ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

Departamento de Investigaciones Sociopolíticas

Los informes presidenciales y su importancia para la gobernabilidad, la continuidad y la transparencia de la gestión gubernativa - Lecciones aprendidas de los informes del período 2000/2003 -

Nueva Guatemala de la Asunción, julio 2004 Guatemala, Centro América

Índice

Introducción 1. Sobre la estructura de los informes 2. Sobre el contenido 3. Recomendaciones: A la Presidencia de la República Al Congreso de la República A las organizaciones sociales y políticas del país Anexo I

2

Introducción ______________________________________________________________________ A partir del año 2002, ASIES comenzó a evaluar los informes anuales de gobierno presentados al Congreso de la República durante la administración del Presidente Alfonso Portillo, con el propósito de contribuir a hacer visible, de manera crítica, la actividad gubernamental de la administración, coadyuvar en la fiscalización de la conducción de los asuntos públicos en general, y propiciar un debate sobre la necesidad de contar con instrumentos pertinentes para evaluar la actuación de las administraciones gubernamentales. De esta manera, se quiere incidir en lo que los expertos han llamado rendición de cuentas horizontal –labor de fiscalización y de contrapesos que se ejerce entre los mismos organismos y órganos del Estado- y la rendición de cuentas vertical –del Estado hacia la sociedad civil- con la finalidad de propiciar mayor transparencia en los asuntos públicos. El artículo 183 de la Constitución Política de Guatemala estipula que, en el mes de enero de cada nuevo año, el Presidente de la República debe presentar al Congreso un informe escrito sobre la situación general del país y de los negocios de su administración durante el año anterior. Por consiguiente, el informe presidencial debe constituir en sí un instrumento de evaluación útil para dichos propósitos. Pero como lo ha indicado ASIES con anterioridad, esta presentación se ha reducido al cumplimiento formal de un trámite que no tiene mayores consecuencias, ni constituye un documento que proporcione información útil y pertinente para el análisis sobre la actuación del gobierno. Sigue llamando la atención que los diputados al Congreso, así como los partidos políticos y otras organizaciones sociales, no estudien ni debatan sobre la situación general de la República. En otros países, como México o Costa Rica, después de la presentación del informe presidencial, los partidos de oposición y otros sectores de la sociedad se apropian de su contenido, lo discuten y evalúan. Los informes presidenciales presentados por el Presidente Portillo al Congreso de la República enfatizan logros en distintas áreas que, a su juicio, fueron importantes durante su gestión administrativa. Esta labor fue opacada por un estilo de gobierno caracterizado, según indican encuestas de opinión y analistas de distintos sectores, por favorecer supuestos actos de corrupción en distintos ambientes y niveles de la administración pública, la inconsistencia de la gestión política y un estilo confrontativo. Lo anterior no favoreció el fortalecimiento de los mecanismos de diálogo, consulta y negociación política que, según cuanto se indicó al iniciar su gestión administrativa, formaría parte de su estrategia presidencial para asegurar la gobernabilidad. Para el gobierno Portillo, una de sus metas originales era transformar estructuras económicas, sociales y políticas que impedían una efectiva autonomía del Estado respecto de los intereses particulares que lo asediaban. Desafortunadamente, la actuación del gobierno en estos frentes fue de muy bajo impacto, a tal punto que los indicadores sociales y políticos (sobre todo en materia de derechos humanos) no experimentaron las mejoras esperadas, a pesar de algunas acciones concretas aisladas o dispersas, como asegurar la estabilidad macroeconómica del país por medio del Banco de Guatemala.

