Servicios públicos de cuidado infantil en México: una propuesta para medir su calidad Resumen Este trabajo presenta una propuesta sobre cómo medir la calidad de los servicios de cuidado infantil por medio de variables estructurales. La propuesta del modelo se basa en una revisión de la literatura así como en una comparación de las variables que el IMSS y SEDESOL están generando. Para justificar esta propuesta, primero se plantea una explicación sobre porqué aumentó la oferta de cuidado infantil y cuáles fueron sus resultados: mayor cobertura, mayores recursos, nuevos modelos, más actores y más desigualdad. Posteriormente se presenta un análisis de la nueva legislación y finalmente se presenta la discusión teórica así como la evidencia empírica que se podría utilizar para desarrollar un índice de la calidad de servicios de cuidado infantil en México.

Introducción Los servicios de guarderías o cuidado infantil son políticas públicas con un efecto transversal en la sociedad mexicana porque abordan cuestiones relacionadas a los derechos de la infancia, de las mujeres, combate a la pobreza y a la desnutrición, inversión en capital humano y derechos laborales. En el largo plazo, como ha señalado James Heckman (Doyle, Harmon, Heckman, & Tremblay, 2009; Heckman & Masterov, 2007; Heckman, 2006), programas de este tipo pueden ser una de las mejores inversiones en capital humano porque mejoran las habilidades cognitivas de los sectores menos privilegiados de la población, ayudando a reducir la brecha de desigualdad. En pocas palabras, es una inversión pública muy redituable; de acuerdo con Heckman, la mayoría de los gobiernos comete el error de invertir tarde en la vida de las personas tratando de cerrar brechas en cuanto al desarrollo y capacidades que se forman a muy temprana edad. Sin embargo, muy vinculado a cuán redituable sería el gasto público se encuentra el tema de la calidad de los servicios. Desde una perspectiva de política pública, la discusión en México sobre calidad en los servicios de cuidado infantil es inexistente, no se conoce ningún estudio que haya abordado este tema cuyas consecuencias son mayúsculas. Con el propósito de comenzar el debate, este estudio ofrece una propuesta respecto a cómo se debería medir la calidad de guarderías en México. De 2006 a 2011, los servicios de cuidado infantil y guarderías experimentaron un aumento masivo en términos de cobertura. Durante el periodo analizado, el número de guarderías o estancias infantiles aumentó de 1,813 a 10,864 (599%), mientras que el número de niños atendidos aumentó de 239, 488 a 489, 728 (200%).1 Sin embargo, este aumento estuvo acompañado de una mayor heterogeneidad en la “calidad” y supervisión del servicio, como lo ejemplificó la tragedia sucedida el 5 de junio de 2009 en la guardería ABC, en Hermosillo, Sonora. Como respuesta a esta tragedia, el gobierno mexicano promulgó la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII) así como su reglamento con el propósito de coordinar, evaluar y mejorar la provisión de este !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1

Los datos utilizados para este reporte solo corresponden al IMSS, ISSSTE y SEDESOL. En 2011, el Programa de Estancias Infantiles brindó el servicio al 56% de los niños atendidos.

2

servicio, en particular su calidad. Con el propósito de mejorar el control sobre la provisión de estos servicios; en estos documentos se menciona varias veces la responsabilidad del Estado Mexicano de establecer y supervisar el cumplimiento de criterios estandarizados de calidad (arts. 19, 21, 22, 23, 31, 49 y 71, LGPSACDII). Con este trasfondo los servicios públicos de guarderías y estancias infantiles han continuado operando pero aún no hay noticias sobre los esfuerzos para definir la “calidad" de los servicios.2 Este estudio se enfoca en los servicios de guarderías brindados por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que como se puede apreciar en la tabla 1 tienen bastantes diferencias con respecto a la población objetivo, los tipos de modelo utilizados, los proveedores y si se les considera educacionales o no. No obstante, es necesario aclarar que existen más proveedores de servicios públicos de cuidado infantil en México.3 Tabla 1. Modelos analizados de centros de atención Institución

Población Objetivo

IMSS

Madres empleadas en el sector formal de la economía, o padres solteros o viudos, que son beneficiarios del IMSS. Niños de 43 días hasta 4 años

Modelos utilizados

Tipo de proveedor

Reconocido como educacional

En general los servicios del IMSS se pueden agrupar en dos modelos: guarderías ordinarias o de prestación directa y guarderías de prestación indirecta o subrogadas.4

Públicos y Mixtos (financiamiento público y provisión de servicio por particulares)

Sí

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2

En este trabajo se utilizan los términos guarderías, servicios de cuidado infantil y estancias infantiles de forma indistinta para referirse a lo que la LGPSACDII llama Centros de Atención, que son: “espacios, cualquiera que sea su denominación de modalidad pública, privada o mixta, donde se prestan servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil en un marco de ejercicio pleno de los derechos de niñas y niños desde los cuarenta y tres días de nacido” (2011). 3 Los otros proveedores de dicho servicio son: Petróleos Mexicanos (PEMEX), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y la Secretaría de Educación (SEP). Estas instituciones se omitieron del análisis pues tanto la información proporcionada por la SEP como la proporcionada por el SNDIF no fue comparable a la obtenida del IMSS, ISSSTE y SEDESOL –sobre todo porque el presupuesto de los programas de atención a la primera infancia de SEP y SNDIF es operado por los gobiernos estatales, de tal manera que las dependencias federales declararon no concentrar dicha información (SEP, solicitud de información con el número de folio 0001100310109; SNDIF solicitud de información con el número de folio 1236000015609). 4 En verdad el instituto cuenta con más modelos como el de Madres IMSS –exclusivas para las madres que trabajan en el IMSS- y Guarderías de Campo -para aquellos trabajadores agrícolas de temporal-, pero debido a que son muy pocas se agregaron a los otros dos modelos para simplificar el presente análisis.

3

ISSSTE

Madres empleadas en el gobierno, o padres solteros o viudos, que son beneficiarios del ISSSTE

El ISSSTE reporta el uso de dos modelos: estancias propias y estancias de participación social.

SEDESOL reconoce dos tipos de estancias infantiles: las que se consideran dentro de la modalidad de "impulso a los servicios de cuidado infantil" -normalmente se Madres que viven en hogares refiere a estancias infantiles de nueva creación cuyos ingresos mensuales son normalmente que se ubican en hogares o espacios menores a 6 salarios mínimos acondicionados para la prestación del servicio- y las que SEDESOL al mes; o padres solteros o se clasifican dentro del modelo de "incorporación a la viudos. Niños de 1 a 3 años red de estancias infantiles" -estas normalmente se de edad. refieren a guarderías que ya funcionaban como tal, en espacios creados para funcionar como guardería y que deciden incorporarse a la Red de estancias infantiles de SEDESOL-.

Públicos y Mixtos (financiamiento público y provisión de servicio por particulares)

Sí

Mixtos (financiamiento público y provisión de servicio por particulares)

No

Elaboración propia.

Además de la introducción, el documento cuenta con una sección de análisis de oferta y demanda de los servicios de cuidado infantil, una sección relativa al análisis legal, una sección de discusión teórica sobre cómo medir calidad en cuanto a los servicios de cuidado infantil y finalmente, con base en la revisión de los instrumentos de supervisión del IMSS y SEDESOL se propone una lista de variables con las que se podría desarrollar un índice para comenzar a medir la calidad de los servicios de cuidado infantil. La sección de oferta y demanda revela una tendencia de crecimiento en este sector que se ha experimentado desde mediados de los años 90. La información presentada permite dimensionar el tamaño de cada instituto en términos de presupuesto, números de centros de atención, número de niños atendidos y presencia a nivel estatal. Por otro lado, la sección de demanda se concentra en datos de la ENIGH 2012 y encuentra que, las familias que cuentan con servicios de guarderías como prestación se concentran en los deciles de ingreso más alto; y entre las familias que pagan por este servicio, las que más gastan como proporción de su ingreso se ubican en los deciles más bajos. De esta sección se deriva que en el universo de los servicios públicos analizados existe una gran heterogeneidad, y que si se tratara de aproximar la calidad de los servicios de cuidado infantil a través del gasto por niño encontraríamos: 1) encontraríamos una enorme variación entre programas, pero 2) dado que hay factores como presencia sindical en algunos de los modelos, no

4

podríamos estar 100% seguros de que un mayor gasto implica, necesariamente una mayor calidad. Con respecto al análisis legal, se explicó lo que sucedió en la guardería ABC, cuáles fueron los hallazgos de la comisión de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN); y cuáles fueron sus consecuencias legales. En lo referente a la nueva ley se exponen cuáles son las novedades que aporta al campo de los servicios de cuidado infantil pero también se señalan algunas de sus limitaciones, así parafraseando los hallazgos de la comisión de la SCJN, hay que recalcar que la existencia de una regla no es suficiente para que se aplique, sobre todo cuando existen elementos en la ley que se prestan para controversias como el que no haya una jerarquía clara entre la ley y las reglas y normas de operación de los distintos institutos. En este apartado también se explora la posibilidad de medir la calidad en servicios de cuidado infantil aproximado a través del apego a la ley, pero la fuente de controversia previamente expuesta, y la falta de una serie de elementos que se consideran importantes para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil hacen que esta tampoco sea la manera ideal de atender la cuestión. En la sección de la discusión teórica se ofrece una visión general sobre el número de instrumentos que se han desarrollado para medir este fenómeno y cuáles son sus principales componentes. Aquí se defiende el argumento de que a través de variables estructurales se podría tener una buena aproximación de la calidad de los servicios de cuidado infantil. En general existen dos tipos de variables: estructurales y cualitativas. La diferencia entre ambos conjuntos estriba en que las variables estructurales son aquellas que se pueden regular más fácilmente y se refieren a cuestiones tangibles como la proporción de niños por adulto, los requisitos académicos para trabajar como asistente educativo, el tamaño de la sala, las salidas de emergencia, etc. Por variables cualitativas se comprenden aquellas variables relativas a la interacción entre niños, entre niños y adultos; y entre los niños con el espacio (Helburn y Howes, 1996). En este trabajo se defiende la hipótesis de que a través de variables estructurales se podría desarrollar una buena aproximación de calidad en los distintos modelos. Esta idea es plausible porque se encontró que existe

5

un alto nivel de correlación entre los reactivos5 que se usan para conformar la medida más utilizada de calidad en ambientes de guarderías; así, en vez de recabar información sobre 43 variables y que además requiere de un entrenamiento especializado para identificar buenas prácticas en los salones, se podría recurrir a 12 variables y obtener un resultado bastante parecido. Con esta idea en mente se hizo una selección de las variables estructurales que comúnmente se usan en estudios sobre calidad y se buscó un simil entre las variables que está generando cada proveedor. La última sección se desarrolló con base en una entrevista realizada a la Directora de los Servicios de Guarderías del IMSS, y con base en la Evaluación de Consistencia y Resultados realizada al PEI en 2011. Aquí se explica brevemente como funcionan los sistemas de información del IMSS y SEDESOL, cuáles son sus fuentes de información y qué tipo de variables están generando. Finalmente, se identifican variables que ambas instituciones están generando y que se podrían utilizar para conformar un índice y llevar a cabo una medición universal en materia de calidad. Oferta y demanda de servicios de guardería Esta sección presenta algunos rasgos generales sobre la oferta y la demanda de servicios públicos de cuidado infantil que permiten contextualizar a los principales actores. La sección se divide en dos partes: oferta y demanda. El apartado de oferta abunda sobre el crecimiento observado en la provisión de servicios de cuidado infantil en términos de presupuesto, proveedores, modelos y cobertura. La sección de demanda analiza, por decil de ingreso, en dónde se concentra el uso de servicios de cuidado infantil –para aquellos que tienen dicha prestación laboral- y complementa esta imagen con un análisis sobre los gastos en los que incurren los hogares mexicanos para cubrir esta demanda. Una de las consecuencias de este crecimiento fue la presencia de más actores con distintos estándares y diferentes maneras de entender la calidad del servicio. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 5

En este trabajo el término reactivo se refiere a cada una de las preguntas que utilizan los distintos instrumentos para medir calidad.

