes. También se aplica un impuesto del equivalente a diez dólares de Estados Unidos de América (US$10.00) por cada persona que viaje por vía marítima. 

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Tabla 3 (continuación)

Componente 3 del Acuerdo Político. Fortalecimiento de los ingresos tributarios Medida n.° 29

No atendida

Elaboración por consenso, en el período julio - octubre, de un anteproyecto de ley que integre al Impuesto Único Sobre Inmuebles y los otros compromisos incluidos en los Acuerdos de Paz.

No fue posible plantear un anteproyecto de ley que la impulsara, debido a su inviabilidad dado que daba lugar a doble tributación, toda vez que el hecho generador sería la propiedad de un inmueble, ya gravado por el Impuesto Único de Inmuebles (IUSI), ante el riesgo de que fuera declarado inconstitucional.

Medida n.° 30

Atendida

Extender la vigencia del IEMA por un año más a partir del año 2003 y revisar la pertinencia de que permanezca un año antes de su finalización.

Al respecto, el Impuesto a Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA) fue creado mediante Decreto 99-98 del Congreso de la República cuya vigencia fue de cuatro años, prorrogado por otro período de cuatro años con el nombre Impuesto Extraordinario Específico y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IEETAP), mediante Decreto 1904 del Congreso de la República, el cual posteriormente fue sustituido por el Impuesto de Solidaridad (ISO) aprobado por Decreto 73-2008, sin especificar tiempo de vencimiento como los anteriores, por lo que continúa vigente. Este impuesto, desde la implementación del primer decreto, fue creado para percibirlo en forma trimestral, a fin de regularizar durante el año los ingresos de la caja fiscal y constituye pago a cuenta del ISR. De esta manera, se considera que la recomendación del PF ha sido atendida

Sobre el cumplimiento de las medidas recomendadas por el Acuerdo político ya analizadas, se considera que en su mayoría estas han sido atendidas e implementadas. No obstante, entre las que todavía no se han cumplido están principalmente las siguientes: el incremento de la carga tributaria, que en el momento de la firma del pacto era de 12 % del PIB; y el techo de las tasas del ISR, a cuyo efecto el Acuerdo Político había recomendado elevarlo al 31 %, sin embargo, en la última reforma tributaria de 2012 se redujo al 25 %. De esta revisión se puede concluir que la mayoría de las recomendaciones incluidas en los componentes objetos de análisis, han sido implementadas. Sin embargo, luego de la implementación se observó un incremento en los ingresos tributarios, pero este efecto se reduce gradualmente en los años posteriores a la aprobación de legislación y reformas tributarias. Entre las razones que explican este fenómeno de insostenibilidad de la captación de los ingresos tributarios, pueden mencionarse deficiencias en la recaudación de impuestos, la evasión tributaria y el contrabando y la defraudación aduanera, que requieren de la adopción de acciones focalizadas para su control más efectivas que las implementadas hasta ahora. Adicionalmente, cabe indicar que este comportamiento también se da a pesar de que la economía mostró un crecimiento sostenido a

Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

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Gráfica 1

Guatemala: Carga tributaria. Período 2001-2016

14 % 14 % 13 % 13 %

12.1 %

11.9 %

12 %

11.5 %

12 % 11 % 11 %

11.9 %

11.7 %

11.3 % 10.8 %

11.2 %

10.4 %

10.8 %

10.3 %

10 %

10.9 %

10.8 % 11.0 %

10.4 % 10.2 %

10 % 9%

2001

2002

2003 2004

2005 2006

2007 2008

2009

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Nota: Adaptado del MINFIN.