3

De aquí la importancia que los partidos que compiten por llegar al poder cuenten con proyectos políticos y plataformas programáticas1 que garanticen solidez y sostenibilidad a las políticas públicas de corto, mediano y largo plazo, que se diseñarán para enfrentar la problemática nacional e internacional. Además, como indica ASIES, los mismos "tienen el propósito de integrar en el seno de una organización política a todos aquellos que comparten una particular visión del ser humano, del mundo y de la vida, y al mismo tiempo definir un perfil de cara a otras opciones políticas con las que compite"2. De esta forma, los programas no solamente conforman la base de los proyectos a largo plazo sobre los cuales un equipo de gobierno debe actuar, sino que constituyen un elemento de cohesión e identificación de los miembros del partido, asegurando la lealtad y el compromiso con los postulados del mismo. Se supone, entonces, que la plataforma y el programa de gobierno bien dirigidos y sustentados permitirían un apreciado grado de coherencia y de cohesión en el equipo encargado de gobernar, lo que abonaría a la gobernabilidad democrática y como consecuencia al desarrollo del país. Los cuatro informes presidenciales (que comprenden el período 2000-2003) no reflejan dicha coherencia entre programas, acciones y resultados. En realidad, cumplen poco con lo planteado en el postulado constitucional, limitándose básicamente a presentar un panorama general de lo acontecido durante el año transcurrido, sin ninguna valoración que permita orientar la continuidad de las políticas públicas sanas. Los ministerios y otras dependencias, por su parte, se ciñen a describir en igual forma "la situación general de la República", sin proporcionar información sobre el otro postulado de la norma constitucional, "la situación de los negocios de su administración durante el año anterior". En síntesis, los informes presidenciales debieran ser más rigurosos en cuanto a la presentación del presupuesto ejecutado con base en sus programas de gobierno y los resultados obtenidos. En este contexto, ASIES considera importante que, a la luz del balance de los informes presidenciales del gobierno anterior, se discutan con las entidades pertinentes del actual gobierno y otros sectores sociales interesados: 1. Las recomendaciones que presenta esta evaluación, en el sentido de fortalecer la labor técnica de planificación y evaluación de políticas públicas por parte de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), con la finalidad que el informe presidencial presente objetivamente el balance de la gestión gubernamental, tal y como lo requiere la Constitución Política de la República. 2. La institucionalización del informe presidencial como instrumento útil para el control legislativo y la auditoría social, para lo cual se requieren mejoras que establezcan con 1

La memoria del XVIII Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos de ASIES distingue 4 tipos de programas partidarios, entre ellos la plataforma programática y el programa de gobierno. La primera se refiere básicamente a los grandes lineamientos de las políticas y programas que el partido se propone realizar durante el período de gobierno siguiente, y el segundo, se refiere a un documento complejo, elaborado por políticos y técnicos del nuevo equipo de gobierno que sólo se puede formular o terminar de concretar, hasta que el partido y el candidato electo toman posesión del gobierno. ASIES. (2002). Partidos Políticos y Plataformas Programáticas: el dilema ético de las ofertas electorales. XVIII Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. Guatemala: editores, p. 23 a 25 2 idem, p. 21

4

objetividad el cumplimiento de los programas y planes de gobierno, con la finalidad de establecer si hay un seguimiento, una mejoría o innovaciones en las políticas logradas a la fecha de la presentación del último informe. En el presente caso, desde la finalización de la administración Portillo, pero este monitoreo también puede realizarse en los casos de futuras administraciones. 1. Sobre la estructura de los informes ________________________________________________________________________ Al comparar los cuatro informes de gobierno presentados al Congreso de la República por el Presidente Portillo, se constata que la estructura de los mismos presenta dos patrones diferentes. Durante el bienio 2000-2001, la estructura de los respectivos informes fue la misma y la información muy sucinta, enfocada básicamente en cinco áreas específicas, después de presentar un Panorama General del país: 1) política económica, 2) política social, 3) política de seguridad ciudadana y defensa nacional, 4) política exterior y 5) proceso de paz. En cambio, durante el último bienio de gobierno (2002-2003), la estructura varía, reduciéndose a cuatro el número de capítulos: 1) marco político, 2) panorama general de la República, 3) los logros del gobierno y 4) los desafíos. Si bien el número de temas se reduce, el contenido de los mismos aumenta con información innecesaria (principios, postulados, conceptos) lo que más bien debió formar parte en su momento del programa de gobierno y no de una rendición de cuentas sobre su gestión. Los nuevos temas en este bienio no constituyen tanto un esfuerzo por evaluar políticas, como de presentar los logros y desafíos del gobierno previo a la contienda electoral y la finalización de la gestión del partido en el gobierno, el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). A diferencia de lo realizado en su momento por el gobierno del Presidente Alvaro Arzú, del Partido de Avanzada Nacional -PAN- (1996-2000), la administración Portillo fue construyendo su programa sobre la marcha, con base en las matrices sociales y económicas que sólo se mencionan en el primer informe, pero que dejan de ser la guía para los últimos. El Gobierno del PAN basaba sus informes en tres compromisos puntuales: 1) político, 2) social y 3) económico, temas de los cuales se desprendían los capítulos que analizaban la gestión administrativa en cada año. Solamente el IV Informe es más extenso e incluye un tomo adicional pues el gobierno trata de efectuar un balance general de su gestión cubriendo varios temas en cada uno de los departamentos del país. En contraste, la agenda de trabajo del FRG es muy dispersa, si bien el partido contaba ya con una plataforma de gobierno hecha pública desde de septiembre 1999, año de las elecciones generales.3 No obstante este hecho, la estructura de los informes presidenciales no refleja lo dispuesto en dicha plataforma programática y en los subsiguientes planes de gobierno.

