UNA ESTRUCTURA TERRITORIAL INSOSTENIBLE: Las autonomías y los ayuntamientos después del 22M

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Madrid a 21 de mayo de 2011

Introducción Al margen de su significado político, las elecciones autonómicas y locales del próximo 22 de mayo tienen una enorme trascendencia, en tanto la situación económica y financiera a la que se enfrentan las CC.AA. y los ayuntamientos plantea serios riesgos para la estabilización de las finanzas públicas en el conjunto del Estado. En un contexto de resurrección de la crisis de deuda a escala europea, el cuestionamiento de las cuentas de las administraciones periféricas derivado de la potencial emergencia de un elevado endeudamiento oculto pondría en cuestión la, por otra parte modesta, estrategia de consolidación fiscal y presupuestaria del gobierno de España que resulta claramente insuficiente para estabilizar y/o recortar la trayectoria alcista del binomio déficit-deuda. En este caso, España volvería a situarse en el punto de mira de los mercados, lo que constituiría un serio riesgo para financiar los desequilibrios del sector público y resucitaría el fantasma de una crisis de deuda.

La imprescindible reforma financiera de la estructura territorial del Estado no supone que un sistema descentralizado impida garantizar la estabilidad de las finanzas públicas. No existe base teórica y empírica que demuestre que los modelos descentralizados impiden o debiliten los procesos de ajuste fiscal. De hecho, los sistemas federales existentes en el mundo han tenido un menor peso del sector público y unos niveles de endeudamiento inferiores a los registrados por sus alternativas. En este sentido, lo fundamental es diseñar un marco institucional que limite de manera efectiva la capacidad de generar déficit y deuda de los organismos territoriales e introduzca una efectiva corresponsabilidad fiscal, esto es, una conexión entre las decisiones de gasto y la obligación de obtener por vía tributaria los ingresos necesarios para hacerlas frente. Desde esta óptica, las comunidades forales, Navarra y el País Vasco, han mostrado como un esquema de esa naturaleza se traduce en un menor endeudamiento tanto en las fases altas como en las bajas del ciclo. Si bien, esto no implica la extensión del régimen foral al conjunto del Estado, sí muestra que un esquema en el que las autonomías tienen poder fiscal y sus ingresos no dependen de las transferencias estatales las fuerza a ser más responsables en la gestión presupuestaria que aquellas que no lo tienen.

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1.- La situación económica de las Comunidades Autónomas

En primer lugar se va a analizar la situación económica de cada Comunidad Autónoma en cuanto a la evolución de su Producto Interior bruto, su tasa de desempleo, su nivel de deuda y el comportamiento de esas variables a lo largo de un período que incluye la fase alcista del ciclo y su posterior inflexión.

A) Producto Interior Bruto

En la tabla que viene a continuación se puede ver la evolución del PIB per cápita en cada una de las regiones españolas y el índice con respecto a la media nacional en los últimos 15 años.

Valor

1995 I. E. =100

Valor

2000 I. E. =100

Valor

2005 I. E. =100

Valor

2010 I. E. =100

Andalucía 8 474 74,6 11 538 73,7 16 261 77,7 17 405 75,5 Aragón 12 234 107,8 16 365 104,5 22 359 106,8 24 886 107,9 Asturias 10 013 88,2 13 081 83,6 18 495 88,3 21 882 94,9 Baleares 13 769 121,3 19 282 123,2 23 334 111,4 24 672 107,0 Canarias 10 962 96,5 14 845 94,8 18 988 90,7 19 746 85,6 Cantabria 10 562 93,0 14 634 93,5 20 630 98,5 23 464 101,7 Castilla-León 10 909 96,1 14 164 90,5 19 822 94,7 22 974 99,6 CastillaMancha 9 324 82,1 12 307 78,6 16 359 78,1 17 621 76,4 Cataluña 13 797 121,5 19 072 121,8 24 796 118,4 27 053 117,3 C. Valenciana 10 813 95,2 15 102 96,5 19 327 92,3 20 465 88,7 Extremadura 7 283 64,1 9 965 63,7 14 231 68,0 16 828 73,0 Galicia 9 267 81,6 12 163 77,7 17 114 81,7 20 343 88,2 C. Madrid 14 846 130,8 21 281 136,0 27 343 130,6 29 963 129,9 Murcia 9 394 82,7 13 132 83,9 17 665 84,4 18 654 80,9 C. Navarra 14 299 125,9 19 927 127,3 26 351 125,8 29 982 130,0 País Vasco 13 545 119,3 19 182 122,5 26 553 126,8 31 314 135,8 La Rioja 12 996 114,5 17 826 113,9 22 513 107,5 25 020 108,5 Ceuta 9 587 84,4 13 331 85,2 18 908 90,3 21 960 95,2 Melilla 10 141 89,3 13 206 84,4 18 604 88,8 20 832 90,3 Total nacional 11 354 100,0 15 653 100,0 20 941 100,0 23 063 100,0 Fuente: INE Nota: 1.- Los datos de las columnas “Valor” son en euros 2.- I. E. = 100 significa Índice España = 100, es decir, 100 sería el valor de la media nacional

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Los datos más relevantes de la tabla son los siguientes:

Hay comunidades que se han mantenido sistemáticamente por encima de la media nacional como pueden ser Madrid, Aragón, Baleares, Cataluña, Navarra, País Vasco y La Rioja. De ellas destaca la Comunidad de Madrid que es la que más supera en media de los años analizados el índice nacional. El aumento del PIB per cápita en la CAM se ha producido en un entorno de intenso incremento de la población, lo que refleja el fuerte dinamismo de la economía madrileña.

El País Vasco es el caso en el que más se ha incrementado el PIB per cápita a lo largo de estos años, sin embargo, éste no es un efecto real debido a la disminución de población que ha sufrido esta región. Tanto en el caso del País Vasco como en el de Navarra ha ocurrido un fenómeno extraordinario: Una reducción de la población sin precedentes en otras regiones españolas. Han pasado de representar el 5,3 por 100 del total de la población española el País Vasco y el 1,4 por 100 Navarra en 1995 a constituir el 4,6 y el 1,3 por 100 respectivamente de la misma en el año 2010. Es decir, las comunidades forales han perdido entre las dos casi un punto de participación en cuanto a la población nacional. Esta es una situación que no se ha dado en ninguna otra región.