tasas que en promedio registraron valores en torno del 3 % anual y evidencia que no operaron los estabilizadores automáticos de la tributación, como ocurre en las economías que operan a niveles cercanos al pleno empleo. En la Gráfica 1 se pueden apreciar las tendencias mencionadas, en la que se marcan con una línea vertical los años en que ocurrieron reformas tributarias en el período y el comportamiento de la carga tributaria. Con posterioridad a la emisión del Decreto 44-2000 del Congreso de la República —Ley de Supresión de Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base Imponible y de Regularización Tributaria—, de fecha 29 de junio de 2000, así como de otras reformas a impuestos específicos, se observa el incremento de esta variable de 10.8 % en 2001 a 11.9 % en 2002, a partir del cual descendió gradualmente hasta situarse en 11.2 % en 2005. Posteriormente, después de aprobarse el Decreto 20-2006 —Disposiciones Legales para el Fortalecimiento de la Administración Tributaria—, de fecha 20 de junio de 2006, se incrementó en ese año al 11.9 % y al 12.1 % en 2007 —tasa máxima en el periodo—, es decir que habría alcanzado el nivel inicialmente recomendado por el PF; empero, cabe aclarar que esta meta se incrementó posteriormente a 13.2 % como consecuencia de la revisión del año base de las cuentas nacionales del BANGUAT, lo que la sitúa en un nivel que actualmente requiere mayores esfuerzos para alcanzarla.

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A partir de entonces, nuevamente la carga tributaria mostró descensos hasta los años 2009 y 2010 (10.3 % y 10.4 %, respectivamente), como consecuencia de que la crisis económica internacional ocurrida en 2008 afectó a las importaciones de Guatemala y los ingresos tributarios derivados de estas. En 2011 se da una leve recuperación, pero hasta el presente aún permanece por debajo de los niveles de recaudación previos a la crisis. La ley más importante aprobada en ese periodo fue la del Impuesto de Solidaridad, pero este solo fue para darle continuidad indefinida al IEETAP, del cual no necesariamente se esperaba un incremento en los ingresos tributarios, pero sí asegurar la sostenibilidad de los ingresos de la caja fiscal a largo plazo. En 2013, después de la aprobación de los decretos 4-2012 y 10-2012, Ley para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y Ley de Actualización Tributaria, respectivamente, se registra una leve recuperación de la carga tributaria, menor a lo proyectado, ya que se esperaba en la propuesta de dichas leyes que los ingresos tributarios se incrementarían en poco más de Q4,000 millones anuales. Esto no se logró, en parte por las dificultades que tuvo que afrontar la SAT para su implementación, la demora en la aprobación de la Ley de Aduanas, la reducción de las tasas del ISCV al nivel vigente antes de las reformas contenidas en las nuevas leyes citadas, así como la reducción de la tasa máxima del ISR para las entidades lucrativas, del 31 % al 25 %, en forma gradual durante tres años subsiguientes a su aprobación, medida que revirtió la tasa recomendada por el PF. Cabe resaltar también que la medida número 26 del Acuerdo político pendiente de cumplir es la elaboración de un programa de reactivación económica y social, en el que se definieran las líneas estratégicas para lograr mayores tasas de crecimiento económico y por ende la mejora del nivel de vida de los guatemaltecos. Sin embargo este programa aún no ha sido formulado por los gobiernos que sucedieron a los Acuerdos de Paz. En lugar de un programa de reactivación económica, los gobiernos han implementado algunos programas de corto plazo. En un caso, con una política anticíclica para enfrentar los efectos de la crisis económica mundial en 2008 y 2009, y en otros, orientados principalmente a la implementación de transferencias condicionadas con nombres modificados pero dirigidos al mismo objetivo. Estos programas de gobierno han sido implementados en apoyo de los sectores más vulnerables del país, pero distan de una política integral de reactivación económica con objetivos de largo plazo y duraderos.