3

De León, C. (2004). Evaluación del cumplimiento de los planes de gobierno de Guatemala, de 1986 al 2003, y su impacto en el desarrollo económico y social del país. Tesis de Maestría en Desarrollo, Universidad del Valle de Guatemala, pág. 186 y ASIES (idem, 35)

5

Por otro lado, como reporta ASIES en la evaluación económica del gobierno Portillo,4 la acción pública de su gobierno se basó en cinco grandes pilares,5 sobre los cuales se formularon alrededor de diez documentos de política económica y social (las llamadas matrices económicas y sociales, la estrategia de reducción de la pobreza, la recalendarización de los acuerdos de paz, programas económicos, seguimiento de los temas del Grupo Consultivo, etc.). A éstos se añaden documentos de naturaleza sectorial, como la política agropecuaria, el plan nacional de educación, el plan nacional de salud y la estrategia nacional de turismo. Así se determina que, entre cada uno de los bienios no se guarda coherencia en la estructura de la presentación de los informes respectivos. ASIES ha recomendado en anteriores ocasiones que debiera guardarse la misma estructura en los cuatro informes, a fin de verificar los avances o estancamientos de la gestión gubernamental entre un año y otro. Sin embargo, se debe tomar en consideración que, tanto en el caso de los informes del Presidente Portillo pero también de gobiernos anteriores, algunos temas dejan de tener la misma relevancia o importancia en la agenda política, por lo que las temáticas mencionadas con anterioridad, desaparecen o tienden a bajar de perfil.6 A manera de nota adicional, es interesante constatar que las carátulas y el logo de la presidencia cambiaron año con año, con lo que tampoco hay una imagen institucional que la identifique como tal, independientemente del partido que ejerza el gobierno.7 Como un medio innovativo y útil, en los dos últimos informes se incluyó por primera vez, discos compactos que contienen la versión digital del informe presidencial y de los informes de los ministerios, secretarías, y fondos sociales del gobierno. 2. Sobre el contenido de los informes presidenciales ________________________________________________________________________ Tal como apuntan algunos analistas, pareciera que los nuevos equipos de gobierno entran a administrar crisis y no a gobernar, porque el tiempo de gestión administrativa es muy corto para resolver problemas heredados de administraciones anteriores. Esto genera poca continuidad entre un gobierno y otro acerca de los avances que experimentan algunas 4

ASIES. (2004). Guatemala: Evaluación de política Económica 2000-2003. En: Revista ASIES no. 2. Guatemala: editores, págs. 8 y 9 5 1) Consolidación de la democracia y reconciliación nacional en un Estado democrático de derecho, tomando como marco el cumplimiento de los Acuerdos de Paz; 2) Descentralización del poder del Estado con la finalidad de delegar las decisiones, la administración y los recursos; 3) Impulso de un crecimiento económico sostenido, basado en reglas claras y estables que estimulen la inversión privada, la libre competencia, la competitividad y la responsabilidad social de los empresarios, en armonía con los derechos fundamentales de los trabajadores; 4) Políticas orientadas a reducir las desigualdades sociales, étnicas y de género; y 5) Lucha frontal para erradicar la impunidad y la corrupción, principales obstáculos para la consecución de un Estado fuerte y eficiente. 6 Como ejemplos, se puede citar que en el II Informe ciertos temas pasaron a formar parte de otros, como el de los Derechos Humanos, que se subsumió en Seguridad y Defensa. Igualmente, algunos temas que habían merecido especial atención en el III informe, como el de Transparencia versus Corrupción, pasan a ser un sub-tema dentro de la Reforma del Estado en el IV Informe. 7 Tampoco es el caso de los informes de gobierno de las pasadas administraciones. Cada nueva administración busca impregnarle su propio sello, lo cual no es necesariamente objetable, pero sí sería aconsejable utilizar un logo nacional permanente cuyo diseño recaería en la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia. Por ejemplo, el logo de la paz fue diseñado en la administración del PAN, pero fue retomado por la siguiente Secretaría de la Paz durante la administración del FRG y se ha mantenido en el gobierno GANA.