6

Oferta: El boom de los servicios de cuidado infantil, 1995-2010 Durante el periodo de 1995 al año 2010 se puede hablar de un boom en la provisión de servicios públicos de cuidado infantil. Este fenómeno se debe comprender a la luz de los cambios que sucedieron en la administración pública mexicana durante este periodo: un esfuerzo por reducir la injerencia del estado en la economía así como un uso más eficiente de los recursos públicos. En términos de la política social esto significó que el estado comenzó a compartir sus responsabilidades sociales con el mercado y con la sociedad en general a través de modelos de colaboración en los que el estado mexicano ofrecía los recursos y el sector privado los servicios (Brachet Márquez 2007, Laurel 2003, Kurtz 2002 y Lomelí Venegas 2001). En ese sentido, la provisión de los servicios de guarderías y estancias infantiles sirven como ejemplo de los cambios experimentados en la política social pues en un principio su provisión correspondía al IMSS e ISSSTE, quienes para cumplir con esta tarea construyeron espacios dedicados específicamente para el servicio de guarderías y los operaron con su personal. Ante el surgimiento de nuevos modelos, a los primeros se les llamó “esquemas de prestación directa” o “ordinario”. Con el propósito de hacer un uso más eficiente de los recursos y de ampliar la cobertura, ambos institutos adoptaron un modelo de prestación de servicios subrogado. La subrogación significó que se contraría a un actor privado para que cumpliera con la prestación del servicio, eliminando así los costos de construir el lugar y contratar al personal –este nuevo modelo se comenzó a implementar desde los años 80. Estos modelos fueron conocidos como guarderías de “prestación indirecta” o “subrogadas”. El último modelo que se desarrollo corresponde al Programa de Estancias Infantiles (PEI) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), este comenzó a operar en 2007 y cuenta con un esquema similar al modelo subrogado, pero tiene sus particularidades. Este modelo se desarrolló para paliar la todavía insuficiente oferta de servicios de cuidado infantil. Su población objetivo son madres solteras, con bajos niveles de ingreso y con hijos entre 1 y 3 años y el propósito del programa es prevenir que estos hogares caigan en niveles de

7

pobreza por no poder encontrar un trabajo.6 También es importante mencionar que los requisitos para brindar servicios de guarderías a través de la red de SEDESOL son menores a los de servicios subrogados del IMSS o ISSSTE (como se puede apreciar en el anexo 1). De esta manera, el boom de los servicios de cuidado infantil en México se puede explicar por: a) el cambio en las reglas de financiamiento de servicios de guarderías por parte del IMSS, b) en la adopción por parte del ISSSTE y del IMSS de nuevos modelos y c) por la incorporación de un nuevo “proveedor” de servicios de guarderías a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).7 A) Financiamiento De acuerdo con Knaul y Parker (1997 a y b) para 1997 la oferta de servicios de guardería del IMSS sólo cubría al 5.1% de los hijos de beneficiarios afiliados al IMSS. Las autoras argumentan que el motivo de la baja tasa de cobertura se debió a que parte de los recursos destinados para guarderías, durante años, se desviaron para cubrir los costos de otros servicios de salud.8 Por lo tanto, con la reforma a la Ley del Seguro Social de 1995 se ordenó que de los recursos que recibe el IMSS por concepto de guarderías y servicios sociales, debe dedicar 80% para guarderías. Como se puede observar en la gráfica 1, los recursos destinados a servicios de guarderías aumentaron cada año.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 6

De acuerdo con Santiago Levy, el programa de Estancias Infantiles, así como el Seguro Popular, son acciones del gobierno federal para atender las necesidades de un sector de la población que no cuenta con seguridad social y que carece de una red de servicios básicos como salud o guarderías. El problema es que este tipo de políticas públicas, en el argumento de Levy, están actuando como subsidios a la informalidad de la economía mexicana (Levy, 2009). 7 En estricto sentido, SEDESOL no es un proveedor del servicio directamente, sino que dado el diseño del Programa de Estancias Infantiles (PEI), la secretaría funciona más bien como un agente que selecciona, certifica, supervisa y subsidia a particulares interesados en prestar dicho servicio. 8 Knaul y Parker (1997a) estimaron que el monto de los recursos desviados oscilan entre 40 y 50% de los recursos que debían haberse utilizado para servicios de guarderías.

8

Gráfica 1. Recursos destinados al año por proveedor para los servicios de guarderías y estancias infantiles (millones de pesos corrientes). $ 14,000 $ 12,000 $ 10,000 $ 8,000 $ 6,000 $ 4,000 $ 2,000 $0

1995* 1996* 1997* 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 IMSS

ISSSTE

Sedesol

Fuente: Solicitud de información al IMSS no. 0064100671409, ISSSTE no. 0063700233309 y reportes trimestrales de SEDESOL a la cámara de diputados (2007, 2008 y 2009). *El ISSSTE fue la única institución que reportó gastos destinados para guarderías para el periodo de 1995-1997.

La gráfica 1 también revela que el IMSS es la institución que consistentemente dedica más recursos para este servicio. Por ejemplo, en 2009 los recursos del IMSS representaron el 66% del gasto destinado a guarderías y estancias infantiles, seguido por SEDESOL (23%) y el ISSSTE (11%). Sin embargo, la OCDE señaló que “México gasta menos del 1% del PIB en apoyo para familias con niños […], además, el gasto asignado a la primera infancia es particularmente bajo, aproximadamente siete veces menor que el promedio de la OCDE ($ 39, 600 MXN por niños comparado con $274, 700 MXN)” (OECD, 2011). B) Nuevo Modelos En 1983, con el propósito de alinearse con el Plan Nacional de Desarrollo de 19831988, el IMSS adoptó un nuevo modelo para ofrecer servicios de cuidado infantil. El esquema se diseñó para ofrecer servicios de guardería a un menor costo a través de la subrogación de servicios. Se esperaba que, al incorporar al mercado en la provisión del servicio, éste se volviera más eficiente –tuviera menores costos- y que también aumentara la oferta (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009). Para 1996 este nuevo modelo era el medio predominante a través del cual el IMSS ofrecía servicios de guardería, representaba el 70% de las guarderías (Knaul y Parker, 1997a). En

9

términos de costos de operación la guarderías subrogadas se comportaron de acuerdo a lo planeado pues el costo promedio de operación de una guardería subrogada es aproximadamente la mitad de una guardería ordinaria (Knaul y Parker 1997a y Gerhard 2009). El ISSSTE adoptó una estrategia similar, pero la evolución de su oferta no se ha documentado con el mismo nivel de detalle que el IMSS. En ese sentido, la gráfica 2 muestra dos tendencias diferentes: en el IMSS encontramos que actualmente las guarderías subrogadas cubren a la mayoría de los niños atendidos mientras que en el ISSSTE sucede lo contrario. Por su parte, también se observa que la incorporación de SEDESOL representó un aumento sustantivo en el número de niños atendidos. En 2010 SEDESOL atendió al 53% de todos los niños cubiertos por los tres institutos mientras que el IMSS atendió a 40% y el ISSSTE a 7%. Gráfica 2. Niños atendidos por institución y modelo, 2001-2010.

500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 2001

2002

ISSSTE subrogadas

2003

2004

ISSSTE

2005 IMSS

2006

2007

2008

IMSS subrogadas

2009

2010

SEDESOL

Fuente: Memoria estadística del IMSS e ISSSTE; reportes trimestrales de SEDESOL a la Cámara de Diputados (2007, 2008, 2009 y 2010).

Aunque SEDESOL es la institución que ofrece servicios de guardería a la mayor cantidad de niños a nivel nacional, esta tendencia no se replica a nivel estatal como se puede apreciar en la gráfica 3. Allí se observa que el programa de SEDESOL ha cobrado mayor presencia en aquellas entidades en las que el IMSS o el ISSSTE no atiende a mucha población. Esto no significa que, por ejemplo, madres estén sacando a sus hijos de guarderías del IMSS y metiéndolos a estancias infantiles 10

de SEDESOL; más bien, significa que el programa de SEDESOL ha logrado satisfacer una necesidad que el IMSS y el ISSSTE no habían podido atender por sí solos.9 Gráfica 3. Porcentaje de niños recibiendo servicios de guardería por entidad federativa y por modelo, 2010. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

Chiapas

Tlaxcala

Tabasco

Hidalgo

Campeche

Puebla

México

Guerrero

Oaxaca

Nayarit

Durango

Veracruz

Michoacán

Guanajuato

Yucatán

Zacatecas

Morelos

Jalisco

San Luis Potosí

Sinaloa

Colima

Aguascalientes

Querétaro

Quintana Roo

Tamaulipas

Distrito Federal

Coahuila

Chihuahua

Sonora

Baja California Sur

Nuevo León

0%

Baja California

10%

Porcentaje de niños atendidos por ISSSTE subrogadas, 2010 Porcentaje de niños atendidos por IMSS, 2010 Porcentaje de niños atendidos por ISSSTE, 2010 Porcentaje de niños atendidos por IMSS subrogadas, 2010 Porcentaje de niños atendidos por SEDESOL, 2010

Fuente: Memorias estadísticas del IMSS e ISSSTE, reportes trimestrales a la Cámara de Diputados (2010) y Evaluación de Consistencia y Resultados del PEI 2009-2010.

C) Más proveedores La incorporación de SEDESOL en 2007 al terreno de servicios de guarderías representó un aumento considerable en cuanto al número de guarderías así como de niños atendidos, como se puede apreciar en la gráfica 4. En el primer año de operación del PEI el número de niños atendidos aumentó 56% y el número de guarderías operando aumentó en 300%. El PEI fue una de los primeros programas sociales que la administración del presidente Felipe Calderón echó a andar y que se agregó al conjunto de políticas con las que el presidente insinuó “rebasar por la izquierda”. Hay distintas maneras de interpretar el origen de esta política: a) el !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 9

Entre las condiciones para ser beneficiario del programa de SEDESOL se contemplan aquellos casos de madres beneficiarias del IMSS, que por el alto grado de demanda y largas listas de espera no encuentran un lugar para sus hijos dentro de las guarderías del IMSS.

