Avances y desafíos para la transparencia y la lucha contra la corrupción en Uruguay (Marzo, 2018) Pedro Cribari (Uruguay Transparente) Rafael Piñeiro (Universidad Católica del Uruguay)

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Índice Resumen Ejecutivo ............................................................................................ 3 I.

Introducción ............................................................................................ 8

II.

Contexto político, económico y social ............................................. 12

III.

La legislación sobre transparencia en Uruguay ........................... 17

IV.

Reformas en áreas sensibles (policía y aduanas) ........................ 23

V.

El rol de los partidos políticos en los procesos de reforma ...... 27

VI.

El rol de la sociedad civil en los procesos de reforma ................ 31

VII. El rol de las nuevas agencias de gobierno en la ejecución de las reformas............................................................................................................. 36 VIII. Balance de las reformas de los últimos 20 años y agenda pendiente ........................................................................................................... 39 Agenda y desafíos de la aduana ................................................ 46

IX.

Referencias Bibliográficas ................................................................. 47

X.

Anexos ..................................................................................................... 48 Anexo I .............................................................................................. 48 Anexo II ............................................................................................. 49

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Resumen Ejecutivo

Uruguay tuvo a lo largo de buena parte de su historia altos niveles de particularismo en el acceso y la distribución de servicios públicos así como en el reclutamiento de sus funcionarios públicos. Los partidos políticos eran los intermediarios por excelencia tanto para el acceso a servicios como al empleo público. A pesar de los altos niveles de discrecionalidad y particularismo, y a tener una burocracia altamente partidizada, a lo largo de casi todo el siglo XX en Uruguay la corrupción en sentido estricto -definida como el uso del poder derivado de cargos públicos para obtener beneficios privados- nunca fue endémica. El clientelismo político en un contexto de bonanza económica hasta mediados del siglo XX tuvo una pauta de distribución también universal. Los servicios públicos, si bien eran intermediados por los partidos, alcanzaban a franjas significativas de la población. Este particularismo, convivió con el funcionamiento del estado de derecho basado en la división de poderes. En particular, el Poder Judicial y los organismos de contralor tanto contables como administrativos gozaron de autonomía. A nivel de los organismos de contralor, la autonomía se basaba en el control cruzado de los partidos en esos organismos. Esto hacía también que los cargos de designación política (aquellos que cambian con cada gobierno) llegaran a niveles de dirección bastante bajos en la escala funcional. Los procesos de selección del servicio civil fueron altamente partidizados y produjeron una burocracia con bajos niveles de profesionalización. Desde comienzos de la última década del siglo XX, el patrón de competencia política dejó de ser clientelar. Los partidos comenzaron a competir en base a una oferta programática y esto produjo una transición hacia un régimen de acceso universal donde la discrecionalidad y el clientelismo se transformaron en la excepción y no en la regla. Esto a su vez generó pautas de reclutamiento para el sector público menos discrecionales y partidizadas, orientadas por mejorar la profesionalización del Estado. Si se observa la evolución del índice de Percepción de Corrupción que elabora

Transparencia

Internacional,

Uruguay

muestra

una

tendencia

significativa de mejora en las percepciones sobre corrupción desde fines de los 3

noventa. La comparación de Uruguay respecto a la media de América del Sur a partir de los datos de series que cubren todo el siglo XX permite señalar que la excepcionalidad uruguaya en la región, en términos de corrupción, tiene larga data y se asocia al funcionamiento de la democracia y del estado de derecho. Uruguay es un outlier en la región y en los últimos 20 años ha logrado avances importantes respecto a la percepción de corrupción y en especial en la transición desde un sistema fuertemente clientelar a uno de acceso universal. Sin embargo, se debe tener en cuenta que estos avances se procesaron en un país en donde la corrupción nunca parece haber sido endémica o al menos no era percibida como tal. Los años noventa del siglo pasado volvieron a poner en cuestión al elenco político. Esta vez como nunca antes a partir de acusaciones de corrupción de altos funcionarios del gobierno. Esto llevó a que el sistema político respondiera asumiendo el tema y comenzando a discutir actualizaciones normativas e institucionales. El proceso de transformación institucional que tiene sus albores en la segunda mitad de los sesenta y que se recupera en los noventa, tiene como proceso paralelo transformaciones significativas en el sistema de partidos que limitó el clientelismo. La normativa anticorrupción uruguaya se ha ido tornando más específica y al mismo tiempo abarcativa. A la persecución de los delitos derivados de las malas prácticas en la gestión pública, se le han sumado nuevas normas, debido a la irrupción de nuevas modalidades delictivas en el último cuarto de siglo, referidas al lavado de activos procedente del narcotráfico, el tráfico de armas y de personas, que desafían fuertemente a las fuerzas de seguridad del Estado y a su integridad. El Estado uruguayo ha ido consolidando una batería de herramientas legales que tienen por finalidad prevenir y sancionar los actos de corrupción. En esta línea se han refrendado las convenciones internacionales suscritas oportunamente, se aprobaron las leyes nacionales específicas, se reglamentaron a través de decretos, se crearon nuevas instituciones y se desarrollaron normativas específicas para el combate a la corrupción y la promoción de la transparencia en diferentes organismos públicos. Los cambios normativos e institucionales se desplegaron en tres áreas: 1. control de la corrupción y el crimen organizado, 2. transparencia, y 3. cambios en 4

la administración. Respecto al control de la corrupción y el crimen organizado se creó una Junta de Transparencia y Ética Pública, se crearon juzgados para perseguir al crimen organizado y se dotó de mayor autonomía al ministerio público, se crearon oficinas dentro de policía (y también aduanas) para perseguir prácticas corruptas de sus funcionarios (entre 2010 y 2014 se procesaron a 203 policías), y se votaron leyes contra el lavado de dinero. Dentro del área de transparencia se votaron leyes de acceso a la información pública y de financiamiento de partidos. En este sentido, el Estado uruguayo fue de los primeros en sumarse a la iniciativa de OGP de gobierno abierto. Por último, varias reformas administrativas fueron impulsadas en el área de compras públicas y contrataciones del Estado, así como también se ha trabajado en la incorporación de tecnología a los procesos administrativos. La coyuntura política nacional, los efectos de la preocupación internacional sobre el tema corrupción y la difusión de ideas sobre cómo controlarlo, pueden explicar en parte los procesos de cambios normativos e institucionales en Uruguay. Sin embargo este resultado parece también producto de las preferencias de los partidos sobre los alcances de la normativa y la nueva institucionalidad escuchando a la voz insistente de la sociedad civil. Este es un dato central, para comprender el rol de los partidos en la aprobación de las normas sobre transparencia y corrupción en Uruguay. Sobre estos temas, los partidos en Uruguay parecen buscar consensos y han logrado sacar del campo de la competencia política estos asuntos. En los últimos 20 años la sociedad civil desempeñó un papel relevante en advertir los riesgos del avance de la corrupción y, en consecuencia, en la impostergable promoción de reformas legislativas que apuntaran a dar respuesta a esa situación. A partir del impacto provocado por el estallido de varios casos de corrupción en la gestión pública en la segunda mitad de los años noventa del siglo XX, hubo una fuerte respuesta desde la ciudadanía y de la sociedad civil organizada. Desde mediados de los noventa, la sociedad civil ha insistido en la necesidad no solo de la adaptación de la legislación, sino también del desarrollo de controles efectivos para tener éxito en la lucha contra la corrupción. Tampoco hubiera sido posible avanzar en la aprobación de nuevas leyes sin que mediara la extraordinaria labor del periodismo de investigación que sacó a la superficie las irregularidades, delitos o gruesas faltas éticas, encubiertas y 5

enmascaradas en la administración. Las modalidades del trabajo de los periodistas experimentaron un cambio sustantivo a partir de la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública. La agenda anticorrupción es muy amplia, pero para avanzar con éxito en la prevención y represión de las prácticas corruptas, es preciso que la normativa confluya y no se disperse. Asimismo, debe existir a nivel de los organismos especializados una coordinación fluida y un cruce de información que permita detectar malas prácticas y cercar a los corruptos. Estas agencias requieren de autonomía técnica y política para poder perseguir delitos sin presiones o amenazas de futuras represalias por parte del poder político. Los actores políticos, en particular los partidos, han sido proclives a incorporar nueva legislación. Buena parte de la normativa anticorrupción terminó aprobándose de manera unánime en el parlamento. Sin embargo, los avances normativos han sido recelosos de entregar demasiada autonomía a agencias de control respecto al sistema político. Se impone un debate sobre la ubicación institucional de los organismos de contralor y acerca de sus facultades. No pueden seguir dependiendo del Poder Ejecutivo. En algunos casos hay que rediseñar su ubicación institucional, en otros redefinir mecanismos de integración y atribuciones. La sociedad civil ha cumplido un papel relevante. Los procesos de cambio normativo en pos de la transparencia, el buen gobierno y la reducción de la impunidad requieren de la fuerte y atenta participación ciudadana. En Uruguay estos no han sido movimientos sociales numerosos que han tomado la calle, sino organizaciones que se han especializado y han demandado y promovido cambios. Estas organizaciones han sido capaces de realizar seguimiento e interactuar con el mundo político para exigir avances normativos y luego pujar por el efectivo cumplimiento de la ley. Las convenciones internacionales que ha suscrito Uruguay han servido como mecanismos para promover la adopción de nuevas legislaciones. Pero sobre todo han sido muy importantes para habilitar la participación de la sociedad civil en los procesos de evaluación de cumplimiento y formulación de recomendaciones. Las agencias encargadas de la mejora de la gestión del Estado y en especial la que tiene a su cargo la incorporación de nuevas tecnologías y el gobierno electrónico (AGESIC), han contribuído de manera sustantiva a la transparencia y 6

reducción de la discrecionalidad. La estandarización de procesos, la reducción de tramites y el avance hacia la gestión en línea, no solo ha acotado los tiempos de los trámites de ciudadanos y empresas frente al Estado, sino que permitieron la generación de información y aumentaron la disponibilidad de datos abiertos.

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I.