Las CC.AA. con un menor PIB per cápita continuado en el tiempo son: Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia. Su proceso de convergencia real con las autonomías más ricas y, también, con la media nacional ha sido muy inferior al que hubiese podido deducirse del potencial de crecimiento de las regiones más pobres en un mercado común como lo es el español, lo que sólo es explicable por un mal diseño de las políticas públicas orientadas a generar crecimiento.

En el siguiente gráfico se representa el PIB per cápita de los tres grupos de CC.AA. diferenciados en función de la fuerza política que las gobernaba en 2010 1. A la hora de

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El cálculo se hace a partir a partir de los últimos datos de PIB por regiones, es decir, los datos de 2010. Y en cuanto a las CCAA se ha considerado que las comunidades gobernadas por el PSOE son aquellas en las que en 2010 gobernaba dicho partido, es decir, Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Castilla-

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observar el gráfico, hay que tener en cuenta que el PIB por habitante medio nacional es de 23.063 euros y que se han incluido el País Vasco y Navarra, a pesar de que el régimen foral y las salvedades que esto conlleva tal y como se comenta en la introducción de este documento no los hacen equiparables a las restantes CC.AA.

Producto Interior Bruto por habitante 35000 29.960 30000

23.994

25000 22.441

Euros

20000

15000

10000

5000

0 PSOE

Nacionalistas

PP

Partido Político en el poder

Fuente: Contabilidad Regional de España. INE

Tal y como se observa en los datos del gráfico, el grupo de CC.AA. gobernadas por el PSOE son las que bajan la media nacional porque son las que tienen un PIB per cápita menor. Después están las gobernadas por el PP que tienen un PIB per cápita de 23.994 euros/habitante y año y las que tienen un PIB por habitante mayor que son las gobernadas por partidos nacionalistas 29.960 euros/habitante y año.

Ante estas cifras hay valorar que las diferencias son bastante sustanciales puesto que el número de habitantes de las regiones socialistas son 24,27 millones de personas con un PIB por menor en 1.553 euros por persona y año que las regiones gobernadas por el

Mancha, Cataluña, Extremadura y País Vasco. Las gobernadas por un partido nacionalista en 2010 son: Canarias, Cantabria y Navarra. Y en las que gobernaba el PP en 2010 se han apuntado Castilla-León, C. Valenciana, Galicia, C. Madrid, Murcia y La Rioja. Este mismo criterio se ha empleado en el apartado posterior para analizar los datos por partido político gobernante.

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PP, en las que hay en total 18,36 millones de habitantes. Mucho menor es la cifra de habitantes en regiones nacionalista en las que no alcanzan en total los 3,3 millones de habitantes.

B) Desempleo y Tasa de Actividad:

En la siguiente tabla se puede apreciar la evolución de las tasas de desempleo y de actividad de los últimos cinco años que han coincidido además con la crisis económica. 2005 IV Trim. T. A. T. Paro Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla-León Castilla-Mancha Cataluña C. Valenciana Extremadura Galicia C. Madrid Murcia C. Navarra País Vasco La Rioja Ceuta Melilla Total nacional Fuente: INE

55,11 56,23 48,75 60,76 60,01 55,42 52,75 54,92 61,83 59,00 51,10 52,84 62,28 58,38 61,05 57,63 60,34 59,21 51,38 57,72

13,83 5,65 9,56 7,48 10,67 8,10 8,54 9,39 6,64 8,01 15,31 9,13 5,92 7,42 5,95 6,40 6,53 17,58 11,83 8,70

2008I Trim. T. A. T. Paro 57,14 58,88 51,85 62,57 60,76 56,90 54,18 56,55 63,05 60,97 52,84 54,41 63,83 61,44 61,39 57,39 59,41 53,66 54,65 59,35

2009 IV Trim T. A. T. Paro

14,83 5,98 8,49 10,74 14,70 6,38 8,16 9,57 7,60 9,61 14,39 8,35 7,39 9,51 6,05 5,62 6,25 16,87 22,74 9,63

58,32 58,76 51,57 64,49 62,87 55,98 54,57 57,69 62,24 61,18 53,38 54,79 64,66 60,74 59,72 57,41 59,95 54,84 51,72 59,76

26,33 13,29 14,24 19,54 26,91 12,63 14,15 19,23 17,01 22,56 21,26 12,88 14,68 22,47 10,53 11,75 13,67 24,57 21,68 18,83

2011 I Trim. T. A. T. Paro 59,02 57,94 51,43 63,17 62,48 55,40 54,92 58,16 63,07 59,58 54,93 54,91 64,24 61,76 60,64 58,40 59,49 55,33 57,29 59,88

29,68 17,95 18,20 25,36 28,52 16,37 17,37 21,79 19,01 24,12 25,06 17,33 15,43 26,16 13,40 11,61 15,44 26,43 22,48 21,29

En los datos anteriores se muestra claramente que la menor tasa de actividad de todas las comunidades es la de Asturias. Otras CC.AA. cuyas tasas de actividad se sitúan por debajo de la media son Extremadura, Galicia, Castilla- León o Melilla, tanto en 2005, en pleno ciclo expansivo de la economía española, como según el último dato registrado, esto es, en el final de la recesión. Las mayores tasas de actividad las anotan Baleares, Canarias, Cataluña, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja.

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Las mayores tasas de desempleo son y han sido las registradas por Andalucía, Canarias, Extremadura, Ceuta y Melilla. Hay cuatro comunidades, Cataluña, Murcia, Valencia y Baleares en las que la tasa de paro era baja y, sin embargo, en estos años ha crecido de manera muy significativa como consecuencia de la crisis. Por último, están las autonomías que mantienen a lo largo de todo el periodo una tasa de paro por debajo de la media como La Rioja, el País Vasco, Navarra, Madrid, Aragón, Cantabria y CastillaLeón, a pesar de que, como en el caso de Cataluña, en estos últimos años su tasa de paro se ha triplicado.