6

políticas públicas y los pocos esfuerzos de planificación y coordinación de éstas, tanto dentro del equipo de gobierno previo a asumir el poder como una vez al frente de la gestión pública. Así, al revisar los distintos informes presidenciales se constata que el Gobierno presenta la situación general de la República, pero lo hace de manera incompleta, repitiendo mucha información sobre un mismo tema en distintos apartados y con algún grado de imprecisión. No refiere tampoco los acontecimientos más importantes que afectaron al país en términos económicos y políticos, así como las soluciones emprendidas para enfrentarlos, lo cual determina que los asuntos (negocios) de su administración no sean definidos ni cuantitativa ni cualitativamente. Como se ha señalado con anterioridad, los informes presidenciales adolecen de precisión sobre la mayoría de presupuestos y resultados que se habrían alcanzado en muchos campos de su política, con contadas excepciones. Uno de los principales problemas pareciera residir en la acumulación excesiva de información poco relevante para efectuar una evaluación objetiva de los logros y desafíos del gobierno. La falta de información, dentro de los informes mismos, sobre los montos presupuestados y su gasto, es una preocupación constante por parte de los analistas. Si bien es cierto que cada año transcurrido el gobierno presenta un Informe sobre el Presupuesto y su Ejecución dentro de los primeros cuatro meses del año subsiguiente, éste es básicamente un informe contable y no una evaluación de la forma cómo se ejecutó el gasto público ni de su impacto real en la economía y el desarrollo del país. En distintos sectores, particularmente en el ámbito social -salud, educación, temas transversales, de seguridad y de defensa-, se constata la falta de datos precisos que permitan hacer una mejor medición de los resultados logrados. De acuerdo con los cinco pilares que el presidente Portillo anunció al inicio de su gestión como base de la acción de su gobierno, el balance resultante después de revisar los cuatro informes permite destacar algunos avances parciales cuando se contrastan los resultados obtenidos. Ciertamente, con la aprobación del nuevo Código Municipal, la Ley de Descentralización, la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley de Desarrollo Social, se avanzó en uno de los cinco pilares, el referido a la descentralización del poder del Estado, con la finalidad de delegar las decisiones, la administración y los recursos. También se avanzó en el tema de las políticas orientadas a reducir las desigualdades de género y étnicas, con la creación de la Secretaría Presidencial de la Mujer; y con legislación que promueve la inclusión social, económica y política de los pueblos indígenas, como las leyes mencionadas con anterioridad y la reforma al Código Penal para tipificar el delito de la discriminación. Sin embargo, el impacto fue menor en cuanto a reducir las desigualdades sociales, o a focalizar el gasto social para reducir los índices de pobreza, lo cual obedeció básicamente a la escasa asignación presupuestaria para atender los rubros sociales, así como a la falta de criterios apropiados para la distribución del gasto social. El Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