11

cumplimiento de una promesa de campaña, b) una forma de congraciarse con los electores que votaron por el candidato de izquierda en 2006, o c) como resultado de un diagnóstico de SEDESOL ante la problemática que sufría un segmento de la población.

600,000

12,000

500,000

10,000

400,000

8,000

300,000

6,000

200,000

4,000

100,000

2,000

0

Número de guarderías

Número de niños atendidos

Gráfica 4. Número de guarderías y niños atendidos, 1995-2010

0

Total de niños atendidos

Total de guarderías

Fuente: Memorias estadísticas del IMSS e ISSSTE, reportes trimestrales a la Cámara de Diputados (2010) y Evaluación de Consistencia y Resultados del PEI 2009-2010.

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo 2004, solamente 35% de la población femenina ocupada tiene acceso a esquemas de seguridad social, incluyendo el servicio de guarderías. El rezago más importante se presenta en la oferta de guarderías de trabajadoras que no disponen de prestaciones de la seguridad social y que, si bien hay opciones de Guarderías y Estancias Infantiles operadas por particulares, estas no siempre están a su alcance. Es en este contexto, que surge el reto de apoyar a las madres trabajadoras a fin de reducir los costos del cuidado y atención infantil, así como generar una red de Guarderías y Estancias Infantiles que atienda la demanda de las madres trabajadoras que no cuentan con seguridad social, en especial las que se encuentran en situación de pobreza o vulnerabilidad. (SEDESOL, 2007). A pesar del aumento en recursos, proveedores y modelos desarrollados; considerando las estimaciones del Consejo Nacional de Población de niños entre 1 y 3 años de edad, para 2010, los servicios de guarderías del IMSS, ISSSTE y SEDESOL atendían al 8.7% de los niños en este rango de edad. Pero, como se puede apreciar en la figura 1, esta tasa de cobertura no es homogénea entre estados, por ejemplo los tres estados con mayor porcentaje de cobertura son Colima (21%), Nayarit (20%) y

12

Aguascalientes (15.7%); mientras que los tres estados con menor porcentaje de cobertura son Chiapas (4.4%), Puebla (4.9%) y Tabasco (5.7%). Figura 1. Tasa de cobertura de niños por entidad federativa, 2010.

Fuente: CONAPO, memorias estadísitcas del IMSS e ISSSTE (2012); así como informe trimestral a la Cámara de Diputados de SEDESOL (2010).

Esta sección da cuenta de los esfuerzos que se han realizado por ampliar la cobertura de servicios de guardería. En particular se puede decir que la estrategia gubernamental de apoyarse más en el sector privado con el propósito de reducir costos y ampliar la cobertura fue exitosa. Un ejemplo de esto se observa en el incremento de niños que asisten a servicios de guarderías: aumentó en 300% al pasar de 2006 a 2007. Sin embargo, esta expansión nos lleva a cuestionar la calidad de los servicios que recibe cada niño en cada uno de estos servicios, o simplemente preguntarse si ¿existe igualdad en cuanto a los servicios de cuidado infantil que recibe cada niño? Una primera forma de tratar de responder estas pregunta es a través del costo de servicio por niño, o visto de otra manera, el monto que invierte el Estado en cada niño. El tratar de aproximar la calidad de los servicios de cuidado infantil a través de los costos no es una idea descabellada pues como apuntan Helburn y Howes (1996) los servicios de cuidado infantil son intensivos en cuanto a personal, y si uno reduce costos, esta reducción se refleja en los salarios de las personas que interactúan con los niños y la falta de un buen salario genera una mayor rotación de personal. La rotación de personal afecta directamente el desarrollo del niño pues

13

impide que éste pueda crear un vínculo emocional con la persona que lo cuida; y si no se siente seguro no tendrá la tranquilidad que le permita desarrollar sus capacidades intelectuales o emocionales. Gráfica 6. Recursos promedio de cada entidad destinados por niño por modelo al año, 2010. $ 100,000

$ 93,678

$ 90,000 $ 80,000 $ 70,000 $ 60,000 $ 50,000 $ 40,000

$ 29,498

$ 30,000 $ 20,000

$ 8,713

$ 10,000 $0 IMSS ordinaria

IMSS subrogada

SEDESOL

Elaboración propia con base en la solicitud de información a SEDESOL no. 0002000110411 y al IMSS no. 0064100472912.

Como se puede ver en la gráfica 6, bajo el criterio de igualdad de recursos invertidos por niños la respuesta es que los niños en México NO tienen acceso a la misma calidad de servicios. Si el criterio para juzgar los servicios de cuidado infantil fuera igualdad de acceso –dejando de lado la dificultad actual para conseguir un empleo en el sector formal, y así ser beneficiario del IMSS o ISSSTE- la figura 1 y la gráfica 3 revelan que bajo este criterio la igualdad tampoco existe, por ejemplo, un niño en Chiapas no tendría acceso a los mismos servicios que un niño en Sonora. Demanda: tratando de caracterizar a los usuarios de servicios de guarderías En esta sección, con base en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2012, se busca ofrecer una respuesta a: ¿cuánta gente en México utiliza servicios de guardería?, ¿quiénes son los que más utilizan dichos servicios? y ¿cuánto pagan por ellos? La ENIGH permite identificar dos grupos de hogares que recurren a servicios de cuidado infantil. Por un lado encontramos aquellos hogares

14

que reportan recibir servicios de guardería como una prestación laboral, por otro lado encontramos aquellos hogares que reportan un gasto en servicios de guarderías o cuidado infantil.10 Un primer hallazgo que resultó de revisar los datos de la ENIGH se refiere al hecho que de los 9,002 hogares que componen la muestra, sólo 122 (1.4%) reportaron gastos en servicios de guardería y de 16,884 trabajadores entrevistados 1,374 (8.1%) reportaron que contaban con servicios de guardería como una prestación laboral. Como se puede apreciar en la gráfica 7, si dividimos los hogares por deciles de ingreso encontramos que en los 5 deciles más altos se concentra 89% de todos los hogares que reciben prestaciones de guarderías. Esto deja un 11% pare repartirse entre los 5 deciles restantes. Una posible explicación de este fenómeno sería que los deciles más bajos tienen trabajos con menos prestaciones, en algunos casos estos son temporales o en el sector informal, de tal manera que eso podría explicar porqué los deciles más bajos son los que menos presencia tienen en el uso de estas prestaciones. Gráfica 7. Uso de los servicios de guardería por prestaciones laborales por deciles de ingreso, 2012. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fuente: ENIGH, 2012

Por otro lado, al analizar los 122 casos reportados de hogares que pagan por los servicios de guardería, o que contratan a alguien para que cuide a sus hijos, encontramos que son los deciles más ricos los que más pagan. Un dato interesante !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 10

En esta sección del estudio se agregaron los datos reportados como gasto en servicios de guardería y gastos en contratar a alguien para que cuide a los hijos.

15

que resalta en la gráfica es que comportamiento del pago promedio por decil no es uniforme. Se observa que el aumento del ingreso no implica que se vaya a gastar más en dicho servicio, inclusive hay hogares que cuentan con un mayor ingreso pero que pagan menos, o aproximadamente lo mismo, que hogares con menores recursos. Gráfica 8. Gasto promedio en servicios de cuidado infantil por decil, 2012 $ 1,400

$ 1,247.9

$ 1,200 $ 1,000 $ 800 $ 600 $ 482.3 $ 400 $ 200 $0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fuente: ENIGH, 2012, (N=122, Factor de Expansión= 410, 193 hogares)

Por otro lado, al analizar el gasto en servicios de cuidado infantil como porcentaje del ingreso de los hogares, encontramos que son los hogares con menores ingresos los que más destinan para la compra de este servicio como porcentaje de su ingreso. Esto quiere decir que los deciles con menores ingresos son los que menos pagan, pero también son a los que más les cuesta pagar.

16

Gráfica 9. Gasto en servicios de cuidado infantil como porcentaje del ingreso de los hogares por decil de ingreso 2012. 3.50% 3.00% 2.50% 2.00% 1.50% 1.00% 0.50% 0.00% 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fuente: ENIGH, 2012, (N=122, Factor de Expansión= 410, 193 hogares)

Como ya se argumentó, una forma de aproximarse a la calidad de los servicios de cuidado infantil puede ser a través de los costos. En este caso, el análisis del acceso a servicios de guardería por deciles de ingreso nos permite concluir: 1) la representatividad de la información relativa a guarderías en la ENIGH deja mucho que desear, 2) que en términos de prestaciones estos servicios se concentran entre los hogares con mayores ingresos; 3) los hogares con menores ingresos son a los que más les cuesta el uso de este servicio; y 4) si el costo es una forma de aproximarse a la calidad se puede decir que los hogares con menores ingresos son los que reciben los servicios de menor calidad. Así, el análisis de la población por deciles de ingreso que paga por los servicios de guardería confirma que no existe la igualdad en cuanto al acceso, y que, utilizando costos para aproximar calidad, tampoco existe igualdad en cuanto a calidad. En su conjunto, la información de oferta y, la poca información disponible de demanda, muestran un panorama bastante desigual en el que alrededor de 8% de los niños que podrían recibir el servicio están siendo atendidos por los 3 principales proveedores, que el acceso a los servicios de guardería difiere por entidad federativa, que son enormes las diferencias en cuanto a los recursos públicos destinados por modelo y que las diferencias en cuanto al gasto por hogar en este servicio también son significativas. Esta información parece coincidir con los hallazgos del estudio de

17

Rodolfo de la Torre (2011) quien al analizar el gasto social en México, identificó que éste es altamente regresivo y carece de mecanismos de rendición de cuentas. En particular, identificó que el gasto social se concentra en los sectores más ricos de la población; en este caso las prestaciones de guarderías se concentran en los segmentos más ricos, y también es una minoría de usuarios en los que se concentra la mayor cantidad de recursos públicos –guarderías ordinarias. Esta desigualdad en términos de acceso y de recursos obligan a cuestionar otra vez la calidad de los servicios. Tal vez, no sería un problema que los servicios de guarderías del IMSS sean casi inexistentes en Chiapas, si a través de los demás proveedores se puede asegurar que los niños tengan acceso a la misma calidad de servicios y que puedan desarrollarse en la misma medida en cualquier modelo. A pesar de lo práctico que podría resultar ofrecer medidas de calidad con base en los recursos destinados, hay factores que dificultan el uso de dicha información. Por ejemplo, de acuerdo con la Directora Nacional del Servicio de Guarderías del IMSS, la diferencia de costos entre guarderías de prestación directa e indirecta se explica, en parte por la presencia de un sindicato de trabajadores (entrevista realizada el 2 de julio 2013). De tal manera que hay factores ajenos al tema del cuidado infantil -como las negociaciones salariales entre una institución y su sindicato de trabajadores- que inciden directamente sobre los costos y que nos previenen sobre su uso para aproximarnos a una medición de calidad. Regulación de los servicios de guarderías El día de hoy no existe una medida homogénea de calidad con la cual el gobierno mexicano evalúe el desempeño de todos los proveedores. El primer paso en esta dirección sería una misma estructura legal para todos. En esta sección se presenta el análisis de la nueva Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII), se explica el origen de dicha ley, cuáles son sus principales aportaciones y debilidades, y se ofrece un ejemplo respecto al nivel de cumplimiento en materia de seguridad de las tres instituciones analizadas en este documento. Puede resultar sorprendente, pero no fue hasta el año 2011 que el gobierno promulgó una ley que regula, de manera general, los servicios

