Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 19 - No. 6 - 2004

m e nn tt oo PPr oo p uu ee ss tt aa pp aa rr aa ee ll iinn cc rr ee m yy ll aa cc aa lili dd a dd d ee ll gg aa s tt oo Miinniis t ee ri oo dd ee EE dd uu cc aa cc iióó nn ee n ee l M 5-2 00 00 77 22 00 0 5-2 Síntesis Síntesis COMPARATIVO ENTRE LO ASIGNADO EN EL PRESUPUESTO NACIONAL Y LO REQUERIDO POR LA GRAN CAMPAÑA NACIONAL POR LA EDUCACIÓN En millones de quetzales PRESUPUESTO NACIONAL

ESCENARIO CONSERVADOR

ESCENARIO IDEAL 10,076.16

10,000.00 9,000.00 8,000.00 7,000.00 6,000.00 5,000.00 4,000.00 3,000.00 2,000.00 1,000.00 -

8,593.26 6,816.4 5,500

6,692 5,239.10

4,739.10

4,290.10

2005

SERIE: Educación

7,885

2006

2007

6 EL DOCUMENTO COMPLETO PUEDE OBTENERLO EN NUESTRAS OFICINAS

UN MOMENTO, POR FAVOR La educación es un factor decisivo en el desarrollo de los pueblos. Guatemala se caracteriza por un alto grado de exclusión en los ámbitos económico, político-jurídico y social, que no solo determina el rezago que el país enfrenta, sino también demuestra la correlación directa entre el índice de escolaridad y la calidad de vida y el desarrollo humano de su población . Los indicadores educativos evidencian la necesidad de grandes esfuerzos para incrementar la cobertura de la educación primaria en forma universal, con el fin de obtener crecimientos coherentes en los otros ciclos y niveles. Se requiere también de mejoras cualitativas en pos de una educación de calidad y pertinencia. Un país indica en forma concreta sus prioridades en política social y económica, por medio del monto del producto interno bruto (PIB) que destina a sectores prioritarios. Guatemala se encuentra muy rezagada en cuanto a este compromiso social, ya que asigna el 2.5% del PIB para educación, en comparación al promedio de América Latina: 4.2% del PIB. Para atender este compromiso se debió asignar a la educación en el 2004, Q8,875.30 millones en comparación a los Q5,365.40 millones aprobados en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación. Del presupuesto asignado al sector educación, el 74% corresponde al Ministerio de Educación. Según recomendaciones de UNESCO, la asignación del PIB para educación debe estar alrededor del 6%. En este marco se ubica la Gran Campaña Nacional por la Educación - originada en 1999-, que actualmente trabaja para lograr el incremento de la asignación presupuestaria a la educación y de la correspondiente calidad del gasto social con visión de mediano plazo y proyección para el período 2005-2007. Este movimiento está integrado por organizaciones de amplia representatividad y diversos objetivos, como asociaciones indígenas, de derechos humanos, empresariales, educativas, religiosas, académicas, de comunicación e investigación. Su riqueza radica en aglutinar instituciones con diversos intereses y un objetivo común: una mayor y mejor educación para Guatemala. A efecto de dar más consistencia a los propósitos expuestos, la Gran Campaña Nacional por la Educación presenta un análisis de los fundamentos políticos, económicos y sociales, especialmente en el marco de la Constitución de la República, los Acuerdos de Paz, la Agenda Nacional Compartida, la Agenda Gubernamental 2004-2008 y el Pacto Fiscal, para que junto a las prioridades identificadas, procuren el incremento de la inversión y la calidad del gasto del Ministerio de Educación, en el período 2005-2007.

MOMENTO Año 19 No. 6 - 2004 DIRECCIÓN: Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autor: Ana Ordóñez de Molina Cynthia del Aguila de Sáenz de Tejada Gran Campaña Nacional por la Educación

Título original: Análisis y propuesta de lineamientos para el encremento y la calidad del gasto en el Ministerio de Educación, con visión de mediano plazo y proyección para el periodo 2005-2007

SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA 10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centro América Teléfonos: 23322002, 23310814 23347178 y 23347179 Fax: 23602259 e-mail: [email protected] http://www.asies.org.gt

Momento es una publicación periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Las opiniones vertidas en sus páginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociación. Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE. La Asociación de Investigación y E s tu d io s So c ia le s (A SI ES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, in spirada en el principio de la participación ciudadana. Esta publicación es posible gracias a la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania.

