Balance de la política social para el periodo 2011-2016 y retos para el periodo 2016-2021

Álvaro Monge Zegarra* (Macroconsult) Laís Grey Gutiérrez (Macroconsult)

Consorcio de Investigación Económica y Social International Development Research Centre

Documento elaborado como parte del proyecto IDRC-CIES "Promoviendo el conocimiento y políticas para vincular inclusión social y económica en el Perú”

Diciembre, 2016

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Algunas de las ideas aquí expuestas ya han sido presentadas por los autores en diferentes artículos de opinión en la revista Ideele y/o en el diario Gestión.

1. Introducción

El expresidente Ollanta Humala (2011-2016) generó gran expectativa en torno al enfoque de crecimiento con inclusión social al que orientaría su mandato. Este enfoque partía de la idea que el crecimiento económico debía traducirse en mejoras sustanciales en las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable, a través del cierre de brechas y la generación de oportunidades. A nivel conceptual, esto último sugería la implementación de mecanismos efectivos de redistribución de riqueza que resolvieran las brechas sociales existentes sin poner en riesgo la dinámica del aparato productivo. Para ello, el instrumento elegido fue el gasto social. La materialización de este enfoque tuvo como consecuencia la reformulación de la política pública redistributiva. El contexto parecía ser el adecuado. Por un lado, los déficits de calidad tanto en diseño, gestión y articulación que presentaban los programas sociales y el limitado impacto que estos habían tenido en mejorar las condiciones de vida de la población permitían justificar la necesidad de hacer reformas en este campo. Por otro, el contexto económico por el que atravesaba el país hacía posible contar con una gran cantidad de recursos fiscales que podían financiar las iniciativas planteadas por el Gobierno sin poner en riesgo los equilibrios macroeconómicos logrados. Cinco años después, los resultados son mixtos y el escenario es distinto. El objetivo del presente documento es realizar un balance de la política social de la administración del expresidente Ollanta Humala (2011-2016) e identificar los retos que deja para el actual presidente de la República, Pedro Pablo Kuczynski (2016-2021), en materia social. Este documento se organiza en seis secciones. En la segunda sección, se presenta una breve descripción del contexto en el que se enmarcó la política social del gobierno anterior y que recibe la actual gestión. En la tercera sección, se realiza un repaso de las reformas emprendidas en lucha contra la pobreza. En la cuarta sección, se presenta un análisis de los resultados de dichas reformas tanto en términos conceptuales como en el logro de las metas planteadas desde el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis). En la quinta sección, se complementa el análisis anterior con la revisión de una selección de indicadores de desempeño e inclusión socioeconómica de las familias. Finalmente, en la sexta sección y a manera de conclusión, se presentan los retos identificados en materia social para el quinquenio 2016-2021.

2. El contexto En la última década (2005 – 2015), el Perú ha tenido un desempeño macroeconómico sin precedentes. Con una tasa de crecimiento promedio anual de 6%, una inflación alrededor de 3% y un superávit fiscal cercano al 1% del PBI, no solo fue uno de los países de América Latina que más creció, sino que lo hizo en un contexto de estabilidad en sus equilibrios fundamentales. La recesión, la hiperinflación y el desequilibrio fiscal que caracterizaron a décadas pasadas dieron paso a un periodo de bonanza no observado en nuestra historia económica reciente, lo que hizo posibles importantes cambios económicos y sociales. Si bien continuamos siendo una economía pequeña y vulnerable al contexto internacional, nuestra capacidad de respuesta frente a choques externos es mejor que, por lo menos, la de hace 35 años. El rostro demográfico también es otro. Por un lado, la composición etaria de la población ha cambiado: la parte media de la pirámide poblacional se ha ensanchado; es decir, la población en edad productiva como proporción del total de la población ha aumentado, lo cual, naturalmente, se ha traducido en una mayor oferta de trabajo. Esto, junto con la dinámica económica, ha hecho

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posible mercados laborales más activos, especialmente en el área urbana. Por otro lado, el Perú se ha urbanizado. Al año 2015, el 76% de la población peruana vive en ciudades (de diferente tamaño e importancia) a lo largo de una estructura compleja de interdependencia económica que va desde una metrópoli consolidada (Lima), tres grandes ciudades en proceso de consolidación (Arequipa, Trujillo, Chiclayo), 10 ciudades mayores (sobre todo en la sierra), siete ciudades intermedias (sobre todo en la costa) y 13 ciudades menores (según clasificación de Macroconsult, 2010). Además, la articulación de lo rural con lo urbano es más compleja que antes. La conectividad del territorio ha mejorado notoriamente en los últimos años, por lo que la dicotomía urbano-rural aplicable hace 30 años atrás ha dado paso a una continuidad geográfica con fronteras poco precisas entre lo urbanomarginal, lo semirrural (especialmente en la costa), lo rural concentrado (especialmente en la sierra y selva alta) y lo rural disperso (especialmente en zona altoandina y la selva baja). No obstante, los próximos cinco años van a ser más difíciles. La economía se ha desacelerado y hemos pasado de crecer a un ritmo promedio anual de 7% en el periodo 2006-2010 a hacerlo a uno de 4% en el periodo 2011-2015, con una tendencia esperada decreciente para los años siguientes. En concreto, no se espera que el crecimiento supere el 4% en los próximos cinco años. La consecuencia inmediata es mayor dificultad a nivel fiscal, lo que generaría una postura más cautelosa en lo presupuestal, como lo revelaría el Presupuesto Público para el año 2017 y el Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019. Lo anterior significaría una menor disposición de recursos para invertir en programas y proyectos sociales. Menor crecimiento y menor inversión social se traducirían, posiblemente, en menor capacidad para seguir reduciendo pobreza y ampliando servicios sociales. 3. La reforma de la política social En materia social, el eje de la reforma de la gestión de Ollanta Humala fue la institucionalización de la inclusión social como política de Estado, a partir de la creación del Midis y, a través de este ministerio, la formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer” (Endis). Los detalles de la estrategia se pueden revisar en Midis (2013). Para efectos de este balance basta con indicar que, en términos conceptuales, el modelo de intervención supuesto abarca tres horizontes temporales: corto, mediano y largo plazo. Para el corto plazo, los esfuerzos están orientados al alivio temporal de la pobreza, a través de programas de asistencia directa. Para el mediano plazo, el énfasis se centra en el desarrollo de capacidades orientadas a mejorar el acceso de los hogares a servicios de infraestructura básica y a incrementar su autonomía en cuanto a la generación de ingresos. Para el largo plazo, el objetivo de la estrategia es generar oportunidades para la siguiente generación, haciendo énfasis en la protección y mejora del capital humano. En esa línea, la Endis organiza las intervenciones de los distintos sectores y niveles gubernamentales en cinco ejes estratégicos, de acuerdo al enfoque de ciclo de vida: (i) reducir la desnutrición crónica infantil, a través de intervenciones orientadas a la madre gestante y a los niños y niñas menores de tres años; (ii) impulsar el desarrollo físico, cognitivo, motor, emocional y social en niñas y niños menores de cinco años; (iii) incrementar las competencias en el desarrollo personal, educativo y ocupacional de cada niña, niño y adolescente entre los seis y 17 años; (iv) incrementar las oportunidades y capacidades de los hogares para aumentar sus propios ingresos; (v) proteger y mejorar el bienestar del adulto mayor, asegurándole el acceso a una pensión y servicios de calidad. Así, se pretende generar las condiciones para que los hogares como conjunto mejoren su situación actual y futura, y puedan enfrentar las necesidades del ciclo de vida de sus integrantes a través de la combinación de medidas. En el marco de esta estrategia, el Midis tiene cinco programas sociales a su cargo: Cuna Más, Qali Warma, Juntos, Foncodes y Pensión 65. La descripción de los programas emblemáticos a cargo del Midis se presenta en la Tabla 1.

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Tabla 1. Descripción de los programas emblemáticos del MIDIS Programa

Eje estratégico

Descripción

Eje 1: Nutrición infantil y eje 2: Desarrollo infantil temprano

Cuna Más es un programa social orientado a mejorar el desarrollo infantil de niños menores de tres años en zonas de pobreza y pobreza extrema, a fin de que puedan superar las brechas en su desarrollo cognitivo, social, físico y emocional. Cuna Más tiene dos modalidades de atención: el Servicio de Cuidado Diurno (SCD) y el Servicio de Acompañamiento a Familias (SAF). El SCD se realiza en centros u hogares de cuidado diurno en zonas urbanas; mientras que el SAF se realiza en zonas rurales, a través de visitas domiciliarias a los hogares de los menores de tres años y de sesiones de socialización en locales comunales.

Eje 2 y eje 3: Desarrollo integral de la niñez y la adolescencia

Qali Warma es un programa de alimentación escolar que brinda servicio alimentario con complemento educativo a niños matriculados en escuelas públicas de los niveles inicial y primaria, y de secundaria de las poblaciones indígenas de la Amazonía peruana. Su finalidad es contribuir a mejorar la atención en clases, la asistencia y permanencia escolar y los hábitos alimenticios.