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Consideraciones finales Las medidas revisadas en los componentes 2 y 3 del Acuerdo político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala, han sido atendidas en cuanto a la reforma de los impuestos vigentes pero aún sin generar el equilibrio sostenido del sector fiscal, acorde con los objetivos macro planteadas en el mismo. Sin embargo, los objetivos orientados a fortalecer el desarrollo económico y social todavía no se han cumplido, entre estos principalmente, el incremento de la carga tributaria y la implementación de un plan de reactivación económica y social. Al respecto, en el entorno actual del país, si bien no procedería denominar dicho plan como de reactivación económica, sí es válido retrotraer esta recomendación al presente, para que las autoridades del gobierno implementen políticas públicas dirigidas a resolver los problemas de la gran mayoría de la población, que marcan el retraso de los indicadores sociales de nuestro país. Para tal efecto será necesario fortalecer los recursos del Estado a fin de atender las crecientes demandas de la población, especialmente en el área de gasto social, entre estas una reforma fiscal integral que incluya todos los tópicos que contribuyan al fortalecimiento de las finanzas públicas en forma sostenida. Sobre los avances observados a partir de las recomendaciones revisadas, contenidas en el Acuerdo político, cabe mencionar la implementación de la reducción de los privilegios derivados de las exenciones y exoneraciones fiscales que disminuya el gasto tributario. No obstante para eliminar o reducir las aún vigentes, a pesar del impacto favorable que esto podría tener en la recaudación, se considera que existe poco margen de maniobra para suprimirlas por sus implicaciones legales, políticas y sociales. La problemática y complejidad de las finanzas públicas del país, sugiere la conveniencia de convocar a un nuevo diálogo fiscal, en el que participen los distintos sectores representativos de la sociedad guatemalteca, incluso la administración tributaria, cuyo acceso a su base de datos sería básico, a fin de encontrar consensos en torno a la necesidad de implementar una reforma fiscal integral. El diálogo, además de la consideración a la permanencia de las ventajas fiscales todavía vigentes y las opciones para incrementar la base tributaria, debería ponderar la oportunidad de realizar reformas y profundizar el análisis de temas transversales que podrían ser componentes de las propuestas que se logren consensuar, tanto por la vía de los ingresos como del gasto, con el propósito de que estas sean viables.

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Bibliografía Asamblea Nacional Constituyente. (31 de mayo de 1985). Constitución Política de la República de Guatemala. Asociaciónde Investigación y Estudios Sociales. (2015). Vías para el Fortalecimiento de los Ingresos Tributarios. Análisis del Gasto Tributario y Propuestas Complementarias. Guatemala. ---------------------. (2011). Guatemala: propuesta de modernización fiscal. Guatemala: ASIES. Comisión Técnica del Pacto Fiscal . (25 de mayo de 2000). Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo . Obtenido de http://portal.sat.gob.gt:8080/documentos/Pacto%20Fiscal.pdf ---------------------------------------------. Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la democracia en Guatemala. (junio de 2000). Guatemala. ---------------------------------------------. (2003). Matriz de Compromisos del Pacto Fiscal. Guatemala. Congreso de la República. (7 de mayo de 1992). Ley del Impuesto al Valor Agregado. Guatemala. -------------------------------------. (7 de mayo de 1992). Ley del Impuesto sobre la Renta. Guatemala. -------------------------------------. (29 de junio de 2000). Ley de Supresión de Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base Imponible y de Regularización Tributaria. Guatemala. -------------------------------------. (16 de febrero de 2012). Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y el Combate a la Defraudación y el Contrabando. Guatemala: Congreso de la República. --------------------------------------. (16 de febrero de 2012). Ley de Actualización Tributaria. Guatemala. --------------------------------------. (16 de febrero de 2012). Ley de Actualización Tributaria. Guatemala: Congreso de la República. Customs Pass International Agency. (2015). Informe Sintetizado del Proyecto Establecimiento de Plan Maestro para la Modernización de Gestión Aduanera de la SAT de Guatemala. Guatemala. Gobierno de Guatemala. (febrero de 2012). Pacto Fiscal para el Cambio. Guatemala.