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M OMENTO

P r o p u e s t a p a r a e l i n c r e m e n t o y l a c a li d a d d e l g a s t o e n e l M i n i s t e ri o d e E d u c a c i ó n 2 0 0 5-2 0 0 7 ANTECEDENTES El nuevo milenio plantea para el Estado y la sociedad en su conjunto, el desafío de traducir en acciones concretas las propuestas de desarrollo, en el marco político, jurídico, económico y social establecido en el país, con el propósito de lograr que la integralidad de las políticas públicas brinden viabilidad a un proceso de desarrollo económico y social con equidad, en el que se privilegie como factor central el desarrollo humano, sin descuidar el crecimiento de la productividad y la competitividad de la economía nacional, para su efectiva inserción en el sistema económico internacional. Es evidente que la asignación de recursos al sector educación no ha sido suficiente para mejorar el nivel de cobertura y la calidad del gasto ni para aumentar el nivel de vida de la población, sobre todo de grupos que sufren de exclusión educativa, especialmente mujeres, indígenas y habitantes del área rural. Continúa vigente una de las grandes consecuencias de la exclusión y falta de cobertura educativa: el analfabetismo. A partir de la suscripción de los Acuerdos de Paz se generan expectativas en cuanto a una nueva estrategia educativa, con énfasis en el área rural, dentro de un contexto multilingüe, multiétnico y pluricultural. Es en el marco de la Reforma Educativa donde se propone formular un proyecto integral para el país, atender la diversidad cultural, estimular la participación de la población y garantizar el derecho de todos a una educación de calidad pertinente y equitativa, con especial atención a elementos culturales, lingüísticos, tecnológicos y de medio ambiente. Dentro de este contexto, la sociedad civil busca responsablemente ser copartícipe en la propuesta de soluciones a problemas nacionales que contribuyan en forma positiva y brinden aportes serios y fundamentados. A estos lineamientos se adhiere la solicitud que aquí se presenta para el incremento y la calidad del gasto del Ministerio de Educación en el período 2005-2007, respaldada por las organizaciones de la sociedad civil que conforman la Gran Campaña

Nacional por la Educación, empeñadas en fortalecer este planteamiento de beneficio común, impostergable para el país.

LINEAMIENTOS BÁSICOS DE LA PROPUESTA A. Marco político, económico y social que sustenta el incremento y la calidad del gasto e inversión en el Ministerio de Educación Elevar el nivel de bienestar de la población es el mayor desafío que tienen el Estado y la sociedad guatemalteca, como responsabilidad compartida. El apoyo al crecimiento de la producción es vital para la generación de empleo. Sin embargo, el crecimiento económico no es suficiente, debe ser complementado con medidas orientadas a generar mayor equidad y participación, tanto en la distribución del ingreso como de los beneficios sociales que se derivan de la actividad productiva. En esta dirección, es importante que el incremento de la inversión social y el uso eficiente, eficaz y transparente de los recursos disponibles, se efectúen sobre la base del mapa de pobreza a nivel municipal, como medio de focalización geográfica del gasto público. 1. Constitución Política de la República de Guatemala El artículo 2 del mandato constitucional es determinante en cuanto a establecer que éste debe garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral. En materia educativa, la sección cuarta de la Carta Magna, en sus artículos 71, 72, 73, 74, establece el mandato constitucional del Estado para proporcionar y facilitar educación a sus habitantes sin discriminación alguna, con el fin primordial de alcanzar el desarrollo integral de la persona humana.

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2 El artículo 74 constitucional establece que la educación es obligatoria y gratuita, que los habitantes tienen el derecho y la obligación de recibir la educación inicial, preprimaria, primaria y básica; asimismo, que el Estado debe promover la educación especial, la diversificada y la extraescolar. En su artículo 75, la Constitución de la República declara la alfabetización de urgencia nacional y es obligación social contribuir a ella. El artículo 76 indica que la administración del sistema educativo debe ser descentralizada y regionalizada; además la enseñanza deberá impartirse preferentemente en forma bilingüe en las escuelas ubicadas en zonas de predominante población indígena. El respeto y la promoción de la diversidad de tradiciones, religiones y culturas, en la cual radica la identidad de los Pueblos, es una precondición, por cuanto el artículo 78 constitucional establece que “el Estado promoverá la superación económica, social y cultural del magisterio, incluyendo el derecho a la jubilación que haga posible su dignificación efectiva”. El mandato constitucional en su artículo 118 contempla el crecimiento económico con equidad, y establece que el régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia social; señala que es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, e incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. En el artículo 119 constitucional, los incisos a), d), señalan que el Estado dentro de sus obligaciones debe velar por la elevación del nivel de vida de todos los habitantes del país, procurando el bienestar de la familia. Complementan estos mandatos los artículos 132, 150 y 151. 2. Acuerdos de Paz Dentro del contexto y cumplimiento de los Acuerdos de Paz, el Presupuesto General de Ingresos y Gastos de la Nación representa una herramienta indispensable que debe sustentarse en una política presupuestaria que responda a la promoción de un desarrollo socioeconómico con sostenibilidad. Dentro de la política social y como parte de la ejecución de la estrategia de combate a la pobreza, es fundamental el desempeño del papel rector del Estado, que según los Acuerdos de Paz, se ha comprometido a:

