ANÁLISIS DEL INCREMENTO TARIFARIO EN TRANSPORTE PÚBLICO Y PROPUESTA DE TARIFA INTEGRADA

Introducción Hacia fines del siglo XX comenzó a cobrar peso el concepto del derecho a la movilidad. El mismo refiere al derecho de las personas al desplazamiento de un punto a otro haciendo ejercicio de su derecho a libre circulación. A diferencia del derecho del transporte, el cual se centra sobre los medios empleados (públicos o privados), este nuevo enfoque coloca la centralidad de la movilidad sobre el individuo y sus necesidades.

“(garantizar que) la movilidad se encuentre al alcance de todas las personas que se desplazan por motivo laboral, de estudio, comercio, servicios, recreación y cultura (…), con especial énfasis a grupos en condición de vulnerabilidad” (Ley de Movilidad, México, año 2014)

“La movilidad sostenible implica garantizar que nuestros sistemas de transporte respondan a las necesidades económicas, sociales y ambientales, reduciendo al mínimo sus repercusiones negativas” (Estrategia Española de Movilidad Sostenible, España, año 2009) “(..) dar prelación a la movilización en modos alternativos de transporte, entendiendo por estos el desplazamiento peatonal, en bicicleta o en otros medios no contaminantes, así como los sistemas de transporte público que funcionen con combustibles limpios” (Ley de Movilidad Sostenible, Colombia, año 2006)

La movilidad, como tal, define un mandato de eficiencia por el cual el Estado deberá fomentar la oferta multimodal, la integralidad de la red de transporte y la sustentabilidad medioambiental, así como las condiciones necesarias para garantizar la accesibilidad de las personas a la misma. El decreto 84/2009, mediante el cual se crea el Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), menciona en sus fundamentos que la prestación del servicio público de transporte es de aquellas actividades con mayor incidencia en la calidad de vida diaria de los ciudadanos, por lo que constituye una meta del gobierno nacional la promoción de la accesibilidad a los mismos. Tras doce años de crecimiento en el nivel general de ingresos (consolidados en parte por la caída en los costos al usuario de los servicios públicos), el alza de las tarifas de transporte, al igual que los servicios públicos domiciliarios, parecen desandar con la acumulación generada durante los años previos. Asimismo, si se observa el comportamiento de la inflación subyacente (aquella compuesta por los

productos de baja variabilidad estacional, por lo general se prescinde de servicios tales como gas, transporte y servicio eléctrico, así como productos agropecuarios afectados por cosechas y clima), se puede apreciar un fuerte alza del rubro alimentos y bebidas no alcohólicas en la incidencia del nivel general de precios, lo cual se traduce en una merma del ingreso familiar.

Elaboración propia en base a información brindada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se desconoce el valor para marzo de 2015.

Dicho esto, el reciente aumento en las tarifas de transporte público dispuesto por las resoluciones 46/16, 47/16 y 48/16 del Ministerio de Transporte, ha despertado la lógica preocupación de un amplio sector de la sociedad, dado el peso que puede tomar una canasta de viajes sobre los gastos familiares. Como se ha visto reflejado en el gráfico precedente, agregando los aumentos dispuestos para los servicios públicos domiciliarios, es posible afirmar que lo que termina por encarecerse es el consumo indispensable de los individuos.

El Gobierno Nacional ha instrumentado una tarifa social especial a fin de brindar cierto sostén a un limitado grupo de sectores sociales, la cual, para el caso del transporte, constituye una continuidad con la política de tarifa diferenciada implementada por la gestión anterior. Sin embargo, tomando en consideración la estrechez de los sectores considerados para dicho beneficio, no resultará suficiente para palear el peso de los aumentos.

Nuevo cuadro tarifario e impacto sobre ingresos A continuación se describen los aumentos dispuestos por resolución del Ministerio de Transporte, no se incluye al transporte público subterráneo ya que el mismo depende de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y aún se encuentra en proceso de revisión tarifaria.

Elaboración propia en base a datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Comisión Nacional de Regulación del Transporte, Banco de Datos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (incluye aumentos 2016)

Observando la evolución real de las tarifas, es decir descontando la inflación acumulada, las tarifas se encuentran por debajo de sus máximos tomando como referencia el año 1994. Ello constituyó una transferencia de ingresos en favor de los usuarios, a la par de un aumento sobre el agregado de viajes en transporte público en la Región Metropolitana de Buenos Aires. El crecimiento de la actividad económica del país motivó este efecto, contrario a lo ocurrido en la década del noventa cuando se incrementa la tasa de motorización (vehículos privados en propiedad de particulares), se contrae la economía a la par que se produce una fuerte alza sobre el valor de las tarifas.

