Documento de Trabajo 001-2012

Breve análisis sobre la economía verde

Daniel Coronel Chamorro

Marzo, 2012

® 2011. Ecosostenible Investigaciones. Todos los derechos reservados. La presente publicación es propiedad del autor y de Grupo Ecosostenible SAC. Esta publicación fue realizada con el apoyo de la Fundación Friedrich Ebert – Quito.

1

Introducción El cambio climático y la perdida de biodiversidad han ocasionado que la problemática ambiental preocupe a amplios sectores de la sociedad mundial. Los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales, el sector privado y de la sociedad en general viene generando y demandando respuestas urgentes ante esta crisis. El concepto brundtliano de desarrollo sostenible es un paradigma compartido por la mayor parte de la sociedad mundial. Su enunciado suena sensato, no obstante nadie sabe a ciencia cierta cómo aplicarla. Es en este debate sobre la aplicabilidad del desarrollo sostenible que el concepto de economía verde, ha impulsado en los últimos años por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA, ha cobrado relevancia. La economía verde es una propuesta de políticas económicas que “mejora el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas” (PNUMA, 2011). Como vemos, el concepto promovido por PNUMA no representa un paradigma paralelo al desarrollo sostenible sino una propuesta de aplicabilidad. Es interesante el diagnostico que hace la economía verde sobre la crisis ambiental. Según el marco conceptual de la economía verde, la causa de los problemas ambientales ha sido consecuencia de la asignación incorrecta de capital natural. Los recursos de la economía se han dirigido a “propiedades, combustibles fósiles y activos financieros estructurados” (PNUMA, 2011). “Esta acumulación de capital físico, financiero y humano se da a costa del agotamiento y la degradación excesiva de los recursos naturales y los ecosistemas”, que al no tener visibilidad económica. Han sido subestimados. La invisibilidad económica, y las políticas y los incentivos de mercado que surgen por esta invisibilidad, son los principales causantes del deterioro ambiental. La solución que plantea la economía verde ante este diagnóstico es, manteniendo de las mismas estructuras económicas vigentes, hacer que el sistema económico invierta en capital natural. Una de las estrategias principales es la valorización económica de los servicios ecosistémicos para que el valor de este capital natural sea incorporado en los mercados1. Se espera que los agentes económicos paguen por los servicios que utilizan y de esta manera harán uso eficiente de ellos. Sin duda, estos requiere una completa reforma de las políticas públicas y ofrecerá un nuevo panorama de incentivos a la economía (PNUMA, 2011). Se busca que esta reforma aumente las inversiones públicas y privadas en sectores verdes. Es decir, en aquellos sectores económicos que, en su labor, pueden reducir los riesgos ambientales y la escasez de recursos (Serrano y Martín, 2011). Según la iniciativa para la economía verde, la transición hacia este objetivo debe enfocar en: i) invertir en aquellos sectores intensivos en capital natural y ii) en sectores eficientes en recurso y energía (que hagan menor uso del capital natural agotable). Se han indicado sectores concretos donde es posible una transición relativamente rápida: Sectores priorizados por la Iniciativa para la Economía Verde Enfoque Sectores Agricultura Capital Natural Forestal 1

Por servicios ecosistémicos se entiende la variedad de condiciones y procesos de los ecosistemas y sus componentes que ayudan a mantener y satisfacer la vida humana (Daily et al. 1997).

2

Eficiencia en el uso de recursos y energía

Agua Pesca Turismo Construcción Manufactura Transporte Energías renovables Residuos Ciudades

Fuente: Elaboración propia con datos del PNUMA

Asimismo, para lograr una economía verde se requiere la voluntad política de invertir, cada año, el 2% del PIB mundial -1,3 billones de dólares - (para el PBI mundial estimado del 2010, año de estimación de la iniciativa). Con esta inversión se logrará, incluso, mantener nuestro actual ritmo de crecimiento pero generaría un cambio significativo hacia la sostenibilidad, según el PNUMA. Para favorecer los sectores más respetuosos con el medio ambiente, cabría considerar al menos tres alternativas proactivas por parte del Estado (UNEP, 2010):   

Incentivos fiscales: Privilegiar a los sectores más “verdes” mediante subvenciones o incentivos fiscales; Medidas de comando-control: Establecer normas que prohíban el ejercicio de determinadas prácticas o actividades dañinas con el medio ambiente; Instrumentos económicos: Aprobar un marco regulador para determinados instrumentos de mercado que ayuden a la conservación del medio natural, entre los que destacan los impuestos y los derechos de emisión.