 Aplicar y desarrollar el marco normativo para garantizar la concreción de los derechos sociales y su prestación por medio de entidades públicas y, cuando fuere necesario, por entidades mixtas y privadas; asimismo, debe supervisar su cabal cumplimiento.  Fomentar y garantizar la participación, de acuerdo con el marco normativo, de todos los sectores sociales y económicos que puedan cooperar en el desarrollo social, y en particular, en el acceso integral a los servicios básicos.  Asegurar una prestación eficiente de servicios por el sector público, teniendo en cuenta que la obligación del Estado es asegurar el acceso de la población a servicios de calidad. a. Reforma Educativa Plantea la necesidad de formular un proyecto integral para el país y considera elementos medulares, tales como: 1) La posición de Guatemala entre los países de América Latina con menos asignación a la educación: el porcentaje del presupuesto de gobierno asignado al Ministerio de Educación fue del 11.4% en 2003, y apenas representa el 1.7 del producto interno bruto (PIB). 2) La distribución de los recursos del sector educación refleja el énfasis en el nivel primario; luego el nivel al que más recursos se destinan es el de educación superior. La educación extraescolar es la que menos recibe. Los recursos destinados a la educación bilingüe intercultural (EBI) han sido bajos, si se considera el alto porcentaje de población indígena en el país. 3) El presupuesto del Ministerio de Educación tiende a descentralizarse, de tal manera que la distribución regional del gasto público refleja una mayor equidad, a la vez que guarda relación con la población que habita cada región, la concentración de personas en situación de pobreza, y la proporción de habitantes indígenas. En los últimos dos años se observa un incremento de inversión en los Departamentos de Alta Verapaz, Baja Verapaz, Huehuetenango y el Quiché, que son los que tradicionalmente han exhibido mayores índices de pobreza y déficit de cobertura de servicios sociales. La región que tiene la menor participación en el gasto educativo es el Petén.

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M OMENTO b. Comisión Nacional Permanente de Reforma Educativa y la Coordinación de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala Estas instancias presentaron en marzo de 2001, la Propuesta para el financiamiento de la educación en Guatemala con énfasis en la equidad étnica y de género, a efecto de impactar y lograr el desarrollo de aquellas acciones y programas estratégicos del Ministerio de Educación, que puedan ser canales para el fortalecimiento de la equidad étnica y de género en el sistema educativo. El programa de financiamiento propuesto toma en consideración aspectos sustantivos, tales como: 1) El cuadro crítico que presenta el sistema educativo para afianzar una propuesta de financiamiento; las limitadas posibilidades y expectativas que seguirán teniendo los programas que ejecuta el Ministerio de Educación, si se continúa aplicando un ritmo de financiamiento vegetativo y muy conservador dentro de los presupuestos aprobados anualmente por el Estado. 2) Que para el año 2004, el monto asignado al Ministerio de Educación sea de Q.6,470.8 millones, que equivaldrían al 3.13% del PIB. Esto permitiría alcanzar en términos de la tasa bruta de cobertura del sector oficial, las siguientes metas: preprimaria 70%; primaria más del 100%; básicos 25%; y, diversificado 15%. La propuesta contem pla que tales metas se irán recalendarizando. 3) La mayor asignación de presupuesto a la educación deberá invertirse en términos relativos dentro de las siguientes prioridades: profesionalización docente; política salarial y pago por servicio de docentes; transformación curricular y textos escolares; administración y supervisión; participación ciudadana a través de los consejos de educación. 3. Pacto Fiscal En el marco de los fundamentos políticos y económicos básicos del Pacto Fiscal, se consideró el tema desarrollo y crecimiento, interpretándose dentro de éste lo siguiente: “ El objetivo fundamental del Estado es procurar el bienestar del ser humano y para lograrlo es importante asegurar el crecimiento económico y el desarrollo social. El ser humano, en su integralidad material y espiritual, debe constituir el

centro de la política económica, y en particular de la política fiscal, de tal manera que pueda tener una vida larga, saludable, adquirir los conocimientos necesarios, tener acceso a los recursos y la tecnología y disfrutar de una vida decorosa. Para que sea sostenible, dicho bienestar debe sustentarse en la distribución equitativa del ingreso, el desarrollo económico social y político, el pleno respeto a los derechos humanos, a la identidad y derechos de los pueblos indígenas y la equidad de género.” En este contexto, el Presupuesto de Ingresos y Gastos de la Nación, debe sustentar y considerar lo siguiente: a. Aumento significativo de la inversión social, en particular en salud, educación y trabajo. b. Reestructura del Presupuesto Nacional en beneficio del gasto social. c. Atención prioritaria a los sectores de la ciudad más necesitados y las áreas del país más desprovistas, sin desatender a los otros sectores de la sociedad. d. Mejora de la administración de los recursos en i nv e r s i o n es p úb l i c as m e d i a n t e s u descentralización, a efecto de evitar la concentración y la burocratización; que se reformen los mecanismos de ejecución presupuestaria y aseguren su autonomía en las decisiones y el manejo financiero, con el propósito de garantizar la eficiencia y transparencia, así como la fiscalización y auditoría. e. Asignación del gasto público de acuerdo con prioridades claras, considerando los recursos escasos y las necesidades insatisfechas. Las prioridades básicas del gasto público son establecidas por la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz, la discusión participativa de la sociedad y el proceso democrático, transparente y públi co. f. El gasto público debe enmarcarse dentro de una visión de desarrollo de largo plazo, como parte de un proyecto compartido de Nación sobre la base de criterios progresivos de solidaridad y equidad. g. El gasto social prioritario no debe utilizarse como mecanismo de ajuste para nivelar las cuentas fiscales en períodos de crisis o recesión. En caso de requerirse un programa de ajuste del gasto público, el gasto social prioritario no disminuirá, en términos reales y como proporción del PIB. h. Congruencia entre el gasto público y la producción nacional, garantizando que éste sea progresivo, especialmente en lo relativo al gasto social prioritario, lo cual significa que en el