Elaboración propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, el agregado del transporte público del AMBA se encuentra subestimado post 2007 debido al alto grado de evasión presente en el transporte ferroviario

Como se ha señalado, la movilidad es condición necesaria para la concreción de otros derechos tales como el acceso al trabajo, salud y educación. El alza en los costos de la movilidad posee efectos a su vez en el nivel de actividad, por lo que de no emplearse una política tarifaria razonable y adecuada para las necesidades de la Región Metropolitana de Buenos Aires, sus efectos pueden ser disciplinantes sobre los desplazamientos individuales. Debe tomarse en cuenta que afrontamos una economía en recesión y con alta inflación. El crecimiento constante de la población urbana, en un patrón difuso y territorialmente expandido impone a los habitantes de la región metropolitana desplazamientos cada vez más largos (en tiempo y distancia) y costosos (tanto por mayores distancias como por los trasbordos que deben realizarse).

Evolución SMVM y Costo del Transporte como % del SMVM (a precios de mayo de 2003) 25,00%

$ 700,00 $ 600,00

20,00% $ 500,00 15,00%

$ 400,00 $ 300,00

10,00%

$ 200,00 5,00% $ 100,00 $ 0,00

1-1994 10-1994 7-1995 4-1996 1-1997 10-1997 7-1998 4-1999 1-2000 10-2000 7-2001 4-2002 1-2003 10-2003 7-2004 4-2005 1-2006 10-2006 7-2007 4-2008 1-2009 10-2009 7-2010 4-2011 1-2012 10-2012 7-2013 4-2014 1-2015 10-2015

0,00%

Colectivo

Tren

Subte

SMVM

Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

Costo por trasbordo como % del SMMV (a valores de mayo de 2003) 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00%

1-1994 10-1994 7-1995 4-1996 1-1997 10-1997 7-1998 4-1999 1-2000 10-2000 7-2001 4-2002 1-2003 10-2003 7-2004 4-2005 1-2006 10-2006 7-2007 4-2008 1-2009 10-2009 7-2010 4-2011 1-2012 10-2012 7-2013 4-2014 1-2015 10-2015

0,00%

Colectivo-Colectivo

Colectivo-Subte

Colectivo-Tren

Colectivo-Tren-Subte

Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

Los gráficos precedentes fueron elaborados en base a una canasta unimodal de 60 viajes mensuales, no se han considerado descuentos especiales. A fines de evitar complicaciones de carácter metodológico, se ha tomado de referencia de ingresos al salario mínimo vital y móvil. El costo repercute sobre el ingreso individual, no se representa el impacto sobre el ingreso familiar, así como tampoco se consideran ingresos complementarios. La idea es brindar una referencia respecto al piso salarial del trabajo registrado. Pese a que las tarifas de transporte de la Región Metropolitana de Buenos Aires se ubican por debajo de otras ciudades del país, es dable mencionar que se verifica una tendencia a la baja a nivel general, lo cual fue acompañado con un aumento en la masa de subsidios aportados por los Estados provinciales.

Elaboración propia en base a la Encuesta de Movilidad de Córdoba, Comisión Nacional de Regulación del Transporte y Municipalidad de Rosario

A su vez, para tener un mejor análisis sobre la cuestión debe estudiarse el comportamiento de precios del resto de los bienes y servicios que componen la canasta básica para cada ciudad en particular. Es decir, no basta con señalar la diferencia en los costos del transporte sino que debe estudiarse los precios de alquileres, alimentos, entre otros. Si se observan, en particular, los estudios técnicos del Ente de Movilidad de Rosario, se aprecia que el abaratamiento de la tarifa neta al usuario (es decir la resultante entre la diferencia de la tarifa

técnica y el aporte del fondo compensador) representa una política deliberada y definida por la autoridad política aplicación.