Eje 1, eje 2 y eje 3

Juntos es un programa de transferencias condicionadas que entrega incentivos monetarios condicionados (S/200 bimensuales) a hogares en situación de pobreza y/o pobreza extrema, prioritariamente rurales, para que con su participación y compromiso voluntario impulsen el acceso de sus hijas e hijos a los servicios de educación y salud. El propósito de Juntos es contribuir con el alivio de la pobreza y romper con el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional de la misma, a través de la generación de capital humano en la población más pobre y vulnerable.

Eje 4: Inclusión económica

Foncodes es un fondo orientado a la generación de oportunidades económicas de los hogares rurales en situación de pobreza extrema, a través de la articulación entre los actores privados del lado de la demanda y de la oferta de los bienes y servicios que se requieren para fortalecer los emprendimientos sociales de estos hogares. El principal proyecto financiado por Foncodes es Haku Wiñay/Noa Jayatai. Este proyecto desarrolla actividades que impulsan el desarrollo productivo, así como la generación y diversificación de ingresos de los hogares rurales pobres extremos. Para ello, el proyecto ejecuta cuatro actividades: fortalecimiento de sistemas de producción familiar, mejora de la vivienda saludable, promoción de negocios rurales inclusivos y fomento de las capacidades financieras.

Eje 5: Protección del adulto mayor

Pensión 65 es un programa de transferencias directas que entrega una subvención económica de S/250 bimensuales a adultos mayores, a partir de los 65 años de edad, que se encuentran en situación de pobreza extrema. De este modo, Pensión 65 busca atenuar la vulnerabilidad social de la población adulta mayor que carece de las condiciones básicas para su subsistencia y mejorar su calidad de vida.

Fuente: Programa Nacional “Cuna Más”, Programa Nacional de Asistencia Alimentaria “Qali Warma”, Programa Nacional de Apoyo a los Más Pobres “Juntos”, Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes) y Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” Elaboración propia

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A nivel operativo, la estrategia debía funcionar como un esquema de articulación de programas y proyectos sociales (focalizados y universales) a lo largo del ciclo de vida. En la Tabla 2, se resumen algunos programas que intervienen en cada eje estratégico, incluyendo algunos soportes transversales (en atención en salud, identificación e infraestructura social y productiva) que, aunque no son reconocidos de ese modo en la Endis, su funcionalidad en el logro de objetivos los hace cruciales. Como es de esperarse, los programas y proyectos específicos dependen funcionalmente de una diversidad de ministerios o sectores. Por lo tanto, la estrategia debía sostenerse sobre plataformas institucionales que le permitiesen una adecuada coordinación, tanto intersectorial como intergubernamental. En el primer caso, la plataforma diseñada fue el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Sinadis), que actuaría como espacio de coordinación de políticas. En el segundo caso, asegurar la formulación de las intervenciones dentro de la Endis –bajo el esquema de presupuesto por resultados (PpR) (a nivel central) y la implementación del Fondo de Estímulo al Desempeño (FED) (a nivel subnacional)– permitiría implícitamente la coordinación presupuestal alrededor de metas concretas. A partir de ahí, conceptos de gestión estratégica moderna –como monitoreo, evaluación, focalización, rendición de cuentas, entre otros– serían fácilmente asimilados por una burocracia alrededor de la estrategia, que suponía elevados niveles de calidad técnica.

Tabla 2. Estrategia de intervención de la Endis Grupo etario

Programas

Nutrición infantil

0-3 años

Agrorural, Cuna Más, Juntos, Programa Articulado Nutricional, Salud Materno Neonatal

IDENTIFICACIÓN: REGISTRO NACIONAL DE IDENTIDAD Y ESTADO CIVIL

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Eje estratégico

ATENCIÓN EN SALUD: SEGURO INTEGRAL DE SALUD

Cuna Más, Juntos, Programa Articulado Nutricional, Programa de Educación Desarrollo 0-5 años Logros de Aprendizajes, Programa de 2 infantil temprano Mantenimiento de Locales Escolares, Qali Warma, Salud Materno Neonatal Agrorural, Beca 18, Devida, Juntos, Desarrollo Jóvenes a la Obra, Programa de Educación integral de la de Logros de Aprendizajes, Programa de 6-17 años 3 niñez y la Mantenimiento de Locales Escolares, adolescencia Programa Nacional de Violencia Familiar y Sexual, Qali Warma, Vamos Perú Agroideas, Agrorural, Cuna Más, Foniprel, Inclusión 18-64 años Jóvenes a la Obra, Procompite, Sierra 4 económica Exportadora Pensión 65, Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar, Programa Protección del 65 años a más Nacional de Movilización por la 5 adulto mayor Alfabetización, Programa Nacional Vida Digna INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA: ELECTRIFICACIÓN RURAL + FITEL + PROVÍAS + PNSU + PNSR +FONIE + MI RIEGO + PNVR

Fuente: MIDIS (2013) Elaboración propia

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En línea con las reformas emprendidas, el gasto social (aproximado a partir de las funciones de educación, salud y protección social) aumentó. Entre el año 2011 y el año 2015, este tipo de gasto se incrementó a un ritmo nominal de 12% en promedio anual, lo que permitió una expansión de su importancia con respecto al PBI desde un 5,2% hasta un 7,0%; es decir, poco más de dos puntos porcentuales en cinco años. Como se puede observar en el Gráfico 1, en términos absolutos, este incremento fue mayor en educación, pues pasó de representar 2,9% del PBI en 2011 a 3,7% en 2015. No obstante, en términos relativos, el gasto en protección social (programas sociales de lucha contra la pobreza) fue el que más aumentó, ya que pasó a ser casi el doble de lo que era a inicios del gobierno. Además de este incremento, el gasto social sufrió una recomposición a favor de bienes, servicios y transferencias; es decir, el tipo de gasto vinculado con las prestaciones sociales propias de programas sociales.

Gráfico 1. Evolución del gasto social* en el Perú, 2011-2016 (Porcentaje del PBI)

8% 6% 4% 2%

1,0%

7,0% 0,9%

2,3%

2,4%

3,2%

3,5%

3,7%

2013

2014

2015

6,1% 0,8%

5,2% 0,6% 1.7%

5,5% 0,8% 1,8%

2,0%

2.9%

2,9%

2011

2012

6,8%

0% -2% Educación

Salud

Protección social

*Corresponde al gasto devengado para las funciones de educación, salud y protección social. Fuente: MEF-Consulta Amigable Elaboración propia

Centrando la atención en el gasto ejecutado en los programas sociales emblemáticos a cargo del Midis (Cuna Más, Qali Warma, Foncodes, Juntos y Pensión 65), de acuerdo con el Gráfico 2, se observa que, en términos absolutos, el programa social más importante del Midis –tanto en términos presupuestales como usuarios– es Qali Warma, con un gasto de S/1.217 millones para atender a casi 2,4 millones de niños. En segundo lugar, destaca Juntos, que atiende a 772 mil hogares con un gasto anual de S/1.067 millones. Vistos de esta forma, ambos programas se han constituido como las principales estrategias de atención a la población vulnerable. Es particularmente interesante el caso de Qali Warma que, influido por la Ley General de Educación, constituye el ejemplo emblemático de la universalización del gasto en asistencia desarrollada por la gestión de Ollanta Humala, pues llega a representar casi el 25% del presupuesto total en protección social. Por debajo de los niveles mostrados por Qali Warma y Juntos, se ubica Pensión 65 con S/762 millones, con los que atiende a cerca de 502 mil adultos mayores. Sobre este programa, cabe precisar que Pensión 65 fue creado en el año 2011, sobre la base del Piloto de Asistencia Solidaria “Gratitud” (2010-2011), por lo que es importante destacar el rápido proceso de escalamiento que ha experimentado durante el quinquenio anterior, especialmente, en los últimos tres años. Así, en términos presupuestales, aumentó en casi 50% anual y llegó a cubrir a casi la totalidad de su

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población objetivo. Menos representativos en el gasto total son Foncodes (S/363 millones para 83 mil hogares usuarios) y Cuna Más (S/292 millones para 135 mil usuarios en sus dos modalidades de atención). En ambos casos, vale la pena destacar el mayor costo relativo que representan, reflejo de la pequeña escala en la que todavía operan. Gráfico 2. Gasto devengado de los programas sociales a cargo del Midis, 2006, 2011 y 2015 (S/ millones) 1.217 Qali Warma 680 489 1.067 Juntos 640 173 762 2015 Pensión 65 230 2011

Foncodes

278

Cuna Más

78 49 0

363

2006

550

292

400

800

1.200

Notas: Cuna Más fue creado en marzo de 2012 sobre la base del Programa Nacional Wawa Wasi (1999-2012), por lo que los gastos devengados de los años 2006 y 2011 corresponden a este último programa. Qali Warma fue creado en mayo de 2012 en reemplazo del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) (1992-2012), por lo que los gastos devengados de los años 2006 y 2011 corresponden a este último programa. Pensión 65 fue creado en octubre de 2011, por lo que el gasto devengado en 2011 corresponde al del año siguiente (2012). Fuente: MEF-Consulta amigable y Midis-Infomidis Elaboración propia

En el Gráfico 3 y el Gráfico 4 se presentan los gastos en educación y salud, respectivamente. Los gastos en educación crecieron en todos los niveles, aunque de manera heterogénea. Si bien en términos absolutos tanto los niveles de primaria y secundaria son los que abarcan la mayor proporción del gasto en educación regular, el mayor incremento del quinquenio ocurrió en educación inicial (24% anual), que representa actualmente S/2.522 millones de gasto anual. Como se verá más adelante, esto guarda relación con el incremento en la cobertura educativa lograda en este nivel. En el caso del gasto en salud, los comportamientos fueron más homogéneos si centramos la atención en los dos programas más importantes (PAN y SMN) y el Seguro Integral de Salud (SIS), aunque en términos porcentuales el mayor aumento de presupuesto ocurrió en la estrategia de aseguramiento frente a los programas estratégicos. Como se verá más adelante, esto guarda lógica con el segundo impulso que llevó adelante Ollanta Humala en línea con la política de aseguramiento universal.