Introducción Uruguay tuvo a lo largo de buena parte de su historia altos niveles de

particularismo en el acceso y la distribución de servicios públicos así como en el reclutamiento de sus funcionarios públicos. Los partidos políticos eran los intermediarios por excelencia tanto para el acceso a servicios como al empleo público. A pesar de los altos niveles de discrecionalidad y particularismo, y a tener una burocracia altamente partidizada, a lo largo de casi todo el siglo XX en Uruguay la corrupción en sentido estricto -definida como el uso del poder derivado de cargos públicos para obtener beneficios privados- nunca fue endémica. Son inexistentes los casos de gobernantes o funcionarios públicos de alto nivel que hayan acumulado fortunas a partir del desempeño de cargos públicos. El clientelismo político en un contexto de bonanza económica hasta mediados del siglo XX tuvo una pauta de distribución también universal. Los servicios públicos, si bien eran intermediados por los partidos, alcanzaban a franjas significativas de la población. En el contexto de crisis económica y fiscal que sobrevino en los años sesenta, el clientelismo no perdió su pauta universal, no se hizo más restrictivo, sino que fue perdiendo su valor vía la reducción de la calidad de los servicios o el valor de las prestaciones que se distribuían. Este particularismo, convivió con el funcionamiento del estado de derecho basado en la división de poderes. En particular, el Poder Judicial y los organismos de contralor tanto contables como administrativos gozaron de autonomía. A nivel de los organismos de contralor, la autonomía se basaba en el control cruzado de los partidos en esos organismos. La expresión más cabal del sistema de “demonios controlando demonios” se plasma en la Corte Electoral (institución encargada de organizar y controlar el proceso electoral). El control o la gestión cruzada también se materializó en la dirección de las empresas públicas a través de lo que se llamó “coparticipación” o sistema de 3 y 21 (participación del partido de gobierno y del o los principal o principales partidos de la oposición en los directorios de las empresas). Durante las dos interrupciones de la democracia

1 “3 y 2” refería a la integración de directorios de entes autónomos y servicios descentralizados, ya que desde la Constitución de 1934 se había definido que 3 de los directores correspondieran al partido de gobierno y 2 a la oposición.

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entre 1934 y 1942 (golpe de los sectores más conservadores de los partidos tradicionales), y en especial en la última dictadura cívico-militar entre 1973 y 1985 no funcionó el Estado de Derecho. Los procesos de selección del servicio civil fueron altamente partidizados y produjeron una burocracia con bajos niveles de profesionalización. En Uruguay los cargos de designación política (los que cambian con cada gobierno) suelen cubrir más niveles que en países como Chile u otros donde las burocracias son más profesionalizadas. Debajo de los ministros y subsecretarios, los directores de secretaría y directores de divisiones suelen ser cargos de designación política, e incluso en ocasiones los cargos de designación llegan a escalones más bajos de la administración. Sin embargo, se debe tener en cuenta que en los niveles inferiores, aunque los cargos no fueran de designación política hasta fines del siglo XX se cubrían con criterios partidarios. Estos funcionarios, a diferencia de los funcionarios políticos, permanecían como funcionarios públicos más allá de los cambios de gobierno. Incluso a estos funcionarios que son parte de la plantilla del Estado se les garantiza inamovilidad (no pueden ser despedidos, salvo comisión de delito o falta grave). Desde comienzos de la última década del siglo XX, el patrón de competencia política dejó de ser clientelar. Los partidos comenzaron a competir en base a una oferta programática y esto produjo una transición hacia un régimen de acceso universal donde la discrecionalidad y el clientelismo se transformaron en la excepción y no en la regla. El acceso al empleo público, a los servicios públicos o a las pensiones ya no requieren de la intermediación de los políticos y siguen, por regla general, los procesos formales establecidos. Según Buquet y Piñeiro (2017) este cambio se explica por: 1. las dificultades fiscales para mantener una distribución clientelar a gran escala, 2. la concomitante pérdida de eficacia electoral del clientelismo y 3. la aparición de un partido desafiante que competía eficazmente a partir de una oferta programática.

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Evolución del Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (Uruguay y promedio de América del Sur) 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0

Promedio América del Sur

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0.0

Uruguay

Fuente: elaboración de los autores en base a datos de Transparencia Internacional. Valores más altos en el índice indican mayor transparencia.

Si se observa la evolución del índice de Percepción de Corrupción que elabora

Transparencia

Internacional,

Uruguay

muestra

una

tendencia

significativa de mejora en las percepciones sobre corrupción desde fines de los noventa. Estos datos coinciden con los de otros índices que miden fenómenos similares como el indicador de control de la corrupción que elabora el Banco Mundial como parte de sus governance indicators. Esta evolución ha hecho que Mungiu-Pippidi (2016) considere a Uruguay como un late achiever, un país que ha logrado estándares relativamente altos de buen gobierno, universalismo y transparencia, pero que no integra el grupo de los países que se modernizaron y lograron estos estándares tempranamente.

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Evolución del indicador de Control de la Corrupción del Banco Mundial (Uruguay y Promedio de América del Sur)

Promedio de América del Sur

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2000

1998

1996

1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 -0.2 -0.4

Uruguay

Fuente: elaboración de los autores en base a datos del Banco Mundial. Valores más altos en el índice indican mayores niveles de control de la corrupción.

A partir de datos del proyecto V-DEM2, que recoge opiniones de académicos sobre los países, se puede construir una serie de percepción de corrupción política para todo el siglo XX y los inicios del XXI. La comparación de Uruguay respecto a la media de América del Sur a partir de los datos de V-DEM permite señalar que la excepcionalidad uruguaya en la región, en términos de corrupción, tiene larga data y se asocia al funcionamiento de la democracia y del Estado de Derecho.

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Base de Datos del Proyecto Varaieties of Democraci V-Dem: https://www.vdem.net/es/ 11

Evolución del índice de Corrupción Política de V-Dem (Uruguay y Promedio de América del Sur)

0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016

0.00

Promedio América del Sur

Uruguay

Fuente: elaboración de los autores en base a datos de V-DEM Este es un índice que va de 0 a 1, donde los valores más bajos suponen menor corrupción.

Uruguay es un outlier en la región y en los últimos 20 años ha logrado avances importantes respecto a la percepción de corrupción y en especial en la transición desde un sistema fuertemente clientelar a uno de acceso universal. Sin embargo, se debe tener en cuenta que estos avances se procesaron en un país en donde la corrupción nunca parece haber sido endémica o al menos no era percibida como tal (salvo para los años de la dictadura cívico-militar entre 1973 y 1985 donde se registra un salto momentáneo en los niveles de corrupción a raíz la ausencia de controles y restricciones al poder del gobierno). En especial, los partidos políticos, la burocracia, los empresarios y el movimiento sindical, nunca fueron percibidos como elites corruptas que utilizaban el poder derivado de cierta posición en la economía o en la política del país para obtener beneficios extraordinarios o lograr inmunidad o impunidad frente al Estado de Derecho.

II.

Contexto político, económico y social Uruguay tiene una larga tradición democrática y de funcionamiento del

Estado de Derecho para los estándares latinoamericanos. Desde 1916 (año de instauración de la democracia) tuvo dos períodos (1933-1942 y 1973 -1985) de interrupción autoritaria. La democracia en Uruguay es hija del pacto entre los 12

partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional). Este pacto fue construyendo una institucionalidad basada en el control partidario mutuo en todas las áreas de la administración. Ambos partidos tuvieron presencia en los organismos de contralor contable (Tribunal de Cuentas creado en 1934) y electoral (Corte Electoral creada en 1924). Asimismo los integrantes de la Suprema Corte de Justicia y los del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (creado en 1952) requerían y requieren mayorías especiales (2/3 de componentes de la Asamblea General) lo que supone la necesidad de negociación entre los partidos para la definición de miembros. Esta lógica de control mutuo se trasladó también a la administración. Los entes autónomos y servicios descentralizados (figuras jurídicas a través de las que se administran empresas públicas o servicios especiales) incorporaron en sus directorios integrantes tanto del partido de gobierno como del de la oposición. Esta forma de integración de los directorios llegó a tener rango constitucional en la Constitución de 1952 y fue eliminado luego en la Constitución de 1966, pero se ha mantenido como práctica –con algunas interrupciones- hasta la actualidad. La lógica de reparto del poder entre partidos también se plasmó en la dirección del Poder Ejecutivo cuando este tuvo una composición colegiada entre 1919 y 1933, y entre 1952 y 1967. La democracia uruguaya y la institucionalidad política que le dio soporte tendió a distribuir el poder. No solo supuso la distribución de poder entre diferentes organismos en la lógica de checks and balances típica del presidencialismo norteamericano, sino también entre los partidos. Los partidos, cuando les tocó ser oposición, tuvieron potestades de control que iban mucho más allá del control que podían ejercer desde el parlamento. Tuvieron control desde lugares de gestión, lo que significó incluso en algunos aspectos también la cogestión de áreas importantes de la administración. Esta distribución de poder y también de acceso a los recursos de la administración con fines electorales, se restringió a los partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) que juntos habían sumado hasta la elección de 1966 más del 90% de la votación y dejaba fuera de ese reparto y control a los partidos menores. Estos dos partidos tenían fracciones fuertes que competían abiertamente en el terreno electoral. Por lo tanto las elites partidarias

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no pudieron entronizarse, ya que estaban sujetas al desafío constante derivado de la competencia interna. Con el pasar de los años y cuando sobrevinieron momentos de crisis económica y fiscal durante los sesentas, este sistema tendió a la cartelización de los partidos y el control mutuo pareció quedar en un segundo plano respecto al usufructo mutuo de ventajas electorales. Aunque sobre fines de los años sesenta los partidos tradicionales impulsaron una serie de reformas en la administración (creación del Banco Central y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto), no pudieron revertir la crisis económica y política que derivó en una crisis de legitimidad que sustentó la aparición de movimientos guerrilleros y luego el golpe militar de 1973. Tanto los movimientos guerrilleros como los militares fundamentaron sus acciones políticas en acusaciones de corrupción hacia el elenco político. Estas acusaciones se basaban principalmente en denunciar privilegios que tenían los integrantes del elenco político (jubilaciones excepcionales para legisladores o derechos para importar autos sin impuestos) en momentos en que el país atravesaba momentos de crisis económica. El estancamiento económico de fines de los cincuenta y comienzos de los sesenta se tradujo, entrada la década, en un deterioro político e institucional que se profundizó a partir de 1968 con las medidas de excepción que tomó el gobierno de Jorge Pacheco Areco y que desembocaron en el golpe militar de 1973. Las libertades civiles, la libertad de prensa y la vitalidad del funcionamiento del estado de derecho que Uruguay había gozado hasta esas fechas, sucumbió ante la crisis política y económica y fue definitivamente obturada por la dictadura. La restauración democrática en 1985 supuso una revitalización del funcionamiento del estado de derecho, aunque la elección de 1984 se realizó con candidatos proscritos y presos políticos, en los años subsiguientes se volvió a un funcionamiento con plenas garantías, separación de poderes y libertades políticas y civiles.3 El proceso de transición fue importante porque no solo recobraron funcionamiento los partidos políticos y el movimiento sindical, sino que también surgieron varios actores de la sociedad civil identificados con diferentes agendas 3

Durante los primeros años de funcionamiento democrático luego de la dictadura (en 1986) el parlamento votó una ley por la que el Estado caducaba en su pretensión de perseguir delitos cometidos por militares durante el proceso dictatorial (1973-1985). Esta ley supuso la impunidad de crímenes de lesa humanidad cometidos por militares en ese período.

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como las organizaciones de Derechos Humanos, la economía social y el movimiento cooperativo, el movimiento de mujeres, los movimientos pro defensa del

ambiente,

diferentes

organizaciones

de

voluntariado,

etc.