En el gráfico siguiente se puede ver las tasas de desempleo calculadas globalmente para las Comunidades Autónomas gobernadas por cada una de las fuerzas políticas. Tasa de desempleo 26.00 23.74

24.00 22.59

Parados/Activos

22.00

20.00

19.14

18.00

16.00

14.00

12.00

10.00 PSOE

Nacionalistas

PP

Partido Gobernante

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE

La tasa de desempleo del primer trimestre de 2011, calculada por CC.AA. gobernadas por cada fuerza política arroja el siguiente resultado: las gobernadas por partidos nacionalistas son las que tienen una tasa de desempleo más alta, un 23,74, teniendo en cuenta que Canarias que tiene una tasa de paro bastante alta y distorsiona a las otras dos comunidades gobernadas por partidos nacionalistas; seguidas de las autonomías gobernadas los socialistas con una tasa de paro del 22,59, a pesar de contar con el País

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Vasco que tiene una tasa del 11,61 que baja sustancialmente el cálculo. Las gobernadas por el PP tienen una tasa de desempleo del 19,142.

A la hora de observar este gráfico hay que tener en cuenta que la tasa de desempleo media en España es 21,29 puntos por lo que tanto las regiones nacionalistas como las socialistas quedan por encima de dicha media. En cambio, las regiones gobernadas por los populares la bajan en más de dos puntos.

C) Deuda per cápita.

Sin perjuicio de que más abajo se analizará con mayor detalle la situación financiera de las CC.AA. resulta ilustrativo mostrar cuál es la deuda por habitante de cada una de ellas y como se ha comportado en los últimos años.

1995 Deuda

2005

2010

Deuda/per Deuda Deuda/per Deuda Deuda/per capita capita capita 639,1 7.354 951,1 12.176 1.477,9 546,8 1.153 921,5 2.901 2.209,1 379,1 803 758,5 1.634 1.545,7 469,2 1.589 1635,1 4.064 3.762,6 472,7 1.430 781,0 3.298 1.576,2 425,4 411 741,7 911 1.573,1 321,7 1.789 723,4 4.294 1.721,0 247,5 1.351 720,6 5.819 2.853,1 1.143,9 13.792 2.010,4 31.886 4.355,4 1.422,2 10.237 2.235,3 17.600 3.526,6 436,3 783 731,7 1.747 1.614,0 788,0 3.397 1.251,0 6.162 2.251,7 555,9 10.099 1.717,6 13.492 2.121,8 498,3 691 524,4 2.107 1.437,4 1.481,7 646 1.105,2 1.725 2.779,1 987,1 1.138 539,8 4.916 2.299,5 505,1 187 628,4 726 2.307,0 670,9 56.849 1.309,9 2.505,9 115.455

4.552 Andalucía 654 Aragón 411 Asturias 351 Baleares 737 Canarias 225 Cantabria 808 Castilla-León 420 Castilla-Mancha 6.992 Cataluña 2.750 C. Valenciana 464 Extremadura 2.140 Galicia 2.806 C. Madrid 545 Murcia 789 C. Navarra 2.051 País Vasco 133 La Rioja 26.829 Total Fuente: Banco de España Datos: en millones de euros y en euros por habitante.

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Las tasas de desempleo se han calculado sumando el número de parados de todas las comunidades gobernadas por cada partido político y dividiéndolo entre la población activa total de cada uno de estos grupos de comunidades.

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En datos absolutos, la comunidad autónoma más endeudada con diferencia es Cataluña, seguida de la valenciana, la madrileña y la andaluza. Al observar la deuda per capita se pueden extraer cuatro conclusiones:

El máximo en deuda per cápita lo registra Cataluña, con una cifra casi el doble que la media, y el mínimo Murcia, con el 57 por 100 de la media.

Las CC.AA. que han estado sistemáticamente por encima de la media en cuanto a deuda per capita han sido Cataluña, C. Valenciana y Navarra, excepto en 2005. Las que lo han estado por debajo han sido Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla- León, Extremadura, Madrid, también con la excepción de 2005, Murcia y La Rioja.

Las que han pasado de estar por debajo de la media a situarse por encima, es decir, las que han experimentado un incremento mayor de la deuda, son Baleares y Castilla- Mancha, gobernadas por el PSOE. Las que pasan de estar por encima a estar por debajo, es decir, las que han recortado deuda, son Galicia y País Vasco.

En el siguiente gráfico se muestra la deuda media por habitante en función del partido político Gobernante en las CC.AA. Deuda por habitante 3000.00 2684.08 2416.87

2500.00

Euros

2000.00

1802.44

1500.00

1000.00

500.00

0.00 PSOE

Nacionalistas Partido Gobernante

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y del Banco de España

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PP

Las CC.AA. gestionadas por el PSOE son las que tienen una mayor deuda per cápita (2.684,1 euros/habitante), después las gobernadas por el Partido Popular (2.416,9 euros/ habitante) y las menos endeudadas son las gestionadas por los partidos nacionalistas (1802,4 euros/habitante). Si se toman los valores absolutos, las autonomías socialistas tienen una deuda total de 65.143 millones de euros, las administradas por los partidos nacionalistas 5.934 millones de euros y las comunidades del partido popular 44.381 millones de euros. La conclusión inmediata es que las mayores acumuladoras de deuda pública son las administraciones socialistas seguidas de las populares y las menos endeudadas son las nacionalistas. Hay que tener en cuenta que la deuda media por habitante a escala nacional es 2.505,9 euros por lo que las autonomías socialistas superan este promedio, en tanto las nacionalistas y las populares quedan por debajo.

Conclusiones:

De la observación de esos datos se extraen varias conclusiones, pero antes de exponerlas es interesante observar el cuadro de la siguiente página. Dicha tabla es como una ecuación que tiene tres variables por orden de importancia: la primera variable y columna representa el PIB per cápita (según los últimos datos disponible) de cada C.A. ordenado de mayor a menor y mostrando cuál es la situación media nacional. En ella se distinguen las cuatro comunidades con mayor producto por habitante que son el País Vasco, Navarra3, Madrid y Cataluña. En el otro extremo, las regiones menos productivas en España son Murcia, Castilla- Mancha, Andalucía y Extremadura.

La segunda variable y columna representa la última tasa de desempleo publicada el Instituto Nacional de Estadística en cada una de las regiones ordenadas de mejor a peor. Las CC.AA. con menos paro son País Vasco, Navarra, Madrid y La Rioja. Y las que

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Como se comenta en líneas anteriores el País Vasco y Navarra pueden ser considerados atípicos por el fenómeno extraordinario de pérdida de población que les ha sucedido en los últimos años. Sin prejuicio de que, en términos absolutos, son dos de las autonomías más productivas del estado español.