18

de guarderías y cuidados infantiles, antes de este momento había una serie de normas técnicas que regulaban distintos aspectos como las características físicas del espacio y cada institución tenía su propio reglamento.11 Así como en la sección del análisis de la oferta y demanda, este apartado concluye con otra alternativa que se podría usar para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil: a través de su apego a la LGPSACDII. Como se verá a continuación tratar de medir así la calidad tampoco sería una buena idea. 5 de junio, Hermosillo, Sonora, 2009 En medio de este periodo de expansión de la oferta de servicios de guarderías, el 5 de junio de 2009 se quemó la guardería ABC en Hermosillo, Sonora, el incendio provocó la muerte de 49 niños y lesiones de por vida en 75 niños más. El siniestro sucedió en una guardería subrogada del IMSS que operaba sin cumplir con requisitos de seguridad, entre los que destacan: contar con una salida de emergencia y no operar cerca de una gasolinera.12 Esta tragedia provocó múltiples reacciones: los padres de los niños crearon un movimiento con el que exigían justicia, se presentaron cargos por negligencia y se acusó a funcionarios públicos de los tres órdenes de gobierno por haber provocado la muerte y las lesiones de los niños afectados, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) llevó a cabo una investigación especial para valorar el estado en el que se encontraban operando las guarderías del IMSS y se llevó a cabo un juicio ciudadano en contra de los directores generales del IMSS –en el que se les encontró culpables-. La investigación llevada a cabo por la SCJN concluyó que “quedó probada la hipótesis de que en el otorgamiento de los contratos, operación y vigilancia o supervisión de las guarderías existe un desorden

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 11

Norma Oficial Mexicana NOM-017-SSA2-1994 (para la vigilancia epidemiológica), Norma Oficial Mexicana NOM-031-SSA-1999 (para la atención a la salud del niño), Norma Oficial Mexicana NOM032-SSA3-2010 (asistencia social), Norma Oficial Mexicana NOM-043-SSA2-2005 (servicios básicos de salud), Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999 (prestación de servicios de salud) y Norma Oficial Mexicana NOM-251-SSA1-2009 (prácticas de higiene para el proceso de alimentos, bebidas o suplementos). 12 La guardería estaba ubicada en un galerón que la Secretaría de Finanzas del gobierno de Sonora utilizaba como bodega, de hecho, la mitad del galerón se acondicionó como guardería y la otra mitad seguía siendo bodega en dónde se almacenaban documentos del oficiales. De acuerdo con el peritaje, el fuego se inició en la parte ocupada como bodega debido a un cortocircuito de un aire acondicionado. El fuego se esparció primero en la bodega y pasó a la guardería a través del techo.

19

generalizado” (SCJN, 2009, p. 379).13 Otras de las conclusiones de la investigación fueron: a) sólo catorce contratos de prestación de servicios del número total de mil cuatrocientos ochenta se otorgaron habiendo quedado satisfechos todos los requisitos previos que la normatividad aplicable exige. b) la operación de las prestadoras de servicios es también irregular en su inmensa mayoría, pues solamente el .3% de las guarderías cumple cabalmente los requisitos exigidos para su funcionamiento. c) la supervisión que ejerce el IMSS como mero control administrativo se cumple en el 88.7% del universo, lo cual equivale a 1,298 guarderías. d) la participación del IMSS en la supervisión que trasciende al ámbito de la protección civil es escasa. Aún cuando por virtud de su propia normatividad está obligado a verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas que abordan esa materia y además remiten a la legislación estatal y municipal del mismo tópico, las autoridades competentes del instituto han omitido vigilar que las prestadoras del servicio cumplan los estándares mínimos de protección civil previstos en dichas legislaciones federales, estatales y municipales. e) el muestreo arroja que en todas las entidades federativas existe competencia, bien sea concurrente de autoridades estatales y municipales, o bien de unas y otras, para otorgar el visto bueno de bomberos o de protección civil. f) en 24 de las 32 entidades federativas la legislación prescribe que las autoridades, estatales o municipales, tienen la obligación de hacer visitas periódicas a este tipo de establecimientos y que la falta de visto bueno de bomberos o de protección civil acarrea sanciones no sólo pecuniarias, sino también operativas. g) existe un sistema normativo carente de eficacia por su inaplicación. La Suprema Corte de Justicia concluyó que “si se toma en cuenta que las irregularidades encontradas en el otorgamiento del contrato, operación y supervisión !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 13

La investigación llevó a cabo dos tipos de estudios: una revisión documental del 100% de las guarderías subrogadas y una inspección in situ de 160 guarderías.

20

o vigilancia de dicha guardería son análogas a las que adolecen la casi totalidad de las guarderías de su tipo, se llega a la unívoca conclusión de que ésta no es más que el reflejo del desorden que prevalece en aquellas” (SCJN, 2009, p. 380). La investigación también identificó como responsables de la tragedia a 8 funcionarios del IMSS entre los que se cuentan el Director General del IMSS así como la Coordinadora de Guarderías, 4 funcionarios públicos del gobierno de Sonora y 4 funcionarios públicos del gobierno municipal de Hermosillo. A pesar de los hallazgos de la comisión investigadora el proceso judicial exoneró a casi todos lo funcionarios implicados y removió de sus puestos a 3 funcionarios del gobierno estatal. Inconformes con esta decisión, los padres de los niños formaron una asociación civil (llamada 5 de junio) para reclamar justicia por la muerte de sus hijos. La asociación organizó 3 juicios ciudadanos en contra del gobierno mexicano; el último de estos juicios se llevó a cabo en el Zócalo de la Ciudad de México el 29 de mayo de 2011. El juez que se designó para el caso fue el antiguo Ombudsman del Gobierno del Distrito Federal (Emilio Álvarez Icaza) y en el veredicto se declaró culpable al gobierno mexicano debido a la “inescapable responsabilidad ética” de los funcionarios del gobierno (Granados Chapa, 2011).14 Entre los inculpados se encontraron el Procurador General de Justicia de la República, al IMSS, al Poder Judicial, al Congreso, a la Presidencia de la República y a la Comisión Nacional de Derechos Humanos. 15 Si bien los juicios fueron simbólicos, sirvieron para manifestar la opinión de un segmento de la sociedad civil mexicana. Como respuesta a la presión ejercida a través de estos eventos y otras manifestaciones de inconformidad, el gobierno mexicano aprobó la LGPSACDII en 2011 y su reglamento se aprobó en octubre de 2012. No obstante, los hallazgos de la comisión investigadora nos recuerdan que el hecho que exista una regulación no significa que se vaya a cumplir, tampoco que los proveedores la vayan a internalizar !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 14

Además de Emilio Álvarez Icaza, antiguo Ombudsman capitalino, el juicio estuvo compuesto por 24 miembros: un fiscal representado por Mónica González Contró (una abogada del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM), la defensa fue realizada por Daniel Márquez, y el jurado estuvo compuesto por 11 personas: Elena Azaola, Lorenzo Córdova, Nasheli Ramírez, Edgar Cortéz y Carlos Cruz. También hubo 11 testigos: Sabina Berman, Javier Sicilia, Miguel Carbonell, Eduardo Gallo, Bruno Bichir y Pietro Ameglio (Ballinas, 2011, La Jornada). 15 La pena que se les impuso fue de un mes de trabajo comunitario por cada niño que perdió la vida en el incendio.

21

inmediatamente; más bien, esta ley debe comprenderse como el inicio de un cambio legal y administrativo cuyos efectos se podrán sopesar en un futuro. Legislación y Normas que regulan la provisión de servicios de guarderías La Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil se publicó el 24 de octubre de 2011 y fue aprobada por todos los partidos políticos en el Congreso. La aprobación de esta ley fue un logro de la asociación de padres cuyos hijos perdieron la vida en la guardería ABC, así como de la sociedad civil que los apoyó. Esta ley es un primer intento por tratar de brindar coherencia y articular la provisión de un servicio que se expandió sin la existencia de un ente que coordinara dicha tarea. Como se describió en la sección de oferta y demanda, esta expansión desarticulada resultó en la presencia de varios proveedores, cada uno con una serie de reglas internas distintas, con objetivos diferentes, con poblaciones objetivo diferentes; y sería de esperarse que con niveles de calidad diferentes. La aprobación de esta ley y su reglamento, representan una serie de cambios positivos en los servicios de cuidado infantil. En primer lugar, es encomiable la adopción de una perspectiva de derechos de la infancia y el reconocimiento de los niños como los usuarios y beneficiarios principales de estos servicios. De tal manera que ahora, la provisión de estos servicios deberá garantizar el interés superior de la niñez y deberá reconocerse que los niños tienen derecho a recibir orientación y educación apropiada a su edad, de tal manera que les permita lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades. Si bien esta ley pone a los niños como principales sujetos de los servicios de guardería, en las reglas de todos los proveedores se siguen refiriendo a los beneficiarios como los padres de los niños. La ley también enumera una serie de derechos de los niños que se deben observar en cada centro;16 pero una carencia importante es que no se reconoce como !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 16

Los derechos de los niños que se deben de garantizar en cada centro son: 1) acceso a un entorno seguro, afectivo y libre de violencia, 2) al cuidado y protección contra actos u omisiones que puedan afectar su integridad física o psicológica, 3) a la atención y promoción de la salud, 4) a recibir la alimentación que les permita tener una nutrición adecuada, 5) a recibir orientación y educación apropiada a su edad que les permita lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades, así como a la comprensión y el ejercicio de sus derechos, 6) al descanso,

22

derecho de todos los niños el tener acceso a los centros de atención, en ese sentido, si el acceso a estos servicios no es un derecho de todos los niños, el derecho al desarrollo que se menciona sólo se refiere a quienes reciban cuidados infantiles. Dados los niveles de cobertura mostrados previamente, la falta de inclusión de este derecho se puede interpretar como un desconocimiento de la necesidad de satisfacer esta demanda. Si bien la implementación de la mayor parte de esta ley será responsabilidad de los actuales proveedores, la ley creó la figura del Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil17 que tendrá la tarea de formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil. Esto se considera un acierto desde el punto de vista de administración pública pues la existencia de una figura encargada de supervisar y evaluar el desempeño del sector, por lo menos, debería resultará en una perspectiva integral que establezca una serie de estándares mínimos que permitan avanzar en la mejora del servicio. Además de crear una figura encargada de conducir la política nacional en materia de servicios de guardería, la ley también le encomendó la responsabilidad de desarrollar las herramientas para medir su desempeño por medio de indicadores cuantitativos y cualitativos –que todavía están por definirse-. Estos indicadores deberán evaluar la cobertura, la calidad y seguridad de estos servicios. Será importante que se acuerde qué y como se va a evaluar, si se utilizarán criterios universales, o criterios distintos para cada tipo de servicio –por ejemplo un conjunto de indicadores para servicios en el hogar y otro para indicadores en guarderías formalmente instaladas-, o si cada institución medirá calidad como la comprenda y la reportarán al consejo. En particular, podría ser difícil de hallar un consenso sobre lo

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! juego y esparcimiento, 7) a la no discriminación, 8) a recibir servicios de calidad y calidez, por parte de personal apto, suficiente y que cuente con la formación o capacidades desde un enfoque de los derechos de la niñez, y 9) a participar, ser consultado y expresar libremente sus ideas y opiniones. 17 El Consejo está compuesto por los titulares de la Secretaría de Salud (quien lo presidirá), la Secretaría de Gobernación, SEDESOL, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el SNDIF, el ISSSTE, la Comisión nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y un representante del sector obrero y otro del sector empresarial, que serán los representantes en el IMSS.