Estas

organizaciones fueron la alternativa de participación y promoción de intereses para los ciudadanos cuando los partidos aún estaban proscritos. En este sentido, la transición democrática legó al Uruguay un tercer sector que pre 1973 no existía o era débil. Sobre mediados de los años noventa irrumpió en la agenda publica la corrupción política, asociado a una serie de factores, el principal de ellos la ola privatizadora de servicios públicos. En Uruguay, pese a que la privatización no alcanzó a muchas áreas de la economía y de los servicios, en aquellas donde sí avanzó y se concretaron concesiones a privados y desmonopolizaciones (terminal de contenedores portuaria, marcado de automóviles asociado a los seguros, aeropuertos de Montevideo y Punta del Este, parte de la línea aérea, y mantenimiento de algunas rutas nacionales) se registraron casos de presunta o probada corrupción, que implicaron ética y judicialmente a varios altos funcionarios del gobierno de la época. También fueron alcanzados por denuncias de corrupción la reprivatizaciones de instituciones financieras que habían pasado a manos del Estado en años anteriores (Banco Comercial y Banco Pan de Azúcar) y el sistema de compras y contrataciones. Como agravante y problema endémico, también entraron en escena la corrupción policial, el contrabando y el lavado de dinero (resultante del benevolente montaje contable-jurídico de la plaza financiera). El trabajo desarrollado por medios de comunicación y periodistas de investigación contribuyó de modo decisivo en el esclarecimiento de episodios y casos de malas prácticas, así como develó la existencia de una ingeniería en el sistema financiero uruguayo funcional a maniobras de evasión, pago de coimas y/o lavado por parte de personas u organizaciones de otros países. Así se sucedieron los casos impactantes de corrupción practicados por funcionarios públicos u organizaciones argentinas (coimas y lavado en caso IBM y Banco de la Nación, venta clandestina de armas a Croacia y Ecuador, entre muchas otras), mexicanas o colombianas (lavado del narcotráfico, tanto del Cártel de Juárez o del Golfo como del de Medellín). Estas operaciones si bien eran perpetradas por organizaciones y políticos de otros países, se apoyaban en una plataforma 15

financiera sobre la cual no se ejercían adecuados controles o directamente por ley no eran controlados, tal el caso de las Sociedades Anónimas Financieras de Inversión (SAFIs), creadas en 1948 y recién eliminadas en la primera década del corriente siglo. Los años noventa volvieron a poner en cuestión al elenco político. Esta vez como nunca antes a partir de acusaciones de corrupción de altos funcionarios del gobierno. Esto llevó a que el sistema político respondiera asumiendo el tema y comenzando a discutir actualizaciones normativas e institucionales que enfrentaran el tema. Un sistema de partidos y en particular los partidos tradicionales que desde mediados de los sesenta había comenzado a implementar reformas políticas, administrativas y de gestión, se vieron enfrentados a tener que incorporar el tema de la corrupción entre su agenda de reformas. El proceso de transformación institucional que tiene sus albores en la segunda mitad de los sesenta y que se recupera en los noventa, tiene como proceso paralelo transformaciones significativas en el sistema de partidos. El viejo bipartidismo tradicional dominado por el Partido Colorado y el Partido Nacional es paulatinamente sustituido por un tripartidismo con la emergencia y consolidación del Frente Amplio como un tercer partido relevante. El proceso ininterrumpido de crecimiento electoral del Frente Amplio desde su fundación en 1971 culmina en 2004 con la llegada a la presidencia de este partido. Por primera vez en la historia del Uruguay llega al gobierno un partido que no era ni el Partido Colorado ni el Partido Nacional. Esta alternancia supone también un cambio significativo en el signo político, ya que llega al gobierno partido que se ubica en la centro-izquierda. El Frente Amplio, a diferencia de los partidos tradicionales, no se construyó desde dentro del Estado. Su organización y capacidad de hacer campaña hasta ese entonces no estuvo asociada a contar con recursos públicos. Asimismo, había desarrollado a través de los años un discurso crítico respecto a las formas de gestión de la administración por parte de los partidos tradicionales tanto por sus orientaciones políticas como por los aspectos formales y éticos. Este partido ha contado durante los tres últimos períodos de gobierno (2005-2010, 2010-2015, y 2015-2020) con mayorías parlamentarias lo que le ha permitido poder avanzar su agenda legislativa sin mayores restricciones (solo está

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condicionada a los acuerdos internos entre sus facciones, basados en diferencias de orientación ideológica). Mientras que buena parte de la agenda de reformas normativas e institucionales respecto a transparencia fueron promovidas por los partidos tradicionales en particular durante los noventa y primeros años del siglo XXI. El Frente Amplio a partir de 2005 se ha hecho cargo de continuar con la agenda referida a la transparencia.

III.

La legislación sobre transparencia en Uruguay La normativa anticorrupción uruguaya se ha ido tornando más específica

y al mismo tiempo abarcativa. A la persecución de los delitos derivados de las malas prácticas en la gestión pública, se le han sumado nuevas normas, debido a la irrupción de nuevas modalidades delictivas en el último cuarto de siglo, referidas al lavado de activos procedente del narcotráfico, el tráfico de armas y de personas, que desafían fuertemente a las fuerzas de seguridad del Estado y a su integridad. El Estado uruguayo ha ido consolidando una batería de herramientas legales que tienen por finalidad prevenir y sancionar los actos de corrupción. En esta línea se han refrendado las convenciones internacionales suscritas oportunamente, se aprobaron las leyes nacionales específicas, se reglamentaron a través de decretos, se crearon nuevas instituciones y se desarrollaron normativas específicas para el combate a la corrupción y la promoción de la transparencia en diferentes organismos públicos. Las convenciones internacionales contra la corrupción de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA) contemplan no sólo un conjunto de obligaciones y recomendaciones a cumplir por los países firmantes, sino que instaura un proceso de rendición de cuentas. Incorporan una verificación periódica de su cumplimiento a través de visitas in situ en las que se evalúa la situación. Estos informes recogen opiniones de los más diversos sectores del Estado y de instituciones de la sociedad civil, a través de entrevistas presenciales así como de informes de instituciones de la sociedad civil sobre el presentado por el Estado parte.

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Este mecanismo de control externo se ha transformado un poderoso motor para sostener la continuidad en la aplicación de nuevas normas o la adaptación de las existentes que den respuestas a las cambiantes modalidades en que se manifiestan los ilícitos conexos con la corrupción al mismo tiempo que han representado una oportunidad par la expresión de demandas de la sociedad a civil sobre transparencia. La siguiente es una reseña de las normas que guían la lucha contra la corrupción y la promoción de la transparencia y la integridad en Uruguay. Estas normas alcanzan tanto a los funcionarios de la administración pública como a los privados que con ella se relacionan (comercian, contratan, gestionan): •

Convención Interamericana Contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA) suscrita en Caracas en marzo de 1996. Uruguay aprueba la Convención Interamericana de la OEA (MESISIC) en setiembre de 1998 a través de la Ley Nº 17.008

•

Convención Contra la Corrupción de las Naciones Unidas, suscrita en Mérida en diciembre de 2003. Uruguay aprueba la Convención Contra la Corrupción de la ONU (UNCAC) en noviembre de 2006 en la Ley 18.056.

•

Código Penal (artículos 153 a 164). Se tipifican los delitos en perjuicio de la Administración Pública: peculado, cohecho simple y calificado, concusión, tráfico de influencia, soborno, fraude, conjunción de interés personal y del público, utilización indebida de información privilegiada y omisión contumacial de los deberes de cargo. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/codigo-penal/9155-1933)

•

Ley 14.095 (Artículo 6) de noviembre de 1972. Omisión de los funcionarios en denunciar delitos económicos. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/14095-1972)

•

Ley 17.060 “Anticorrupción” de diciembre de 1998 sobre normas referidas al uso indebido del poder público. Esta es la norma legal 18

referencial que introduce y define figuras delictivas, complementa otras normas preexistentes y ordena y sistematiza los delitos específicos y los conexos. Esta ley crea una nueva institucionalidad a través de la Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado, que años después se transforma en la actual Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP). La Ley 17.060 define corrupción como “… el uso indebido del poder público o de la función pública, para obtener un provecho económico para sí o para otro, se haya consumado o no un daño al Estado”. Asimismo, establece que la probidad estriba en que “El funcionario público debe observar una conducta honesta, recta e íntegra y desechar todo provecho o ventaja de cualquier naturaleza, obtenido por sí o por interpuesta persona, para sí o para terceros, en el desempeño de su función, con preeminencia del interés público sobre cualquier otro.” Esta ley también señala que “El funcionario público debe distinguir y separar radicalmente los intereses personales del interés público. En tal virtud, debe adoptar todas las medidas a su alcance para prevenir o evitar todo conflicto o conjunción de esos intereses en el desempeño de sus funciones. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/17060-1998/11) •

Decreto 30/003 de enero de 2003 sobre normas de conducta en la función pública. Identifica los funcionarios que deben someterse a la normativa; incluye a los del Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, a los funcionarios del Tribunal de Cuentas, de la Corte Electoral, del

Tribunal

de

lo

Contencioso

Administrativo,

de

Gobiernos

Departamentales, y de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Este decreto también alcanza a los funcionarios de las personas públicas no estatales. En su Artículo 8° consagra el principio de la preeminencia del interés funcional, es decir, que “la conducta funcional se desarrollará sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario (art, 59 de la Constitución de la República)”. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/30-2003)

19

•

Ley 18.172 (artículo 112) de agosto de 2017. Crea la Secretaría AntiLavado de Activos, la coloca bajo la égida de la presidencia de la república y la encarga de coordinar las políticas anti-lavado en Uruguay. Sus potestades se aumentan por la Ley 18.719 y luego por la Ley 19.574 “Ley integral

de

lavado

de

activos”.

(Vínculo

a

la

norma:

https://www.impo.com.uy/bases/decretos/30-2003) •

Ley 18.362 (artículo 414) de octubre de 2008. A través de este artículo se crean los juzgados letrados penales especializados en crimen organizado. Actúan en un amplio abanico de delitos contra la Administración Pública (corrupción), crimen organizado y lavado de activos (narcotráfico, tráfico de armas, etc.).

Vínculo a la norma:

https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18362-2008) •

Ley 18.381 de “Acceso a la Información Pública” de setiembre de 2008. Esta ley consagra el derecho de acceso a la información pública. Tiene por objeto promover la transparencia activa y pasiva de la función administrativa de todo organismo público, sea o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de las personas al acceso a la información pública. Establece un plazo de respuesta para el sujeto obligado y una eventual intervención judicial obligando al organismo a responder si no se cumple con lo marca la norma. Creó la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) como la responsable de controlar el cumplimiento de la ley, aunque sus dictámenes no son vinculantes para la administración. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/183812008/9)

•

Ley N° 18.485 de “Funcionamiento de los Partidos Políticos” de mayo de 2009. Esta ley regula en especial el financiamiento de los partidos políticos. Por primera vez en Uruguay se estipula normas sobre los ingresos de los partidos y de las campañas (define límites a los aportes, determina fuentes de aportes que están prohibidas y obliga a dar a publicidad a ingresos y gastos). Le otorga a la Corte Electoral la potestad de controlar el cumplimiento de la ley y sancionar ante eventuales 20

incumplimientos. Sin embargo, la Corte Electoral ha sido omisa en el control y en la aplicación de sanciones. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18485-2009/28) •

Ley 18.786 (Artículo 8) de julio de 2011. Este artículo establece el marco regulatorio aplicable al régimen de Contratos de Participación Público-Privada. Para cada proyecto de obra pública en esta modalidad, la Administración Pública contratante designará una comisión técnica que asesorará en todas las etapas del procedimiento de contratación. Esta comisión técnica estará integrada por un mínimo de tres y un máximo de cinco miembros, debiendo ser dos de ellos, por lo menos, funcionarios del organismo público contratante. Sus miembros deberán tener idoneidad en los diferentes aspectos que componen la materia de contratación y al menos uno, que podrá o no pertenecer al organismo contratante, deberá poseer reconocida idoneidad técnica en la materia objeto de la contratación. Los integrantes de las comisiones técnicas estarán obligados a presentar declaración juradas patrimoniales de acuerdo a la Ley 17.060, de

23

de

diciembre

de

1998.