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4 Presupuesto Nacional al tramo más bajo del nivel de ingreso le corresponderá una mayor proporción del gasto. i. Que la inversión pública y privada se complementen y consideren que entre el año 2001 y 2004, la inversión pública no podrá ser inferior al 4% del PIB. Dicha complementación debe enfatizar la ejecución de proyectos en sectores como la educación, según lo señala el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, y el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas. La asignación del gasto público con la visión integral del Pacto Fiscal, permitirá que el Presupuesto Nacional sea verdaderamente un instrumento de redistribución del ingreso, que contribuya al desarrollo nacional, tal como lo expresan los Acuerdos de Paz. 4. Dimensión económica y social del desarrollo humano Los Informes sobre Desarrollo Humano presentados por Naciones Unidas han dado énfasis a una interpretación amplia del concepto de desarrollo humano. Algunos analistas han descrito el desarrollo humano como anticrecimiento, argumentan que tiene como punto focal la distribución en vez de la generación de ingresos, y que se interesa en el aspecto social y no en el desarrollo. Pero es evidente que al desarrollo humano le interesa tanto el desarrollo de capacidades humanas como su utilización productiva. Lo primero exige invertir en las personas, mientras que lo segundo requiere que las personas contribuyan al crecimiento del producto interno bruto y al empleo. Por lo tanto, tal y como se ha insistido por parte de Naciones Unidas, el desarrollo humano comprende el desarrollo de las personas, el desarrollo para las personas y el desarrollo por las personas, y por ende, otorga importancia a las inversiones en educación, salud y otros servicios sociales, pero también a la generación de oportunidades económicas para todos, lo que a la vez requiere de enfoques participativos. Dentro de este contexto es importante tejer el desarrollo en torno a las personas y no las personas en torno al desarrollo. Guatemala no puede conformarse sólo con el crecimiento económico pues éste no mejora automáticamente la vida de las personas, debe ocuparse por lograr un desarrollo humano integral que satisfaga tanto las necesidades básicas como el total de las aspiraciones humanas, basado en metas sociales de largo.

Los Informes de Desarrollo Humano para Guatemala han demostrado el rezago en la atención de la persona como centro de las políticas públicas, en las que destacan como rasgo determinante los indicadores de educación. Según los Censos Nacionales XI de Población y VI de Habitación 2002, se investigó la condición de alfabetismo en la población de 7 años y de más edad. El número de alfabetos se incrementó en 51.1 por ciento durante el período 1994-2002; el aumento fue mayor en las mujeres que en los hombres (55.7 y 47 por ciento respectivamente). Según el Censo de 2002, 1 de cada 3 mujeres y 1 de cada 4 hombres son analfabetos. Por lo tanto, la tasa de alfabetismo para 2002 en el grupo de 15 a 64 años de edad, fue de 71.5% comparada con la media latinoamericana de 87.7%; el grupo de la población de analfabetos es de 28.5 por ciento. Estos porcentajes ponen en evidencia que los actuales adultos mayores fueron excluidos del sistema educativo y que, como resultado, el acceso a oportunidades ha estado limitado; durante una buena parte de su ciclo vital se han mantenido al margen de los niveles mínimos de bienestar al que tienen derecho todas las personas, en detrimento de los procesos de desarrollo económico y social que el país demanda. En cuanto al nivel de escolaridad, medido por el máximo grado alcanzado o asistencia a la educación formal, el Censo de 2002 muestra que el 50.7 por ciento ha aprobado algún año de primaria, el 16.4 por ciento ha cursado algún año del nivel medio, y solo el 3.6 por ciento tiene estudios universitarios. El 1.1 por ciento tiene estudios de preprimaria y el 28.2 por ciento no tiene ningún grado aprobado. El nivel de escolaridad tiene marcadas diferencias en el área urbana y rural: el 48.2 por ciento de los habitantes del área urbana han aprobado algún grado de primaria, mientras que en el área rural, el 53 por ciento; en el área urbana el 27.1 por ciento han cursado algún grado de secundaria y en el área rural tan sólo el 6.5 por ciento; respecto a estudios universitarios, el 7 por ciento en el área urbana y apenas el 0.5 por ciento en el área rural; el 16.7 por ciento de la población del área urbana no tiene ningún grado aprobado, en el área rural el 38.8 por ciento. El Censo también mostró un cambio significativo respecto a las causas de inasistencia escolar. Mientras que en 1994 la principal causa correspondía a la necesidad de dedicarse a los quehaceres del hogar (52.5 por ciento), ahora esa razón tan solo significa el 5.3 por ciento, en tanto que las causas significativas

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M OMENTO son que no les gusta o no quieren ir a la escuela (27.8 por ciento) y la falta de dinero (25.5 por ciento). La tasa de matriculación primaria en 1997 fue de 73.8% y secundaria de 34.9%, comparadas con 93.3% y 65.3% respectivamente, del promedio de los países de América Latina y el Caribe. A esto se suma la carencia de cobertura universal, explicada por la falta de eficiencia administrativa, un modelo de gestión altamente centralizado y la baja asignación de recursos al sector.

aumento de los impuestos no es un fin en sí mismo, solamente tiene sentido si está destinado al gasto público social utilizado en forma eficaz.