23

que se entenderá por calidad, especialmente si cada proveedor tiene objetivos diferentes. Otro acierto de la ley es que menciona que el monitoreo y evaluación de esta política deberá atender los siguientes principios: el desarrollo de los niños, la no discriminación, la equidad de género, la participación de los niños en todos los rubros que les atañen y el interés superior de la niñez. De todos estos principios, existen trabajos que se han encargado de medir los tres primeros –sin estar exentos de cierta polémica-, pero será interesante ver cómo es que el gobierno va a medir el interés superior de la niñez o la participación de los niños en todos los rubros que les atañen. Un conjunto de herramientas que podrían llegar a ser muy útiles se refiere a la conformación de registros estatales y de un registro nacional, que contengan información sobre todos los proveedores de este servicio, públicos, privados y mixtos. Con la ley de 2011 cada gobierno, municipal y estatal, tiene la obligación de integrar su propio registro el cual debe contener la siguiente información: identificaciones de los proveedores, la identificación de los representantes legales, localización, tipo de guardería (pública, privada o mixta), reconocida como educacional o no, fecha de inicio de operación, y por último capacidad instalada y número de niños atendidos. Estos registros brindarán una herramienta importante para el diseño de mejores políticas en cuanto a servicios de cuidado infantil, sin embargo, también se podrían recabar datos sobre el personal que trabaja en la guardería como nivel de educación, tipo de prestaciones laborales, salario y antigüedad, que son factores fundamentales para tratar de aproximarse a una medición de calidad. Otro aspecto positivo de esta ley es que, aunque de manera superficial, aborda el tema de capacitaciones, derechos laborales y las prestaciones de seguridad social de los empleados en los servicios de cuidado infantil. La ley especifica que todo el personal involucrado en la prestación de servicios de guardería deberá asistir a programas de certificación así como de entrenamiento para estar actualizados constantemente en distintos temas que serán definidos por cada institución, los entrenamientos deberán ser coordinados por el Consejo. Por otro lado, se esperaría

24

que al brindar mejores condiciones laborales, se reduzca la proporción de rotación de personal y de esa manera se tenga una incidencia positiva sobre la calidad de los servicios de cuidado infantil. Como se puede apreciar en la gráfica 10, parece que la evidencia empírica corrobora esta medida pues son las trabajadoras con mejores salarios –en los modelos más institucionalizados en dónde la mayoría de los trabajadores pertenecen a un sindicato y cuentan con prestaciones laborales-, en los modelos públicos las que más tiempo permanecen en su puesto. Gráfica 10. Relación entre salarios promedio y antigüedad en el puesto de las

Años

educadoras (IMSS e ISSSTE) y asistentes (SEDESOL), 2010 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

IMSS ordinarias ISSSTE ordinarias

ISSSTE subrogadas SEDESOL $ 2,286

$ 4,733

$ 6,448

$ 8,804

Salario mensual promedio de las educadoras y las asistenes Elaboración propia con base en las solicitudes de información no. 0064102388411 y 0064102388311 (IMSS), 0002000110411 (SEDESOL), y 0063700385211 y 0063700384911 (ISSSTE). IMSS ordinarias n= 290, ISSSTE ordinarias= 330 e ISSSTE subrogadas= 400.

La información en la gráfica 10, otra vez revela que son los programas con menor presupuesto por niño los que ofrecen menores salarios y por lo tanto, la permanencia promedio en el puesto es menor. Así mismo, también son los modelos con más recursos por niño los que cuentan con una plantilla de personal más especializada medida en función del número de puestos y actividades que cada uno desempeña (ver tabla en el anexo 1). Respecto a cuestiones de seguridad, como era de esperarse, la ley es bastante detallada, de hecho hay un capítulo entero dedicado al tema con 9 artículos y 15 especificaciones. Establece que cada guardería debe tener un programa interno de protección civil, salidas de emergencia, rutas de evacuación, instalaciones eléctricas, de gas e hidráulicas a prueba de fuego, alarmas contra incendios, extintores,

25

ventilación adecuada, llevar a cabo regularmente simulacros de evacuación, y por último, en sus evaluaciones de rutina deberá revisar cada aspecto de la ruta de evacuación. Respecto a la autorización para prestar el servicio la ley deja este aspecto bajo la responsabilidad de cada instituto. Sin embargo, declara que quienes deseen ofrecer el servicio deberán cumplir con 12 requisitos.18 Por último, también se considera un acierto la atribución de fomentar, realizar y difundir estudios sobre la materia ya que es un área poco explorada dentro de las políticas públicas en México, con muchísimas aristas por explotar y que actualmente desconocemos: el efecto de los distintos tipos de cuidado infantil sobre el desarrollo de los niños, las condiciones laborales de las personas que cuidan a los niños, los beneficios económicos para los hogares de que los niños asistan a guarderías, el efecto de la enseñanza en español respecto a los niños de lengua indígena, el efecto de crecer en ambientes rodeados de violencia, etc. Sin embargo, un problema de la forma en la que está redactada la ley es que actualmente es una atribución de las dependencias y en ningún momento es una obligación, lo cual deja el impulso a la investigación de este sector a la merced del capricho de las dependencias. Aunque la ley tiene muchos aspectos positivos, tiene otros aspectos que se podrían mejorar. Por ejemplo, la ley establece en su artículo 3 que las reglas y normas de las instituciones que presten servicios de guardería tendrán preeminencia sobre la ley. Posteriormente, en el artículo 5 declara que los centros de atención deberán sujetarse a las disposiciones de la ley. Esto da pie a posibles conflictos cuando los requisitos de la ley sean superiores a los de los proveedores. Otra característica que se podría mejorar de la ley es el hecho de que, de acuerdo con el artículo 6, la interpretación administrativa de dicha ley se encuentra repartida entre !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 18

1) Solicitud debidamente llenada, 2) contar con póliza de seguro ante eventualidades, 3) contar con reglamento interno, 4) contar con manuales técnico administrativos, 5) contar con manual para las madres y padres, 6) contar con un programa de trabajo que contenga las actividades que se desarrollarán, 7) contar con la infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio, 8) contar con un programa interno de protección civil, 9) cumplir con las licencias, permisos y demás autorizaciones en materia de protección civil, uso de suelo, funcionamiento, ocupación seguridad, 10) contar con los documentos que acrediten la aptitud y capacitación requerida de las personas que prestarán los servicios, 11) contar con información de los recursos financieros, mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo para operar y por último, 12) cumplir con los requerimientos previstos para la modalidad y tipo correspondiente que establezca el reglamento de esta ley.

26

varios actores, esto también es una posible fuente de conflictos pues, un elemento indispensable para la buena operación de una política pública es la clara delimitación de responsabilidades de lo contrario se corre el peligro de que la responsabilidad se disuelva entre actores y al final nadie se haga responsable (Merino, López Ayllón y Cejudo, 2010).19 Si bien la ley establece la importancia de medir la calidad de los servicios de atención infantil; un paso previo debería ser el nivel de alineación que muestran con la ley los distintos proveedores analizados. Idealmente, todos los actores deberían cumplir con la ley para evitar posibles contradicciones, para probar este supuesto se tomaron los requisitos legales en materia de seguridad y se les comparó con los documentos normativos de cada dependencia. Como se aprecia en la tabla 2, tras revisar los ordenamientos internos de los tres proveedores, ningún instituto cumple con todos los requisitos. Tabla 2. Cumplimiento de los requisitos de administrativos Requisitos administrativos establecidos en la ley de 2011.

IMSS

ISSSTE

SEDESOL

Población por atender

1

1

1

Los servicios que se van a ofrecer

1

1

1

Los horarios de funcionamiento Nombre y datos generales del principal responsable de la guardería El personal con el que contará

0

1

1

1

0

1

0*

0

1

Ubicación

0*

0

1

Póliza de seguro ante eventualidades

0

0

1

Reglamento interno

0*

1

1

Manuales técnico administrativos de operación y seguridad

1

0

0

Manuales para padres o tutores Contar con un programa de trabajo que contenga las actividades que se van a desarrollar en la guardería Contar con la infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio en condiciones de seguridad Programa interno de protección civil Contar con documentos que acrediten la aptitud y capacitación requerida de las personas que prestarán los servicios Cumplir con licencias, permisos y demás autorizaciones en materia de protección civil, uso de suelo, funcionamiento, ocupación, seguridad y

0.5

0

0

1

1

0.5

1

0

1

1

0

1

1

0

0.5

0

0

1

Para ofrecer el servicio se deberá proporcionar la siguiente información.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 19

Art. 6. La interpretación administrativa de la Ley en el ámbito Federal corresponderá a la Secretaría [de Salud], a la Secretaría de Educación Pública, a la Secretaría de Gobernación y a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en el ámbito de sus respectivas atribuciones y a las áreas que determinen los poderes legislativo y judicial y los Órganos Constitucionales Autónomos.

27

operaciones. Cumplir con los requerimientos previstos para la modalidad y tipo correspondiente Contar con información de los recursos financieros, mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo para operar El programa deberá contener información sobre los derechos de niñas y niños enumerados en la presente ley Los resultados esperados sobre las actividades educativas y formativas El perfil de cada una de las personas que laborarán en la guardería Las formas y actividades de apoyo a los padres o tutores Aspectos que debe Mecanismo que garantice la confiabilidad y comprender el plan de seguridad para la identificación o trabajo reconocimiento de las personas autorizadas para entregar y recibir a los niños Los procedimientos de recepción, procesamiento, resolución y seguimiento de quejas y sugerencias por parte de niños y tutores El procedimiento para la entrega de información a los padres o tutores sobre el desempeño y desarrollo integral de los niños

1

0

1

0.5

0

1

0

0

0.5

1

1

0

1

0

1

0.5

1

0

1

1

1

1

1

1

1

0

0

Total=24 15.5 9 17.5 Elaboración propia con base en Reglas de Operación 2013 del PEI (SEDESOL, 2013), Norma que establece las disposiciones para la operación del servicio de guarderías (IMSS, octubre 2012), y el Reglamento de los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil del ISSSTE (2012). El asterisco significa que la documentación revisada no menciona textualmente el tema, sin embargo, con base en una visita a 3 guarderías así como en la información disponible en la página de la institución se registró que sí se cuenta con dicha información. Esto quiere decir que hay casos en los que la norma interna no se ha alineado, pero que son prácticas que sí se están realizando.