(Vínculo

a

la

norma:

https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18786-2011/8) •

Compras y Contrataciones del Estado 2011 – Se actualiza el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera

(TOCAF).

(Vínculo

al

TOCAF:

https://www.impo.com.uy/bases/tocaf2012/150-2012) 2011 – Comienza a funcionar la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) que tiene como cometidos principales: 1. desarrollar el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE) al servicio de las administraciones públicas estatales y de las empresas proveedoras. 2. mantener el sitio web de compras y contrataciones del Estado publicando la información referida a contrataciones de obras, bienes y servicios de modo que constituya una herramienta de transparencia a disposición de la ciudadanía. 21

3. asesorar al Poder Ejecutivo, a las administraciones públicas estatales y a los proveedores sobre las mejores prácticas y procedimientos en las contrataciones. Desarrolla actividades de formación y capacitación entre los funcionarios públicos. 4. determinar lineamientos del órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, la Unidad Centralizada de Adquisiciones, que se concentra en las mayores compras que tiene el Estado, como alimentos, medicamentos o insumos médicos. 5. imponer sanciones de advertencia, multar y ejecutar garantías de mantenimiento de oferta ante eventuales incumplimientos que deriven de los procesos de contratación. (sito web de la agencia: https://test.comprasestatales.gub.uy/inicio) •

Ley 19.334 de agosto de 2015. Esta ley le otorga mayor autonomía al ministerio público creando la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado. Saca al ministerio público de la órbita del Ministerio de Educación y Cultura. Esto le asigna mayor independencia y autonomía la los fiscales. Se han creado a su vez fiscalías especializadas en crimen organizado que atienden casos de corrupción.

(Vínculo a la norma:

http://www.impo.com.uy/bases/leyes/19334-2015/2) •

Ley 19.340 de 28 de agosto de 2015. Por esta ley la JUTEP pasa a ser un servicio descentralizado ganando mayor autonomía respecto a su ubicación anterior en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura. Se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura y se le asegura autonomía e independencia técnica. Este es un paso importante hacia una mayor independencia de este organismo. (Vínculo a la norma: http://www.impo.com.uy/bases/leyes-originales/19340-2015)

•

Ley 19.484 de “Transparencia Fiscal” de diciembre de 2016. Esta ley posiciona a Uruguay en los estándares internacionales. Trajo aparejado una serie de importantes cambios en el área:

22

1. Eliminó el secreto bancario. La Administración ahora puede acceder a los saldos y rentas de cuentas bancarias de personas físicas o jurídicas residentes en el exterior y en el país. 2. Obliga a brindar información sobre beneficiarios finales de todas las sociedades, residentes y no residentes que operen en territorio nacional. Se establecen sanciones para quienes incumplan que van desde multas hasta suspensión del certificado único. 3. Propone ajustes al sistema tributario de las sociedades off shore, constituidas en jurisdicciones de baja o nula tributación. (Vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19484-2017) •

Ley 19.574 “Integral de lavado de activos” de diciembre de 2017”. Esta ley actualiza y sistematiza la normativa y reglamentos preexistente en materia de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Amplía significativamente los sujetos obligados a reportar operaciones sospechosas: a las instituciones financieras se le agregan contadores, abogados, escribanos, rematadores, quienes negocian obras de arte y piedras preciosas, casinos, inmobiliarias, ONGs, partidos políticos, entre otras. Esta ley también crea una comisión específica en el marco de la Secretaría Antilavado encargada de controlar el cumplimiento de

la

ley.

(Vínculo

a

la

norma:

https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19574-2017/8)

IV.

Reformas en áreas sensibles (policía y aduanas) Observar la evolución de la confianza que los ciudadanos tienen en las

instituciones que combaten el delito (la policía) y aplican la ley (el Poder Judicial), ofrece un panorama respecto a la sensación que existe sobre la persecución del delito, la aplicación de la ley y la impunidad en una sociedad. El gráfico sobre la evolución de la confianza en ambas instituciones entre 1995 y 23

2017, muestra que, con vaivenes, el porcentaje de ciudadanos que en Uruguay tienen algo y mucha confianza en estas instituciones se ubica en valores significativamente altos para el promedio de la región. En especial, la policía desde 2005 no registra valores por debajo del 50% y en los últimos dos años se encuentra en el entorno del 60%. En el caso del Poder Judicial existe mayor variación a lo largo de todo el período y muestra una baja en los últimos dos años, llegando en 2017 a 41% (uno de los registros más bajos de la serie). Evolución de la confianza en la policía y el Poder Judicial* (Uruguay y promedio de América Latina) 70 60 50 40 30 20 10

*

Poder Judicial - América Latina

Policía - América Latina

Poder Judicial - Urugauy

Policía - Uruguay

2017

2016

2015

2013

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1998

1997

1996

1995

0

Porcentaje de personas que responden tener mucha o algo de confianza.

Fuente: Elaboración de los autores en base a datos de Latinobarómetro

Tanto la policía como las aduanas son ámbitos sensibles. En el caso de la aduana porque controlan el tráfico de mercaderías por las fronteras a través de las que ingresa contrabando o drogas. En el caso de la policía es la institución que enfrenta directamente al delito y administra en última instancia la aplicación del Estado de Derecho. En ambas áreas Uruguay ha realizado reformas tendientes a limitar la corrupción. 24

En 1990 se crea la Fiscalía Letrada de Policía a través del artículo 159 de la Ley 16.170 (vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/161701990) . Esta fiscalía fue creada como un órgano de asesoramiento legal del Ministerio del Interior y de contralor de la gestión funcional. Como antecedente histórico estaba la Fiscalía Policial, desde el año 1923 y se potenció en una nueva etapa a partir de 1993, con una política que buscó identificar y expulsar de la fuera a los funcionarios venales y permisibles. Varios años después, en 2005, con la asunción del gobierno del Frente Amplio se crea se crea el cargo de Director de Asuntos Internos en el Ministerio del

Interior

(artículo

95

de

la

Ley

17.930,

vínculo

a

la

norma:

https://www.impo.com.uy/bases/leyes/17930-2005/22) . Este cargo sustituye al Fiscal Letrado de Policía. Este cambio dotó a esta división de un marco mucho más ambicioso, dándole una jerarquía superior y un ámbito de aplicación mucho más específico. En esta misma línea en octubre de 2008 se crea la Dirección de Asuntos

Internos

(Ley

18.362,

vínculo

a

la

https://www.impo.com.uy/bases/leyes-originales/18362-2008/292)

norma: que

se

pone efectivamente en funcionamiento en 2010. Con este órgano se pretende un control integral de la gestión funcional. Su ubicación institucional lo hace depender directamente del Ministro del Interior. Cuenta con un dotación de recursos humanos considerable para su funcionamiento. No solo realiza tareas administrativas, como solía ocurrir con sus antecesores, sino que además posee infraestructura y personal para investigar. Entre sus principales funciones se encuentra la de prevenir actos de corrupción en el servicio; investigar hechos y actos de apariencia delictiva cometidos por el personal dependiente del Ministerio del Interior sin importar su jerarquía. Este órgano cuenta con un servicio telefónico de atención a la ciudadanía 0800 5000, donde se realizan denuncias (pueden ser anónimas) para su seguimiento e investigación. En una evaluación realizada en 2014, cuatro años después del comienzo efectivo del funcionamiento de Asuntos Internos, se informó que se habían derivado a la justicia, resultando procesados, 203 funcionarios policiales. Por tipología de delito se comprobó que el abuso de autoridad fue el delito más cometido, seguido por hurto y la violencia doméstica (datos oficiales del Ministerio del Interior).

25

Por el artículo 246 de la Ley 18.719 (vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18719-2010) de diciembre de 2010 se creó, en el Ministerio del Interior, la Dirección General de Lucha contra el Crimen Organizado e Interpol. Esta dirección fue reglamentada en 2011 (Decreto 258/011, vínculo a la norma: https://www.impo.com.uy/bases/decretos/2582011/1) como unidad especializada de competencia nacional para la prevención, control y represión del crimen organizado. Esta división tiene su correlato en el terreno del ministerio público con las fiscalías especializadas sobre crimen organizado creadas en 2008. En el caso de aduanas, en 2014 se aprobó el Código Aduanero (Ley 19.276 de

setiembre

de

2014,

vínculo

a

la

norma:

https://www.impo.com.uy/bases/codigo-aduanero/19276-2014). Este nuevo código sistematizó la normativa dispersa, actualizándola y alineándola con las prácticas internacionales. Como una de sus novedades, incluye referencia a la ética. El nuevo código buscó simplificar los procesos de gestión a través de la eliminación del papel. Se aplica una ingeniería de los procedimientos mediante el Documento Único Aduanero y la Ventanilla Única de Comercio Exterior, se puso en práctica un Sistema de expediente elctrónico que permite iniciar el trámite a distancia, recibir notificaciones electrónicas y realizar pagos con la misma modalidad. En el mismo marco del proceso de reforma, en 2014, también se creó un Comité Consultivo Aduanas-Sector Privado, con el objetivo de recibir planteamientos e inquietudes de los operadores del comercio exterior. La Dirección Nacional de Aduanas firmó en función del trabajo de esta comisión once Memorándums de Entendimiento con el sector privado, con otras tantas entidades relacionadas con el organismo o con el comercio exterior en general (asociaciones de operadores de aduanas, agentes de cargas y gremiales que agrupan a los exportadores). Los memorándums apuntan a desarrollar acciones comunes en materia de ética y transparencia entre las partes firmantes y a atacar de forma coordinada todas aquellas conductas reñidas con la normativa vigente que puedan significar hechos de corrupción. En 2016 se aprobó un Código de Conducta de la Dirección Nacional de Aduanas (Resolución General 67/2016, vínculo a la resolución:

26

https://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/16398/1/resolucion-general67_2016.pdf). Este código se basa en el Modelo de Código de Ética y Conducta de la Organización Mundial de Aduanas. En términos operativos en 2010 se creó el Grupo de Respuesta e Inteligencia Aduanera (GRIA). Este grupo está compuesto por 13 policías que trabajan en comisión en la Dirección Nacional de Aduanas y tienen autonomía para investigar e identificar actos de corrupción. A consecuencia de la actuación del GRIA, a datos de mayo de 2017, se han procesado 355 personas, 191 con prisión y 164 sin prisión. De los 355 procesados 52 de ellos eran funcionarios públicos (28 aduaneros, 16 policías y 8 de otros organismos del Estado). El GRIA también administra una línea telefónica gratuita (0800 1855) para que los usuarios puedan realizar sus denuncias ante la Dirección Nacional de Aduanas.