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tienen un mayor volumen de parados son Murcia, Ceuta, Canarias y Andalucía. CastillaMancha y Extremadura. La tercera variable, representada en la tercera columna, el endeudamiento por habitante resulta en apariencia menos significativa, pero por razones que se entenderán al leer los próximos apartados se le asigna el tercer nivel de importancia. En la tabla, la deuda per cápita, se ordena de menor a mayor, según los últimos datos publicados por el Banco de España.

PIB per cápita Tasa de desempleo País Vasco País Vasco C. Navarra C. Navarra C. Madrid C. Madrid Cataluña La Rioja La Rioja Cantabria Aragón Galicia Baleares Castilla-León Cantabria Aragón Asturias MEDIA NACIONAL Castilla-León Cataluña Ceuta MEDIA NACIONAL Asturias Castilla-Mancha Melilla Melilla C. Valenciana C. Valenciana Galicia Extremadura Canarias Baleares Murcia Murcia Castilla-Mancha Ceuta Andalucía Canarias Extremadura Andalucía Fuente: elaboración propia a partir de las tablas anteriores

Deuda per cápita Murcia Andalucía Asturias Cantabria Canarias Extremadura Castilla-León C. Madrid Aragón Galicia País Vasco La Rioja MEDIA NACIONAL C. Navarra Castilla-Mancha C. Valenciana Baleares Cataluña

A la vista de lo expuesto, el análisis del “estado de salud” de las CC.AA. permite diferenciar dos tipos de autonomías:

a) Aquellas con una posición económico-financiera mejor que la media española; es decir, con un PIB per cápita por encima de la media y una tasa de paro por debajo de la misma que serían País Vasco, Navarra, Madrid, La Rioja, Cataluña, Aragón y Cantabria. Todas ellas tienen además una deuda per cápita por debajo de la media con la excepción de Cataluña y de Navarra.

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b) Las que tienen un nivel de vida general por debajo de la media nacional, o sea, las que tienen un PIB per cápita por debajo de la media y una tasa de desempleo por encima de la misma. Estás son Castilla- Mancha, Valencia, Extremadura, Murcia, Canarias y Andalucía. De ellas, además tienen una deuda por habitante superior a la media Castilla-Mancha y Valencia. Todo esto es una “foto fija” con los últimos datos económicos disponibles. En cualquier caso, esta visión estática es un reflejo fiel y hace honor perfectamente a la evolución de las regiones en los últimos años como se ha podido observar en líneas anteriores. Aunque también hay algún que otro caso paradigmático:

a) Baleares: Hace unos años estaba en el grupo de los aprobados y está pasando al de los suspensos, primero, porque si bien tiene todavía un PIB per cápita superior a la media nacional, éste experimenta una tendencia declinante; segundo, porque su tasa de paro se coloca por encima de la media española (un 25,4 por 100) y presenta una trayectoria alcista. Y por último, su endeudamiento per cápita ha crecido mucho en los últimos años hasta el punto de que la comunidad autónoma balear está entre las más endeudadas.

b) Galicia, Castilla- León y Asturias. Hace unos años estaban claramente en el grupo de los suspensos. Ahora, aunque muy lentamente, han comenzado a incorporarse a la primera división. Si bien, su PIB per cápita se sitúa por debajo de la media nacional, ha experimentado un claro proceso de convergencia hacia la misma en los últimos años. Además, esas tres autonomías tienen una tasa de desempleo que se encuentra varios puntos por debajo de la media nacional. Finalmente, han controlado su endeudamiento, que se ha mantenido por debajo de la media nacional.

2.- Situación financiera

A los problemas estructurales derivados del modelo de financiación autonómica, que con ligeras correcciones es el vigente desde la implantación de la LOFCA, se han 12

sumado los provocados por la crisis. En este sentido, la pérdida de ingresos de la Administración Central ha restringido la capacidad de transferencia de ingresos por parte de la principal fuente de aportación de recursos a las autonomías. A ello se ha unido el hundimiento de una parte sustancial de sus recursos propios, por ejemplo los obtenidos del boom inmobiliario, que suponen una pérdida permanente de ingresos del 25 por 100, así como los proporcionados por sus flujos financieros regulares, por ejemplo, los pagos y cobros diarios de y a proveedores.

El sistema de financiación autonómico ha permitido a los ejecutivos regionales gastar lo que considerasen oportuno sin tener que ingresar lo necesario para cubrir ese gasto. Esto ha deteriorado sus incentivos para mantener y/o alcanzar la disciplina fiscal y financiera. Ello es en gran medida consecuencia de la modificación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en 2004 que suprimió obligación de que las autonomías y los ayuntamientos cerrasen sus ejercicios presupuestarios anuales en equilibrio y debilitó de manera sustancial los límites que esa normativa imponía a su capacidad de recurrir al endeudamiento. A partir de entonces ni los sucesivos acuerdos ni los “parches” impulsados por el gobierno han logrado corregir la propensión al gasto, al déficit y a la deuda de las Haciendas Territoriales. El resultado ha sido un espectacular repunte del endeudamiento autonómico a partir de la crisis, lo que refleja la existencia de una estructura de gasto infinanciable no ya en las bases bajistas del ciclo sino en un escenario de crecimiento cercano al potencial.

Ante el desbordamiento del endeudamiento autonómico y de las crecientes dificultades para financiarlo, el Gobierno ha impulsado una serie de acuerdos con las CC.AA. cuyo objetivo es frenar el imparable aumento del binomio déficit-deuda de las autonomías:

El pasado 27 de abril el Consejo de Política Fiscal y Financiera estableció un techo de déficit regional de 1,3 por 100 para 2011 y 2012, el 1,1 por 100 en 2013 y del 1 por 100 en 2014.

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El Ministerio de Economía y Hacienda aprobó durante el segundo semestre de 2010 operaciones de endeudamiento por valor de 6.891 millones de euros a las Comunidades Autónomas.

Las nuevas operaciones de endeudamiento de las autonomías estarán supeditadas al cumplimiento de los objetivos de déficit, que serán revisados trimestralmente.