América Latina sufre de una enorme desigualdad, así lo señala el estudio Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ruptura con la historia?, publicado recientemente por el Banco Mundial. Conforme los indicadores de desigualdad para la región, Guatemala según el coeficiente de Gini, ocupa el segundo lugar de desigualdad y el primer lugar en concentración de riqueza dentro de los países de América Latina. Esto es determinante, ya que existe una correlación directa entre la desigualdad en educación y las diferencias en el ingreso.

5. Plan de Gobierno 2004-2008

La desigualdad tiene una incidencia directa en el aumento de los niveles de pobreza y la disminución del impacto del desarrollo económico, que se asocia a la falta de equidad en el acceso al crédito, la educación y otros bienes y servicios esenciales.

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Guatemala debe avanzar para disminuir las brechas de desigualdad. Esto no debe considerarse imposible de lograr si se aplican medidas decisivas para frenar situaciones generadoras de desigualdad.

El incremento y la calidad del gasto para el Ministerio de Educación es por lo tanto una decisión firme, dirigida a atender la demanda social y a profundizar la democracia. Avanzar en este aspecto requiere de una acción social y liderazgo político decisivos.

La Agenda Gubernamental 2004-2008 establece que la Educación es prioridad nacional. Identifica una serie de compromisos gubernamentales en función de las siguientes áreas educativas:   

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Reforma Educativa Calidad, equidad y pertinencia educativa en todos los niveles educativos Formación profesional y capacitación para el trabajo Ampliación y fortalecimiento de la educación bilingüe intercultural con equidad Gasto público para educación

6. Políticas Educativas de Mediano y Largo Plazo: Ministerio de Educación 

El estudio del Banco Mundial señala que es necesario reducir la desigualdad en el acceso a los activos productivos, por lo que resulta clave equiparar el acceso a una educación con buena calidad, dada la influencia que ésta ejerce sobre las oportunidades económicas, el nivel social e influencia política. Es obvio que este es un proceso de mediano plazo para que una educación más igualitaria transforme con posterioridad otro tipo de desigualdades.

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Entra en escena otro aspecto fundamental: el Estado debe fortalecer su capacidad de redistribuir, que para Guatemala significa elevar la carga tributaria en forma sostenida y de manera sustantiva, conforme el principio de progresividad. La progresividad del ingreso debe lograr reciprocidad con la progresividad del gasto social, que permita mayor acceso a la educación por medio de mayores asignaciones presupuestarias para los más pobres y las áreas geográficas más alejadas y menos atendidas. El

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Universalización de la educación monolingüe, bilingüe e intercultural en los niveles pre primario, primario y ciclo básico, con calidad, equidad y pertinencia. Fortalecimiento de un sistema nacional de educación que responde a estándares nacionales e internacionales de calidad educativa. M o de r ni z a c i ó n, d es c o nc e nt r a ci ón y descentralización del sistema. Democratización y participación ciudadana en los procesos educativos. Institucionalización de un programa permanente y regionalizado de formación y perfeccionamiento docente con acreditación académica superior. Reestructuración del subsistema de educación extraescolar con cobertura nacional orientado hacia la productividad y creatividad. Reducción del índice de analfabetismo, de acuerdo a estándares internacionales. Focalización presupuestaria con transparencia, calidad y uso óptimo de los recursos de origen interno y externo.

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6 7. Agenda Nacional Compartida La Agenda Nacional Compartida es un compromiso político multipartidario que busca contribuir a la transformación de Guatemala, encaminado a la construcción de la gobernabilidad y que puede ser el sustento principal para iniciar un acuerdo nacional que fortalezca al Estado y a la sociedad civil, así como el punto de partida para definir una nueva Agenda Legislativa. La Agenda surge de la construcción colectiva de veinte partidos políticos, y representa la amplia diversidad de opciones políticas en Guatemala. Fue suscrita por los secretarios generales de todos los partidos participantes en la contienda electoral. En cuanto al tema educativo, los partidos políticos expresan que están convencidos de que el Estado debe fortalecer su rol de rector y orientador de la educación en el país, y que debe constituirse en promotor de la integración del conjunto de valores sociales y morales necesarios para construir la nueva expresión de la nacionalidad guatemalteca: democrática, incluyente y pluricultural. La Agenda también señala: “Afirmamos que la educación es una responsabilidad no sólo del poder público, sino de la sociedad y del poder local, razón por la cual debe generarse una alianza estratégica entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado, entendiendo la educación como un compromiso de largo plazo.” “ Manifestamos nuestra voluntad de prestarle especial atención a este tema, lo que implica un compromiso político de continuidad con los programas educativos y de seguimiento a las políticas probadas como buenas, así como de cumplimiento de los Acuerdos de Paz en lo referente al tema educativo”. En esta dirección los partidos políticos asumen, como parte de la Agenda Nacional Compartida, los siguientes compromisos que, según su visión política, constituyen elementos clave: a. La Reforma Educativa b. Desarrollo Educativo y Mejoramiento de la Calidad Educativa c. El compromiso legislativo con la educación d. Compromisos Internacionales