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Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia en Guatemala: Compromisos pendientes en materia de ingresos

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Pacto Fiscal: compromisos pendientes en materia de gasto público Maynor Cabrera Introducción Como resultado de algunas discusiones entre distintos sectores de la sociedad guatemalteca, en el año 2000 se suscribió el Pacto Fiscal, que constituye un acuerdo nacional sobre el monto, origen y destino de los recursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones, según lo establecido en la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz. Implica acuerdos nacionales sobre el estilo de sociedad que se desea construir y sobre principios y compromisos recíprocos del Estado y de los ciudadanos y ciudadanas acerca de los temas de política fiscal (Comisión de Acompañamiento, 2000). Por ello, a partir de los contenidos de este acuerdo nacional se consideró necesario revisar el progreso que se ha observado en el país en materia de gasto público. El objetivo general de este artículo es brindar un análisis sobre la calidad y prioridad del gasto público. Se espera que la investigación final fundamente recomendaciones en la materia que permitan mejorar las finanzas públicas del país. El artículo cuenta con dos secciones, en la primera sección se describe el contenido del pacto fiscal en materia de calidad y prioridad del gasto público. En la segunda, se presentan los hallazgos sobre los avances en los principios y compromisos del Pacto Fiscal en el área de gasto público.

Contenido del Pacto Fiscal en materia de gasto público Los principios y compromisos en materia de rango, calidad y prioridad del gasto público están incluidos en la sección IV, denominada “Gasto público”. En primer lugar, el Pacto Fiscal propone contar con prioridades claras en materia de gasto público. Para ello considera una parte de los compromisos establecidos en la Constitución Política de la República, los Acuerdos de Paz, así como la discusión participativa de la sociedad. Respecto a los Acuerdos de Paz, ya se contaba con

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Pacto Fiscal: compromisos pendientes en materia de gasto público

metas sectoriales en materia de educación, salud, vivienda y reducción del gasto militar, establecidas en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria (Asesa), véase el siguiente cuadro. Así mismo, el Pacto Fiscal planteaba que durante cada nuevo período gubernamental se discutieran durante los tres primeros meses, cuáles iban a ser las prioridades del gobierno. El segundo principio del área de gasto público lo constituye la visión de nación de largo plazo, lo cual se resume en que el gasto debe enmarcarse en una visión de desarrollo de largo plazo, bajo los preceptos de progresividad, solidaridad y equidad. El compromiso incluye formular e implementar un Sistema Nacional de Inversión Pública, un programa multianual de inversiones y un programa de gasto público multianual. Por otro lado, Ajuste y gasto social se denomina el tercer principio y compromiso del Pacto Fiscal en materia de gasto público, que establece que el gasto social prioritario no debe utilizarse como mecanismo de ajuste para nivelar las cuentas fiscales en períodos de crisis o recesión. De manera más clara el compromiso reza que el gasto social prioritario no disminuirá, en términos reales y como proporción del PIB. El compromiso denominado Congruencia con la producción nacional, incluye varios aspectos que van más allá de relación congruente entre el gasto público y la producción nacional, y que la política económica y de gasto público debe privilegiar la inversión productiva sobre la especulativa. Se incluye en el compromiso que los gastos deben estar acorde a los ingresos y que el gasto público sea progresivo. El quinto principio y compromiso busca la complementación entre la inversión pública y privada, que pretende además que no se limite el papel rector del Estado y que la inversión pública no sea inferior al 4 % del PIB. Se planteaba también el impulso a un foro para captar propuestas sobre inversión pública.