En cuanto a los pactos entre el Gobierno y las Entidades Locales, la última novedad es la siguiente:

Las entidades locales tendrán que reducir el déficit al 0,3% en 2012, al 0,2% en 2013 y cerrar el 2014 en equilibrio, tal y como han acordado los representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias y la Administración General del Estado.

Estos acuerdos entre las Administraciones periféricas y el Gobierno resultan increíbles y voluntaristas por los siguientes motivos:

La negociación del escenario de déficit autonómico y local para los próximos años se ha reducido sin una revisión del cuadro de previsiones macroeconómicas del gobierno, que resulta claramente inalcanzable a la vista de la evolución de las principales variables macro como lo certifican el grueso de las proyecciones realizadas por los organismos públicos y privados, nacionales e internacionales. Con un crecimiento del PIB en 2011 sensiblemente inferior al 1,3 por 100 planteado por el gabinete, la programación presupuestaria del Estado y la pactada con las autonomías salta en pedazos.

En los últimos meses, las autonomías han reclamado insistentemente al gobierno los fondos pendientes de pago de la nueva financiación amenazando con incumplir el objetivo de déficit si el Estado no atiende a sus solicitudes. Esta demanda es imposible de satisfacer sin que el gobierno incumpla su objetivo de déficit y, a sensu

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contrario, sin esos recursos, las autonomías no podrán alcanzar el suyo aunque introduzcan recortes drásticos en el gasto.

Se está a la espera de lo que suceda en las próximas elecciones para aprobar los planes de Andalucía, Baleares, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura y la Comunidad Valenciana para celebrar un nuevo Consejo de Política Fiscal y Financiera en cuanto se constituyan los nuevos gobiernos autonómicos. La cuestión central es si los gobiernos entrantes afloran el endeudamiento oculto o no. En el primer caso, el escenario de las finanzas públicas españolas sería dramático. Es evidente que, en algunas o muchas de las CC.AA., las cuentas oficiales no reflejan la realidad. Parece también evidente que los nuevos gobiernos, si hay cambio de partido, no van a asumir la deuda heredada sin explicitarla.

Para restaurar la solvencia de las Administraciones Públicas será necesario abordar en el futuro una solución definitiva al tema de la financiación autonómica, cuya raíz es precisamente la ausencia de un modelo que garantice la estabilidad financiera del conjunto del Estado. El marco institucional establecido en la Constitución de 1978 no quiso o no pudo abordar esta cuestión y la dejó abierta. Esto fue la consecuencia de la necesidad de obtener un amplio consenso para la aprobación de la Carta Magna. El resultado es la puesta en marcha de un constante y permanente proceso de regateo entre las administraciones central, autonómica y local, cuya consecuencia es una crónica tendencia a un exceso de gasto y de endeudamiento que si bien se camufló durante el “boom” ha estallado desde el inicio de la crisis.

2.1.- El endeudamiento: Cuantía y mecanismos.

A lo largo de los últimos 25 años, el endeudamiento de las administraciones periféricas se ha multiplicado por veinte y su participación en el PIB ha pasado de ser un 2,7 por 100 en 1984 a un 14,2 por 100 en 2010. A pesar de partir de niveles bajos, esa tendencia alcista resulta inquietante, sobre todo si se tienen en cuenta los altos ritmos de crecimiento anotados por la economía española durante el período analizado. El ciclo 15

expansivo más largo de los últimos treinta y cinco años se podría y debería haber aprovechado para recortar esa deuda que, por el contrario, ha continuado creciendo en los años de expansión y se ha desbordado durante la recesión.

Endeudamiento de las Administraciones Periféricas 140000

40000 35000

120000

30000 25000

80000 20000 60000 15000 40000

Millones de euros

Millones de euros

100000

Deuda de las CCAA Deuda de las CCLL

10000

20000

5000 0

19 9 19 5-I 95 19 IV 96 19 III 97 -I 19 I 98 19 -I 98 19 IV 99 -I 20 II 00 -I 20 I 01 20 -I 01 20 IV 02 -I 20 II 03 -I 20 I 04 20 -I 04 20 IV 05 I 20 II 06 I 20 I 0 20 7 I 07 20 IV 08 I 20 II 09 I 20 I 10 20 I 10 IV

0

Fuente: Banco de España

Por otra parte, el endeudamiento de las administraciones territoriales es más caro y ha crecido más que el del Estado. En promedio, durante la fase alcista del ciclo, la prima de riesgo de las emisiones de deuda realizadas por las HHTT era entre 40 y 80 puntos básicos superior a la pagada por el Gobierno Central. Es decir, los mercados siempre han confiado menos en la capacidad de disciplina presupuestaria de las CCAA y en su solvencia relativa que en la del Estado. A raíz de la crisis, el diferencial entre los bonos autonómicos y los del Estado se ha ampliado aun más y en algunos casos se ha traducido en el cierre de facto de los mercados para la deuda autonómica o en la exigencia de primas de riesgo “griegas” que van a resultar de imposible pago en un escenario de estancamiento de la economía nacional.

Según los últimos datos disponibles, la prima de riesgo de las emisiones de deuda por parte de las autonomías españolas se sitúa entre 350 y 450 puntos básicos por encima de

16

la pagada por el bono alemán a diez años, mientras que la del Estado fluctúa en los últimos meses entre los 186 y los 290 puntos básicos. Es decir, los mercados que confían poco en la deuda española lo hacen todavía menos en la capacidad de pago de las haciendas autonómicas, lo que plantea un serio riesgo de que estos no logren financiarse en los próximos meses.

El aumento exponencial del endeudamiento territorial tiene su origen en una serie de factores que ponen de manifiesto los problemas de diseño de los instrumentos de control:

i)

La ausencia de un mecanismo de sanciones e incentivos creíble y ejecutable que se pueda imponer ante las constantes e importantes desviaciones que se dan con respecto a los objetivos presupuestarios marcados;

ii) La ausencia de una estructura institucional que establezca una conexión directa y forzosa entre las decisiones de gasto de las autonomías y su obligación de satisfacerlas con un aumento de los ingresos, esto es, la necesidad de introducir una efectiva corresponsabilidad fiscal

iii) Las lagunas de que adolecen los instrumentos descritos que permiten a las autonomías seguir endeudándose a través de otros “instrumentos” que ocasionan desviaciones mayores incluso que las observables.