Tarifa media neta al usuario + subsidio por pasajero a pesos de 2003 (ROSARIO) $ 1,00 $ 0,90 $ 0,80 $ 0,70 $ 0,60 $ 0,50 $ 0,40 $ 0,30 $ 0,20 $ 0,10

11-2006 2-2007 5-2007 8-2007 11-2007 2-2008 5-2008 8-2008 11-2008 2-2009 5-2009 8-2009 11-2009 2-2010 5-2010 8-2010 11-2010 2-2011 5-2011 8-2011 11-2011 2-2012 5-2012 8-2012 11-2012 2-2013 5-2013 8-2013 11-2013 2-2014 5-2014 8-2014 11-2014 2-2015

$ 0,00

Tarifa neta

Compensación tarifaria

Elaboración propia en base a datos del Ente de Movilidad de Rosario

En conclusión, dado el aumento del costo de transporte, a fin de atender la situación de quienes deben realizar más de un trasbordo para arribar a su destino y atento a la correlación que existe entre la movilidad y la concreción de otros derechos, es que la Defensoría del Pueblo propone la creación de una tarifa de transporte integrada a fin de evitar que por motivos económicos los usuarios terminen optando por opciones modales menos eficientes o bien se pierdan viajes potenciales.

Sobre la tarifa integrada de transporte

Distintas ciudades del mundo, e incluso de la Argentina, han adoptado esquemas tarifarios que eviten penalizar económicamente a aquellos usuarios que no posean soluciones unimodales de transporte. Es decir, que no puedan acceder a su destino sin incurrir en, por lo menos, un trasbordo (cambio de unidad en la cual se viaja) Dicho trasbordo puede ser intermodal, si se alterna, por

ejemplo, de un colectivo a otro, o bien multimodal si se emplea un colectivo y ferrocarril o subte. Otro fin que posee la medida es la de fomentar un uso más eficiente de la red de transporte en general, ya que si un usuario combina con dos modos podría disminuir los tiempos de viaje en los que incurriría de tomar un modo de transporte solo (supongamos que un usuario toma un colectivo desde el segundo cordón del conurbano bonaerense para acceder hasta el centro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, combinar tren y subte podría resultarle más ventajoso que tomar un único colectivo cuyo tiempo de viaje resulta superior)

Como ejemplo de tarifa integrada podemos observar el de Santiago de Chile:

La tarifa es recaudada por el Estado quien luego distribuye los ingresos según el modo correspondiente. La tarifa integrada permite realizar 3 viajes de colectivo por el viaje de uno, combinar metro con dos colectivos por el costo del valor del metro o bien, si primero se optó por un colectivo, abonar la diferencia con el metro que es el valor máximo de referencia. Este sistema funciona según franjas horarias preestablecidas donde se diferencia el horario pico (llamado punta), el horario valle (fuera de las horas punta) y el horario bajo (la primera media hora del servicio y las últimas 3 horas de servicio de metro) Otro ejemplo es el de Barcelona, donde se implementan diversos tipos de abono diarios, cuyo precio se fija por la zona de afectación (el transporte se encuentra dividido en zonas, las cuales se rigen por un criterio de proximidad desde la periferia hacia el centro), y que premia a los usuarios frecuentes, colocando sobrecostos a los usuarios ocasionales. Esta iniciativa permite que los usuarios que usan poco el servicio financian a quienes más lo necesitan. En ciudades con fuerte caudal turístico y, teniendo en miras los Juegos Olímpicos de la Juventud a celebrarse en 2018, este tipo de pase permitiría absorber y distribuir parte de la renta del turismo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

También es dable mencionar el caso del billete único en San Pablo que permite realizar, durante un lapso de 3 horas, la combinación entre metro y hasta 3 colectivos por el costo de $5,92 reales, cuando el boleto individual es de $3,80. Para el caso de colectivos, permite realizar hasta 3 trasbordos en colectivo por el precio único de $3,80 reales para el total de viajes. Para el caso de la ciudad de Medellín, la integración tarifaria se encuentra encuadrada dentro de los lineamientos generales para la movilidad sustentable. Lo que implica un mejor aprovechamiento de la infraestructura disponible, de la energía consumida y con un menor impacto sobre el medioambiente. Por último, es dable mencionar que la ciudad de Córdoba posee un esquema de integración tarifaria por el cual, dentro de una franja horaria de una hora, si se utiliza más de una línea de colectivo, el siguiente pasaje será un 75% u 80% más barato dependiendo si el mismo se realiza en un colectivo de la misma empresa que el anterior o no.