La economía verde, entendida como una orientación hacia la conservación del capital natural, no es proceso nuevo. Por ejemplo, la inclusión de los costos de los servicios ecosistémicos también se está dando lugar principalmente a través del pago por servicios ambientales en la regulación del ciclo del carbono (los mercados de carbono) y la provisión de agua dulce, entre otros. Se están desarrollando proyectos de energías menos contaminantes (como la eólica y la solar) que abastecen un porcentaje creciente de las necesidades energéticas mundiales, la agricultura ecológica y solidaria presenta tasas de crecimiento positivas todos los años. La iniciativa verde agrupa a este conjunto de iniciativas aisladas en una programa de políticas más sistémica; pero el caso es que no se parte de cero. En el caso peruano un estudio señala que las inversiones públicas en sectores que podrían ingresar a la economía verde en los próximos cinco años alcanzan entre el 29 y 18% de la meta de inversión trazada por la economía verde (Ecosostenible, 2011)2. Con estos montos de inversión, no solo en Perú sino en otros países, existen las posibilidades para iniciar la transición con estos sectores además de ir generando las reformas políticas que mejoren la sostenibilidad. Análisis del concepto La importancia de la economía verde es su potencia ideológica. Según esta propuesta, la disyuntiva entre crecimiento económico y protección ambiental no es tal (de hecho el desarrollo sostenible tampoco cuestionó esta controversia y por tanto, también en este 2

Los principales sectores donde se podría dirigir estas inversiones son el sector hídrico, agricultura, infraestructura e investigación aplicada en recursos naturales. Asimismo existe un importante monto destinado hacia actividades contaminantes que podrían reconvertirse hacia la economía verde como la vinculada a la estabilización del precio de los combustibles fósiles (Ecosostenible, 2011).

3

aspecto, es la economía verde heredera de este). Todo lo contrario; la solución de la crisis ambiental pasa por mayor inversión y llevar a la economía de mercado a donde antes no había llegado: a los servicios ecosistémicos (convertir estas funciones y estos recursos en capital natural que sea pasible de invertirse y generar ganancias con el). Su potencia radica en que permite generar incentivos para que quien quiera que sea, sin importar la escala de valores ambientales individuales, incluya en su actividad el uso sostenible de los recursos naturales. Por decirlo de otro modo, las reformas que conlleven a la economía verde van a implicar a todos, impelidos por las fuerzas económicas, a cuidar los servicios ecosistémicos y la biodiversidad, incluso quienes no deseen hacerlo por voluntad propia. Hay quienes ven en la economía verde un riesgo que termine llevándonos al colapso ambiental solo que en otros contextos. Desde la economía ecológica, se critica que el concepto de sostenibilidad que plantea el PNUMA se sustente en la sostenibilidad débil. Es decir, que los servicios ecosistémicos pueden considerarse en conjunto como capital natural, y que éste puede ser sustituido por el capital físico y de esta forma tener una perdida neta de capital cero (Neumayer, 1999). Desde la sostenibilidad fuerte se considera que existe una grupo de funciones vitales para la vida en la tierra que son intangibles y que no pueden ser reemplazadas por otras formas de capital así estas tengan un alto valor en el mercado. Por ejemplo, los ecosistemas tienen un límite de carga crítica que el mercado no podrá controlar, por más que en el ínterin se haga uso eficiente de estas funciones y recursos. Se cuestiona que la economía verde no escapa de la idea de crecimiento económico infinito y no se reconoce los límites de este crecimiento. La propuesta de economía verde da prioridad a la sostenibilidad ambiental por encima del crecimiento económico, pero al fin y al cabo nos lo presenta como un sacrificio para seguir creciendo. Se reconoce que se podría reducir la velocidad con la que nos acercamos al punto en el que la Tierra no pueda soportar los niveles de consumo y polución de los ecosistemas y la biodiversidad, pero no garantiza que el final sea el mismo (Serrano y Martín, 2011). Por otro lado, desde el debate ético, se señala que la economía verde es incapaz de mirar un poco más allá del “fundamentalismo neoliberal” y rechazan la visión antropocéntrica de este modelo. Se señala la necesidad de plantearse otras formas de relación de los seres humanos con su entorno, y explorar el significado de otras cosmovisiones y/o patrones culturales como las basadas en el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, algo especialmente importante en algunas sociedades latinoamericanas. Tanto las criticas desde la economía ecológica como desde la ética son valiosas. No obstante, ambas criticas, hasta el grado alcanzado por sus análisis a la fecha, no llegan a proponer un nuevo corpus conceptual de cómo lograr la aplicabilidad de un nuevo esquema de desarrollo y, especialmente en el caso de la critica ética, no determinan hasta qué grado el conjunto de la sociedad, incluso quienes no comparten ese sistema de valores, pueden ser incentivados a participar en el respeto a la naturaleza. Son debates que deben darse, sin lugar a dudas. No obstante, en el corto plazo existen algunas cuestiones a la economía verde que deben ser considerados. Aunque reconoce la importancia de la equidad, es preocupante que la economía verde no establece ningún elemento que consiga la redistribución de la riqueza y una mayor equidad. Esto implicaría tener un crecimiento con mayores bondades ambientales pero con iguales patrones de acumulación y desigualdad. Es cierto que el PNUMA, ha reconocido que no se puede hablar de economía verde independientemente de acciones directamente ligadas a atender las necesidades de los grupos más vulnerables; y que no puede existir una economía 4