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Gráfico 3. Gasto devengado en educación e infraestructura educativa*: 2006, 2011 y 2015 (S/ millones)

Inicial

2.522

1.076 648

Primaria

2.760

Secundaria

5.807

3.546

5.523

2.842 2.414

Superior

1.294

Infraestructura

3.262

2.161 2.182

335 0

2.113

1.000

2.000 2015

3.000

4.000 2011

5.000 6.000 2006

*El gasto en infraestructura educativa agrega el gasto realizado en todos los niveles educativos. Fuente: MEF-Consulta amigable Elaboración propia

Gráfico 4. Gasto devengado en salud: 2006, 2011 y 2015 (S/ millones)

2.077 PAN

1.722 1.272 1.943

SMN

1.485 819 1.747

SIS

1.111 563 0

500

1.000 2015 2013

1.500 2011

2.000

Fuente: MEF-Consulta amigable Elaboración propia

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4. Análisis preliminar de la reforma Para identificar y comentar con propiedad los resultados concretos de la reforma, se requeriría un ejercicio de evaluación de la estrategia llevada adelante el quinquenio anterior o, por lo menos, un análisis sistemático del impacto de sus componentes. Esta sección es menos pretenciosa en su alcance. Nuestro balance se centra en dos criterios analíticos complementarios. Primero, comentar desde el punto de vista conceptual los aspectos positivos y negativos del diseño mismo de la reforma. Segundo, revisar los indicadores de desempeño de la Endis y evaluar en qué medida se han logrado o no las metas planteadas. El principal aspecto positivo es la formulación de una estrategia coherente de metas y principios donde se establecen objetivos claros de alivio y superación de la pobreza. Además, cada uno de estos objetivos ha sido desarrollado individualmente, bajo modelos causales que permiten identificar la multiplicidad de intervenciones que deben actuar de manera conjunta para resolver las vulnerabilidades sociales y económicas de la población excluida. Asimismo, se establecen criterios de focalización claros que van más allá de lo estrictamente monetario, a través de la definición de la población en proceso de inclusión (PEPI). Mientras tanto, en el ámbito particular, el incremento paulatino de los programas presupuestales bajo el enfoque de PpR fue un impulso importante en la modernización del gasto social. La mayor relevancia de la evidencia empírica en la formulación de políticas públicas y el interés mostrado en incluir actividades específicas de evaluación confirman una nueva cultura en diseño y hacen prever una mejora continua en los programas sociales. Sin embargo, es importante reconocer que este proceso es todavía imperfecto en lo metodológico y ha mostrado retrasos en su implementación. Por otro lado, el principal aspecto negativo (superado hacia la segunda mitad del quinquenio) estuvo en el campo de la implementación y operación. Si los programas sociales son entendidos como cadenas logísticas de producción de servicios, es evidente que la puesta en marcha de nuevos diseños requiere de revisiones de los procesos operativos, de modo que puedan detectarse los cuellos de botella que dificulten la implementación. Esto es doblemente importante cuando se pueden prever restricciones estructurales que condicionan el flujo de los procesos, como son las condiciones geográficas adversas de los centros poblados donde se concentra la mayor pobreza del país y las limitaciones de los recursos humanos disponibles, dada la baja calidad en algunos casos y la elevada rotación en otros. Asimismo, es importante reconocer que, en el caso de la producción de un servicio social, los ciudadanos beneficiarios no son simples receptores de la ayuda, sino que reaccionarán estratégicamente a la misma, al modificar su comportamiento y posiblemente los supuestos sobre los cuales se construyó el diseño. Por ello, implementar pilotos en la etapa preoperativa y destinar recursos (relativamente elevados en términos porcentuales) a actividades de monitoreo y supervisión en la etapa inicial de operación son medidas costo-efectivas en términos de preservación de calidad de la intervención. El principio anterior no necesariamente fue aplicado desde el inicio, lo cual generó las dificultades operativas comentadas. Como sugiere Vásquez (2013), el ejemplo más notorio estuvo en la puesta en marcha del nuevo modelo de alimentación escolar (bajo el programa Qali Warma), donde la complejidad del diseño de operación –sin que estuviera funcionando adecuadamente un esquema de supervisión igual de complejo– conspiró contra la operación efectiva y eficiente del programa. Asimismo, sorprendió el apresuramiento en la puesta en marcha del esquema, ya que no se implementaron pilotos que permitieran ir acumulando lecciones antes de escalar el programa a nivel nacional. La elevada subcobertura del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) en las escuelas de los quintiles más pobres definía un contexto de experimentación interesante que pudo aprovecharse mejor. Lo anterior prolongó y profundizó innecesariamente la curva de aprendizaje, una reflexión que se tomó en cuenta hacia la segunda mitad del gobierno al momento de diseñar e

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implementar nuevas estrategias. El ejemplo más notorio en este caso es el proyecto Haku Wiñay/Noa Jayatai, programa que sí se ha venido implementado bajo el principio del piloto y cuyo escalamiento estaría condicionado a la realización de las evaluaciones correspondientes. Finalmente, el principal aspecto pendiente ha sido la implementación de los esquemas de articulación, no necesariamente en lo referido a la coordinación presupuestal (donde el PpR es un instrumento que condiciona la ejecución del gasto en ese sentido), pero sí en el eje de coordinación de políticas. Como se comentó líneas arriba, dada su naturaleza multicausal, la resolución de brechas sociales (por ejemplo, pobreza monetaria, nutrición y calidad educativa) requiere de distintas intervenciones distribuidas en diferentes sectores del Gobierno: Midis; Ministerio de Educación (Minedu); Ministerio de Salud (Minsa); Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS); entre otros. En ese sentido, el Sinadis, liderado por el Midis, tenía el encargo específico de esta institución para convocar y coordinar la acción social del Estado, de modo que se aseguren los principios de articulación programática (alineando las intervenciones a nivel central con las vulnerabilidades por atender) e institucional (alineando incentivos entre instituciones de diferentes niveles gubernamentales). Lamentablemente, como comentan Vargas y Clausen (2016), estos modelos de articulación no fueron implementados plenamente. Existen múltiples hipótesis respecto a esta dificultad. Los esquemas de incentivos de los funcionarios públicos –definidos sectorialmente y no de modo transversal–, los compromisos previamente adquiridos –que determinan cierta inercia en la implementación individual de programas y proyectos– y la diferente velocidad mostrada por los sectores en alinearse con los principios de la estrategia son probablemente las de mayor importancia. Asimismo, la débil institucionalidad en los diferentes niveles gubernamentales impide asumir y sostener compromisos, por lo que la efectividad de los acuerdos depende críticamente en la mayoría de los casos de la disposición de parte de los funcionarios de turno. Lamentablemente, puesto de esa forma, los problemas de calidad de los recursos humanos, la elevada rotación laboral y la superposición de los cronogramas electorales limitan la capacidad de acción conjunta. Respecto a los indicadores de desempeño de la reforma, en la Tabla 3 se presentan los seis indicadores emblemáticos utilizados por el Midis en su sistema de seguimiento para el desarrollo y la inclusión social. Así, al comparar la evolución de los indicadores al 2015 con las metas planteadas, se puede ver un comportamiento diferenciado. Por un lado, en los indicadores vinculados con los aspectos fundamentalmente económicos (brecha de pobreza, pobreza monetaria extrema y pobreza extrema con ingreso autónomo), las metas han sido logradas incluso antes de los tiempos de maduración previstos. Es decir, bajo la métrica del propio Midis, el balance de la inclusión es positivo cuando el análisis se circunscribe a la dimensión monetaria de la pobreza. Como se verá más adelante, esto guarda relación con la importancia relativa que ha tenido el crecimiento económico en la reducción de la misma en la última década. Distinto es el caso de los indicadores no monetarios incluidos en el sistema de monitoreo (hogares con paquete integrado de servicios, tasa de desnutrición infantil crónica y anemia infantil). En estos tres casos persiste un riesgo relativamente alto de que las metas no se cumplan en la fecha prevista1. Los casos más críticos se refieren a los indicadores de salud infantil, sobre todo anemia, donde la meta de 20% al 2016 parece irrealizable dada la tendencia actual que define un estancamiento alrededor del 30% a 35% en los últimos cinco años. Menos grave, pero igual de preocupante, es la desnutrición, donde si bien sí se puede identificar una tendencia decreciente, hacia el 2015 el indicador pareciera empezar a estabilizarse a niveles cercanos al 15% cuando la meta fue de 10%.