Propuesta de tarifa integrada por la Defensoría del Pueblo

Si bien el cuadro es ilustrativo de los costos de una canasta de transporte compuesta por las tarifas mínimas para cada servicio, el descuento se aplicará en igual proporción según cada etapa de viaje, en función del valor de la tarifa correspondiente a la distancia recorrida y el modo elegido. Asimismo, si el usuario fuese beneficiario de la tarifa social, aplicará el mismo descuento sobre la tarifa especial que abona.

Dada las limitaciones presentadas por el esquema planteado, ya que se considera el costo de una canasta no superior a 3 viajes dentro de una franja horaria determinada, y atento a la excepcionalidad que podría suponer el caso de verificarse una mayor cantidad de viajes, se propone que el viaje posterior al tercer trasbordo sea gratuito en tanto y en cuanto no se exceda el tiempo de uso establecido.

Determinación de la franja horaria de uso

Para establecer la franja horaria sobre la cual aplicará la tarifa integrada, debemos determinar cuál es la duración máxima de un viaje que cuente con, por lo menos, 1 trasbordo para una sola etapa. A fin de estimar la duración promedio de un viaje se tomará la Encuesta de Movilidad de la Región Metropolitana de Buenos Aires, realizada en el año 2009.

Como se puede apreciar, sólo el 33% de los viajes en colectivo se realizan en menos de media hora, ubicándose la mediana (variable donde se acumula el 50% de las observaciones) en la franja entre los 31 minutos y los 60 minutos, siendo la misma de 36 minutos aproximadamente. Para el caso del tren, la mediana se ubica en la franja superior a la hora mientras que el 30% de los viajes se realizan entre los 31 y 60 minutos. El caso más paradigmático es el del sube, cuya mediana se ubica en un

tiempo apenas superior a los 21 minutos, representando tan sólo el 20% los viajes superiores a los 31 minutos. Ya que la tarifa debe contemplar a los 3 modos comprendidos en el esquema y en consideración de la duración de los viajes en ferrocarril, se considerará que la franja horaria deberá ser al menos de 100 minutos, suponiendo el trasbordo que se realiza posee menor duración y que se le permitirá realizar al menos un trasbordo más luego de cambiar de medio de transporte. El valor supone que el usuario debe caminar una distancia corta hacia la parada de transporte y que el tiempo de caminata no excede los 5 minutos para cada caso (de allí se obtiene un plus de 10 minutos)

Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Movilidad Domiciliaria AMBA

Como se aprecia para todos los modos analizados, más del 60% de los viajes poseen un tiempo de espera no supera los 10 minutos. Para el colectivo y tren la mediana se ubica entre los 6 y 10 minutos

mientras que para el caso del subterráneo no es superior a los 5 minutos (ello es consistente con el tiempo de espera considerado comercialmente aceptable) Tomando como referencia los 10 minutos de espera para tren y colectivo, suponiendo que el usuario decide realizar por lo menos 2 trasbordos, entonces se deben adicionar 20 minutos más a la franja horaria estimada por la cual tendrá validez la tarifa integrada. Por ello la franja deberá ser de por lo menos 120 minutos (2 horas para realizar por lo menos 2 trasbordos)

Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Movilidad Domiciliaria AMBA

Alcance de la medida

En el año 2007 la Secretaría de Transporte Nacional llevó a cabo un programa titulado Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (INTRUPUBA). El mismo, junto a la Encuesta de Movilidad Domiciliaria en el Área Metropolitana de Buenos Aires –realizada en el año 2009-, constituye uno de los estudios más importantes en materia de transporte de los últimos tiempos. Por lo que, si bien casi han transcurrido 10 años desde su publicación, no deja de perder relevancia para el diseño de políticas públicas tendientes a la mejora de la movilidad de las personas en el AMBA. Según el estudio señalado, a nivel general, se observa que, del total de viajes generados en la Región Metropolitana de Buenos Aires, más del 85% se realizan en una única etapa sin trasbordo. Es decir se utiliza un solo modo de transporte.