B. Prioridades en los programas y proyectos de inversión, sustentados en la calidad del gasto público El grupo de instituciones que integra la Gran Campaña Nacional por la Educación, considera que los fundamentos básicos de la propuesta sustentados en el marco político, económico y social que apoya el incremento y la calidad del gasto en educación, son elementos de primer orden al momento de decidir un incremento sustantivo en la asignación del gasto social, en especial, para el Ministerio de Educación. Sin embargo, también está consciente que los recursos escasos deben ser racionalizados y optimizados, por lo que es indispensable adoptar criterios que tomen en cuenta la capacidad real de ejecución del MINEDUC, las etapas graduales de ejecución de los distintos procesos, así como la disponibilidad y uso eficiente de los recursos. En la actualidad casi un tercio del presupuesto asignado es considerado “pérdida”, conforme indicadores de eficiencia interna del sistema, tales como repitencia, deserción y no promoción, por lo que los esfuerzos deben encaminarse en revertir estos indicadores, de manera que no se concreten solamente en fracaso escolar, que redunda en la vida de los niños, sino en “pérdida de los recursos financieros”. La mejora de la eficiencia y la eficacia del sistema educativo, muy bien pueden optimizar los recursos destinados a alcanzar metas equitativas de calidad y cobertura, de material didáctico y de algún apoyo alimentario. Por lo tanto, simultáneamente a la ejecución de programas con visión de largo plazo, se hace prioritario aplicar criterios prácticos en el diseño de políticas compensatorias y de programas “remediables” de corta vida, para salir de coyunturas críticas del sistema educativo como las que se viven hoy en día. Otros países han sido creativos para resolver sus problemas; los guatemaltecos podemos ver qué esfuerzos se han hecho, y decidir, bajo una óptica crítica y la experiencia de lecciones aprendidas, si vale la pena inventar o solamente recrear distintas iniciativas. La educación debe ser concebida como un medio de acceso a nuevas oportunidades, particularmente por la celeridad del cambio en el siglo XXI. La educación debe impulsar un espíritu nuevo, ávido de aprender a vivir juntos, caracterizado por un diálogo pacífico, y una mejor comprensión de las personas y su mundo circundante. Tres funciones conviene poner en relieve en el proceso educativo para alcanzar ese paradigma de sociedad:

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M O MENTO  Aprender a conocer  Aprender a hacer  Y sobre todo, aprender a ser Tal es el concepto de una educación integral en el siglo XXI basado en competencias. Conforme a las tendencias de mayor participación privada en apoyo al esfuerzo público y de una visión incluyente y eficiente, se colige que un elemento importante de una estrategia de educación más profunda puede ser la incorporación de un impulso cívico que invite a participar al sector público y empresarial para lograr un salto significativo, tanto en cobertura como en calidad del sistema escolar público, especialmente en el nivel primario. 1. Criterios de calidad y pertinencia Mejorar la calidad educativa en los diferentes niveles y ciclos debe ser una acción de primer orden dentro del sistema educativo, efecto de impartir una formación integral que interrelacione principios, valores éticos y morales, conocimientos, actitudes, comportamientos, habilidades, destrezas y prácticas; y contribuya al fortalecimiento y la práctica de la democracia participativa, los derechos humanos, el diálogo, la solución pacífica de conflictos, la no discriminación, la búsqueda de consensos y el respeto al disenso dentro de una cultura de paz. De acuerdo a lo fundamentado y justificado en la presente propuesta, se sugiere dar prioridad a las siguientes líneas de acción: a. Elevar el nivel profesional de los futuros maestros. b. Diseñar y ejecutar programas intensivos de actualización docente. c. Desarrollar y apoyar la política salarial y pagos a docentes y personal administrativo. d. Fortalecer e impulsar el programa de educación cívica y valores como lo demandan los Acuerdos de Paz. e. Descentralizar y regionalizar el currículo y el calendario escolar y cumplir con el mínimo de 180 días efectivos de clase. f. Lograr la transformación curricular y textos o carpetas pedagógicas. Aplicar criterios de equidad de género y de etnia, de ruralismo. g. Aplicar metodologías innovadoras que permitan enseñar armoniosamente el idioma español como un idioma foráneo a poblaciones indígenas, respetando su cultura.