7

indica que la pobreza extrema se agudizó en el país, pasando de un 15.7% en el 2000 a un 21.5% en el 2002.8 En cuanto al impulso del crecimiento económico sostenido, el estudio de ASIES sobre el desempeño del gobierno del Presidente Portillo en materia económica indica que "la poca efectividad de las acciones promovidas (…) resultó en un crecimiento económico inferior al crecimiento poblacional" y que "una revisión de los distintos indicadores del país permite comprobar que durante el período de esta administración hubo estancamiento en cuanto a la disponibilidad y calidad de la infraestructura, nivel de capital humano y del conocimiento -entre otros- lo cual explicaría la disminución en el ritmo de crecimiento económico". 9 Dicho estudio señala que uno de los mayores problemas que enfrentó la administración Portillo en materia económica -aunque también en otros ámbitos- fue la carencia de una efectiva coordinación de políticas y acciones de gobierno dentro de una visión de conjunto y con un horizonte de largo plazo. En efecto, también en los campos de derechos humanos y política exterior -así como en otras áreas-, se constata la falta de políticas coherentes y consistentes, lamentándose la falta de coordinación entre distintas dependencias en el tema de derechos humanos, o la carencia de una carrera profesional en el Servicio Exterior. Igualmente, se destaca que las políticas sociales adolecieron por lo general de un diseño y una formulación multisectorial para que los postulados reformistas, planteados al inicio de la gestión, se cumplieran efectivamente. En el ámbito de la salud, se hubiera deseado que participaran con responsabilidad compartida todos los ministerios o entidades públicas y/o privadas, autónomas o semi-autónomas, que tienen que ver con la promoción de la salud, la prevención y combate a las enfermedades de mayor incidencia. Tampoco se perfiló la existencia de una política de seguridad pública integral sobre la base establecida en los acuerdos de paz, ni se informa sobre otros temas de gran importancia que condicionaron el efectivo desarrollo de políticas que hubiesen contribuido a resolver, de manera significativa, los problemas estructurales que históricamente acarrea el país. Pero más allá de evaluar cada una de las políticas implementadas o no por la administración gubernamental 2000-2003 -lo cual podría ser parte de un estudio más elaborado- en este balance vale la pena destacar la pertinencia de contar con un instrumento idóneo, en este caso el informe presidencial, que favorezca un análisis objetivo y enriquecedor entre el Congreso de la República y el Ejecutivo, entre el Ejecutivo y otros sectores sociales, e incluso a nivel intrasocietal. El informe suscitaría debates importantes entre distintas corrientes políticas sobre la visión de país que tiene determinado partido de gobierno, cómo concibe sus medidas económicas y sociales, cuáles son sus políticas educativas, de seguridad, y de salud, qué papel y liderazgo desea que el país juegue en la arena internacional, por mencionar solamente algunas áreas importantes.10 8

PNUD (2003). Informe Nacional de Desarrollo Humano. Guatemala: Una agenda para el Desarrollo Humano. Guatemala: Editorial Sur S.A. 9

ASIES (2004), págs. 7, 12 y 14

10

Vale la pena mencionar que ya hay un esfuerzo inédito en esta línea con la suscripción por parte de los partidos políticos de una Agenda Nacional Compartida, compromiso político multipartidario que busca contribuir a la transformación del país, con una visión de largo plazo fundamentada en los Acuerdos de Paz, encaminado a la

8

Si bien en la actualidad hay corrientes de pensamiento que demeritan los debates ideológicos para privilegiar las dinámicas del mercado sobre el papel rector del Estado, una manera de rescatar este debate y la esfera de lo público, sería conferir un papel más predominante al informe presidencial. Un caso paradigmático es el de México. Sin tratar de emularlo valdría la pena estudiar cómo el informe se ha constituido en un instrumento de análisis y discusión nacional que antes, durante y después de su presentación al Congreso, suscita reacciones por parte de las bancadas de las diversas organizaciones políticas, cuyos representantes analizan el informe y debaten en torno a lo declarado por el Presidente. Por su parte, los medios de comunicación social le ofrecen una amplia cobertura a esta discusión. Incluso, el documento se socializa entre la población, alentando a estudiantes de educación cívica a conocer y discutir sobre los resultados que el Presidente presenta a la nación mexicana. Es decir, el informe se ha institucionalizado de manera tal que es un referente en la vida política del país, como lo constituye de alguna manera el Estado de la Nación que presenta el Presidente de Estados Unidos al inicio de la sesión parlamentaria del Congreso estadounidense, o bien los informes anuales de la presidencia de Costa Rica. 3. Recomendaciones ________________________________________________________________________ 1. A la presidencia de la República 1. Establecer e institucionalizar criterios metodológicos uniformes para la elaboración de los informes de gobierno, que rompa con la tradicional presentación de un listado consolidado de los resultados o productos ministeriales realizados durante el año. Compete entonces a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) la evaluación de políticas conforme a lo establecido en el Artículo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo (decreto 114-97), el cual establece sus funciones. Una de ellas es coadyuvar a la formulación de la política general del Gobierno y evaluar su ejecución. Por lo tanto, es necesario poner en el primer plano a esta Secretaría, como la entidad encargada de realizar la evaluación anual del cumplimiento de las políticas que manda la ley de presupuesto en su artículo 20,11 acorde a criterios de planificación, coordinación e integración de las políticas dentro de una visión de conjunto y de largo plazo. 2. Dichas evaluaciones deberían hacerse periódicamente, en virtud de la información que los ministros deben presentar al Presidente de la República y que éste debe construcción de la gobernabilidad democrática. El contenido de la Agenda define una ruta básica para alcanzar el desarrollo, tanto para quien gobierne como para quien ejerza oposición. PNUD/NIMD. (2003). Agenda Nacional Compartida. Guatemala: Magna Terra Editores, págs. 9 y 10. 11