Un aspecto ambicioso estaba planteado en el rubro de calidad y productividad del gasto, en el que se planteaba que la formulación del presupuesto debería contribuir a distinguir entre gastos sustantivos y administrativos, promoviendo la eficiencia y transparencia, con altos grados de ejecución. Como compromiso concreto se establecía que, en el contexto del SNIP, para evaluar el gasto debía contarse con un sistema de indicadores de gestión que permitan realizar asignaciones presupuestarias fundamentadas en la evaluación de la eficiencia y eficacia del gasto, incluso sus características de progresividad, así como impacto económico y social, además de la factibilidad financiera, técnica y administrativa. Finalmente, en la parte del gasto público se promueve la Unidad y transparencia del Presupuesto Público, lo que implica la presentación de cifras consolidadas de ingresos, gastos y operaciones de deuda, y la creación de una unidad especializada en cuantificar las operaciones cuasi fiscales del Estado. Es importante tomar en cuenta que existía un calendario para que, a partir del año 2001, se diera cumplimiento a cada una de las metas. Durante el año 2000 se tenía planteado cumplir con las metas sectoriales de gasto público y realizar un foro nacional de inversión pública. Del 2001 al 2003 se establecía dar a conocer un programa de inversión pública y presupuesto multianual, adopción de un sistema de indicadores de gestión del gasto público, consolidación de cifras fiscales, inversión pública no inferior al 4 % del PIB y metas globales de gasto público a inicio de cada administración gubernamental.

Estado de avance Durante el periodo que ha transcurrido luego de la firma del Pacto Fiscal, la lectura de la evolución del gasto público puede sintetizarse en que sí se logró contar con mayores niveles de gasto público y algunas mejoras en el proceso

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presupuestario y rendición de cuentas. Sin embargo, esto no se ha traducido en logros relevantes en la calidad del gasto público, además de que aún es precario el desarrollo de sistemas de evaluación y seguimiento que contribuyan a mejorar el impacto de la política fiscal en el bienestar de la población. En primer lugar, sí se cumplió con las metas cuantitativas de gasto público establecidas en los Acuerdos de Paz, con la excepción del sector vivienda, como puede verse en las gráficas a continuación. Resalta la seguridad interna, la educación, así como que el Organismo Judicial y el MP han recibido aportes por encima de la meta desde el año 2001. Para el caso de salud el cumplimiento de la meta no se dio sino hasta el año 2005 y el gasto se situó por debajo durante el año 2008. En cuanto al ejército, que planteaba que su gasto debía ser menor a 0.66 % del PIB, esto fue posible desde el año 2004. Finalmente, en el caso de la inversión en vivienda, solo se logró cumplir con la meta durante tres años (2006, 2007 y 2010).

Gráfica 1

Evolución del gasto sectorial respecto a las metas de Acuerdos de Paz (% del PIB)

4.0 %

4.0 % 3.5 %

3.0 %

3.0 % 2.5 %

2.0 %

2.0 % 1.5 %

1.0 %

1.0 % 0.5 %

0.0 %

0.0 %

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Pacto Fiscal: compromisos pendientes en materia de gasto público

Gráfica 1 (continuación)

Nota: adaptado de información del Ministerio de Finanzas Públicas.

No obstante, esto no ha implicado que el país haya definido mejor sus prioridades en materia de gasto público. Cabe señalar que un factor que ha contribuido es la débil vinculación entre planificación y presupuesto. No es sino hasta con el Plan K’atun Guatemala 2032 cuando se esboza un plan de desarrollo nacional, aunque no puede afirmarse que este instrumento haya permeado hacia la población y en el quehacer de la administración pública, aunque tampoco identifica claramente los recursos fiscales que son necesarios para cumplir con los objetivos dentro del plan. De acuerdo con el Plan K’atun Guatemala 2032 incorpora una noción de gradualidad que consiste en resolver durante los primeros años los aspectos relacionados con las grandes brechas de inequidad, pobreza y pobreza extrema, los retos del bono demográfico, el desarrollo rural integral y la necesidad de un Estado que le da respuesta a los requerimientos del desarrollo7. Por otro lado, tampoco se ha logrado definir metas sectoriales de gasto durante el primer trimestre de cada administración gubernamental. Esto se explica por la ausencia de planes o acuerdos nacionales en materia de gasto, que se vincula a la falta de planes nacionales, y a la debilidad de los partidos políticos para plantear propuestas. Finalmente, de acuerdo con la evaluación del proceso presupuestario elaborada por el BID (Cuesta, 2015), el marco normativo de la planificación es prácticamente inexistente, mientras que la capacidad operativa y el carácter participativo de la planificación es débil. Formalmente se ha cumplido con compromisos vinculados a la visión de largo plazo. Desde el año 2003 el Ministerio de Finanzas Públicas realiza la publicación del Presupuesto Multianual para los siguientes años y se cuenta con un Sistema Nacional de Inversión Pública, que sirve como un mecanismo para proporcionar información sobre proyectos en su etapa de preinversión correspondientes al Gobierno Central, Gobiernos Locales y Consejos de Desarrollo. Si bien es utilizado para formular el Presupuesto anual de Inversión Pública (PIP), no es una herramienta que sea utilizada para priorizar proyectos, ni contempla que se evalúe su aporte social. Por otro lado, tampoco evita que existan criterios políticos en la asignación de proyectos.