h. Fortalecer y ampliar modalidades educativas bilingües e interculturales que respondan a la diversidad sociocultural del país. i. Fortalecer la investigación educativa. j. Lograr una elevación significativa de las tasas de promoción. k. Decrecer las tasas de repitencia y deserción. 2. Criterios de cobertura La cobertura debe considerar una equitativa distribución de los recursos humanos y financieros, a efecto de garantizar que la educación llegue con calidad, expresada mediante la pertinencia pedagógica, cultural, social y de género.Como parte de los criterios de cobertura educativa, deben considerarse: a. Mapeo educativo y prioridad de áreas menos favorecidas. b. Establecimiento de modalidades alternativas e innovadoras, tanto escolares como extraescolares y descentralizadas. c. Aprovechamiento de infraestructura para fines múltiples, entre ellos, educación. d. Evaluación flexible. Otros elementos son las tasas netas, las cuales se extraen al contabilizar la población que cumple con la edad requerida para cursar un ciclo o nivel y comparar los totales poblacionales respectivos. La propuesta sugiere tomar como base la tasa neta. El incremento de las tasas, desde un punto de vista educativo, es considerado bajo los siguientes factores: uso intensivo de infraestructura –aun en estado precario–; impulso a programas como la preprimaria acelerada, PRONADE; promover la telesecundaria; adoptar la elaboración de planes educativos descentralizados; aplicar otras ideas creativas dentro de la realidad guatemalteca en regiones de población mayoritaria que habla un idioma maya; ubicar a maestros que hablen dicho idioma en la preprimaria y los primeros grados de la primaria; y otros. Asimismo, se afirma que hay diferencias muy grandes entre coberturas interniveles o ciclos educativos. Tal razón hace necesario, además de universalizar la primaria con calidad y pertinencia, abarcar la preprimaria para evitar las altas tasas de repitencia en primer grado. También, ampliar la franja de cobertura al tercer grado de educación básica,

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8 porque de otro modo no habrá oportunidades de diversificación, competitividad y desarrollo.

La propuesta presentada para el año 2002 para el Financiamiento de la Educación en Guatemala, con énfasis en la equidad étnica y de género, planteó que era necesario lograr para el Ministerio de Educación una asignación de Q.4,404.6 millones en 2003 y que alcanzara los Q.6,470.8 millones para el año 2005, que equivaldrían al 3.13% del PIB.

Se presenta la matriz de objetivos, acciones, metas e indicadores en cuanto a calidad, pertinencia y cobertura educativa, dentro del marco de la propuesta de Agenda de Crecimiento Económico y Desarrollo Social, con visión de largo plazo 2015, elaborada por la Mesa Intersectorial de Diálogo de Desarrollo Económico y Social. 3.

El aumento presupuestario permitiría alcanzar en términos de la tasa bruta de cobertura del sector oficial, las siguientes metas: preprimaria 70%; primaria 100%; básicos 25%; y, diversificado 15%.

Programa de incremento presupuestario

La educación es considerada el activo productivo más importante que puede y debe obtener la mayoría de las personas. Debido a que la educación está íntimamente ligada a las desigualdades socioculturales y políticas, es necesario que el Estado actúe a través del Presupuesto Nacional, como mecanismo redistributivo del ingreso, lo que potencialmente tiene múltiples influencias en cuanto a resultados y prácticas más equitativas para lograr una educación más igualitaria.

Si se anhela un resultado generacional diferente, es necesario e imperativo realizar un esfuerzo sustantivo y sostenible en la asignación de los recursos financieros y la calidad del gasto público para la educación en el país. La Gran Campaña Nacional por la Educación ha elaborado una propuesta de incremento que contempla dos escenarios: 1. Conservador, Q5,500 millones para el año 2005. El escenario conservador permitirá que se realicen cambios urgentes en educación y se alcanzarán metas en un mediano plazo en forma paulatina. Los mismos no resolverán el profundo rezago en el que se encuentra nuestra educación. 2. IDEAL, Q6,814 millones para el año 2006.

En efecto, esto implica que “se puede mejorar su distribución sin la necesidad de redistribuir y privar a otra persona, y las mejoras en la distribución (ligadas estrechamente a los aumentos en los niveles medios de educación general) son positivas para la eficiencia y el crecimiento”*

COMPARATIVO ENTRE LO ASIGNADO EN EL PRESUPUESTO NACIONAL Y LO REQUERIDO POR LA GRAN CAMPAÑA POR LA EDUCACIÓN En millones de quetzales PRESUPUESTO NACIONAL

ESCENARIO CONSERVADOR

ESCENARIO IDEAL 10,076.16

10,000.00 9,000.00 8,000.00 7,000.00 6,000.00 5,000.00 4,000.00 3,000.00 2,000.00 1,000.00 -

8,593.26 6,816.4 5,500

7,885

6,692 5,239.10

4,739.10

4,290.10

2005

2006

2007

* De Ferranti, David et al. Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿Ruptura con la historia? Banco Mundial, 2003. 26p.

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MO MENTO El escenario ideal permitirá realizar cambios profundos, importantes y significativos que se observarán en el cumplimiento de metas concretas en un corto, mediano y largo plazo.

b. Contribuir a garantizar la equidad, la eficiencia, eficacia, efectividad y transparencia de la gestión del Estado.

C. Participación ciudadana por medio de la auditoría social

c. Involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones, acompañamiento y evaluación, con el fin de solucionar los problemas nacionales y su incidencia en la aplicación de políticas públicas.