Tal y como lo indica la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97) el Organismo Ejecutivo, a través de sus dependencias especializadas, practicará una evaluación anual del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país. En función de los resultados de esta evaluación dictará las políticas presupuestarias y los lineamientos generales. Sobre estas bases las entidades prepararán sus propuestas de prioridades presupuestarias en general, y de planes y programas de inversión pública, en particular, para la formulación del proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado.

9

3.

4.

5.

6.

7.

someter cada cuatro meses al Congreso de la República, por medio del ministerio respectivo, en un informe analítico de la ejecución presupuestaria para conocimiento y control parlamentario. El cumplimiento de la disposición constitucional anterior serviría para preparar la memoria de labores anuales conforme a los artículos 183 literal i) y 198 de la Constitución de la República, y así nutrir con información actualizada el informe final de Gobierno. Por otra parte, también serviría para establecer el grado de cumplimiento del plan de trabajo ministerial a que se refiere el artículo 194 literal de) de la Constitución. Como consecuencia de lo anterior, se fortalecería el sistema semiparlamentario constitucional, y el gobierno obtendría un voto de confianza periódico, lo que se traduciría en hacer pública la probidad y transparencia de la gestión gubernamental y ministerial. Cobra entonces sentido y contenido el derecho parlamentario de la interpelación además de ser una legitimación política y social. Sobre la consideración anterior, se reitera la conveniencia de que el Informe de Gobierno incluya: a) una introducción aludiendo a los componentes centrales del discurso presidencial y b) tres capítulos: el primero presentaría el Panorama General del país, abordando los temas centrales de manera sectorial: lo económico, lo social y lo político. El segundo capítulo incluiría los planes operativos anuales de cada uno de los sectores y los sub-sectores, así como un balance del grado en que se cumplieron los objetivos y los logros alcanzados. El tercer capítulo comprendería los grandes desafíos de año que comienza y la estrategia gubernamental para enfrentarlos. Igualmente, tomando en cuenta que todavía no se ha puesto en práctica algunas recomendaciones para mejorar el proceso de generación de información pertinente, de manera de disponer de parámetros de referencia que permitan evaluar el contenido de los informes presidenciales, se incluye un marco de acción que ASIES propone para mejorar la calidad y la pertinencia de la información vertida (vea Anexo I). Para asegurar un amplio conocimiento y una apropiada diseminación del Informe Presidencial, se recomienda un papel activo por parte de la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia, para imprimirlo y divulgarlo, a la población y otras entidades estratégicas, como las embajadas acreditadas en el país, medios de comunicación, y entidades que estudian e investigan la realidad nacional. De hecho, el semanario "Acción" del gobierno actual, el cual es una síntesis de la gestión gubernamental elaborada por la Secretaría en mención, parecería apuntar ya en esta línea. En cuanto al mensaje que el Presidente dirige al Congreso de la República, que no debe confundirse con el informe constitucional, se sugiere que su contenido destaque los hechos, problemas y conflictos que caracterizaron el escenario nacional durante año anterior, con el fin de orientar el análisis y evaluación de su informe. También, sobre la base de este análisis, el discurso debería presentar su visión del nuevo año y establecer la agenda que le corresponde como jefe de Estado.