En este caso, a nivel normativo, observamos que todavía no existe una alineación completa con respecto a los requisitos administrativos establecidos en la LGPSACDII. Si se intentara medir calidad a través del cumplimiento de la ley, se concluiría que esto no es posible pues, dada la redacción de la ley, la norma de cada institución es superior, de tal manera que pueden no cumplir la ley sin mayores consecuencias. Entonces, a través de este criterio, se inferiría que a menor apego a la ley, menor calidad. Existen tres problemas con el uso del apego a la ley como medida de calidad: 1) la preponderancia de las normas de cada instituto sobre la ley llevará a la conclusión de que el nivel de apego es distinto, simplemente porque no tienen la obligación de alinear sus normas; 2) como reveló la investigación realizada por la SCJN a las guarderías subrogadas del IMSS, el hecho de que exista una norma no

28

implica que se este cumpliendo, y 3) como se verá a continuación, la calidad de los servicios de cuidado infantil es un tema que va más allá del apego a la ley; y teniendo en mente el interés superior de la niñez, así como el desarrollo infantil, se necesita discutir a fondo qué se entenderá por calidad y cómo se realizará a su medición. ¿Qué se puede hacer para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil? La medición de los servicios de cuidado infantil es un tema cuyo debate sigue vigente y sobre el cual existen más preguntas que respuestas: ¿cómo se puede medir? ¿cuáles son sus principales componentes? ¿las herramientas desarrolladas en un país sirven para medir la calidad de los mismos servicios en otro? ¿cuáles son las variables más relevantes que inciden sobre la calidad? ¿las variables de cuidado infantil tienen el mismo efecto independientemente del tipo de espacio (guardería/casa) en el que se ofrezca el servicio? En esta sección se ofrece una introducción a este tema, se presentan los argumentos teóricos de una propuesta para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil en México y con base en una revisión de la información que están generando el IMSS y SEDESOL se propone un modelo para llevar a cabo esta tarea. Como se puede observar en la figura 2, actualmente se reconoce que es necesario ubicar el cuidado infantil dentro de un contexto cultural, legal y económico y que el cuidado infantil es afectado desde un nivel macro por eventos nacionales hasta un nivel micro por la interacción entre las responsables y los niños (Cryer, Tietze, Burchinal, Leal, & Palacios, 1999; Mashburn & Pianta, 2010; Myers, 1992; Reynolds, Rolnick, Englund, & Temple, 2010). Esto ha generado que autores como (Boykin & Bailey, 2000) estudien los efectos que los patrones de socialización de ciertos grupos tiene sobre el aprendizaje de los niños; los autores estudiaron aspectos de socialización de la comunidad afroamericana en Estados Unidos e identificaron que los niños son más receptivos a actividades que incorporan patrones de socialización de su comunidad. Como señaló Myers (1992), es necesario que los programas de cuidado infantil muestren una cierta sensibilidad cultural e incorporen aquellas prácticas tradicionales de cada comunidad.

29

Por otro lado, también se ha identificado que los factores económicos y legales tienen un efecto importante sobre la calidad de los servicios, el caso mexicano no es la excepción. La economía puede afectar desde el gasto público en estos servicios hasta la condición laboral de los padres, los salarios de las responsables de los niños, las utilidades de las guarderías, etc. Los aspectos legales regulan la provisión de los servicios, y dependiendo de los requisitos que establezcan, afectan cuestiones como la certificación del personal para trabajar, medidas de seguridad en las guarderías, número de niños por sala o las mediciones de calidad y desempeño de estos servicios. Figura 2. Esferas de influencia sobre la calidad de los servicios de cuidado infantil País (cultura, regulación y desarrollo económico)

Estado (subcultura, legislación local y desarrollo económico) Guardería (recursos financieros, carácterísticas del personal, programa de actividades, número de niños inscritos, horario y tipo de guardería) Salón (proporción de niños por responsables, número de niños en el salón, calidad y disposición del espacio, carácterísticas del personal)

Calidad de los servicios de cuidado infantil

Adaptado de (Cryer et al., 1999).

Así, la cuestión sobre cómo medir la calidad de estos servicios es un tema fundamental pues se ha encontrado que existe una relación entre servicios de calidad y desarrollo infantil (M. R. Burchinal & Cryer, 2003; M. Burchinal, Vandergrift, Pianta, & Mashburn, 2010; Clarke-Stewart, Vandell, Burchinal, O’Brien, &

30

McCartney, 2002; Mashburn & Pianta, 2010). En Estados Unidos este tema se ha investigado por varios años estimulando discusiones metodológicas, teóricas y empíricas. Snow & Van Hemel (2008) hicieron una revisión de los principales instrumentos que se han desarrollado para medir dicho fenómeno desde finales de los años 80. En total los autores identificaron 21 instrumentos con un amplio espectro de variación (ver anexo 2) que abarca desde características muy específicas del cuidado infantil –como la pertinencia de las prácticas adoptadas en la guardería para estimular el desarrollo del lenguaje- hasta calidad del cuidado infantil en general. Estos instrumentos también varían respecto al grupo de edad para el que están diseñados (desde lactantes hasta niños de 3ero de primaria) así como respecto al entorno que evalúan (desde casas y hogares adaptados para el servicio como escuelas y centros especializados).

Número de instrumentos que miden cada componente

Gráfica 11. Componentes cubiertos por los distintos instrumentos 11

12 10

11

11

8

8 6 3

4 2 0 Materiales y Clima emocional y ambiente físico social

Ambiente de aprendizaje y oportunidades

Desarrollo lingüístico y literario

Matemáticas

Elaboración propia con base en (Snow & Van Hemel, 2008). Nota, los totales no suman 21 porque ningún componente es cubierto por todos los instrumentos.

Dado que la calidad de los servicios de cuidado infantil es un fenómeno multidimensional se han diseñado distintas formas de medirlo y han coincidido en hacer esto mediante la agregación de distintos componentes que en su conjunto se considera que tienen una incidencia sobre la calidad. De tal manera que, cada instrumento se ha enfocado -con distintos niveles de especialización- en distintos componentes del cuidado infantil; aunque la mayoría evalúa cuestiones como los materiales y el ambiente físico, el clima emocional y social, el ambiente de aprendizaje y oportunidades, el desarrollo lingüístico y literario, y son menos los 31

instrumentos que miden el estimulo para el desarrollo de habilidades matemáticas. Estos instrumentos tienen dos conjuntos de variables: estructurales20 –más fáciles de controlar y de medir- y procedimentales –más difíciles de regular y que requieren de un trabajo de observación especializado-. Para medir cada uno de estos componentes se recurre a una serie de preguntas, o reactivos, en cuyo caso también encontramos una gran heterogeneidad pues hay instrumentos que utilizan 10 reactivos mientras que otros utilizan 75; las diferencias también abundan respecto a la forma de codificar cada reactivo pues algunos instrumentos utilizan un método dicotómico (se observa una característica específica sí/no) mientras que otros utilizan una escala Likert de 5 o 7 puntos (en este tipo de modelos la mejor calificación se obtiene con el mayor puntaje). La Escala de Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana (ECAIT) es el instrumento más utilizado de todos los que se revisaron para cuestiones de evaluación así como de investigación (Snow & Van Hemel, 2008). La ECAIT describe la calidad en general del centro de cuidado infantil con base en las interacciones entre los responsables y los niños así como las actividades realizadas en los salones. Como se puede apreciar en la gráfica 2, este instrumento evalúa 7 componentes y cuenta con 43 reactivos (ver anexo 3).

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 20

En cuanto a calidad en los aspectos estructurales de los servicios de cuidado infantil se entiende aquellas variables como la proporción de niños por adultos, el número de niños por cada grupo, la educación de los responsables, su experiencia, entrenamientos especializados recibidos y sus salarios. Respecto a la calidad en los procesos se refiere a variables que forman la experiencia de los niños en los distintos programas, tales como las actividades realizadas, las interacciones con los maestros y la estructura del programa (Naudeau, Kataoka, Valerio, Neuman, & Kennedy Elder, 2011, p.86).

32

Grafica 12. Componentes y número de reactivos de la ECAIT

4

Actividades

10

4

Espacio y equipamiento Cuidado personal y rutinas

5

Padres y staff 8 6

Interacción Lenguaje y razonamiento

6

Estructura del programa

Elaboración propia con base en Frank Porter Graham Child Development Institute, the University of North Carolina, Environment Rating Scales (revisado el 31 de jul. de 13; http://ers.fpg.unc.edu/c-overview-subscales-and-items-ecers-r).

Las gráficas 1 y 2 muestran que la ECAIT, así como otros instrumentos, miden componentes como “interacción” y “actividades”, o “clima emocional y social” que parecen ser cuestiones sensibles al juicio de cada observador, sin embargo, el uso de estos instrumentos no es fácil y requiere de certificación por parte de los creadores de los instrumentos. Por ejemplo, para usar la ECAIT en un estudio internacional que comparó la calidad de los servicios de cuidado infantil entre Estados Unidos, Alemania, Austria, España y Portugal (Tietze, Cryer, Bairrão, Palacios, & Wetzel, 1996), se implementó una semana de entrenamiento intensivo en cada país que consistió en una introducción a los antecedentes conceptuales del instrumento así como las características técnicas de la ECAIT. Posteriormente los futuros evaluadores calificaron situaciones en video, y esta actividad se complementó con discusiones y retroalimentación por parte de los certificadores para corregir posibles errores. En seguida se probó el uso del instrumento en guarderías bajo la supervisión de los investigadores a cargo del estudio y volvieron a brindar la retroalimentación necesaria con el objetivo de reducir lo más posible la desviación entre la valoración de un experto y los evaluadores que harían el levantamiento de la información. El entrenamiento fue seguido por una valoración de guarderías realizada por pares de evaluadores, sin supervisión de los investigadores, y sus discrepancias se discutieron

33

para obtener mayor precisión en el uso del instrumento.21 Una vez que se cuenta con un equipo de evaluadores certificado se procede a realizar visitas en cada uno de los centros que se vayan a estudiar, estas visitas duran entre dos y tres horas y es una supervisión que se realizar por un par de evaluadores. Uno de los usos que se le ha dado a las bases de datos generadas para evaluar la calidad de los servicios de cuidado infantil ha sido el probar la relación que existe entre las variables estructurales y la calidad de estos servicios (Cryer et al., 1999; NICHD Early Child Care Research Network, 1996; Pessanha, Aguiar, & Bairrão, 2007; Phillipsen, Burchinal, Howes, & Cryer, 1997). Para probar estas relaciones se ha recurrido a análisis econométricos de modelos jerárquicos. Esto quiere decir que se identifica una variable dependiente –por ejemplo, se ha utilizado la ECAIT pero también se han utilizado otras medidas de calidad para probar que los resultados sean robustos con distintas formas de medir calidad- y en los modelos de regresiones lineales se van agregando conjuntos de variables. Una práctica común es agregar primero aquellas variables que se encuentran más cerca del niño, como perfil de las responsables de los niños, después el espacio físico en el que recibe el cuidado; y así dependiendo de cuántos conjuntos de variables se hayan identificado (como en la figura 2). La tabla 3 presenta una lista de las principales variables estructurales que se han estudiado así como el tipo de relaciones que se han identificado. Tabla 3. Variables estructurales para las que se ha explorado su relación con los indicadores de calidad de los servicios de cuidado infantil. Variables estructurales

Estudios dónde se han usado

Tipo de relación que se ha encontrado

Tipo de espacio (centro especializado, casa adaptada, etc.)