En suma, el modelo de financiación autonómica existente en España carece de los incentivos que permiten el control del Gasto Público y limitan la tendencia a un exceso de endeudamiento en los sistemas clásicos de federalismo fiscal.

2.1.1.- La deuda de la que no se cuenta a Europa... o deuda “extraoficial”

La normativa SEC-95 no es una regla de fácil aplicación. En muchas ocasiones no queda claro qué forma parte de la administración autonómica y qué no a causa de un 17

cierto grado de opacidad en la legislación. La normativa SEC-95 incluye una parte del sector público empresarial en el sector administraciones públicas que no se incluía anteriormente. Sin embargo no soluciona el problema de la importante “vía de escape” que supone el endeudamiento de las autonomías a cargo de sociedades, unidades institucionales que no se consideran públicas (no tiene mayoría de capital público y no tiene el control por parte de la Admón.) y de aquellas otras que, aún considerándose públicas, se supone que están “orientadas al mercado”, concepto que ofrece unos márgenes muy “flexibles” de interpretación. En concreto hay alrededor de 5.200 entes autonómicos y locales con un endeudamiento no incorporado a las cuentas oficiales de alrededor de 26.400 millones de euros. El endeudamiento “extraoficial” que se comenta a continuación es una estimación a la baja, puesto que “sólo” incluye el de las empresas públicas pero no se han computado ninguno del resto de los compromisos fuera de balance (contratos de leasing, avales, préstamos alemanes, etc.) dado que no hay forma de conocer sus cifras y que, a la vista de lo acaecido en Cataluña, tiene serias posibilidades de alcanzar importes multimillonarios…

Las empresas adscritas a las Admones. Periféricas que no se incluyen en sus presupuestos, tienen una tendencia creciente al endeudamiento, muy superior al “endeudamiento oficial” de las HHTT, especialmente desde 2004. Como puede apreciarse en el gráfico que sigue el crecimiento de esta deuda es exponencial. Endeudamiento de las Administraciones Territoriales y de las empresas adscritas a las mismas 160000

27000

22000

Endeudamiento de las empresas públicas dependientes

17000

120000

100000 80000

12000

60000 7000 40000 2000 20000 0

18

-3000

Millones de euros Endeudamiento empresas dependientes

Endeudamiento de las HHTT

19 91 1 9 -I 91 -I 19 V 92 -II 19 I 93 -II 19 94 1 9 -I 94 -I 19 V 95 -II 19 I 96 -II 19 97 1 9 -I 97 -I 19 V 98 -II 19 I 99 -II 20 00 2 0 -I 00 -I 20 V 01 -II 20 I 02 -II 20 03 2 0 -I 03 -I 20 V 04 -II 20 I 05 II 20 06 20 I 06 -I 20 V 07 II 20 I 08 II 20 09 20 I 09 I 20 V 10 III

Millones de euros Endeudamiento Administraciones Periféricas

140000

Fuente: Sucesivos Boletines Estadísticos del Banco de España

El análisis del endeudamiento de las Administraciones Públicas de las empresas dependientes de ellas permite extraer algunas conclusiones:

1.- La tendencia del endeudamiento de las sociedades adscritas a las Admones. Periféricas es muy superior a la del endeudamiento oficial total de las HHTT. La deuda de estas “empresas públicas” autonómicas y locales supone más de la sexta parte del endeudamiento total de las HHTT.

2.- El cambió a la metodología SEC-95 no se ha traducido en una reducción de la deuda “extrapresupuestaria”, sino todo lo contrario, su incremento ha cobrado fuerza y la cifra de endeudamiento empresarial se ha multiplicado por cuatro.

3.- La creación de empresas y su endeudamiento consiguiente son independientes del partido político que está en el poder. Han proliferado empresas públicas en territorios gobernados por

todos los partidos políticos. La izquierda, la derecha y los

nacionalistas han mostrado idéntico espíritu fundacional.

4.- La creación de empresas públicas por parte de las CCAA se ha utilizado de manera sistemática para escapar a los límites de endeudamiento que tienen impuesto las autonomías por la legislación. Esto constituye un claro ejercicio de fraude de ley.

Conclusión

Si se incluyese la deuda extraoficial en el presupuesto de la Administraciones Territoriales, la deuda total de las mismas crecería un 17,5 por 100. Si se toman sólo las CCAA, sería un 15 por 100 y, si se acotase únicamente a las HHLL, sería del 25,6 por 100. Por tanto, el endeudamiento de las empresas dependientes de las administraciones territoriales se ha convertido en un problema, sobre todo en los últimos años. Ya representa el 2,5 por 100 del PIB español y la situación financiera de dichas empresas es de suspensión de pagos en un porcentaje cercano al 90 por 100, por lo que la posibilidad

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de incremento del déficit en cada una de las autonomías por este motivo ha cobrado fuerza en los últimos meses.

3.- Otro nuevo mecanismo de “financiación”: Los impagos

Tradicionalmente, para todas las empresas, contratar con la administración pública en cualquiera de sus niveles (estatal, autonómico y local) era un valor seguro. La administración pagaba, a veces un poco tarde, pero siempre pagaba. Pues bien, desde el comienzo de 2009, otro de los imaginativos mecanismos de financiación utilizados por las administraciones públicas han sido los “impagos”.

Después de su llegada al gobierno de la Generalitat, a raíz de su triunfo en las últimas elecciones autonómicas catalanas, la nueva administración de CiU se encontró un importante número de facturas que el anterior ejecutivo había dejado impagadas. El importe de las mismas supone el 6,5 por 100 de la deuda oficial del Principado. Esto no es una excepción, parece que va a resultar una tónica general tras las elecciones del 22 de mayo. Desgraciadamente no existen estadísticas sobre estos impagos por parte de la administración, pero casi a diario hay noticias sueltas que permiten hacerse una idea de la situación por la que se está pasando en estas administraciones y sobre todo en las empresas a las que perjudica directamente esta “nueva fuente de financiación”. Algunos de estos ejemplos son: 04/05/2011 -Hostel Vending- “Los impagos y la morosidad, grandes trabas para pymes y autónomos”. A todos los estragos que está causando la crisis al colectivo de trabajadores autónomos se une otro que, más que coyuntural por la situación económica actual, se ha convertido en una especie de mal endémico; el impago y la morosidad, principalmente de la Administración Pública. Según datos de ATA (Asociación de Trabajadores Autónomos), desde que se desató la crisis nada menos que 200.000 empresarios se han visto obligados a dejar su actividad por esta razón. Un número que, según avisa la asociación, podría aumentar si no se activan medidas. 28/04/2011 -El País- “Un corte de luz por impago paraliza el ayuntamiento de Jerez” -La eléctrica Endesa reclama al Ayuntamiento una deuda global de 3,1 millones de euros aunque esta vez interrumpió el suministro por un impago de 15.000 euros, el corriente de tres meses de Jesytel, la