10

2. Al Congreso de la República 1. Que se fortalezca la labor de la Comisión de Finanzas del Congreso en cuanto a la fiscalización del gasto público, de manera que al finalizar cada gestión gubernamental anual, cuente con los insumos técnicos y analíticos para verificar la información que se presenta al Congreso, en forma rápida y eficaz. A esta Comisión le correspondería entonces empezar el debate en el Congreso mediante su informe al pleno sobre esta materia. 2. Que en sesión ordinaria posterior, el Pleno debata, apruebe, desapruebe o modifique el dictamen de la mencionada Comisión. 3. Se reitera la necesidad de dotar a los bloques legislativos de asesores idóneos con capacidad técnica y política con el fin de hacer un estudio razonado de los informes, y coadyuvar así en la preparación de un debate parlamentario informado y fundamentado después de ser presentado el Informe respectivo. De esta manera, la auditoría social y la función de debate parlamentario cobra efectividad para el bien del país. En ese sentido, se incentivaría al Congreso de la República a asumir con responsabilidad sus funciones legislativas, de control y debate, fortaleciendo el régimen semiparlamentario que caracteriza la historia constitucional del Estado de Guatemala. 4. No está de más insistir en elegir una comisión específica extraordinaria que diera respuesta al informe presidencial, tal y como se hacía en las legislaturas del período 1958-1962. 3. A las organizaciones sociales y políticas del país 1. Se insta de nuevo a las organizaciones sociales involucradas en la fiscalización y la auditoría social para que conozcan y analicen el contenido del informe y promuevan espacios de reflexión y de debate público acerca del mismo. La opción de contar con un archivo digital tanto del informe general como de los informes de los ministerios y de las secretarías del Estado, puede ser aprovechada por las organizaciones para su fácil diseminación y discusión. 2. A la hora de evaluar el presente período gubernamental (2004-2007), valdría la pena rescatar el esfuerzo de la Dirección General de Investigación (DIGI) de la Universidad de San Carlos, la cual realizó una integración de tres documentos que presentan los temas de una agenda nacional de largo aliento a la luz de: a) las propuestas pragmáticas de algunos partidos políticos en la contienda electoral del 2003, b) la Agenda Nacional para el Período 2003-2008, una propuesta que ASIES hizo pública en varios foros; c) los productos del proyecto QONOJEL (voz quiché y kachiquel que significa "Todos") sobre una Agenda de Largo Plazo visualizada para el 2015, y d) el documento de la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz en 1999, que identificó una "serie de procesos cuya promoción es clave" para la implementación de lo acordado durante las negociaciones de paz.12 12

USAC. (2003). Instrumento aplicable al análisis de los planes de trabajo que presentaron los partidos políticos en la contienda electoral 2004-2007: una propuesta de Agenda Nacional. Guatemala: Editorial Universitaria.

11

3. Al hacer la comparación de estos documentos, se destacan ocho temas para que sirvan de referencia a fin de evaluar la gestión de los próximos gobiernos y así ir construyendo la nación guatemalteca: 1) Estado de Derecho, Sistema de Administración de Justicia y Seguridad; 2) Estado, Partidos Políticos y Participación Ciudadana; 3) Desarrollo Económico y Social; 4) Política de Desarrollo Social; 5) Política de Desarrollo Rural; 6) Cultura de Diálogo, Multiculturalidad e Interculturalidad; 7) Educación, y 8) Política Exterior y de Relaciones Internacionales. 4. A los partidos políticos, se recomienda una vez más contar con plataformas programáticas elaboradas y discutidas antes de iniciar la campaña electoral para que sean del conocimiento de la población y de acuerdo con ellos establecer parámetros que permitan juzgar mejor la labor de gobierno al final de cada año. Se recomienda para ello retomar en firme las plataformas y planes de gobierno elaborados por los distintos partidos políticos existentes y de los que ya han gobernado, para con ello asegurar la continuidad de políticas estatales. 5. Para cumplir con lo anterior, se sugiere retomar lo propuesto en la Agenda Nacional Compartida de octubre 2003, compromiso asumido por veinte partidos políticos para definir una ruta básica para el desarrollo del país. Esto no excluye la demanda sentida por parte de la población en cuanto a que los partidos políticos fortalezcan su capacidad de organización y de propuesta, y cuenten con especialistas en políticas públicas para efectuar un trabajo más relevante en esta línea. Esto coadyuvaría en la asesoría de los congresistas en la discusión y debate del informe que anualmente presenta el Presidente de la República.