V.

El rol de los partidos políticos en los procesos de reforma Los organismos internacionales desde fines de los ochenta han comenzado

a prestar cada vez más interés en los temas de la transparencia y de la lucha contra la corrupción. Sus iniciativas tienen por objetivo fomentar el funcionamiento pleno del estado de derecho y la democracia, pero sobre todo perciben a la lucha contra la corrupción como una forma de facilitar el desarrollo obstruido por las prácticas corruptas de los gobernantes. Estas iniciativas suelen estar asociadas a recomendaciones que guian la adopción de una serie de reformas y el diseño de estrategias destinadas a controlar la corrupción. A este respecto parecen existir ciertos consensos técnicos sobre las atributos centrales de una política de transparencia y combate a la corrupción. La influencia de este consenso – promovido por diversos organismos internacionales- sobre la adopción de normas similares en los países no es despreciable. En particular, en lo que respecta a las normas sobre probidad y transparencia, la difusión parece tener un espacio importante que explica buena parte de la dirección que ha tomado la legislación sobre transparencia en la mayoría de los países. Sin embargo, el consenso técnico a nivel internacional no es capaz por sí solo de explicar por qué estas políticas se adoptan en diferentes momentos en diversos países, ni tampoco por qué adquieren características particulares. Mucho menos son capaces de 27

explicar diferentes pautas de funcionamiento e impacto sobre los niveles de transparencia. Otra explicación para la aprobación de normas de transparencia pone de manifiesto el rol de las crisis de legitimidad. La aparición de casos de corrupción se señala como el detonante para la aprobación de reformas en estas áreas. Los escándalos políticos y las crisis económicas son vistas como catalizadores de los procesos de reforma. En estos escenarios los partidos y los gobiernos buscan aumentar su legitimidad -o la del sistema en su conjunto- a través de la implementación de reformas destinadas a combatir la corrupción. En otras palabras, las acciones políticas son motivadas en la necesidad dar respuesta a una ciudadanía que demanda medidas y pone en jaque la legitimidad del sistema de partidos y del propio régimen de político. En este sentido, las crisis ponen de manifiesto fallas en la legislación que deben ser subsanadas. Si bien el trabajo de los organismos internacionales y la ocurrencia de crisis son relevantes para explicar la adopción de políticas en esta área, es necesario tener en cuenta que las recomendaciones, para convertirse en políticas, en momentos críticos o no, tienen que pasar por la necesaria intermediación de instituciones políticas, estructuras de poder y procesos políticos nacionales. Estas estructuras políticas no solo afectan la factibilidad de las reformas, sino también su funcionamiento y eficacia. Los actores políticos pueden no solo retrasar su ejecución de acuerdo al ciclo político e intereses electorales, sino también pueden convertir a las normas en una mera formalidad destinada a satisfacer momentáneamente a los ciudadanos o a la comunidad internacional. El proceso de aprobación de la normativa sobre corrupción en Uruguay que responde a la nueva era de normas sobre transparencia (es decir la que avanza sobre los típicos organismos de control de cuentas y administración) comenzó a discutirse a mediados de los noventa. Si bien desde 1995 una comisión designada por el entonces presidente Julio María Sanguinetti (Partido Colorado) venía trabajando en un proyecto de ley, recién en 1996 el proyecto que terminará dando lugar a la “Ley anticorrupción” entra al parlamento. Como nunca antes en Uruguay, el tema de la corrupción se había transformado en ese año en uno de los ejes del debate y la competencia política a raíz de acusaciones de casos de corrupción en el gobierno del Partido Nacional (1990-1995).

28

Por un lado una crisis política -o al menos un incremento de la preocupación ciudadana por denuncias de corrupción que involucraban a ex jerarcas de gobierno- y, por otro, un ambiente internacional que promovía reformas para combatir la corrupción, convergieron para formar el telón de fondo del debate parlamentario que dio lugar a la Ley 17.060. La discusión del proyecto estuvo, en consecuencia, teñida tanto de la coyuntura interna como del consenso internacional sobre la necesidad de reformar instituciones y legislación para combatir la corrupción. Sin embargo, el tiempo que insumió la discusión, la forma en que se procesó y sus contenidos específicos, no sugieren en lo más mínimo que la Ley 17.060 haya sido de las normas que se aprueban sólo con el fin de responder a las inquietudes ciudadanas o a las presiones de la comunidad internacional. Mucho menos que se votara con el convencimiento de su inaplicabilidad. La norma fue aprobada en general con los votos de todos los partidos. En esta ley al nuevo organismo que se crea (la Junta de Transparencia y Ética Pública) se lo restringe en su capacidad de acción, fundamentalmente persecutoria o de investigación, y se lo ubica bajo la égida del Poder Ejecutivo (primero bajo la superintendencia del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, y luego de 2001 como Unidad Ejecutora del Ministerio de Educación y Cultura). Los partidos temían crear un organismo con mucho poder e independencia. Tampoco en esta ley se tipificó como delito el enriquecimiento ilícito. A contrapelo de las recomendaciones internacionales, los legisladores uruguayos consideraron que establecer un delito como ese invertía la carga de la prueba, exigiendo a los acusados que demuestren su inocencia, violando así uno de los principios del Derecho Penal liberal. El resultado del proceso parlamentario puede verse como una oportunidad perdida de lograr una legislación más avanzada. Sin embargo, mostró que los partidos tenían una preocupación sobre los efectos de la ley, más que sobre la acumulación política y electoral que su posición respecto al tema le podía ofrecer. Dada la coyuntura política particular que se vivía en esos años con respecto a las acusaciones de corrupción y a la influencia internacional para aprobar normas anticorrupción, el debate y proceso parlamentario se podría haber transformado en un concurso de ofertas, a cuál de ellas más ambiciosa, sobre tipificación de

29

delitos, aumentos de penas y potestades de la nueva institucionalidad anticorrupción. Parece razonable pensar que la coyuntura política nacional, los efectos de la preocupación internacional sobre el tema y la difusión de ideas sobre cómo controlarlo, pueden explicar en parte que haya existido esta ley. Sin embargo el resultado normativo parece también resultado de las preferencias de los partidos sobre los alcances de la normativa y la nueva institucionalidad. Este es un dato central, para comprender el rol de los partidos en la aprobación de las normas sobre transparencia y corrupción en Uruguay. Sobre estos temas, los partidos en Uruguay parecen buscar consensos y han logrado sacar del campo de la competencia política estos asuntos. La forma en que se aprobó la Ley 17.060 “Anticorrupción” y sus modificaciones posteriores, la Ley 18.381 sobre “Acceso a la Información Pública”, y la Ley 18.485 “De Partidos Políticos” (que regula el financiamiento de partidos y campañas) fueron procesadas de manera similar. Los partidos debatieron propuestas que terminaron consensos para la votación en general y para la mayoría de sus artículos. En ninguno de los casos, las posiciones que los partidos definieron con respecto a estas leyes fueron utilizadas como parte de la competencia política. Esto no quiere decir que no se expresaron en sus articulados posicionamientos estratégicos, en particular en la ley de partidos. Sin embargo, las posiciones pudieron ser conciliadas con una orientación hacia la aprobación por consenso en su tramitación. En los últimos años y a partir de denuncias de corrupción y de sospechas sobre financiamiento ilegal de partidos, se realizaron propuestas de cambios legislativos que se pueden entender como posicionamientos partidarios. Asimismo, los cambios que se han propuesto a la ley de partidos que han obtenido sanción en la Cámara de Senadores sobre fines de 2017, si bien en comisión se buscó alcanzar una propuesta de consenso, terminó siendo votada solo por el Frente Amplio, el partido de gobierno. Algo similar ocurrió con algunos artículos de la ley “Integral de Lavado de Activos”, en particular aquellos que colocan al delito de lavado de dinero como precedente del delito de evasión.

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VI.

El rol de la sociedad civil en los procesos de reforma En los últimos 20 años la sociedad civil desempeñó un papel relevante en

en advertir los riesgos del avance de la corrupción y, en consecuencia, en la impostergable promoción de reformas legislativas que apuntaran a dar respuesta a esa situación. A partir del impacto provocado por el estallido de varios casos de corrupción en la gestión pública en la segunda mitad de los años noventa del siglo XX, hubo una fuerte respuesta desde la ciudadanía y de la sociedad civil organizada. Una de las organizaciones precursoras, creadas en ese período es la Comisión de Lucha Contra la Corrupción, institución conformada por ciudadanos de gran prestigio y representatividad social. Sus miembros fundadores, que se agruparon para conformar la organización, se agruparon debido a la irrupción de casos de impacto público que implicaban a altas figuras del gobierno y funcionarios de áreas sensibles de la economía y las finanzas del país. Estas personalidades que formaron la Comisión de Lucha Contra La Corrupción, representaban una pluralidad ideológica y provenían de diferentes ámbitos: político, social, judicial y religioso. Esta pluralidad y el reconocimiento de sus miembros que despertó de inmediato el reconocimiento y empatía de la opinión pública.4 Entre los objetivos trazados por esta comisión se destacan: 1. su disposición a trabajar “al servicio de los ciudadanos para que éstos puedan denunciar aquellos actos o hechos que puedan considerase de corrupción, sin que ello constituya riesgo para el denunciante”; 2. impulsar medidas “para combatir las causas que posibilitan la corrupción” a fin de “detectar situaciones que escapan al control de las instituciones, pero que nunca pasan desapercibidas al común de la gente”.