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entidad que presta el servicio de informática y telefonía tanto fija como móvil a todo el holding municipal. 27/04/2011 -Canarias7– “El ayuntamiento de Gran Canaria sufre cortes de luz por impagos”- Según los datos que maneja el grupo de gobierno, el Ayuntamiento le debe a Endesa 1.025.000 euros en concepto de factura de la luz. 27/04/2011 -Diario de Castilla- La Mancha- “UGT denuncia impagos en la nómina del Ayuntamiento de Yeste”. La Federación de Servicios Públicos (FSP) de UGT Albacete ha denunciado "el retraso de varios meses en el pago de nóminas a los empleados públicos del Ayuntamiento de Yeste (Albacete), que afecta tanto al personal laboral como al funcionario del municipio". 25/04/2011 -Periódico Digital- “Los impagos del sector público arruinan a 1,8 millones de autónomos”. Pese a los propósitos de la UE, que pretende que el plazo para el cobro se reduzca a 30 días de aquí a 2013, y pese a la nueva normativa española sobre morosidad, el porcentaje de pérdidas por impago de las compañías españolas continúa por la senda alcista. Según la Asociación de Trabajadores Autónomos (ATA), 200.000 microempresas han caído desde el inicio de la crisis por la mora de las entidades públicas. Además, la ATA alerta de que si no se toman medidas, 100.000 más podrían quebrar en este 2011. 12/04/2011 -La tribuna de Toledo– “Los empresarios de la construcción denuncian casos desesperados por impagos de la construcción”. La Agrupación de Empresarios de la Construcción y afines de la provincia de Toledo (AECA Toledo), que representa a las empresas del sector de Construcción en esta provincia...... manifestó retrasos de pagos por parte de la Administración de más de un año, y por importes que llegaban a superar el 50% del importe total, por lo que se hace imprescindible que las Administraciones cumplan con los plazos legales exigidos por la normativa. 04/03/2011 –Periódico Digital-

“Los impagos del Ayuntamiento de Algete paralizan obras y

deterioran servicios municipales”. El PSOE de Algete ha denunciado que, “la quiebra económica a la que ha llevado al Ayuntamiento de Algete la actual alcaldesa, Inmaculada Juárez, es la razón del deterioro y paralización de obras y servicios municipales básicos” 22/02/2011 -Ine- “Los teatros denuncian impagos por parte de la Administración de más de 2 años”. La Red Española de Teatros, reunida hoy en Gijón, ha reclamado que si es necesario programar menos espectáculos se haga, pero se abonen los realizados 11/02/2011 -El mercantil valenciano– “Discomóviles y castillos hinchables rechazan trabajar con ayuntamientos por los impagos”. Las empresas del sector huyen de las instituciones públicas y se centran en comisiones festeras Prevén un descenso en los contratos y una caída en los precios por la crisis económica 14/12/2010 –Periódico Digital- “El PP denuncia impagos del Ayuntamiento a la Comunidad”. Por el servicio de transporte urbano y las lanzaderas. El Partido Popular de Getafe ha afirmado que el Ayuntamiento adeuda a la Comunidad de Madrid más de 400.000 euros por el incumplimiento, desde

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2008, del convenio de servicio de transporte urbano y de las Lanzaderas a los polígonos industriales. "La mala gestión está poniendo en peligro el convenio", dijo el portavoz popular, Carlos González. 14/10/2010 -El diario de Sevilla- “Constructoras silencian impagos de ayuntamientos malagueños”. El temor a represalias lleva a las empresas a callar una deuda que supera los 50 millones

Esto es solo una pequeña muestra de los miles de noticias similares que han ido apareciendo desde 2009.

Por otra parte, la gravedad de la situación es de tal magnitud que se han empezado a tomar medidas “desesperadas”. El Ministerio de Economía y Hacienda decidió que los municipios que a 31 de diciembre de 2009 tuviesen una deuda superior al 75 por 100 de sus ingresos no podrían endeudarse en 2011. Al intentar computar qué ayuntamientos no podían hacerlo y a pesar del maquillaje contable que todos emplean resultó un listado de 310 que durante 2011 tienen “teóricamente” prohibido endeudarse. Algunos ejemplos de estos son:

Nombre ayuntamiento

Ingresos (euros)

Deuda 31/12/2009 (euros)

24.445.947,00 Teruel 4.259.448.963,87 Madrid 566.414.883,87 Málaga 73.784.560,13 Jaén 651.854.947,00 Zaragoza 43.632.174,04 Ávila 782.313.676,70 Valencia 307.402.355,69 Córdoba 136.390.299,11 Salamanca 147.534.731,30 Tarragona 144.777.903,85 Lérida 218.051.324,66 Ceuta 106.713.465,37 Huelva 49.256.319,73 Cuenca 130.959.534,16 Cádiz 162.511.417,00 Santander 334.802.798,88 Murcia 87.785.183,72 Santiago de Compostela Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda

45.744.000,00 6.776.856.000,0 719.792.000,0 88.926.000,0 751.913.000,00 48.600.000,00 834.271.000,00 312.558.000,00 137.123.000,00 143.185.000,00 130.587.000,00 195.366.000,00 94.160.000,00 40.818.000,00 108.482.000,00 132.351.000,00 258.597.000,00 66.475.000,00

% deuda sobre ingresos 187,1 159,1 127,1 120,5 115,3 111,4 106,6 101,7 100,5 97,1 90,2 89,6 88,2 82,9 82,8 81,4 77,2 75,7