verde si los patrones de consumo y producción no garantizan que la mejora en el estado del medio ambiente y los beneficios sociales estén presentes en el corto, mediano y largo plazo (UNEP, 2012). Si se tiene planeado buscar su aplicación universal, es necesario debatir las implicancias en la equidad desde ya. Existen hasta dos ámbitos que podrían acarrear problemas de equidad entre los países. Por un lado, algunos sectores priorizados requieren niveles tecnológicos que solo lo países ricos poseen y que puede generar costos onerosos a los países pobres que pretendan producirlo o acceder a ellas. También se abre la puerta a una nueva era de proteccionismo comercial por parte de países, que con el pretexto de restringir bienes y servicios dañinos al medio ambiente, utilicen este argumento para restringir el acceso de la producción de los países pobres. Otro ámbito donde se puede generar problemas sociales es al interior de los países. Existe el peligro de que las políticas y el gasto público desplacen sus prioridades de gasto en alivio de la pobreza para destinarlo al financiamiento de las actividades de economía verde (por ejemplo, ¿deberíamos subsidiar las energías renovables mientras exista altos niveles de población con desnutrición crónica?). La economía verde debe cautelar un marco normativo más riguroso para evitar desequilibrios sociales más allá de solo reconocer su importancia. Se ha argumentado que los costos económicos de una transición a una economía sostenible, serían menores en países en desarrollo basadas en economías primarias (como la agricultura y la silvicultura) ya que es hacia estos sectores donde, más bien, se dirigirá el capital. De hecho, en estos casos la migración sería más fácil (PNUMA, 2011b). Sin embargo, esto no resuelve la cuestión de como los países podrán tener las condiciones para superar su orientación a estas actividades primarias (agricultura, forestal, pesca, etc.) y trasladarse a nuevos sectores (manufactura, transporte, energías renovables, etc.). Las preocupaciones de las implicancias comerciales y tecnológicas son válidas y deben ser recogidas en las discusiones internacionales como Rio+20. Por otro lado, se debe reconocer que la transición hacia la economía verde tiene un costo político bastante alto. Las políticas de transición llevarán a la desaparición de sectores económicos enteros (como el de la industria petrolera) así como una restructuración de otras (minería). Estas industrias y quienes son empleados de ellas, podrían significar un obstáculo en la aplicación de las reformas. Frente a ello se requiere una transición planificada y gradual de acuerdo a las necesidades de cada país, pero con objetivos claros y medibles en el tiempo. Aplicabilidad La transición de la economía verde tiene un proceso largo y complejo. El inicio de la transición, incluso, podría tomar años, más aún en aquellos países donde se debe resolver algunos problemas institucionales previos. Si se va orientar la inversión hacia el capital natural, entonces se deben completar los vacíos de información existentes. En muchos ámbitos no existe un sistema de derechos de propiedad sobre recursos naturales; o los sistemas de información de estos es poco transparente. Esto a su vez abre el debate sobre el rol que juegan los propietarios de estos recursos en el nuevo escenario que se avecina. No hay que olvidar que son las comunidades locales e indígenas quienes habitan en ecosistemas vulnerables y cruciales (cabeceras de cuencas, bosques tropicales, etc). En el caso específico del mercado de carbono forestal la participación de los indígenas puede ser conflictiva si no se resuelven sus demandas por reconocimiento de sus tierras y mejoran sus condiciones para participar en el mercado. Pero los vacíos no solamente están vinculados a estos temas sino sobre los impactos del nuevo marco político. Se requiere la elaboración de escenarios base sobre la situación de sostenibilidad de la que parten los 5