Sus nueve fundadores fueron la Dra. Jacinta Balbela, ex Presidenta de la Suprema Corte de Justicia; Dr. Alberto Zumarán, ex senador y candidato a la Presidencia por el Partido Nacional; Dr. Héctor Lescano, ex diputado y secretario general del Partido Demócrata Cristiano; Víctor Vaillant, ex diputado por el Partido Colorado, ex presidente de la Comisión Nacional de Repatriación y presidente de la Administración de Ferrocarriles del Estado; Jorge Artagaveytia, empresario rural, ex presidente de las Cooperativas Agrarias Federadas; Monseñor Luis Del Castillo, obispo auxiliar de Montevideo; Pastor Emilio Castro, pastor de la Iglesia Metodista y ex secretario del Consejo Mundial de Iglesias; José D´Elía, ex presidente y presidente de honor de la Central de Trabajadores; y Gustavo Vilaró, secretario de la Cámara de Comercio del Uruguay. 4

31

En esa primera etapa, la Comisión Uruguaya de Lucha Contra la Corrupción, que más tarde se transforma en Uruguay Transparente, se constituyó en una voz potente, creíble y respetada en defensa de las buenas prácticas. Logró canalizar numerosas denuncias y respaldar otras sobre presuntos actos de corrupción. Su presencia y actuación tuvo una fuerte repercusión mediática y política y coadyuvó en el impulso de la ley anticorrupción aprobada en 1996, en el respaldo a la aprobación y al cumplimientos de los compromisos emanados de las convenciones internacionales y al periodismo de investigación. Uruguay Transparente ha desarrollado diversas actividades publicas referidas al periodismo de investigación, el financiamiento de los partidos políticos y el acceso a la información pública. Asimismo, estimuló la producción y publicación de investigaciones sobre diversas temáticas asociadas a la transparencia en Uruguay. Las actividades de promoción, discusión e investigación fueron realizadas en alianza con fundaciones internacionales como la Fundación Konrad Adenauer y la Fundación Friedrich Ebert, con otras organizaciones de la sociedad civil y con institutos y departamentos de investigación universitarios. Desde mediados de los noventa, la sociedad civil ha insistido en la necesidad no solo de la adaptación de la legislación, sino también del desarrollo de controles efectivos para tener éxito en la lucha contra la corrupción. Uno de los déficits que Uruguay Transparente identificó y aún identifica refiere a la insatisfactoria rigurosidad y eficacia de los controles en el cumplimiento de la normativa. Esta insuficiencia en parte se explica desde esta perspectiva por la falta de independencia de los organismos de contralor respecto al poder político y, en otros casos, a ambigüedades en la redacción de las leyes o falta de voluntad política. Uruguay Transparente ha denunciado y realizado cabildeo respecto a la necesidad de dotar con mayor autonomía y potestades a la Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP). Esta institución se creó con facultades muy restringidas para poder actuar de oficio. De hecho, funciona como un mero órgano auxiliar de la justicia que asiste, a solicitud del Poder Judicial, ante un caso determinado. Su rol ha quedado circunscrito a un simple repositorio de las declaraciones juradas de los gobernantes y altos funcionarios del Estado, sin atribución expresa para poder abrirlas y verificar eventuales cambios 32

patrimoniales no justificados. La JUTEP ha ganado autonomía respecto al Poder Ejecutivo, desde su posición institucional original, cuando pasó a ser un servicio descentralizado. Sin embargo, según la visión de Uruguay Transparente persisten problemas asociados a su integración (sus miembros son designados por el Poder Ejecutivo con venia del Senado) y a su dotación presupuestal restringida (decidida por el Poder Legislativo). Uruguay Transparente el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo), DATA y otras organizaciones que integran la Red de instituciones de la sociedad civil de Gobierno Abierto, han señalado sistemáticamente la imperiosa necesidad en conceder mayor independencia a los organismos de contralor. Si bien las autoridades de estos órganos son elegidos por el Parlamento con mayorías especiales que requieren de consensos, no dejan de ser dependientes del poder político al que deben controlar al restárseles facultades de control vinculantes (Tribunal de Cuentas, Junta Uruguaya de Ética Pública, Unidad de Acceso a la Información Pública, unidades reguladoras). A los escándalos de corrupción relacionados con los procesos de privatización, reprivatización, compras y contrataciones del Estado, uso de la publicidad oficial, conflictos de interés, se le sumó la no menos preocupante realidad del financiamiento de los partidos políticos en las campañas electorales. Uruguay tuvo hasta 2009 un sistema que no regulaba los ingresos de los partidos. En un contexto de reclamos desde la sociedad civil y de deterioro de imagen pública de los partidos en 2009 se aprobó la ley que regula la actividad de los partidos políticos y su financiamiento permanente y de campaña. Investigaciones periodísticas y estudios académicos han confirmado la necesidad de actualizar la ley. La sociedad civil y la academia han recomendado disposiciones más estrictas que limiten la influencia de los privados sobre la voluntad del ciudadano e impidan que aquellos privados que tengan relación con el Estado (beneficiarios de concesiones o fideicomisos, compren, vendan, contraten) puedan aportar a las campañas financieras de los partidos. Asimismo, esta ley adolece de controles efectivos ya que el órgano encargado de controlar su cumplimiento, la Corte Electoral, no tiene ni los recursos ni la voluntad política para hacerlo. Los ministros de la Corte Electoral responden a los diferentes partidos y no tienen independencia alguna de estos. La demanda de la sociedad civil a partir de estudios que demuestran los problemas de esta ley ha llevado a 33

que se realicen reformas que aún están en proceso de aprobación definitiva por el parlamento. También desde la sociedad civil puso de manifiesto la conexión existente y verificada en varios casos, entre la corrupción y las maniobras de lavado. A fines de los años noventa a partir de investigaciones periodísticas pudo demostrarse la presencia de los cárteles del narcotráfico colombianos y mexicanos en nuestro país. Estas organizaciones delictivas aprovechaban la regulación jurídico contable permisiva de la plaza financiera uruguaya para realizar “inversiones” inmobiliarias o blanqueo de dineros procedentes de la evasión fiscal Argentina y de sobornos y coimas en licitaciones, en la venta ilegal de armas, en el enriquecimiento ilícito de políticos y magnates de la región. La arquitectura del sistema uruguayo posibilitó las maniobras e ilícitos en base al secreto bancario y mediante sociedades “pantalla”, funcionales al blanqueo de dineros ilícitos. Durante más de 50 años (1948-2011), Uruguay fue funcional al lavado de dinero y a la evasión en terceros países a través de las SAFIs, exclusivas para extranjeros. Estas sociedades apenas tributaban un impuesto ficto (calculado en base a una ganancia mínima supuesta) anual, sin que sobre las mismas se practicaran controles de especie alguna. Fueron las SAFIs, junto a las sociedades anónimas innominadas, los grandes vehículos para viabilizar maniobras de evasión o de blanqueo de dineros procedentes de actividades ilegales en la región. La dilatoria de definir al delito fiscal como delito precedente del delito de lavado -recién se incorporó en la ley integral de lavado aprobada en diciembre de 2017- cuando la legislación comparada mostraba su vigencia desde hace 20 años, contribuyó a consolidar la imagen de la plaza financiera uruguaya como un paraíso fiscal. Este escenario se consolidó durante los años noventa del siglo XX, donde los distintos gobiernos apuntaban a transformar al país en una plaza financiera abierta a los capitales del exterior sin cuestionar ni controlar su origen, lícito o ilícito. Tras años de señalamiento por parte de la sociedad civil de que era antiético e inmoral la libre existencia de esas herramientas al servicio de organizaciones delictivas, se eliminaron algo menos de una década atrás. La eliminación de normas que favorecían el lavado y la evasión también fue producto de la presión internacional sobre Uruguay a través de la inclusión del país en

34

listas de paraísos fiscales que afectaban la imagen del país ante los inversores internacionales. Este conjunto de situaciones críticas que rozaban las buenas prácticas y la ética, fueron creando un clima social de descontento que contribuyó a que se votaran una tras otra normas que dejaban atrás un país cargado de opacidad en cuanto al conocimiento ciudadano de la gestión en las entrañas del poder político y financiero. En materia del avance del crimen organizado requiere inexorablemente de la complicidad -por acción u omisión- de quienes tienen a su cargo su combate. La experiencia internacional demuestra que el crimen organizado se consolidó siempre que pudo corromper a la institución policial, a las fiscalías y a los jueces, que constituyen la primera línea en la lucha contra estas organizaciones delictivas. Desde la sociedad civil se ha planteado la importancia de establecer mecanismos de contrapeso al creciente poder de penetración de las organizaciones criminales: oficinas de asuntos internos en la policía y mecanismos similares en el Poder Judicial. Uruguay parece todavía estar a tiempo de frenar este proceso de avance del crimen organizado, al menos en sus expresiones más sofisticadas, en la medida de que se formalice una fuerte coordinación y complementación de todos los organismos fiscalizadores y represivos que permitan identificar con rapidez y actuar con determinación ante la ocurrencia de los delitos. De todos modos la capacidad que tienen ciertos grupos delictivos de, una vez que son reprimidos y encarcelados, recrearse con rapidez, indican que el fenómeno del crimen organizado comienza en Uruguay a ganar posiciones. Cuando una asociación delictiva es disuelta no vuelve a funcionar, cuando sigue funcionando con continuidad, se asiste a un fenómeno más complejo asociado al crimen organizado. Ésta es la tensión vigente en el país entre la delincuencia y la acción del Estado. No hubiera sido posible avanzar en la aprobación de nuevas leyes sin que mediara la extraordinaria labor del periodismo de investigación que sacó a la superficie las irregularidades, delitos o gruesas faltas éticas, encubiertas y enmascaradas en la administración. Las modalidades del trabajo de los periodistas experimentaron un cambio sustantivo a partir de la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública. Si bien estudios académicos han 35

mostrado que sólo menos de un tercio de los periodistas tienen un cabal conocimiento de la ley y de las posibilidades que otorga a quienes investigan, aquellos profesionales de la información que sí han hecho uso de este nuevo instrumento, han potenciado su labor, con importantes aportes en los principales casos de de impacto público develados en los últimos años.

VII.

El rol de las nuevas agencias de gobierno en la ejecución de las reformas La nueva legislación sobre transparencia, corrupción y combate al lavado

de activos ha dado lugar a la creación de una nueva institucionalidad. Estas agencias se destinan al control y monitoreo del funcionamiento de esas normas. La Ley 17.060 “Anticorrupción” dio lugar a la JUTEP, la Ley 18.381 sobre “Acceso a la Información Pública” creó la UAIP. Por último, la Ley 19.574 “Ley integral de lavado de activos” integra la ya creada Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. Asimismo, es importante la creación dentro del Ministerio del Interior de la División de Asuntos Internos. Si bien todas estas agencias están orientadas al combate a la corrupción y/o a la generación de transparencia (específicamente el caso de la UAIP), es necesario diferenciar dos tipos. Por un lado, las que se dedican a controlar el funcionamiento de la administración o la aplicación de determinadas normas (JUTEP, UAIP y División de Asuntos Internos del Ministerio del Interior) y por otro la que tiene un rol de coordinación de políticas dentro del Estado para el combata a una conducta ilícita (Secretaría Antilavado). Esta distinción es significativa, ya que unas y otras por orientación y función requieren de diferentes niveles de autonomía. Las primeras (las que tienen por función el control) deberían gozar de autonomía respecto al gobierno, mientras que las segunda (la dedicada a la coordinación de políticas) no requiere de esta autonomía. En el caso de la JUTEP y la UAIP específicamente, estas agencias han nacido con bajos niveles de autonomía respecto al gobierno y al poder político en general. La JUTEP nació como una agencia bajo la jerarquía del Ministerio de Educación y Cultura. Tiene una dirección colegiada de tres miembros que, para su nombramiento, requiere venia del Senado con mayoría especial, lo que obliga 36