1

Los datos del 2016 no estaban disponibles al cierre de este informe

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Tabla 3. Indicadores emblemáticos del Midis

Fuente: Midis-Infomidis e INEI-Enaho 2015 Elaboración propia

Esto último guarda relación con la evidencia producida alrededor de los programas sociales y sus impactos relativos en el tipo de vulnerabilidades particulares que debían resolver. En efecto, las escasas evaluaciones que existen refieren de modo general impactos positivos, aunque reducidos, relacionados con los programas emblemáticos. Por ejemplo, este es el tipo de conclusión a la que llegan Monge y Campana (2012) y Sánchez y Rodríguez (2016) en sus revisiones de la literatura sobre las evaluaciones del programa Juntos. En el primer caso, se concluye, por ejemplo, resultados positivos condicionados por problemas operativos básicamente asociados al proceso de verificación de corresponsabilidades y el acompañamiento de la oferta. En el segundo caso, se concluye un efecto importante del programa en resultados intermedios (uso de servicios sociales en educación o salud y variables asociadas al ingreso y gasto de los hogares), pero menos claros respecto a las variables finales de capital humano (estado nutricional y aprendizajes). La evidencia alrededor del resto de programas emblemáticos es menor, por lo que concluir respecto a algún tipo de regularidad empírica es riesgoso2. En el caso del Servicio de Acompañamiento a Familias de Cuna Más, se identifica el estudio de Castro (2015), quien encuentra cambios positivos en el comportamiento de los cuidadores (por lo general, las madres), asociados principalmente al incremento de la diversidad de las actividades de juego que realizan los cuidadores con los niños y niñas. Sin embargo, concluye que los efectos de esta intervención se ven limitados por el bajo nivel de ingreso de los hogares rurales y las creencias y costumbres de los cuidadores. Por otro lado, en el caso de Haku Wiñay, Escobal y Ponce (2016) encuentran un aumento del 8% en el ingreso de los hogares que puede atribuirse directamente a la intervención. Además, refieren resultados positivos en la dieta, la salud e inclusión financiera. Finalmente, respecto a Pensión 65, la evaluación realizada por Galiani y Gertler (2016) identifica impactos positivos en reducción de niveles de pobreza extrema y aumentos en el nivel de gasto, pero son limitados en acceso a servicios de salud.

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Al cierre del informe no se contó con estudios que evalúen en impacto del programa Qali Warma.

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5. Evolución de los indicadores

A continuación, se realiza un repaso de los principales indicadores de pobreza, vulnerabilidad y desarrollo social, con el objetivo de analizar su evolución en el último quinquenio, en contraste con años anteriores. Los indicadores incluidos en el análisis son tasas de pobreza y desigualdad, educación y salud y acceso a servicios básicos. La forma más simple de aproximarse a la pobreza es a través de la definición monetaria, a partir de la cual un individuo es identificado como pobre si es que su gasto familiar per cápita mensual se ubica por debajo de la línea de pobreza (S/315, en promedio en el caso peruano). Es decir, la pobreza se entiende como la incapacidad de acceder a los recursos económicos suficientes para asegurar un estándar de vida mínimo, definido dicho estándar como el acceso a una canasta de bienes y servicios (alimentarios y no alimentarios) predeterminada. Dentro de este grupo, los que además no tienen los recursos para adquirir la canasta alimentaria (S/169, en promedio en el caso peruano) se definen como los pobres extremos. En el Perú, esta es la forma oficial de medir la pobreza. En los últimos 11 años (2004-2015), la tasa de pobreza monetaria ha caído en 37 puntos porcentuales (a un ritmo promedio de cuatro puntos porcentuales por año), al pasar de 59% en 2004 a 22% en 2015 (ver Gráfico 5). En términos absolutos, esta reducción ha sido mayor en el área rural que en la urbana; no obstante, en términos relativos (respecto a los valores iniciales), la intensidad de la reducción de la pobreza ha sido mayor en el área urbana que en la rural. Si bien en los últimos 11 años la pobreza rural ha disminuido en 38 puntos porcentuales frente a los 34 puntos porcentuales en los que lo hizo la urbana, la pobreza rural todavía es la mitad de lo que fue hace una década, mientras que la pobreza urbana es solo un tercio. En cuanto a la tasa de pobreza extrema, esta se redujo en 12 puntos porcentuales durante el periodo mencionado: de 16% en 2004 llegó a casi desparecer en 2015 (4%) (ver Gráfico 6). Sin embargo, aún persisten bolsones de pobreza extrema en el área rural, especialmente en zonas dispersas (centros poblados de menos de 200 habitantes).

Gráfico 5. Evolución de la pobreza en el Perú, 2004-2015 (Porcentaje de la población total)

100%

83%

83%

80% 60% 40% 20%

59%

48%

56%

44%

79%

49%

37%

74%

42%

30%

0%

69%

37%

25%

67%

34%

21%

61%

31%

20%

56%

53%

48%

46%

45%

28%

26%

24%

23%

22%

18%

17%

16%

15%

15%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Rural Urbano Total Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

11

Gráfico 6. Evolución de la pobreza extrema en el Perú, 2004-2015 (Porcentaje de la población total)

50%

42%

41%

40%

38% 33%

32%

30%

30% 20% 10%

24% 16% 16% 6%

5%

14% 4%

11% 11% 10% 3%

3%

2%

21%

20%

8%

6%

6%

2%

1%

1%

0%

16%

15%

14%

5% 1%

4% 1%

4% 1%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Rural

Urbana

Total

Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

Otros indicadores importantes de pobreza monetaria son la brecha de la pobreza, que mide la distancia entre el ingreso (o gasto) medio de los pobres y la línea de pobreza (es decir, mide qué tan pobres son los pobres), y la severidad de la pobreza, que es también una brecha promedio pero más sensible a la desigualdad entre los pobres (es decir, una medida más estricta que la anterior). Respecto al primero, la brecha de la pobreza ha disminuido en 17 puntos porcentuales en la última década, al pasar de 22% en 2004 a 5% en 2015, lo cual implica que los pobres en el Perú ya no son tan pobres como lo eran hace 10 años (ver Gráfico 7). Al 2015, en promedio, un hogar pobre necesita incrementar sus gastos en 5% para dejar de serlo. Por su parte, la severidad de la pobreza también ha disminuido. Pasó de 11% en 2004 a 2% en 2015. Centrando la atención en la evolución de la pobreza durante el último quinquenio, cabe precisar que, dada la información presentada anteriormente, esta continuó reduciéndose, pero a un ritmo cada vez menor. Entre el año 2011 y 2015, el porcentaje de población en situación de pobreza se redujo en seis puntos porcentuales (a un ritmo promedio de 1,5 puntos porcentuales anuales), al pasar de 28% en 2011 a 22% en 2015. La desaceleración de la reducción de la pobreza responde fundamentalmente a dos factores íntimamente relacionados. Primero, el menor crecimiento económico. Mientras que entre el 2006 y el 2011 la economía crecía de manera sostenida a un ritmo promedio de 7% anual, en el último quinquenio la tasa de crecimiento promedio ha sido de 4% anual (incluso llegó a ser de 3% en el 2015). Segundo, la elasticidad crecimiento-pobreza se ha reducido. Mientras que en el periodo 2006-2011, por cada punto porcentual que crecía la economía, la pobreza se reducía en 0,7 puntos porcentuales, en el periodo 2011-2015 esta elasticidad se ha reducido a 0,4, lo cual implica que cada vez es más difícil reducir un punto de pobreza adicional. Esto último era de esperarse en la medida que, al ser la pobreza cada vez menor, nos acercamos más al núcleo duro de la pobreza, donde los efectos del crecimiento económico son más limitados. Este fenómeno, comentado también por Lavado (2016) y Trivelli (2016a), se sustentaría en la evidencia mostrada por García y Céspedes (2011) para la década anterior, a partir de la cual se muestra cómo zonas rurales menos vinculadas al mercado muestran elasticidades crecimiento-pobreza menores que sus pares urbanos.