países, qué sectores en las que los países tienen ventajas competitivas se priorizarán en el financiamiento y cuales son las impactos sectoriales de esta restructuración económica. Por otro lado, otra necesidad para mejorar la aplicabilidad de la economía verde es desarrollar marcos regulatorios adecuados. “Un marco regulador puede controlar las formas más perjudiciales de actuación no sostenible, ya sea estableciendo estándares mínimos o prohibiendo totalmente ciertas actividades” (PNUMA, 2011). Para ello no solo se requiere todo un esfuerzo técnico por el establecimiento de normas sino también las capacidades institucionales legislar, sancionar y generar información sobre su aplicación. Pero por otro lado, también hay que reconocer que estos reformas regulatorias deben tener cierto grado de gradualidad que permita la planificación a las empresas. En el caso específico de los sectores priorizados se requiere establecer parámetros de medición sobre cuándo una inversión se considerará como parte de la economía verde. Si estos no están claros se corre el peligro de hablar de una transición verde solo nominalmente sin que esta tenga un impacto positivo y significativo en los recursos. Las reformas tributarias es otro mecanismo para orientar recursos hacia los sectores priorizados. Entre las medidas que se pueden implementar está la de colocar un impuesto a al consumo de combustibles fósiles. Actualmente, el mundo gasta entre el uno y el dos por ciento del PIB mundial en una serie de subvenciones que a menudo no hacen sino perpetuar una utilización insostenible de los recursos en áreas como los combustibles fósiles, la agricultura, incluyendo subvenciones a los plaguicidas, el agua y la pesca. “Muchas de estas subvenciones contribuyen a generar daños ambientales e ineficiencias en la economía mundial” (UNEP, 2011a). Otra posibilidad es la de dirigir las regalías de las industrias extractivas hacia el fomento de la inversión publica en sectores verdes. Asimismo, por su eficiencia. la generación de una nueva serie de instrumentos de mercado son claves para impulsar la transición. Los derechos transables de contaminación o el pago por servicios ecosistémicos son algunas de las herramientas que se podrían aplicar. Esto permite abrir a los privados nuevas opciones de negocios y formas de innovación en gestión de los recursos. Tratándose de reproducir un esquema de capital verde, la participación de la inversión privada (o pública) será fundamental en la economía verde aunque requiere especificar cuáles serían los mecanismos en los que estos podrían participar. Cada país requiere identificar donde se encuentran sus sectores de alta competitividad y de qué forma vincularlos con las nuevas opciones de economía sostenible o verde. Desde luego, atraer inversión privada no será fácil debido a las reticencias a invertir en sectores que no parecen tener los ratios de rentabilidad de otros sectores, como los extractivos. Una institucionalidad de financiamiento directo puede ayudar mucho a apalancar recursos de los privados para orientarse hacia la economía verde. Aunque habría que discutir los mecanismos, quizá lo más adecuado sea un sistema mixto de financiamiento público y privado. Los recursos que surjan de la reconversión de sectores contaminantes, montos que no son nada despreciables, quizá podrían ser destinados a un fondo de inversión que apalanque recursos para financiamiento de proyectos públicos y privados de los sectores que el país decida priorizar. Finalmente, existe una última consideración para la aplicabilidad de la economía verde, acaso la más importante. Necesitamos pensar la sostenibilidad más estratégicamente, desde la planificación de las políticas nacionales. La intersectorialidad para orientar la transición es evidente. Esta transición impondrá retos no solo a las autoridades ambientales sino también a 6

sectores tan disímiles como la educación (necesitamos capital humano preparados en los sectores priorizados) o comercio exterior (se requiere una nueva serie de herramientas comerciales que promuevan exportaciones verdes y cautelen el proteccionismo). La economía verde y por último, la sostenibilidad, deben ser asumidos desde ya como parte de la planificación de todo el país y no solo encargado a algunos sectores que tradicionalmente los han venido asumiendo. La economía verde no es aún la panacea para salir de la crisis ambiental en la que nos estamos sumiendo. No obstante si viene señalando una posible ruta de salida; que con dificultades y posibles vuelcos; podría ayudarnos a salir bien librados del gran reto de nuestra época. Bibliografía:       

Daily, G. C. (Ed.). (1997). Nature's services. Societal dependence on natural ecosystems. Island Press,. Washington, DC. 392 pp Ecosostenible (2011). Inversión pública y economía verde: posibilidades de financiamiento hacia la transición. Documento de Trabajo 001-2011. Lima, Perú Neumayer, Eric (1999). Weak versus Strong Sustainability: Exploring the Limits of Two Opposing Paradigms, Cheltenham and Northampton: Edward Elga Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2011a). Hacia una Economía Verde. Guía para el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Síntesis para los encargados de la formulación de políticas Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2011b). Why a Green Economy Matters for Least Developed Countries. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2012). Economía Verde en el contexto del desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza. UNEP, 2012. UNEP/LAC-IG.XVIII/3 Serrano, Alfredo y Martín, Sergio. (2011). La Economía Verde desde una perspectiva de América Latina. Fundación Friedrich Ebert, FES-ILDIS.

7