A pesar de ser 310 los ayuntamientos que tienen prohibido endeudarse, en este listado solo se han recogido capitales de provincia aunque hay poblaciones que por volumen podrían estar en él como son Reus, Mataró, Alcorcón, Móstoles, Elche o Gandía que 22

todas ellas tienen ingresos superiores a los 100 millones de euros y endeudamientos parecidos, es decir cuyas cifras muy superiores a las de las capitales de provincia aquí recogidas. También existen casos curiosos como puede ser Almensilla, un pueblo andaluz que con un presupuesto inferior a los 3 millones de euros tiene una deuda superior a los 23,5 millones, es decir, un 801,2 por 100 de sus ingresos o Alhabia, también en Andalucía, cuyos ingresos superan ligeramente el millón de euros y su deuda asciende a los 3,5 millones de euros es decir un 300 por 100 de los ingresos o Puértolas en Aragón que ingresa 177 mil euros y está endeudado en casi medio millón de euros. El listado sería interminable. Ninguno de estos municipios superaría un elemental examen de economía doméstica. Teniendo en cuenta que “en teoría” tienen prohibido endeudarse, seguramente la mayoría haya recurrido al nuevo método de “financiación por impagos” que inauguró la Comunidad Catalana con el gobierno del Tripartito y del que seguro se hablará mucho pasadas las próximas elecciones autonómicas y municipales.

Mirando a pasado mañana

La crisis económica ha puesto de manifiesto la insostenibilidad del modelo de organización Territorial del Estado adoptado en la Constitución de 1978. Este no es un problema coyuntural derivado de la debilidad de la economía española, sino estructural. La actual configuración del modelo autonómico y local conduce de manera inexorable a un crecimiento explosivo del binomio déficit/deuda que dificulta el proceso de consolidación de las finanzas públicas. Ahora bien, el fondo del problema no se deriva de la descentralización en sí, sino de un mal diseño de la organización territorial del Estado. A priori y así lo demuestra la literatura económica y la evidencia comparada no existe una relación de causalidad entre una estructura territorial del Estado descentralizada y la ausencia de disciplina presupuestaria. De hecho, puede fortalecerla si las responsabilidades fiscales para cada nivel de gobierno están definidas. En este contexto, la competencia fiscal unida a la ausencia de cláusulas de bail-out forzaría a los gobiernos autonómicos y locales a seguir políticas presupuestarias rigurosas. 23

Esa dinámica es la consecuencia directa de un modelo institucional en el no existe conexión alguna entre las decisiones de gasto de los gobiernos autonómicos y la financiación de los mismos. Si es posible gastar y endeudarse lo que se desea sin soportar el coste de subir los impuestos porque alguien, un tercero, pagará el “agujero”, los incentivos para alimentar la irresponsabilidad presupuestaria son irresistibles. En un escenario de cierre o de hibernación de los mercados financieros y con una economía en recesión, las administraciones periféricas tienen dificultades crecientes para obtener recursos para cubrir su endeudamiento y aquellas con mayores niveles de deuda pueden llegar a una situación de insolvencia. Esta es la realidad española.

Ese panorama sólo puede conducir bien a una crisis de deuda de partes sustanciales del territorio nacional con un potencial desestabilizador de naturaleza sistémica si la Administración central deja quebrar a una o varias autonomías o corporaciones locales bien a una pérdida de credibilidad y confianza de los mercados en el proceso de saneamiento de las finanzas del conjunto de las Administraciones Públicas si la Central opta por rescatarlas de la bancarrota. Cualquiera de esas dos alternativas resulta estremecedora. Esta hipótesis es de probable materialización si no se produce un cambio radical en el vigente modelo autonómico y local del Estado, lo que resulta muy complicado de acometer en el actual entorno político y electoral. Desde esta óptica, el panorama tiene connotaciones explosivas. ¿Qué hacer? La respuesta es evidente.

De entrada es imprescindible proceder a una revisión radical y definitiva del sistema de financiación de las haciendas autonómicas y locales, así como de los mecanismos de redistribución territorial de la renta que en nombre de la solidaridad incentivan, en lugar de penalizar las malas políticas que condenan a las autonomías más deprimidas a no recortar las distancias que las separan de las más prósperas. Es preciso romper ese pernicioso status quo, en virtud del cual los territorios ricos subsidian a las pobres pero con un resultado: Eliminan los estímulos que hacen posible su desarrollo, el estrechamiento de su diferencial de renta con las subsidiadoras. De igual modo es básico que cada nivel de gobierno tenga responsabilidad sobre los ingresos, poder fiscal para obtener los recursos necesarios para financiar los programas de gasto que gestiona y 24

aquellos otros que deseen acometer, y que se vean forzados a hacerlo. Al margen de una dotación mínima de servicios públicos, cada autonomía ha de financiar con sus propios recursos todo lo que se situé por encima de ese mínimo. Cuanto mayor es la dependencia financiera de los ayuntamientos y autonomías de los ingresos procedentes de la Administración Central, mayores son los incentivos para realizar gestiones presupuestarias irresponsables.

Por otra parte, la introducción de reglas presupuestarias que garanticen la disciplina y la estabilidad financiera de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos es una medida imprescindible y necesaria. Sin un marco normativo de esa naturaleza existe el serio riesgo, la evidencia empírica lo demuestra, de que un comportamiento presupuestario irresponsable de uno, de varios o de todos los gobiernos periféricos desestabilice las finanzas del Estado en su conjunto. Desde esta óptica, lo más eficaz sería restaurar la Ley de Estabilidad Presupuestaria en los mismos términos en los que estaba antes de su reforma, esto es, obligar a todas las administraciones del Estado a cerrar sus presupuestos anuales con un déficit cero y establecer un límite constitucional, en porcentaje del PIB, al endeudamiento de todas las administraciones públicas.

En definitiva se trata de crear un auténtico Estado Federal entendiendo por tal un esquema institucional que supone la división territorial del poder entre las funciones desempeñadas por el gobierno central y las asignadas a las autoridades regionales y locales, ambas delimitadas por criterios de eficiencia. Implica también la existencia de un entorno de instituciones que responsabilice a cada nivel de gobierno del grueso de la financiación de sus funciones y que circunscriba las transferencias del gobierno central a paliar el impacto de “shocks” externos. La crisis pone de relieve que el Estado Autonómico, tal como lo conocemos, no funciona y es inviable. En consecuencia hay que reformarlo pero en una clara línea federal, no en una línea neocentralista.

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