a que sus integrantes sean definidos por un acuerdo multipartidario. A pesar de que en los últimos años ha ganado mayores niveles de autonomía administrativa al pasar a ser un servicio descentralizado (no sujeto a jerarquía), su integración definida políticamente la hace perder autonomía respecto al conjunto del sistema político. Se debe señalar que esta forma de integración es típica de los organismos de contralor en Uruguay, donde el sistema se basa en el control mutuo entre los diferentes partidos. La UAIP se crea como un órgano desconcentrado de la Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información (AGESIC), dependiente de la Presidencia de la República. Tiene un consejo directivo de tres miembros integrado por el director de AGESIC, y otros dos cargos designados por el Poder Ejecutivo. A su vez tiene un consejo consultivo que integra representantes de la académica, la sociedad civil, el Poder Judicial, y uno elegido por el Poder Legislativo que no podrá ser legislador. En este caso los niveles de autonomía respecto al Ejecutivo son menores, y a esto se suma que sus decisiones no son vinculantes para el resto de los organismos públicos. El trabajo de ambas agencias ha sido muy importante en el área de promoción y educación tanto ciudadana como de los funcionarios públicos respecto a las normas de transparencia y su funcionamiento. Sin embargo, ambas instituciones adolecen de recursos humanos y materiales suficientes (JUTEP en especial) para poder desarrollar un control sustantivo, lo que sumado a la baja capacidad de realizar decisiones vinculantes e investigaciones sobre conductas desviadas, termina por darle pocos dientes en términos de asegurar el funcionamiento efectivo de las normas. Si bien en ambos casos y en particular en el caso de la UAIP los nombramientos son dependientes del poder político y en especial del Poder Ejecutivo, estas agencias no han sido acusadas de parcialidad o falta de independencia e idoneidad técnica en su accionar. La sociedad civil ha demandado de manera sistemática, antes de la aprobación de las leyes que dieron surgimiento a ambas agencias como luego de que entraron en funcionamiento, que se les otorgue mayor independencia política (los nombramientos no dependan ni del Poder Ejecutivo ni de acuerdos entre los partidos) y que se les de mayor jerarquía administrativa y aumente su poder de sanción.

37

La Ley de “Partidos Políticos” de 2009 a diferencia de la Ley “Anticorrupción” y de la Ley de “Acceso a la Información Pública” no ha creado un organismo para el control de su funcionamiento, sino que le ha otorgado este control a un organismo ya existente, la Corte Electoral. Este organismo tiene mayor independencia administrativa y capacidad de aplicación de sanciones que la JUTEP y la UAIP, pero su integración en los hechos ha sido más política que técnica. Si bien esta integración (basada en el control mutuo) ha servido para administrar elecciones y dar transparencia a los procesos electorales, no parece ser tan eficiente para controlar el financiamiento de partidos. La Corte Electoral se ha limitado a publicar las declaraciones de gastos e ingresos de los partidos y de las campañas, sin realizar ningún tipo de control de veracidad de las mismas. Aunque los partidos están obligados a publicar la lista de donantes (tanto donaciones de empresas como de personas) y los montos de cada donación, al no existir auditorías de gastos e ingresos y monitoreo de gasto, en la práctica los partidos terminan declarando lo que quieren y como quieren. Esta omisión, es achacada a falta de recursos materiales y humanos para realizar las tareas de control asignadas por la ley. Sin embargo, parecen estar más asociadas a falta de voluntad política para desarrollarlas. Las agencias destinadas a articular políticas para el combate a determinados fenómenos, en especial la Secretaría Antilavado, han desarrollado una tarea importante. Por un lado, han articulado recursos de control dispersos dentro del Estado lo que ha dotado de mayor capacidad para la detección de actividades delictivas y también ha propiciado la generación y actualización normativa en la materia. Si bien esta secretaría tiene dependencia directa de la presidencia, nuevamente la independencia técnica de los diferentes secretarios ha hecho que no existan acusaciones de actuación tendenciosa de la misma o de ser omisa en determinados casos por cuestiones de preferencias políticas de los involucrados. Por último, es de destacar el papel en la generación de transparencia de agencias que no necesariamente están orientadas específicamente a este objetivo. Estas agencias suelen tener por objetivo mejorar la administración. En el trabajo por hacer a la administración más eficiente suelen reducir los espacios de discrecionalidad que son fuente de deficiencias organizativas y otorgan transparencia a los proceso administrativos. Uno de los casos que se incluyen en 38

esta categoría es el de la AGESIC. Esta agencia está abocada a la promoción del gobierno electrónico y la inclusión de las tecnologías de la información en la administración. Su trabajo en diversas áreas con distintos organismos de la administración central y de los gobiernos departamentales ha generado mayores niveles de transparencia a través de la estandarización de procesos y la inclusión de tecnología. Si bien su trabajo no está exento de choques por resistencia a este tipo de cambios, que entre otros reduce la discrecionalidad de los organismos, las ganancias en eficiencia tiende a convencer a los organismos a incorporarse a los proyectos llevados adelante por AGESIC. Asimismo, muchas veces la AGESIC está involucrada en el soporte tecnológico para la generación de información que es básica para asegurar los procesos de transparencia activa y pasiva de la administración. Entre otros asuntos es promotora de políticas de datos abiertos. Otro ejemplo de este tipo de agencias es la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE). Esta agencia no solo desarrolla asesoramiento a los diferentes organismos, sino que también controla y monitorea el proceso de compras y contrataciones. Ofrece soluciones tecnológicas para el procesamiento de las compras y de las contrataciones tendiendo a buscar la igualdad de oportunidades entre los proveedores y mejores precios en las compras de la administración.

VIII.

Balance de las reformas de los últimos 20 años y agenda pendiente La agenda anticorrupción es muy amplia, pero para avanzar con éxito en

la prevención y represión de las prácticas corruptas, es preciso que la normativa confluya y no se disperse. Asimismo, debe existir a nivel de los organismos especializados (Secretaría Antilavado, Junta de Transparencia y Ética Pública, Unidad de Inteligencia Financiera del Banco Central, Agencia de Compras y Contrataciones del Estado, Dirección General Impositiva, Auditoría Interna de la Nación, Tribunal de Cuentas, unidades reguladoras, Aduanas, Fiscalías y Juzgados en Crimen Organizado, etc.) una coordinación fluida y cruce de información que permita detectar malas prácticas y cercar a los corruptos. Estas 39

agencias requieren de autonomía técnica y política para poder perseguir delitos sin presiones o amenazas de futuras represalias por parte del poder político. Los actores políticos, en particular los partidos, han sido proclives a incorporar nueva legislación. Buena parte de la normativa anticorrupción terminó aprobándose de manera unánime en el parlamento. Sin embargo, los avances normativos han sido recelosos de entregar demasiada autonomía a agencias de control respecto al sistema político. Se impone un debate sobre la ubicación institucional de los organismos de contralor y acerca de sus facultades. No pueden seguir dependiendo del Poder Ejecutivo. En algunos casos hay que rediseñar su ubicación institucional, en otros redefinir mecanismos de integración y atribuciones. La sociedad civil ha cumplido un papel relevante. Los procesos de cambio normativo en pos de la transparencia, el buen gobierno y la reducción de la impunidad requieren de la fuerte y atenta participación ciudadana. En Uruguay estos no han sido movimientos sociales numerosos que han tomado la calle, sino organizaciones que se han especializado y han demandado y promovido cambios. Estas organizaciones han sido capaces de realizar seguimiento e interactuar con el mundo político para exigir avances normativos y luego pujar por el efectivo cumplimiento de la ley. Las convenciones internacionales que ha suscrito Uruguay han servido como mecanismos para promover la adopción de nuevas legislaciones. Pero sobre todo han sido muy importantes para habilitar la participación de la sociedad civil en los procesos de evaluación de cumplimiento y formulación de recomendaciones. Las agencias encargadas de la mejora de la gestión del Estado y en especial la que tiene a su cargo la incorporación de nuevas tecnologías y el gobierno electrónico (AGESIC), han contribuído de manera sustantiva a la transparencia y reducción de la discrecionalidad. La estandarización de procesos, la reducción de tramites y el avance hacia la gestión en línea, no solo ha acotado los tiempos de los trámites de ciudadanos y empresas frente al Estado, sino que permitieron la generación de información y aumentaron la disponibilidad de datos abiertos. Los avances de Uruguay en materia de lucha contra la corrupción y promoción de la transparencia abren una nueva agenda sobre la que se requiere seguir avanzando.

40

•

Nuevas atribuciones de la JUTEP. Si bien la JUTEP es desde 2015 un servicio descentralizado, cuyos tres integrantes son elegidos por el Poder Ejecutivo con venia del Senado, es imprescindible que: 1. Tenga un mayor número de funcionarios públicos obligados a presentar declaración jurada de bienes e ingresos, en especial a todos los cargos de confianza, los funcionarios de carrera jerárquicos, todos los ordenadores de gastos, los funcionarios integrantes de comisiones de adjudicación en licitaciones y llamados a contratos, precios y/o servicios, y a los directores y cuadros gerenciales de las empresas estatales sujetas al derecho privado. 2. Pueda abrir las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios de oficio con la facultad de investigar en todos los casos de interés público, denuncia o situación de apariencia sospechosa. En la actualidad la JUTEP tiene en su poder 50 mil declaraciones juradas de funcionarios obligados, más de 20 mil de los cuales son de policías. Hasta ahora esas declaraciones solo son archivadas sin abrir y solo se abren a solicitud de un juez en el marco de una investigación. En el Parlamento está a estudio un proyecto de ley que obligaría a hacer públicas las declaraciones de al menos una parte del total de declaraciones en depósito. 3. Disponga de mayores recursos materiales y humanos para poder cumplir con sus funciones y desarrollar capacidades de investigación. Hasta ahora el presupuesto de la JUTEP es votado por el Parlamento. 4. Sus resoluciones y recomendaciones tengan carácter vinculante.

•

El enriquecimiento ilícito o injustificado. Uruguay necesita profundizar los debates públicos y en el terreno político para analizar la eventual incorporación del delito de enriquecimiento ilícito en la normativa penal, figura jurídica que existe en casi todos los otros países del continente.

•

La puerta giratoria y los conflictos de interés. Debe legislarse para impedir que el funcionario público, cuando deja la actividad en el Estado, 41

pase a desempeñarse empresas privadas que estuvieron o estén relacionadas con el organismo o área del Estado en que el funcionario manejaba información privilegiada. Esto limita el peligro de caer en conflicto de intereses. •

La figura y protección del denunciante. No obstante que en el Artículo 43º del decreto sobre “Normas de conducta en la función pública” se ampara a testigos y denunciantes en presuntos casos de corrupción, en la práctica el funcionario que detecta alguna irregularidad o ilícito y hace la denuncia ante su superior, no siempre encuentra en la administración la protección necesaria y es común que deba padecer presiones, desprecio, acoso y aislamiento. Reza el artículo citado que “Cualquier persona o los funcionarios públicos que denunciaren de buena fe alguno de los delitos a que refiere este decreto quedarán incluidos en el beneficio de protección de testigos establecido por la normativa legal vigente (art. 36 de la ley 16.707 de 12 de julio de 1995, decreto 209/2000 de 25 de julio de 2000 y art. III num. 8 de la Convención Interamericana contra la Corrupción de 29 de marzo de 1996 ratificada por la ley 17.008)”. En este sentido, se impone hacer cumplir esta normativa y establecer nuevas y mayores garantías para hacer efectivo el espíritu de la normativa anticorrupción que buscó sin éxito proteger al denunciante de buena fe.