(Pianta et al., 2005) (NICHD Early Child Care Research Network, 1996)

Tamaño de la sala

(Cryer et al., 1999)

Relación positiva

Número de niños por sala

(Clarke-Stewart et al., 2002) (NICHD Early Child Care Research Network, 1996) (Phillipsen et al., 1997)

Relación negativa

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 21

Otros ejemplos del trabajo que implican estos entrenamientos se pueden revisar en (NICHD Early Child Care Research Network, 1996), en (Phillipsen et al., 1997) o en (Scarr et al., 1994). Actualmente, la certificación para usar este instrumento cuesta $ 1,500 dólares y dura tres días, sin contemplar costos de alojamiento y viáticos (Environment Rating Scales Institute, visitado el 31 de jul. de 13, http://ersi.info/training_ecers_short_aug2013.html).

34

Proporción de responsables por niños

(NICHD Early Child Care Research Network, 1996) (Phillipsen et al., 1997)

Relación negativa

Formación de las responsables (maestras y asistentes)

(Pianta et al., 2005) (Clarke-Stewart et al., 2002) (Phillipsen et al., 1997)

Relación positiva

Experiencia de los responsables (maestras y asistentes)

(Pianta et al., 2005) (Cryer et al., 1999)

Se ha identificado que la relación puede ser positiva o negativa

Entrenamientos recibidos

(Pianta et al., 2005) (Clarke-Stewart et al., 2002) (Phillipsen et al., 1997)

Relación positiva

Salario de las maestras y asistentes

(Pessanha et al., 2007) (Phillipsen et al., 1997) (Scarr, et al.,1994)

Relación positiva

(Phillipsen et al., 1997)

Relación positiva

Permanencia promedio de las asistentes en una guardería Tiempo de permanencia en la guardería Proyecto de estimulación Número de niños que provienen de hogares de bajos recursos Elaboración propia.

(Pianta et al., 2005) (Scarr, et al.,1994) (Pianta et al., 2005, p.147)

Relación negativa

A pesar de los estudios que se han realizado sobre el tema, la cuestión respecto a la relevancia estadística de estas variables no se ha resuelto de manera definitiva pues en algunos estudios se han encontrado relaciones significativas y en otros casos no; además que el efecto de estas variables suele ser menor una vez que se controla por las características de los hogares (Resnick, 2010). Por ejemplo, en el estudio de Cryer, Tietze, Burchinal, Leal y Palacios (1999) donde compararon la calidad de los servicios de cuidado infantil en Alemania, Portugal, España y Estados Unidos; utilizando las mismas variables estructurales descubrieron que tenían efectos distintos en cada país: en Alemania la variable que resultó tener una mayor capacidad para explicar el cambio sobre calidad de los servicios de guarderías -aproximados a través del ECAIT- fue la proporción de niños por adultos, en Portugal fue el tamaño de los salones y para los casos de España y Estados Unidos resultó ser la educación de los maestros. Una de las conclusiones a las que llegaron estos autores es que hay varias maneras de manipular las variables estructurales para alcanzar un mismo nivel de calidad, de tal manera que aumentar los requisitos en un conjunto de variables puede funcionar como paliativo para las deficiencias que podría existir en otras áreas. Por ejemplo, altos requisitos para trabajar directamente en el cuidado de los niños

35

por parte del personal podría servir para contrarrestar una legislación más laxa con respecto a la proporción de niños por adultos. En ese sentido, de acuerdo con Scarr, Eisenberg, & Deater-Deckard (1994) “las variables regulables como entrenamientos, proporción de adultos por niños y tamaño de los grupos pueden brindar los medios necesarios para un servicio de cuidado infantil de alta calidad, pero no son el componente principal. Las variables sobre las que uno puede legislar y regular en verdad no capturan lo que sucede dentro de los salones entre los niños y sus cuidadores. El hecho de que los salarios de los profesores se hayan identificado como el mejor predictor medible de calidad en los procesos de cuidado […] sugiere que el reclutar y retener personal altamente calificado podría ser el mejor predictor de calidad”. En este estudio, Scarr et al también identificaron que existe una alta correlación entre todos los reactivos de la ECAIT de tal manera “que cualquier conjunto de reactivos seleccionados, con base en fundamento teórico, no sólo capturarán los aspectos de calidad de su componente, sino de todos los demás también” (Scarr et al., 1994, p. 147). Este hallazgo es muy importante pues quiere decir que midiendo sólo algunos reactivos –los autores encontraron que el número se puede reducir de 43 a 12- se puede obtener un resultado bastante similar al del resto de la aplicación de todo el instrumento. Así, utilizando aquellas variables de la ECAIT que serían más fáciles de supervisar como espacio interior, muebles y equipamiento para la rutina, equipamiento para la relajación y el confort, espacio para desarrollo motor del niño, equipamiento para desarrollo motor, comidas y colaciones, baños y espacios para cambiar pañales, libros pinturas o imágenes, bloques, programa de actividades o disposiciones para las necesidades profesionales del equipo de trabajo, se podría obtener una buena aproximación del resultado de la ECAIT (ver anexo 3). Dadas las limitaciones de este estudio en términos de recursos y tiempo, sólo se van a analizar aquellas variables estructurales que se refieren a los componentes relativos a espacio, equipamiento y personal; que además son las variables más fáciles de regular y de monitorear por parte de las autoridades. Si bien la evidencia del efecto de estas variables no es contundente, sabemos que sí tienen un efecto pero que éste puede variar entre estados, proveedores y espacios en los que se brinda el

36

servicio. Esto es un punto relevante para México porque existe una gran diversidad en cuanto al tipo de proveedores de este servicio y porque existe una obligación legal de medir la calidad en todos los centros públicos de cuidado infantil. El recurrir a medir calidad en servicios de estancias infantiles a través de variables estructurales podría ser una alternativa económica y eficiente que permitiría comenzar a medir la calidad. ¿Cómo lograr una medición universal de la calidad de los servicios de cuidado infantil en México? La construcción de una métrica de la calidad de los servicios de cuidado infantil depende de la información que genera cada uno de los proveedores. Con base en la Evaluación de Consistencia y Resultados del PEI (2011); y en una entrevista con la Directora de la Prestación de Servicios de Guarderías del IMSS (2013), se obtuvo información sobre los sistemas de generación y almacenamiento de información. Afortunadamente, tanto IMSS como SEDESOL cuentan con una base de datos central con información con alto grado de detalle que proviene de supervisiones regulares a las guarderías en operación. Por su parte el IMSS desarrolló el Sistema de Información y Administración de Guarderías (SIAG), en dónde se tiene información mensual a partir de 2010 de cada niño y cada guardería. En las variables relativas a los niños se cuenta con información sobre peso, talla así como una medida de desarrollo –ajustada para cada grupo de edad-, también cuentan con información relativa a las vacunas de los niños –aunque sólo indica cuándo el niño se tiene que vacunar de acuerdo a las fechas de su cartilla de vacunación-, quiénes están autorizados para recogerlos y entregarlos, así como si sufrieron algún accidente estando ahí. Otra característica útil de la operación de los servicios de guardería del IMSS es que todas las guarderías ofrecen el mismo menú todos los días –lo cual permite controlar por el tipo de alimentos y calorías que ingiere cada niño-. 22 Finalmente, gracias al sistema de gestión de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 22

Los menús pueden cambiar respecto alguno de los alimentos, sin embargo, para cada alimento en el menú también existe una lista de substitutos –con las mismas propiedades nutricionales- para aquellos casos en los que no se encuentre en el mercado alguno de los componentes del menú.

37

información que tienen instalado en cada guardería existe un lector de huella digital que permite llevar un registro actualizado de la asistencia de los niños. Respecto a las guarderías en el SIAG se cuenta información sobre el personal que labora, sus calificaciones, su antigüedad en el puesto, la capacidad instalada, el número de niños registrados, las calificaciones y las observaciones de las visitas de supervisión realizadas por los padres, para las guarderías ordinarias se tiene información sobre el monto de recursos destinados para la compra de alimentos y también se tienen las calificaciones producto de distintos tipos de supervisión. SEDESOL también desarrolló un sistema de gestión de información aunque tiene menos información con relación a los niños y se concentra en dos grandes bases de datos las primera es el Sistema de Gestión de Estancias Infantiles (SGEI) y la segunda es el Tablero de Control. En la primera base de datos se concentra información de los beneficiarios del programa y de los proveedores del servicio. Respecto a los beneficiarios se cuenta con información sobre los padres, su actividad laboral, su ingreso declarado en el último mes, edad de los niños, fecha en la que ingresaron al programa, asistencias y monto de subsidios recibidos por parte del programa. Respecto a la información de la guardería se cuenta con la información de la principal responsable, formación académica, condición laboral e ingresos declarados un mes antes de ingresar al programa, etc. La segunda base de datos, concentra información respecto a los resultados de las supervisiones realizadas regularmente a cada guardería, sin embargo estos datos a nivel central se encuentran agregados por entidad federativa, son las delegaciones las que cuentan con la información desagregada de cada guardería. Comparado con el sistema de información del IMSS, los sistemas de SEDESOL tienen los inconvenientes de que las asistencias de los niños no se cargan de manera automática sino que se tienen que alimentar manualmente, y corroborar posteriormente contra las listas de asistencia. Otro problema se refiere a la descentralización de la información relativa a las supervisiones; sin embargo son problemas que se podrían superar sin que representaran un gran obstáculo. Por otro lado, también se observan diferencias importantes en cuanto al énfasis de la información recabada; en SEDESOL se busca capturar más información sobre los

38

padres pues son datos necesarios para determinar si las personas cumplen con los criterios de selección; mientras que en el IMSS se tiene mucha más información con respecto a los niños. En particular, resulta muy importante el hecho que para cada niño exista una medida de su desarrollo; SEDESOL incorporó en 2011 la obligación de medir el desarrollo infantil sin embargo, esta medición se obtendrá sólo para una muestra estadísticamente representativa del programa (2,500 niños) y se desconoce si exista empate entre lo que evalúa este instrumento comparado con lo que evalúa el instrumento del IMSS. Las variables de desarrollo serían importante pues permitirían probar la relación que existe entre calidad de servicios de cuidado infantil –como se propone medir en este trabajo- y desarrollo infantil. A pesar de que no exista empate entre las variables de desarrollo, resulta alentador saber que dos de los programas con mayor cobertura a nivel nacional estén generando este tipo de información. Así, al comparar las cédulas de supervisión utilizadas por cada institución se averiguó las variables que están generando y que se podrían utilizar para generar un índice de la calidad de los servicios de cuidado infantil. Tabla 4. Lista de variables que se podrían utilizar por ambas instituciones para crear un índice de calidad Variables compartidas respecto a las guarderías

Variables respecto a los niños

Variables básicas: Estado, municipio y código postal dónde opera la estancia.