La auditoría social es un proceso de desarrollo de propuesta, monitoreo, seguimiento, verificación y evaluación cuantitativa y cualitativa, que la sociedad civil realiza a la gestión del Estado y entidades no estatales que administran recursos del Estado o internacionales. Dentro del actual proceso, en el que Estado y sociedad transitan hacia la consolidación de un sistema de Gobierno democrático y plenamente participativo, es n ec es ari o q ue am b os i n te rac t úen permanentemente, a fin de dar viabilidad, al carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe del Estado y se consoliden los procesos e instituciones democráticas que garanticen la democracia, el pleno desarrollo y la paz social. Es imperativo que todos los ciudadanos sean copartícipes de los procesos de toma de decisiones de la gestión político administrativa, incidan tanto en la aplicación de las políticas públicas, así como en el fomento del control social sobre las acciones y programas públicos. Tales planteamientos evidencian la necesidad de construir procesos de auditoría social que permitan a la ciudadanía monitorear y evaluar la gestión de los funcionarios de la administración del Estado, a efecto de que la sociedad civil verifique el grado de cumplimiento de los funcionarios con relación a los compromisos contraídos con la sociedad. El avance en estos procesos es un elemento sustantivo en el mismo fortalecimiento del Estado de Derecho, ya que puede ofrecer mayores grados de participación ciudadana, contribuir a la construcción de una nueva cultura política y continuar apoyando la capacidad de propósito, de gestión e incidencia de la sociedad civil. Entre los objetivos de la auditoría social están: a. Estimular la capacidad crítica de la ciudadanos y ciudadanas y sus organizaciones, con el propósito que demanden una administración pública correcta y adecuada para que el Estado cumpla efectiva, eficiente y eficazmente con las responsabilidades asignadas por la Constitución Política de la República de Guatemala y con los convenios internacionales ratificados.

d. Solicitar cuentas a partir de la confrontación de los indicadores La realización de la auditoría social se basa en fundamentos constitucionales, legales y políticos. Leyes: 

Constitución Política de la República



Ley Orgánica del Presupuesto

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Código Municipal: artículos 17, inciso h; 135; 139

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Ley General de Descentralización, (artículo 18)



Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural



Ley Preliminar de Regionalización



Ley de Desarrollo de Social



Ley del Organismo Ejecutivo



Ley de Contrataciones del Estado



Acuerdo Gubernativo 469-2002 y 27-2003

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Otras leyes conexas

Acuerdos:  Acuerdos de Paz  Pacto Fiscal, capítulo VII, principio y compromiso 8  Agenda Nacional Compartida  Agenda de Crecimiento Económico y Desarrollo Social, con Visión de Largo Plazo Estos acuerdos también otorgan especial atención al tema de auditoría social, consideran que es un derecho de todos los guatemaltecos que contribuye al seguimiento sistemático de los resultados, a efecto de garantizar la equidad y la eficacia de la

M OMENTO

10 administración pública. Cabe acotar que la auditoría social no sustituye la función de fiscalización que le compete al Estado. Por tal razón y para el cumplimiento de este principio, se adquirió el compromiso de universidades, centros de investigación, sectores empresariales y otras organizaciones de la sociedad civil, con el fin de fortalecer las redes cívicas de contraloría social –tanto en áreas urbanas como rurales– y dar seguimiento al grado de la equidad y eficacia en el que opera la administración pública

 

Dictámenes y decisiones públicas Documentos públicos que provienen de los funcionarios

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Discursos e intervenciones públicas



Negocios públicos

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Compromisos políticos explícitos o implícitos con la sociedad civil Cumbres, convenciones, protocolos, convenios, tratados y conferencias internacionales

La auditoría social es una facultad exclusiva de la sociedad civil. Este derecho le garantiza para auditar a cualquier entidad del Estado, no gubernamental o privada, que administre recursos públicos. Por lo tanto, pueden realizar auditoría social:  Ciudadanos organizados  Comités de ciudadanos de vigilancia social  Mesas de concertación  Núcleos sociales comunitarios  Coordinadoras de organizaciones  Otras expresiones de sociedad civil



Uno de los sectores más amplios para la realización de auditoría social es el de la educación, la ciencia y la cultura. También pueden incluirse los siguientes:

Como estrategia para el logro de aceptables grados de interlocución y negociación con el Estado, la sociedad civil ha privilegiado tanto la búsqueda de consensos, como el acercamiento de posiciones entre diversos sectores y grupos socioculturales, en amplios espacios comunes de trabajo; así se conformó la Gran Campaña por la Educación, respaldada por organizaciones de amplia representatividad y distintos objetivos, que mediante una mayor fuerza política buscan el fortalecimiento de sus demandas y propuestas, como prioridad compartida de apoyo y fortalecimiento a la educación en Guatemala.



Planes, programas, estrategias y políticas gubernamentales

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Presupuesto General de la Nación



Presupuestos municipales

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Actos y procedimientos legislativos

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Actos y procedimientos judiciales



Encuestas y otras acciones públicas y

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Funcionarios y empleados en el ejercicio público

Para avanzar en el proceso de auditoría social es importante contar con indicadores que faciliten el acompañamiento y la evaluación objetiva de las políticas públicas y de los compromisos gubernamentales. En materia educativa se pueden identificar, en principio, los indicadores cuantitativos y cualitativos correspondientes en la matriz de auditoría social.

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