12

ANEXO I ESQUEMA DEL PROCESO DE GENERACIÓN DE INFORMACIÓN PERTINENTE QUE SE SUGIERE PARA DISPONER DE PARÁMETROS DE REFERENCIA QUE PERMITAN EVALUAR OBJETIVAMENTE EL CONTENIDO DE LOS INFORMES PRESIDENCIALES

Acciones Presentación del Plan Anual de Gobierno y de los planes operativos de los ministerios y demás dependencias públicas

Responsables -Presidente de la República -Ministros de Estado

Aunque ésta no es una obligación legal, se considera una sana práctica democrática para facilitar la transparencia y la rendición de cuentas. Esta presentación debería hacerse a través de los medios de comunicación y los sitios web de la presidencia y demás dependencias del gobierno.

Presentación de las matrices de seguimiento, por gabinetes de gobierno. Esta tampoco es una obligación legal, pero sí política. En todo caso, los ministros de Estado sí tienen la obligación de presentar el plan de trabajo de su ramo. Las matrices deberán indicar, como mínimo, las actividades de cumplimiento, los resultados cuatrimestrales esperados, y la institución o autoridad responsable de la ejecución.

-Presidente de la República -Ministros de Estado

Plazo 15 de diciembre del año precedente, de manera que todos los funcionarios públicos conozcan las tareas y compromisos que deberán asumir el siguiente año

Fundamento Constitucional Someter anualmente al Congreso, para su aprobación, con no menos de ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal, por medio del ministerio respectivo, el proyecto de presupuesto que contenga en forma programática, el detalle de los ingresos y egresos del Estado. Art. 183, Funciones del Presidente de la República, inc. J) Aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. El Ejecutivo deberá enviar el proyecto de presupuesto al Congreso con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que iniciará el ejercicio fiscal. Si al momento de iniciarse el año fiscal, el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el Congreso. Art. 171, Otras atribuciones del Congreso, inc. b) El subrayado es nuestro. 15 de enero Presentar al Presidente de la República el plan de trabajo de su de cada año ramo y anualmente una memoria de labores desarrolladas; presentar (a más tardar) anualmente al Presidente de la República, en su oportunidad, el proyecto de presupuesto de su ministerio. Art. 194, Funciones del Ministro, incisos d) y e). El subrayado es nuestro.

13

Acciones Presentación de informes cuatrimestrales de la ejecución de los respectivos planes de trabajo, acompañados de los informes de avance de las respectivas matrices. Esta es una responsabilidad constitucional. Presentación del Informe Anual de Gobierno Para que este informe sea pertinente, se recomienda la estructura del literal 4.1.4 de esta propuesta. Presentación de los informes de labores específicos de los ministerios de Estado

Responsables -Presidente de la República -Ministros de Estado -Comisiones legislativas

Plazo 15 de mayo 15 de sept. 15 de enero

Fundamento Constitucional Someter cada cuatro meses al Congreso de la República por medio del ministerio respectivo un informe analítico de la ejecución presupuestaria, para su conocimiento y control. Art. 183, Funciones del Presidente de la República, inciso w)

-Presidente de la República

14 de enero

Presentar anualmente al Congreso de la República, al iniciarse su período de sesiones, informe escrito de la situación general de la República y de los negocios de su administración realizados durante el año anterior. Art. 183, Funciones del Presidente de la República, inciso i)

-Ministros de Estado -Congreso de la República

10 de febrero de cada año

Los ministros están obligados a presentar anualmente al Congreso, en los primeros diez días del mes de febrero de cada año, la memoria de las actividades de sus respectivos ramos, que deberá contener además la ejecución presupuestaria de su ministerio. Art. 198, Memoria de actividades de los ministerios. Aprobar o improbar anualmente, en todo o en parte, y previo informe de la Contraloría de Cuentas, el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas públicas, que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal anterior. Art. 171, Otras atribuciones del Congreso, inc. d)

Re-elaboración DISOP/ASIES con base en: ASIES (2003). El Informe Presidencial: Instrumento de control legislativo y auditoría social. Guatemala: inédito

14