12

Gráfico 7. Evolución de la brecha y la severidad de la pobreza en el Perú, 2004-2015

25%

22%

21%

20% 15% 10%

18% 14% 11% 10%

12% 8%

5%

7%

5%

10% 5%

9% 4%

8% 3%

7%

6%

6%

5%

3%

2%

2%

2%

0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Brecha

Severidad

Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

Para entender lo anterior, se debe reconocer que la pobreza no es un fenómeno estático. Por el contrario, la tasa de pobreza es el saldo de personas que permanecen en esa condición y otras que están continuamente ingresando y saliendo de su condición de pobres. Usando transiciones entre los años 2013 y 2015 en el Gráfico 8 se muestran estos dos grupos: aquellos que siempre han sido pobres (10%) y aquellos que en el pasado reciente han experimentado algún episodio de pobreza (25%). Los primeros serían una primera aproximación al núcleo duro de la pobreza (otras aproximaciones se presentan en el Gráfico 9), que representa a los hogares menos vinculados con el mercado y que enfrentan las mayores brechas de capital humano y acceso a servicios básicos, localizados sobre todo en la zona rural dispersa de la selva baja y zonas altoandinas. Los segundos tienen características diferentes: están más vinculados al mercado y cuentan, relativamente, con un mejor y mayor acceso a educación y otros servicios sociales, aunque enfrentan problemas de productividad e inserción laboral, lo que les genera cierta inestabilidad e inseguridad en sus empleos e ingresos. La importancia de los segmentos informales urbanos sobre esta población es mayor. La evidencia anterior permite complementar la definición de pobreza e introducir un nuevo término: vulnerabilidad. Como se discute en Herrera y Cozzubo (2016), serían vulnerables todos aquellos individuos que no son pobres pero tienen un riesgo relativamente alto de serlo. Nuestros cálculos preliminares para el Perú en el periodo 2013 - 2015 arrojan que la población vulnerable alcanza el 12%, estimada como la proporción de personas que no eran pobres en el 2013 pero que luego experimentaron al menos un episodio de pobreza. Esta cifra a diferencia de la pobreza se habría mantenido prácticamente constante en la última década lo cual es consistente con los hallazgos de Herrera y Cozzubo (2016)3. Más aún, cuando los autores incorporan en su estimación líneas de vulnerabilidad no solo muestran un número superior (alrededor de 30%) sino que identifican una tendencia al alza en la última década. Es decir, reducción de pobreza sin necesariamente reducciones de la vulnerabilidad estarían revelando condiciones estructurales en el nivel de vida de la población por resolver.

3

No obstante, los autores hallan un número ligeramente inferior al presentado acá (7.2%). La diferencia radica en que el cálculo lo hacen con paneles bianuales en lugar de trianuales como en este caso y el dato reportado corresponde al periodo 2013/2014.

13

Gráfico 8. Transiciones de pobreza en el Perú, 2013-2015 (Porcentaje de la población total)

Siempre pobres 10% Entraron a la pobreza 12% Nunca pobres 65%

Salieron de la pobreza 13%

Población móvil 25%

Fuente: INEI-Enaho 20013-2015 Elaboración propia

Gráfico 9. Mediciones comparadas del núcleo de la pobreza

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

12% 10%

Siempre pobres 1 (2013-2015) /

9%

Pobreza crónica2/

Población rural dispersa3/

1/ Siempre pobres: Población en situación de pobreza en los años 2013, 2014 y 2015. 2/ Pobreza crónica: Población pobre bajo el método monetario y no monetario (NBI) al 2015. 3/ Población rural dispersa: Población que reside en centros poblados de menos de 2.000 habitantes (rurales dispersos) de acuerdo al Censo Nacional 2007. Fuente: INEI-Enaho 20013-2015 y Censo Nacional 2007 Elaboración propia

La definición monetaria no es la única aproximación a la pobreza por lo que para tener una visión integral del problema vale la pena complementar el análisis con enfoques alternativos. Aquí se proponen dos. El primero es la definición estándar de pobreza multidimensional, estimada mediante el método de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Bajo este método, se definen como pobres no solo aquellos que tienen escasos ingresos como para gastar en una canasta básica referencial, sino a los hogares que presentan alguna de las siguientes características: no tienen acceso a una vivienda

14

adecuada (por materiales de construcción o hacinamiento), a servicios de saneamiento, a servicios educativos para los niños o experimentan presión económica a través de tasas de dependencia elevadas. La idea detrás de este esfuerzo es que las NBI deberían reflejar las condiciones estructurales de pobreza; y el ingreso, las condiciones coyunturales. Por ello, una utilidad del método será identificar la proporción de individuos que si bien no son pobres monetarios (hoy no son pobres) sí son pobres por NBI (es decir, presentan condiciones de vida que los ponen en riesgo). A este grupo lo denominaremos como pobres estructurales. La segunda es una aproximación a la pobreza subjetiva; es decir, aquellas personas que independientemente de su nivel de ingresos se consideran pobres. Al igual que en el caso anterior, la medida de interés son aquellos hogares que, si bien tienen ingresos por encima de la línea de pobreza, se autodefinen como pobres, por lo que estarían revelando de una u otra forma alguna condición de insatisfacción con su nivel de vida. A este grupo lo denominaremos pobres subjetivos netos.

Gráfico 10. Evolución de la pobreza monetaria, no monetaria y estructural en el Perú, 2004-2015 (Porcentaje de la población total)

70% 60%

59%

56% 49%

50% 40% 30%

42% 35%

35%

32% 30%

20% 10% 0%

37% 29%

34% 27%

31% 24%

28% 23%

26%

24%

23%

22%

21%

20%

22% 20%

12% 11% 11% 10% 11% 11% 11% 10% 11% 7% 6% 5% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Pobreza monetaria

Pobreza según NBI

Pobreza estructural

Pobreza según NBI: Población que cumple con al menos una de las siguientes condiciones: vivienda inadecuada (paredes exteriores de estera; pisos de tierra y paredes exteriores de quincha, piedra con barro, madera u otros materiales; o viviendas improvisadas), hacinamiento (más de tres personas por habitación para dormir), no cuenta con servicio higiénico por red de tubería o pozo ciego, niños entre seis y 12 años en el hogar que no asisten a la escuela o alta dependencia económica (más de tres individuos por persona empleada y jefe de hogar con educación primaria incompleta). Pobreza estructural: Población no pobre según el método monetario, pero pobre bajo el método no monetario (NBI). Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

Los resultados de ambas aproximaciones de presentan en el Gráfico 10 y el Gráfico 11, respectivamente. Así, analizando la pobreza bajo un enfoque no monetario y utilizando el método de las NBI, se encuentra que en el periodo 2011-2015 la pobreza no monetaria se ha reducido solo en tres puntos porcentuales, al pasar de 23% en 2011 a 20% en 2015 (menos de un punto porcentual por año), en contraste con la reducción de nueve puntos porcentuales ocurrida durante el periodo 20062011. Respecto a la pobreza estructural, observamos que esta se ha mantenido constante alrededor del 11% en los dos gobiernos anteriores. Luego, analizando la pobreza subjetiva, se encuentra que,

15

durante el último gobierno, la proporción de la población que se percibe pobre se ha mantenido constante alrededor del 26%. En el caso de la tasa de pobreza subjetiva neta, se tiene que durante el periodo 2011-2015 la tasa de pobreza subjetiva neta se ha incrementado ligeramente (dos puntos porcentuales): pasó de 15% en el 2011 a 17% en el 2015. En otras palabras, si es que el análisis de la pobreza transciende lo monetario e incluimos otras consideraciones de bienestar, aparecen factores de riesgo que llaman la atención y podrían estar correlacionados con cierta fragilidad en la condición de superación de la pobreza y, por ende, en su sostenibilidad. Nuestras estimaciones preliminares arrojan que, entre el periodo 2013 y 2015, el riesgo de retorno a la pobreza –es decir, la proporción de hogares que retornaron al año siguiente de superarla– bordea el 35%.

Gráfico 11. Evolución de la pobreza monetaria, subjetiva bruta y subjetiva neta en el Perú, 20042015 (Porcentaje de la población total)

70% 60%

59%

56% 49%

50% 40%

42% 37%

39%

30%

32%

20% 10% 0%

10%

13%

37%

34%

13%

14%

34%

31%

29%

27%

28%

15%

15%

16%

28%

26%

26% 15%

25%

24% 26%

23% 22% 25% 26%

15%

17%

17%

17%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Pobreza monetaria

Pobreza subjetiva bruta

Pobreza subjetiva neta

Pobreza subjetiva bruta: Población cuyos ingresos observados son inferiores al ingreso mínimo subjetivo, que de acuerdo a la Enaho se mide como: “¿En cuánto estima usted el monto mínimo mensual necesario que requiere su hogar para vivir?”. Pobreza subjetiva neta: Población pobre bajo el enfoque subjetivo, pero no bajo el enfoque monetario. Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

La reducción de la pobreza no necesariamente viene acompañada de una reducción de la desigualdad. En el primer caso, para que se reduzca la proporción de pobres, basta con que los ingresos de las personas por debajo de la línea de la pobreza se incrementen lo suficiente, de modo que les permita superar el umbral de la pobreza. En el segundo caso, los ingresos de los más pobres no solo deben aumentar, sino que deben aumentar proporcionalmente más que los del resto de la población. En el Perú, se ha cumplido esta última condición, aunque de manera modesta. En la última década, los departamentos con un menor nivel de PBI per cápita crecieron a una tasa mayor (ver Gráfico 12) y los gastos reales de las familias de los quintiles más pobres han crecido a mayor velocidad que los gastos de las de quintiles más ricos (Gráfico 13).