7



Véase en http://www.katunguatemala2032.com/nportal/index.php/desafios-y-prioridades-de-k-atun

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Asimismo, el esquema institucional de la inversión pública también se vincula al compromiso de complementación entre la inversión pública y privada, en el cual se debía mantener al menos un 4 % de inversión pública anual. Sin embargo, además de los problemas institucionales que han rodeado la inversión pública en infraestructura, el nivel de recursos ha estado muy por debajo del 4 % del PIB establecido, y acorde a publicaciones del FMI, Flamini y lulia Teodoru (2017) señalan que con menos del 1 % del PIB, en Guatemala la inversión pública en infraestructura es una de las más bajas de América Latina y los mercados emergentes. Como puede notarse en la siguiente gráfica, fue posible cumplir con la meta durante los años 2003 al 2010. Empero, puede notarse que la inversión directa del gobierno central se ha reducido considerablemente, y el rubro que ha mantenido su importancia es el de las transferencias de capital, que incluye transferencias a los consejos de desarrollo, así como la ejecución bajo la figura de fideicomisos. Respecto al principio de congruencia con la producción nacional, sobre que la política económica y de gasto público deben ser proactivas y privilegiar la inversión productiva, el pobre desempeño de la inversión pública, combinada con las brechas importantes en términos de infraestructura, no han contribuido a mejorar la competitividad del país. Este compromiso también contemplaba fijar metas globales de gasto al inicio de cada gobierno, lo cual no se ha realizado.

Gráfica 2

Inversión real directa y transferencia de capital (2000-2016), porcentajes del PIB

Nota: Adaptado de información del Ministerio de Finanzas Públicas.

Adicionalmente, este compromiso contemplaba que el gasto social debe ser progresivo, lo cual significa que al tramo de ingresos más bajo le correspondería una mayor proporción del gasto público. De acuerdo a las estimaciones publicadas por el proyecto Compromiso por la Equidad, el análisis realizado por ICEFI se puede identificar si el gasto es proporcionalmente mayor a la población del área rural y del área urbana. Solamente el gasto en salud para el área urbana es mayor proporcionalmente que el porcentaje de población pobre extrema (19 %) y pobre moderada (21.5 %). Esto no ocurre, sin embargo, para el gasto en educación en el área urbana que guarda la misma proporción que la población. Tampoco ocurre para el área rural donde la proporción de gasto en la población no pobres es mayor en educación y salud, a pesar de que este grupo representa solo el 24.5 %. 8 8



Otros estudios realizados sobre el tema para Guatemala, como Barreix, Bes y Roca (2008) y Cabrera, Morán y Lustig (2014) obtienen resultados similares para distintos años.

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Pacto Fiscal: compromisos pendientes en materia de gasto público

Cuadro 1

Población y concentración del gasto por niveles de pobreza, según línea de pobreza internacional PPP 2005 Área Urbana

Área Rural

Población

Gasto educación

Gasto salud

Población

Gasto educación

Gasto salud

Pobres extremos (Y