Fuente: INTRUPUBA (2007)

En base a la información brindada por el informe, es posible estimar la cantidad de usuarios que realizan al menos 1 trasbordo según el modo empleado:

- Ferrocarril: 733 mil usuarios - Subte: 289 mil usuarios - Colectivo: 979 mil usuarios

Las cifras representan desplazamientos diarios. Se hace la salvedad que los usuarios comprendidos en cada modo pueden encontrarse duplicados, en tanto y en cuanto, al realizar un trasbordo representan usuarios pagos de otro medio de viaje. Por ello, el universo afectado sería aún menor. A su vez, dado los altos niveles de evasión en el ferrocarril los usuarios pagos se encontrarán por debajo de la cifra mencionada, por lo que para ese caso, el impacto fiscal puede encontrarse sobredimensionado. Para evitar sobreestimar los pasajeros que realizarán al menos una combinación durante su trayecto, tomaremos las cantidades ya estimadas por la INTRUPUBA. Se observará que los valores no se condicen exactamente con el nivel de trasbordos, pero ello obedece a cuestiones de carácter metodológico y surgen de entrevistas realizadas a pasajeros tanto en paradas de colectivo, así como en estaciones de subte y tren.

Fuente: INTRUPUBA (2007)

En base a la tabla presentada la opción modal única, es decir sin trasbordo, acumula el 90% de los viajes. Pese a las discrepancias, las conclusiones no dejan de ser similares y concluyentes en tanto y en cuanto la medida beneficiaría a un universo reducido de pasajeros, pero no por ello poco considerable. Es posible observar que los usuarios del ferrocarril serían los principales beneficiarios de la medida, tomando en cuenta la participación de los viajes combinados sobre el total de viajes en ferrocarril.

Estimación de costos

Elaboración propia en base a datos de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, Metrovías Sociedad Anónima e INTRUPUBA

El cuadro permite apreciar el costo diario que la medida supondría para el Estado Nacional, dicho valor se ubicaría en torno a los $193 millones de pesos mensuales, por lo que anualmente representaría $2316 millones aproximadamente. La recaudación fue estimada en base al ingreso medio mensual por usuario para el transporte público automotor, según surge de la estructura de costos presentada por el Ministerio del Interior y Transporte para el mes de junio de 2015. La misma en junio fue de $3,05 para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y $3,30 para el resto de la Región Metropolitana de Buenos Aires. De todos modos, la cifra promedio se ubicaba en $2,73 y $2,97 respectivamente. Luego, y a fin de simplificar los cálculos, se tomó la tarifa mínima de tren teniendo en cuenta que para el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las distancias no superan dicho valor (se debe observar que gran parte de los viajes se producen dentro de la segunda corona del conurbano por lo que la tarifa media probablemente sea mayor) Por último, para el subte se tomó una tarifa ponderada en función al comportamiento de los usuarios según informase Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado en la audiencia pública del año 2014, por lo que el valor se fijó en $7,10 adelantando el aumento de tarifas anunciado (sino dicho valor sería de $4,30)

Conclusiones Como se mencionó en la introducción, el aumento en la tarifa de transporte supondrá un fuerte impacto sobre el ingreso de las familias. Si bien se ha implementado una tarifa social especial para ciertos grupos vulnerables, aún muchos usuarios se encuentran fuera de la medida, lo cual debiera suponer una revisión de los requisitos para la inclusión en dicho beneficio. De todos modos, ello no bastará para cubrir la necesidad de todos los usuarios que lo precisen. Comprendiendo que el Gobierno Nacional tiene la facultad y el derecho a fijar la tarifa para el uso del transporte público de pasajeros, es que esta propuesta busca disminuir el impacto que la medida tendrá sobre los usuarios que deben realizar más de un trasbordo por etapa de viaje. Esta iniciativa se funda en otros ejemplos a nivel mundial, así como local, donde la medida ha sido eficiente a la hora de optimizar los tiempos de viajes, las elecciones modales y el cuidado del ingreso disponible de los usuarios. Cabe destacar que en la última década se observó una importante transferencia de recursos la cual, vía subsidios significó una reducción considerable en el costo de los servicios públicos sobre el ingreso familiar. Tomando como referencia los subsidios otorgados en el año 2015 para el transporte público automotor, ferroviario y subterráneo (si bien la información no se encuentra completa se ha estimado un valor aproximado) esta medida supondría un aumento inferior al 5% sobre los subsidios otorgados. Si bien INTRUPUBA analiza el costo del transporte según quintil de ingresos, hemos incorporado al análisis la comparación de una canasta de viajes en función al salario mínimo vital y móvil a fin de ilustrar el punto precedente y contar con información presente. En función de los datos aportados y teniendo en consideración el impacto sobre ingresos que supone la suba en los costos de transporte público, es que solicitamos sea considerada e implementada una tarifa de transporte integrada.