16

var. prom. anual del PBIpc 2004/2014

Gráfico 12. PBI per cápita 2004 vs. variación promedio anual del PBI per cápita 2004/2014

9% 7% 5% 3% 1% -1% 0

5.000

10.000

15.000

20.000

PBIpc 2004 (Miles de S/2007)

-3%

Fuente: INEI Elaboración propia

Gráfico 13. Evolución del gasto real per cápita según quintiles: 2006/2011 vs. 2011/2015 (Variación porcentual)

50%

44%

40%

40% 30%

33% 27%

22%

18%

20% 10%

11%

8%

7%

6%

Quintil 3

Quintil 4

11%

6%

0% Perú

Quintil 1

Quintil 2

%Var. 2006-2011

Quintil 5

%Var. 2011-2015

Fuente: INEI-Enaho 2006, 2011 y 2015 Elaboración propia

Lo anterior guarda relación con la evolución del coeficiente de Gini (Gráfico 14). Este indicador mide qué tan desigual está distribuida la riqueza (medida a través del ingreso o del gasto) en una sociedad. Toma valor de 0 cuando la distribución del ingreso es totalmente homogénea y de 1 cuando es totalmente desigual. Así, lo que se observa es que en el periodo 2004-2015, el coeficiente de Gini ha pasado de 0,49 en el 2004 a 0,45 en el 2015. La reducción ha sido de 0,04 en una década y de casi 0,02 en los últimos cinco años. Sobresimplificando el problema de la desigualdad, se podría intuir que esta se compone de dos tipos: aquella que ocurre, por ejemplo, entre los departamentos del Perú (intergrupo) –es decir, responde a la pregunta: qué tan distinto es el nivel de

17

vida promedio entre los departamentos– y aquella que ocurre entre los individuos de un mismo departamento (intragrupo) –que más bien responde a la pregunta: qué tan distinto es el nivel vida entre las personas al interior de un mismo departamento–. Si hacemos este ejercicio de descomposición en el caso peruano, verificamos que la desigualdad intragrupo tiende a ser más elevada y se ha venido reduciendo de manera modesta pero sostenida en los últimos 10 años. La desigualdad intergrupo es menor y –luego de una caída abrupta en el quinquenio anterior– en los últimos cinco años se ha mantenido relativamente constante (ver Gráfico 15).

Gráfico 14. Evolución del coeficiente Gini, 2004-2015 (Ingreso per cápita)

1.00 0.80 0.60

0.49

0.51

0.49

0.50

0.48

0.47

0.40

0.46

0.45

0.45

0.44

0.44

0.44

0.20 0.00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

Gráfico 15. Descomposición de la desigualdad, 2004-2015 (Ingreso per cápita)

Intragrupo

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

120 110 100 90 80 70 60 50 Intergrupo

Nota: Corresponde a la descomposición del índice de Atkinson para un parámetro de sensibilidad igual a 1. Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

En resumen, el crecimiento económico en el Perú ha logrado, en los últimos años, un aumento de los ingresos medios de los habitantes, siendo este incremento más que proporcional en el caso de las familias de menores recursos. Este último factor se ha generado tanto por la naturaleza del

18

crecimiento (principalmente en sectores con relativa intensidad de mano de obra: comercio, servicios y construcción) como por la acción de programas redistributivos (por ejemplo, programas sociales). Ambos efectos, al interactuar entre sí, producen la reducción de la tasa de pobreza observada en la última década. En la Tabla 4 y el Gráfico 16 se presenta una aproximación para descomponer la influencia relativa de ambos. Para ello, se ha llamado ‘efecto crecimiento’ al cambio en la pobreza, atribuible al aumento medio de los ingresos de los habitantes; y ‘efecto distribución’ al cambio en la distribución de ingresos, producto de la diferente velocidad a la que crecieron los ingresos de los más pobres y los más ricos. Como se puede observar, en la última década, el efecto que ha primado es el de crecimiento, lo que explica alrededor del 65% de la caída en la pobreza. Esto ha sido particularmente importante en los últimos cinco años, cuando el efecto explicó casi el 80% de la reducción.

Tabla 4. Descomposición de la reducción de la pobreza según periodos (Puntos porcentuales) 2006/2011

2011/2015

2006/2015

-21,33

-6,05

-27,38

Efecto crecimiento

-12,3

-4,8

-17,7

Efecto distribución

-9,0

-1,3

-9,7

Reducción de la pobreza Componentes

Nota: Corresponde a la descomposición propuesta por Datt and Ravallion (1992) con los ajustes de Shorrocks (2013) y Kolenikov and Shorrocks (2003) Fuente: INEI-Enaho 2006, 2011 y 2015 / Elaboración propia

Gráfico 16. Descomposición de la reducción de la pobreza según periodos (Porcentaje de la reducción total)

2006/2011

58%

2011/2015

42% 79%

2006/2015

21%

65% 0%

20% 40% Efecto crecimiento

35% 60% 80% Efecto distribución

100%

Nota: Corresponde a la descomposición propuesta por Datt and Ravallion (1992) con los ajustes de Shorrocks (2013) y Kolenikov and Shorrocks (2003) Fuente: INEI-Enaho 2006, 2011 y 2015 / Elaboración propia

Respecto a los indicadores de educación, se han seleccionado para este balance aquellos referidos a la cobertura del sistema educativo y los rendimientos o aprendizajes logrados por los estudiantes.

19

Respecto al primer grupo de indicadores, lo que revela la tasa de asistencia a la escuela es que, en promedio, no existe necesariamente un problema grave de cobertura. De acuerdo con la Tabla 5, al 2015, la tasa de asistencia escolar se encuentra por encima del 80% en todos los niveles educativos de la educación básica (inicial, primaria y secundaria). La mayor tasa lograda es a nivel primario (donde bordea el 90%) y las menores son en inicial y secundaria (donde bordea el 80%). Cabe destacar que, para lograr estos resultados, en los últimos 10 años, la inasistencia escolar en el nivel inicial se ha reducido de manera sostenida casi 20 puntos porcentuales, al pasar de 60% en el 2006 a 81% en el 2015; y en el nivel secundario, casi 10 puntos, al pasar de 74% hasta 82%, aunque en este último caso el cambio ocurrió fundamentalmente en el quinquenio anterior.

Tabla 5. Tasa de asistencia escolar según nivel educativo: 2006, 2011 y 2015 2006

2011

2015

60%

72%

81%

Hombre

60%

73%

80%

Mujer

60%

72%

82%

69%

77%

81%

Educación inicial Según sexo

Según área geográfica Ámbito urbano Ámbito rural Educación primaria Según sexo

46%

61%

81%

93%

94%

91%

Hombre

94%

94%

91%

Mujer

92%

94%

90%

94%

93%

90%

Según área geográfica Ámbito urbano Ámbito rural Educación secundaria Según sexo

92%

95%

92%

74%

80%

82%

Hombre

74%

79%

82%

Mujer

73%

81%

82%

Ámbito urbano

83%

85%

85%

Ámbito rural

55%

70%

75%

Según área geográfica

Fuente: INEI-Enaho 2006, 2011 y 2015 Elaboración propia

Sin embargo, lo anterior no significa que no existan brechas específicas que no deban tomarse en consideración. Por ejemplo, es evidente que una tasa de inasistencia del 25% en la secundaria rural debería llamar atención. Asimismo, de acuerdo al censo escolar del año 2015 elaborado por el Minedu (ver Tabla 6), el retraso escolar tanto en la educación primaria como en la secundaria refleja una brecha persistente en el área rural. En la educación primaria, en el área urbana, el 4% de estudiantes está retrasado en el grado que le corresponde normativamente de acuerdo a su edad; mientras que, en el área rural, este porcentaje asciende a 15%. Peor aún, en la educación secundaria, la tasa de retraso escolar rural es tres veces mayor que la urbana. Además, un tema no menor es el tipo de escuela al que llega ese 80% o 90% de niños y adolescentes que asisten. De acuerdo con el mismo censo escolar, solo el 16% de escuelas públicas se encuentra en buen estado (es decir, no necesita ningún tipo de reparación ya sea menor o mayor) y apenas el 40% cuenta con luz, agua y

20

desagüe. Además, solo el 33% de las escuelas públicas (tanto de nivel primario como de secundario) tiene acceso a internet. Es decir, la infraestructura educativa no cumple con los estándares mínimos de calidad, lo cual –unido a las condiciones precarias del profesorado, como refieren Mizala y Ñopo (2016), revelaría una realidad preocupante respecto a la calidad del servicio.