•

Dineros públicos gestionados bajo el derecho privado. Son necesarios avances normativos que aseguren mayor contralor en la gestión en las asociaciones público-privadas, en las decenas de sociedades de capital estatal sujetas al derecho privado y en los fideicomisos de capitales estatales. Se debe dar paso a mecanismos de contralor que, sin quitar agilidad al Estado en su gestión, ofrezcan a la ciudadanía la imprescindible transparencia las buenas prácticas en tanto son dineros de todos los uruguayos.

•

Transparencia en el financiamiento de los partidos políticos. La normativa sobre financiamiento de partidos es vulnerable. Investigaciones 42

periodísticas y académicas recientes han puesto de manifiesto que la Corte Electoral es omisa en el control de acuerdo a lo que establecen las normas. Asimismo, la redacción de la ley, dada su ambigüedad en temas sustantivos, da pie a que las empresas privadas que contratan con el Estado si bien tienen prohibido contribuir con los partidos, encuentren formas encubiertas de hacerlo violentando el espíritu de la norma. Las modificaciones a la ley, actualmente a estudio, establece varias mejoras respecto a las prohibiciones y sanciones, pero mantiene la debilidad en los controles. De cualquier manera, no subsana el problema de que el control de los partidos recae en un órgano con baja independencia respecto al sistema de partidos en su conjunto. •

Transparencia en las compras estatales. Si bien se han registrado avances significativos en transparentar los procesos de compras y contrataciones públicas, el sistema requiere universalizarse obligando a todos los organismos a realizar sus compras y contrataciones a través del mismo mecanismo. Asimismo, es necesario que el Registro Único de Proveedores del Estado, así como la totalidad de la información sobre llamados y adjudicaciones sea pública y accesible para facilitar el control ciudadano sobre estos procesos.

•

Transparencia fiscal. La aprobación de la Ley de “Transparencia Fiscal” puso fin al secreto bancario, nervio motor del sistema financiero durante el siglo XX y primeros tres lustros del presente. Las instituciones financieras están obligadas por esta norma a identificar a los titulares de las cuentas, lo que supondrá un freno a las posibles maniobras de lavado. También se transformó en una obligación legal que las sociedades anónimas pasen a ser nominativas.

•

Transparencia

presupuestaria.

Uruguay

ha

dado

pasos

trascendentes en materia de transparencia presupuestaria. El más destacable es la puesta en funcionamiento del Portal de Transparencia Presupuestaria, como uno de los compromisos asumidos por Uruguay en su tercer Plan Nacional de Gobierno Abierto. El portal pone a disposición 43

información sobre presupuestos públicos, prioridades y políticas impulsadas por el gobierno y rinde cuentas de los resultados. •

Transparencia judicial. Es preciso profundizar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en el Poder Judicial, tanto sobre su actividad administrativa como jurisdiccional. En especial es necesario garantizar la transparencia de los procesos y mecanismos de designación, traslados y ascensos de los magistrados. Más de 130 organizaciones de la sociedad civil han presentado una iniciativa para que se transparente el proceso de elección y designación de los/las ministros/as de la Suprema Corte

de

Justicia

(Vínculo

a

la

propuesta:

http://www.cainfo.org.uy/tag/suprema-corte-de-justicia/). •

Ley Integral Contra el Lavado de Activos. La aprobación de la nueva Ley Antilavado introdujo el delito fiscal como delito precedente del delito de lavado, poniendo así fin al rezago institucional que se venía arrastrando. La plaza financiera, sobre la que recaían laxos o débiles controles constituyó por décadas un polo de atracción regional para maniobras de evasión fiscal y en general en la llegada de capitales de origen dudoso. Los cambios concretados a fines de 2017 fueron reclamos históricos de la sociedad civil y demanda de organismos internacionales especializados (GAFI, GAFISUD, OCDE). Una dificultad que enfrentan la Secretaría Antilavado es la baja cooperación que se registra en abogados, escribanos, contadores, agentes inmobiliarios, rematadores, etc. en reportar -como lo obliga la normativa vigente- operaciones sospechosas. Muchos de los casos de lavado que se lograron descubrir fueron fruto de investigaciones periodísticas o judiciales en otros países.

•

Tarjetas corporativas. En el último año, a partir de investigaciones periodísticas que obligaron a la renuncia del vicepresidente de la República, se instaló el tema de qué hacer ante el uso de tarjetas corporativas en la Administración Pública. Hasta ahora el uso de estas 44

tarjetas para gastos de funcionarios en cumplimiento de su actividad no está sometido a controles adecuados y con normativas diferenciadas en cada organismo. •

Datos abiertos. Uruguay fue uno de los primeros países en suscribir la Alianza para el Gobierno Abierto, lanzada en setiembre de 2011. El Estado ha realizado avances, pero aún son insuficientes y están directamente asociados a la dispar cultura de transparencia en las distintas áreas de gestión. Al igual que con la ley de transparencia, el desafío es seguir avanzando pues son dos valiosas herramientas para prevenir y, eventualmente, castigar las malas prácticas. Se ha logrado constituir una red de instituciones de la sociedad civil que vienen participando en conjunto con actores estatales en la elaboración de planes bianuales con metas y compromisos en objetivos comunes sobre transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana y gobierno electrónico. Agenda y desafíos de la policía Frenar el avance del narcotráfico es un gran desafío para policía. Uruguay

está inserto en una región donde el crimen organizado replica modalidades (sicariato, extorsión) y modus operandi de otros países que sufren situaciones fuera de control, donde el Estado se encuentra desafiado por mafias que controlan áreas de su territorio. Uruguay no escapa al fenómeno de los cambios en las tipologías delictivas y tiene como gran reto detener el fenómeno de la espiral de violencia asociado a las peores prácticas del narcotráfico y del crimen organizado. En momentos en que se perciben mayores riesgos para el ejercicio de la función policial, se requiere que los policías tengan dedicación total, con una remuneración acorde y un marco adecuado de penalización de las faltas que cometan los funcionarios. Para ello ha sido y es fundamental la Dirección de Asuntos Internos. Sin abandonar el combate al macro tráfico, el objetivo debería ser desarticular las bandas delictivas que se han fortalecido en barrios periféricos de la capital y que han comenzado a extenderse a otras zonas del interior del país. El 45

combate decidido al narcotráfico tuvo como punto de partida la creación en 1995 de la Dirección Antidrogas (1995) que se nutrió del equipo que había trabajado en Fiscalía Policial desde 1993. Este equipo sustituyó a la desacreditada Brigada Anti-drogas, de antecedentes negativos por su actuación durante la dictadura. Aunque los avances en esta materia han sido significativos, mucho queda aún por hacer, más en la medida en que el fenómeno del narcotráfico y el narcomenudeo ha crecido y se ha vuelto más violento. El cuadro de situación debe preocupar. Uruguay es un país de riesgo como centro de operación, recepción y tráfico en los delitos de crimen organizado, desde el tráfico de personas, narcotráfico, y punto de inversiones de capital de actividades ilícitas, etc. Resulta imprescindible que se profundice en la coordinación de todos los organismos que tienen responsabilidad en combatir al crimen organizado. Desde la sociedad civil existe la percepción que no se lleva adelante el cruzamiento de información necesario para detectar con rapidez perfiles de riesgo y poder actuar en consecuencia. Agenda y desafíos de la aduana Desde las sociedad civil, en particular, desde Uruguay Transparente, se ha realizado un seguimiento de la realidad de la Dirección Nacional de Aduanas, su evolución, cambios, problemas y retos. A modo de resumen, sin desconocer avances en la gestión, señalamos cuestiones a superar en un proceso de mejora de gestión. No obstante el proceso de modernización y búsqueda de transparencia iniciado en los últimos años, persiste en la población en general y en los funcionarios en particular, la visión de que no se actúa en forma ética y responsable. Los desafíos para mejorar y consolidar cambios pasan por: 1. Establecimiento de un Sistema de Denuncias que permita que de todas las formas posibles y no solo de manera presencial y telefónica se puedan efectivizar denuncias. 2. Formalización en la estructura de un área específica para tratamiento de las denuncias con autonomía técnica, autoridad, dotación de personal y poder de actuación suficiente. 46

3. Eliminación de intermediarios en la cadena de resolución de investigaciones a fin de preservar el anonimato de los denunciantes, tanto internos como externos. 4. Involucramiento directo de las altas jerarquías con el proyecto. 5. Consistencia de abordaje de denuncias, metodología y protocolos claros y públicos sobre pasos a seguir ante diferentes denuncias, a fin de generar confianza en la población, operadores y funcionarios que denuncien. 6. Permanencia de referentes del proyecto hasta que se consolide el funcionamiento del mismo. 7. Respuestas en tiempo y forma con resultados tangibles, respecto a las denuncias, sea del tenor que sean. 8. Proponer al Poder Ejecutivo un Proyecto de Ley de protección de denunciantes a los efectos de dar garantías y evitar posibles represarías. La Aduana es el organismos más importante del comercio exterior y segundo recaudador del país, por lo cual, el miedo de operadores y publico a sufrir represarías es mucho más intenso que en otras organizaciones. 9. Fomentar internamente una cultura ética, que traspase la mera enunciación.

IX.

Referencias Bibliográficas

Buquet, Daniel; y Rafael Piñeiro. 2017. “The Uruguayan Path from Particularism to Universalism.” En Mungiu-Pippidi, Alina; y Michel Johnston (eds.) Transition to Good Governance: Creating Virtuous Circles of Anticorruption. Cheltenham (UK): Edward Elgar Publishing. Pp.: 57 – 79. Mungiu-Piññidi, Alina. 2016. “The Quest for Good Governance: Learning from Vitrtuous Circles.” Journal of Democracy 27 (1): 95 – 109.

47

X.

Anexos Anexo I

Lista de agencias públicas involucradas en la lucha contra la corrupción, el crimen y la impunidad: •

Junta de Transparencia y Ética Pública (JUTEP)

•

Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información (AGESIC)

•

Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP)

•

Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE)

•

Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC)

•

Secretaria Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT)

•

Tribunal de Cuentas de la República (TCR)

•

Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA)

•

Corte Electoral

•

Fiscalía General de la Nación

•

Dirección General de Lucha contra el Crimen Organizado e INTERPOL

48

Anexo II Evolución de número y de la tasa de homicidios (por cien mil habitantes) en Uruguay entre 1980 y 2017 350

9 8

300

7 250

6

200

5

150

4 3

100

2 50 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

-

1

homicidios

-

homicidios por mil habitantes

Fuente: elaboración de los autores en base a datos del Ministerio del Interior de Uruguay (https://www.minterior.gub.uy/index.php/83-observatorio/estadisticas/82-estadisticas)

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