Tabla 6. Retraso escolar según nivel educativo: 2006, 2011 y 2015 2006

2011

2015

16%

11%

6%

Hombre

15%

10%

6%

Mujer

16%

11%

7%

11%

7%

4%

28% 18%

22% 15%

15% 11%

Hombre

16%

13%

10%

Mujer

20%

17%

13%

Ámbito urbano

15%

12%

9%

Ámbito rural

39%

33%

26%

Educación primaria Según sexo

Según área geográfica Ámbito urbano Ámbito rural Educación secundaria Según sexo

Según área geográfica

Fuente: Minedu-Escale (Censo Escolar 2006, 2011 y 2015) Elaboración propia

Puesto de esa forma, es más fácil entender cómo es que, a nivel de los resultados educativos, solo la mitad de los alumnos de segundo de primaria comprende lo que lee y menos de un tercio puede resolver problemas matemáticos básicos. La situación se vuelve más alarmante si desagregamos estos resultados según área geográfica (urbano/rural) y tipo de gestión de la escuela (privada/pública). Mientras que, en el área urbana, el 55% de los alumnos alcanza un nivel satisfactorio en comprensión lectora y el 29% en razonamiento matemático, en el área rural, estos porcentajes se reducen a 18% y 12%, respectivamente. Según tipo de gestión educativa, se encuentran diferencias estadísticamente significativas entre las escuelas privadas y públicas en los resultados alcanzados en comprensión lectora (61% en escuelas privadas y 45% en públicas), pero no en razonamiento matemático. Estos resultados son menos alentadores cuando subimos al siguiente nivel (educación secundaria), pues solo 15% de los alumnos logran un resultado satisfactorio en comprensión lectora y apenas el 10% en razonamiento matemático. No obstante, un hecho que no puede pasar desapercibido es que, en los últimos cinco años, los rendimientos educativos han mostrado un interesante punto de inflexión (Gráfico 17). El desempeño de los estudiantes ha mejorado de manera sostenida en ambas competencias, tanto en el área urbana y rural como en las escuelas privadas y públicas. De manera particular, en el periodo 2011-2015, el desempeño de los alumnos en comprensión lectora ha mejorado en 20 puntos porcentuales, al pasar de 30% en 2011 a 50% en 2015; mientras que el desempeño en razonamiento matemático ha mejorado en 14 puntos porcentuales, al pasar de 13% en 2011 a 27% en 2015.

21

Tabla 7. Comprensión lectora y razonamiento matemático según área geográfica y tipo de gestión educativa, 2007, 2011 y 2015 (% de alumnos de segundo de primaria que alcanzan un nivel satisfactorio) 2007 2011 2015 Comprensión lectora Según área

16%

30%

50%

Ámbito urbano Ámbito rural Según tipo de gestión Privado Público

21% 6%

36% 6%

55% 18%

33% 12% 7%

50% 23% 13%

61% 45% 27%

9% 16% Ámbito urbano Ámbito rural 5% 4% Según tipo de gestión Privado 11% 19% Público 6% 11% Fuente: Minedu-Evaluación Censal de Estudiantes 2007, 2011 y 2015 Elaboración propia

29%

Razonamiento matemático Según área

12% 25% 27%

Gráfico 17. Comprensión lectora y razonamiento matemático 2007, 2011 y 2015 (% de alumnos de segundo de primaria que alcanzan un nivel satisfactorio)

60%

50%

50%

43%

40%

30%

31%

14%

13%

13%

2008 2009 2010 Comprensión lectora

2011

2012 2013 2014 2015 Razonamiento matemático

30% 20% 10%

33%

29%

26%

23% 16% 7%

17% 9%

14%

27%

17%

0% 2007

Fuente: Minedu-Evaluación Censal de Estudiantes 2007, 2011 y 2015 Elaboración propia

Respecto a los indicadores de salud, el primero que vale la pena anotar es la cobertura del aseguramiento universal. Al respecto, según el Gráfico 18, la población sin seguro en el Perú se ubica alrededor del 30%, la mitad de la registrada en el 2006. El principal responsable de esta tendencia ha sido el SIS, focalizado sobre todo en la población pobre y vulnerable. De acuerdo con las tendencias mostradas, la cobertura de este sistema de financiamiento de la salud ha experimentado tres impulsos importantes. El primero fue la creación del mismo durante el gobierno de Alejando Toledo. El segundo fue su ampliación durante la gestión de Alan García, duplicando su cobertura de 15% a 30%. Finalmente, Ollanta Humala retoma la senda de crecimiento hasta llevarlo a casi el 45% de la población (50% de acuerdo al registro del SIS).

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Gráfico 18. Evolución del aseguramiento en salud, 2006-2015 (% de la población total)

70%

62%

60%

58% 46%

50%

40%

40% 28%

30% 20% 23% 10%

15% 2006

25%

37%

34%

35%

32% 27%

26%

25%

36%

38%

28%

44%

39% 31%

30%

30%

27%

30%

29%

17% 2007

2008

2009

SIS

2010

2011

Otro seguro

2012

2013

2014

2015

No tiene seguro

Fuente: INEI-Enaho 2006-2015 / Elaboración propia

No obstante, a pesar de los esfuerzos a nivel de aseguramiento, ciertas deficiencias en la atención de centros de salud persisten. En la Tabla 8, se observa que todavía un 20% de la población (35% en zonas rurales) no accede a servicios de salud por problemas de la oferta, pues la escasa infraestructura y disponibilidad de personal médico en las zonas rurales se combina con un sistema desordenado y congestionado en zonas urbanas, conclusión similar a la que llegan Petrera y Seinfeld (2007).

Tabla 8. Motivos de no atención en EE.SS. y tiempo destinado a la atención en salud Perú

Urbano

Rural

63%

65%

52%

22%

20%

34%

Motivos económicos

7%

7%

10%

Otros motivos

3%

2%

8%

3 días

4 días

8 horas

46 min

54 min

30 min

Motivos de no atención Motivos personales1/ Motivos relacionados al servicio

2/

3/

Tiempo Tiempo transcurrido hasta la programación de la cita Tiempo de espera para ser atendido

1/ Motivos personales: Creencias, automedicación y/o falta de tiempo. 2/ Motivos de oferta: Lejanía del EE.SS., demora en la atención, desconfianza en los médicos y/o maltrato del personal de salud. 3/ Tiempo de espera para ser atendido. Fuente: INEI-Enaho 2015 Elaboración propia

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Lo anterior incide en las labores de atención recuperativas, pero sobre todo en las preventivas, con incidencia en dos indicadores clave: nutrición infantil (Gráfico 19) y anemia (Gráfico 20). En el caso de la desnutrición crónica infantil (DCI), se encuentran resultados positivos. Entre el 2011 y el 2015, la DCI ha caído en seis puntos porcentuales, casi dos puntos por año, al pasar de 20% en 2011 a 14% en 2015. No obstante, en el último año, se observa cierta estabilización de la caída, producto sobre todo del ligero incremento de la DCI en zonas urbanas. En el caso de la anemia, se observa una preocupante tendencia al alza (especialmente en la anemia leve), que recién se estabiliza en el último año. En el periodo 2011-2014, la anemia infantil se incrementó en cinco puntos porcentuales, al pasar de 31% en 2011 a 36% en 2014. En el año 2015, este indicador se redujo en tres puntos porcentuales, por lo que actualmente se sitúa en 33%.

Gráfico 19. Evolución de la desnutrición crónica infantil, 2010-2015 (Porcentaje de niñas y niños menores de cinco años)

50% 40% 30% 20%

39%

23% 14%

37% 32%

32%

20%

18%

18%

10%

11%

10%

2011 Perú

2012

10%

29%

28%

15%

14%

8%

9%

2014 Rural

2015

0% 2010

2013 Urbana

Fuente: INEI-Endes 2010-2015 Elaboración propia

Gráfico 20. Evolución de la anemia infantil, 2010-2015 (Porcentaje de niñas y niños de seis a 59 meses de edad)

50%

46%

44%

45% 40%

38%

35% 30%

39% 31%

41%

40%

33%

34%

33%

25%

27%

29%

40% 36% 33%

31%

32%

2013

2014

30%

20% 2010

2011 Total

2012

Urbana

2015 Rural

Fuente: INEI-Endes 2010-2015 Elaboración propia

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En cuanto a infraestructura social, los avances realizados por la gestión anterior han sido importantes. En los últimos cinco años, el porcentaje de hogares que cuenta con todos los servicios básicos (es decir, agua, saneamiento, electrificación y telecomunicaciones –telefonía fija, móvil y/o internet–) aumentó en nueve puntos porcentuales, al pasar de 57% (2011) a 66% (2015) durante el periodo evaluado (Gráfico 21). Este es un avance importante, considerando que el acceso a servicios básicos en el área rural se ha triplicado en menos de cinco años (de 6% en 2011 a 21% en 2015), y que las brechas de acceso que persisten en las zonas urbanas se han continuado cerrando (de 75% en 2011 a 80% 2015). A pesar de estos avances, la brecha entre lo urbano y lo rural continúa siendo de casi 60 puntos porcentuales, lo cual constituye uno de los principales obstáculos para el desarrollo.

Gráfico 21. Acceso a paquete integrado de servicios* (Porcentaje del total de hogares)

90% 80% 70%

60%

60% 50%

42%

40%

30%

30%

46% 33%

52% 37%

44%

66% 49%

70% 53%

20% 10%

0%

0%

1%

2004

2005

2006

1%

2%

4%

72% 55%

5%

78%

79%

80%

80%

62%

64%

65%

66%

16%

19%

21%

14%

2011 2012 Rural

2013

2014

2015

75% 57%

6%

0% 2007 2008 Total

2009 2010 Urbano

*Incluye acceso a agua (red pública dentro o fuera de la vivienda y/o pilón de uso público), saneamiento, (red pública dentro o fuera de la vivienda y/o pozo séptico), electrificación y telecomunicaciones (telefonía fija, móvil y/o internet). Fuente: INEI-Enaho 2004-2015 Elaboración propia

En el área urbana, de acuerdo con la Tabla 9, la cobertura de agua, electrificación y telecomunicaciones es casi universal (92%, 99% y 94%, respectivamente) y el acceso a saneamiento está camino a serlo (87%). Como resultado, ocho de cada 10 hogares urbanos cuentan con el paquete completo de servicios básicos, con lo cual es posible afirmar que la cobertura de servicios básicos casi se ha universalizado en la zona urbana. En estas áreas, el principal reto es avanzar en la calidad del servicio, pues solo el 38% de hogares cuenta con agua segura (de acuerdo a los niveles de cloro residuales). En contraste, en el área rural, si bien los servicios más extendidos continúan siendo electrificación (78%) y telecomunicaciones (74%), solo el 65% de hogares tiene agua y apenas un 32% cuenta con un sistema de saneamiento adecuado (por red pública y/o pozo séptico). En consecuencia, en el área rural, solo dos de cada 10 hogares cuentan con el paquete completo de servicios básicos. En ese sentido, el principal reto que deberá enfrentar el Gobierno es continuar ampliando la cobertura de agua y saneamiento en el área rural, sin descuidar los indicadores de continuidad y calidad. En el área rural es donde se presentan las mayores brechas de consumo de agua no segura (apenas el 1% de hogares consume agua con los niveles adecuados de cloración), así como una menor continuidad del servicio (solo medio día).

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Tabla 9. Acceso a servicios básicos según área geográfica: 2006, 2011 y 2015 (Porcentaje del total de hogares) Servicios

2006

2011

2015

Variación 2011-2015

Agua1/ Ámbito urbano Ámbito rural

72% 86% 36%

77% 91% 38%

86% 92% 65%

8pp 2pp 26pp

Saneamiento2/ Ámbito urbano Ámbito rural

57% 77% 6%

66% 84% 12%

74% 87% 32%

8pp 3pp 20pp

Electrificación Ámbito urbano Ámbito rural

80% 96% 40%

90% 98% 64%

94% 99% 78%

4pp 0pp 14pp

Telecomunicación3/ Ámbito urbano Ámbito rural

44% 59% 4%

80% 90% 51%

89% 94% 74%

9pp 4pp 23pp

1/Abastecimiento de agua a través de red pública dentro o fuera de la vivienda y/o pilón de uso público. 2/Acceso a un sistema de saneamiento conectado a red pública dentro o fuera de la vivienda y/o pozo séptico. 3/Incluye acceso a telefonía fija y/o móvil y/o acceso a internet. Fuente: INEI-Enaho 2006, 2011 y 2015 Elaboración propia

6. Conclusiones

La administración de Peruanos Por el Kambio (PPK) se ha autoimpuesto la meta de reducir la pobreza al 15% (siete puntos porcentuales menos respecto del año 2015), resultado que se sostendría a partir de una caída de la pobreza urbana a 9% (seis puntos porcentuales menos) y de la pobreza rural al 34% (11 puntos porcentuales menos). Asimismo, se erradicaría la pobreza extrema (actualmente ubicada en 4%) y se evitaría que aquellos que salieron de la pobreza retornen a ella (en clara alusión a la vulnerabilidad). Los avances que plantea PPK son similares a los del gobierno anterior (medidos hasta el 2015), pero en un contexto más complicado. Por un lado, porque el crecimiento económico del Perú será menor. De acuerdo a las proyecciones más optimistas, las tasas de crecimiento difícilmente superarán el 4%. Por otro, porque el aumento del déficit fiscal impondrá restricciones importantes sobre los grados de libertad existentes sobre la política social. En este contexto, la nueva gestión deberá construir sobre los aspectos positivos y negativos que hereda. Primero, entre los principales aspectos positivos, sobresale la (oportuna) reformulación de la política social. También destaca el incremento paulatino de los programas sociales bajo el enfoque de PpR. Ello significó un impulso inicial en la modernización del gasto social, a través del ordenamiento de las intervenciones de acuerdo a modelos causales y la mayor importancia otorgada a la evidencia empírica en la formulación de políticas públicas. Si bien lo anterior genera la expectativa de una nueva cultura de diseño y mejora continua de los programas sociales, el uso de evaluaciones (de diseño, procesos e impacto) en la toma de decisiones no es una práctica todavía generalizada, por lo

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que es preferible ser cautos al respecto. Una primera línea de acción en el corto plazo será retomar y reforzar estas agendas. Segundo, se debe reconocer que las principales dificultades del Gobierno estuvieron asociadas a la implementación de la estrategia donde la curva de aprendizaje para alinear los aspectos operativos con la complejidad del diseño se prolongó por casi medio mandato. Superada esa etapa, hoy se tienen programas sociales con procesos certificados, pero la lección a aprender para la nueva administración debe ser que las mejoras o innovaciones sobre las políticas públicas sean implementadas sobre la base de pilotos de experimentación y posterior escalamiento cuando las evaluaciones pertinentes lo indiquen. Además, dicho escalamiento requiere de la implementación relativamente rápida de sistemas de focalización y monitoreo, que respondan a la complejidad o simplicidad de la intervención, lo cual, si bien no niega la necesidad de un sistema común, llama la atención sobre la necesidad de algún nivel de especificidad para cada programa. Hoy por hoy, esta práctica es más una excepción que una regla entre las diferentes intervenciones que componen la estrategia. Tercero, se deben retomar los aspectos que quedaron pendientes de las reformas. El principal, desde nuestro punto de vista, fue la articulación. Como se ha comentado previamente, un eje central de la estrategia Incluir para Crecer de la gestión de Ollanta Humala era el esquema de coordinación de políticas entre diferentes sectores (Midis, Minedu, Minsa, MVCS, etc.) y niveles gubernamentales (central, regional y local), de modo que se aprovechen sinergias para potenciar resultados. El esquema planteado para asegurar la articulación de la política social fue la creación del Sinadis, el cual no fue puesto en funcionamiento. Se puede insistir en el Sinadis (liderado por el Midis), otro arreglo institucional (liderado desde la PCM) o cualquier combinación de los anteriores por ser explorada, que con el adecuado respaldo político podría entrar en funcionamiento relativamente rápido. Cuarto, existen diferentes innovaciones sobre las cuales se puede trabajar. Algunas de ellas ya han formado parte de la agenda de la gestión anterior, con diferente grado de importancia. En primer lugar, la articulación de lo social con lo productico, a través de la implementación del proyecto Haku Wiñay como el esquema de graduación de Juntos, debería permitir el aumento de los ingresos autónomos de los hogares y su salida (de forma sostenible) de la condición de pobreza (Trivelli 2016b). De este modo, durante la nueva gestión se esperaría un proceso de escalamiento de Haku Wiñay, que quizás valga la pena llevar adelante condicionado a su potencial de generación de ingresos. En segundo lugar, y asociado con lo anterior, se deberán explorar alternativas de intervención que vinculen lo productivo con lo comercial. Si tomamos en cuenta que uno de los principales cuellos de botella de los hogares pobres es el acceso a mercados, el potencial de generación de ingresos autónomos de intervenciones que terminan en la mejora de las condiciones de oferta estará limitado si es que no se acompaña de estrategias de vinculación de los productores con su demanda relevante. En tercer lugar, a nivel de servicios sociales, insistir en educación profundizando los planes de acción de este sector es una buena idea. Sin embargo, los logros en términos de mejora de los aprendizajes pueden tener una restricción por la relativa estabilización de la desnutrición y el avance de la anemia. Cada vez va a ser más difícil avanzar un punto adicional en los rendimientos si es que no se profundizan avances en estas dos variables. En cuarto lugar, asociado con lo anterior, toda vez que la desnutrición y la anemia, así como la salud maternoinfantil, son objetivos en sí mismos, deberán diseñarse políticas específicas que refuercen la calidad de la atención en el nivel primario de atención en salud. Quinto, es preciso incluir en el debate de lucha contra la pobreza estrategias específicas contra la vulnerabilidad que genera la pobreza urbana –caracterizada más que por la falta de ingresos, por la inseguridad de los mismos–. Por ejemplo, tópicos como inserción laboral, precariedad de la vivienda, formalización de la propiedad, planificación de barrios marginales, vulnerabilidad en la

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salud o inseguridad ciudadana, destacados previamente por la literatura –ver, por ejemplo, Baker (2008)–, podrían vincularse estratégicamente con las estrategias de protección social e inclusión financiera impulsadas desde el Midis. Asimismo, en el otro extremo del espectro, se debe empezar a debatir la forma de atender con políticas de inclusión social a la zona rural dispersa, que es aquella menos vinculada con los mercados y donde los servicios sociales son prácticamente inexistentes.

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Instituto Nacional de Estadística e Informática-Censo Nacional 2007.

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Instituto Nacional de Estadística e Informática-Encuesta Nacional de Hogares (Enaho 2004-2015).

−

Instituto Nacional de Estadística e Informática-Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes 2010-2015).

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