Del tutor: sexo, estado civil, y código postal

Capacidad máxima instalada, número de niños registrados y tipo de estancia

Edad del niño al ingresar a guardería

Recursos recibidos por estancia en función de la asistencia

Número de días de asistencia

Máximo grado de estudios de la directora o responsable (también experiencia y salario cuando se cuente con el dato)

Número de faltas justificadas

Total de asistentes

Todos los componentes de la variable de desarrollo de cada institución

Suficiencia de los alimentos servicios a los niños

Guardería a la que asisten (Estado, municipio y código postal)

Información sobre las capacitaciones recibidas por el personal Máximo grado de estudios de las asistentes (también experiencia y salario cuando se cuente con el dato)

39

Elaboración propia con base en los manuales de supervisión IMSS y SEDESOL.

Además de estas variables, las supervisiones también están generando información que se podría utilizar para evaluar prácticas de la interacción en la estancia, como actividades de higiene antes y después de comer; la presencia de material didáctico en la guardería o la suficiencia de los alimentos dados a los niños. Así, con base en estas variables y en la revisión de la literatura realizada, se propone la siguiente forma de medir calidad en los servicios de cuidado infantil: α = β+γ+δ+ζ+η+θ+κ+λ+φ+ϑ+ω+φ+σ+ρ+π+ε Tabla 5. Variables en el modelo Coeficiente en el modelo

Variables estructurales

α=

Calidad del cuidado infantil

β=

Tipo de espacio (centro especializado, casa adaptada, etc.)

γ=

Proporción de responsables por niños

δ=

Formación de las responsables (maestras)

ζ=

Experiencia de los responsables (maestras)

η=

Formación de las responsables (asistentes)

θ=

Experiencia de los responsables (asistentes)

κ=

Número de entrenamientos recibidos

λ=

Salario de las maestras

φ=

Salario de las asistentes

ϑ=

Permanencia promedio de las asistentes en una guardería

ω=

Tiempo de permanencia de los niños en la guardería

Ω=

Suficiencia de la dieta

σ=

Existencia de un proyecto de estimulación o plan de trabajo

ρ=

Actividades de higiene antes y después de comer*

π=

Cumplimiento con un programa de protección civil*

ε=

Código postal de los padres (si el hogar se encuentra en zona marginada)

Elaboración propia.

40

Como se puede ver, las instituciones analizadas ya están generando la información suficiente para comenzar a medir la calidad de los servicios de forma tal que permita una comparación entre institutos. Más aún, la información disponible a partir de las cédulas de supervisión también revela que en algunos casos ya se están generando variables que se podrían usar para aproximar cuestiones como el ambiente en la guardería; por ejemplo en la supervisión DIF, que se realiza a las estancias de SEDESOL, hay reactivos como: ¿se realizan actividades destinadas a desarrollar aspectos del lenguaje y pensamiento de los menores?, ¿la relación de los niños con el personal de la EI es sociable y afectuoso?; o en el caso del IMSS se pregunta si la guardería se encuentra ambientada para estimular el desarrollo de los niños. Es positivo que ya se estén recabando este tipo de datos, no obstante, estas medidas serán de poca utilidad si no existe un ejercicio en el que los evaluadores tengan un consenso sobre lo que se entiende por “un ambiente que estimule el desarrollo”, “actividades que desarrollen el lenguaje” o “una relación sociable y afectuosa”. Conclusiones Si bien la desigualdad entre modelos y proveedores es un hecho que se identificó a través del uso de recursos o del apego a la ley, cada uno de los proveedores está generando información suficiente para permitir llevar a cabo una comparación en términos de calidad. El hallazgo de este estudio es que, a pesar de las diferencias que existen entre modelos, el gobierno cuenta con la información suficiente para elaborar un índice de la calidad de los servicios de cuidado infantil con base en variables estructurales. Más aún, los supervisores de los programas ya están realizando observaciones relativas a cuestiones cualitativas; en ese sentido, una recomendación sería establecer criterios universales, realizar un ejercicio de calibramiento y comenzar a enriquecer las variables estructurales con variables cualitativas. También es destacable el hecho de toda la información que el gobierno está generando, pero que aparentemente es subutilizada.

41

Bibliografía: Boykin, A. W., & Bailey, C. T. (2000). The Role of Cultural Factors in School Relevant Cognitive Finctioning Description of Home Environmental Factors , Cultural Orientations , and Learning Preferences. Brachet-Márquez, Viviane 2007, “Mexico’s Welfare State: Birth, Growth and Retrenchment (1822-2002)” en Manuel Riesco (ed.) Latin America a new developmental welfare state model in the making. Palgrave Macmillan, Ginebra, Suiza. Burchinal, M. R., & Cryer, D. (2003). Diversity, child care quality, and developmental outcomes. Early Childhood Research Quarterly, 18(4), 401–426. doi:10.1016/j.ecresq.2003.09.003 Burchinal, M., Vandergrift, N., Pianta, R., & Mashburn, A. (2010). Threshold analysis of association between child care quality and child outcomes for lowincome children in pre-kindergarten programs. Early Childhood Research Quarterly, 25, 166–176. doi:10.1016/j.ecresq.2009.10.004 Clarke-Stewart, K. A., Vandell, D. L., Burchinal, M., O’Brien, M., & McCartney, K. (2002). Do regulable features of child-care homes affect children’s development? Early Childhood Research Quarterly, 17(1), 52–86. doi:10.1016/S0885-2006(02)00133-3 Cryer, D., Tietze, W., Burchinal, M., Leal, T., & Palacios, J. (1999). Predicting process quality from structural quality in preschool programs: a cross-country comparison. Early Childhood Research Quarterly, 14(3), 339–361. doi:10.1016/S0885-2006(99)00017-4 De la Torre García, Rodlofo, 2011, Informe sobre Desarrollo Humano México 2011. United Nations Development Program, Ciudad de México. Doyle, O., Harmon, C. P., Heckman, J. J., & Tremblay, R. E. (2009). Investing in early human development: timing and economic efficiency. Economics and human biology, 7(1), 1–6. doi:10.1016/j.ehb.2009.01.002 Duncan, G. J. (NICHD). (2003). Modeling the Impacts of Child Care Quality on Children’s Preschool Cognitive Development. Child Development, 74(5), 1454– 1475. Fuentes, Mario Luis, 2005, Política Social del siglo XXI. Retos y perspectivas en México. Porrúa, México.

42

Gerhard, Roberto (2009), "Un diálogo sobre los servicios de cuidado infantil en México" en Una mirada hacia la infancia y la adolescencia en México. UNICEF. México. Gordon, R. a, Fujimoto, K., Kaestner, R., Korenman, S., & Abner, K. (2013). An assessment of the validity of the ECERS-R with implications for measures of child care quality and relations to child development. Developmental psychology, 49(1), 146–60. doi:10.1037/a0027899 Granados Chapa, Miguel Ángel, 2011, “Plaza Pública: Inolvidable junio” en Reforma, 5 de junio de 2011. Heckman, J. J. (2006). Investing in Disadvantaged Children. Social Sciences, 312(June), 3. Heckman, J. J., & Masterov, D. V. (2007). The Productivity Argument for Investing in Young Children. Review of Agricultural Economics, 29(3), 446–493. doi:10.1111/j.1467-9353.2007.00359.x Himes, James R., Cassie Landers and Joanne Leslie (coords.), 1992, Women, Work and Child Care Innocenti Global Seminar, Summary Report, UNICEF International Child Development Center Pedale degli Innocenti, Florence, Italy. Howes, C., Phillips, D. A., & Whitebook, M. (1992). Thresholds of Quality: Implications for the Social Development of Children in Center-Based Thresholds of Quality: Implications for the Social Development of Children in Center-Based Child Care. Child Development, 63(2), 449–460. Jaramillo, A. (World B., & Tietjen, K. (World B. (2001). Early Childhood Development in Africa: Can We Do More for Less1? Washington D.C. Knaul, Felicia and Susan Parker 1997a. Day Care and Female employment in Mexico: Descriptive Evidenca and Policy Considerations, en CIDE DTE. 76. Knaul, Felicia and Susan Parker 1997b. Employment and Child Strategies Among Mexican Women with Young Children, en CIDE DTE 75. Kurtz, Marcus J., 2002, “Understanding the Third World Welfare State alter Neoliberalism: The Politics of Social Provision in Chile and Mexico” en Comparative Politics, vol 34. núm. 3. Levy, Santiago. Entrevista realizada por Martha Martínez “Se subsidia la informalidad” en Reforma, el 7 de septiembre 2008.

43

Levy, Santiago. Entrevista realizada por el grupo editorial de la revista Nexos “Entrevista con Santiago Levy: buenas intenciones, malos resultados” en Nexos 1ero de febrero 2009. Lomelí Venegas, Leonardo, 2001, “Perspectivas de la seguridad social en México” en Revista Mexicana de Sociología, vol 63, núm, 1. Laurell, Ana Cristina, 2003, “The transformation of Social Policy in Mexico” en Middlebrook y Zepeda (comps.) Confronting Development Assessing Mexico’s Economic and Social Policy Challenges. Stanford University Press, Stanford, California Estados Unidos. Mashburn, A. J., & Pianta, R. C. (2010). Opportunity in Early Education: Improving Teacher-Child Interactions and Child Outcomes. In A. J. (University of M. Reynolds, A. J. (Federal R. B. of M. Rolnick, M. M. (University of M. Englund, & J. A. (University of M. Temple (Eds.), Childhood Programs and Practices in the First Decade of Life: A Human Capital Integration (ebook.). Cambridge University Press. Merino, Mauricio, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo (eds.), 2010, La estructura de la rendición de cuentas en México, UNAM y CIDE, Ciudad de México. Mocan, Naci 2006. Can consumers detect lemons? An empirical analysis of information asymmetry in the market for child care en Journal of Population Economics, vol. 20. Myers, R. (1992). The twelve who survive Strengthening programmes of early childhood development in the Third World (1st ed., p. 456). London: Routledge. Naudeau, S., Kataoka, N., Valerio, A., Neuman, M. J., & Kennedy Elder, L. (2011). Investing in Young Children: An Early Childhood Development Guide for Policy Dialogue and Project Preparation (1st ed.). Washington D.C.: The World Bank. doi:10.1037/e596922012-001 NICHD Early Child Care Research Network. (1996). Characteristics of infant child care: Factors contributing to positive caregiving. Early Childhood Research Quarterly, 11(3), 269–306. doi:10.1016/S0885-2006(96)90009-5 OECD. (2011). Doing Better for Families Mexico. Online (pp. 1–2). OECD, 2011, Haciendo lo mejor para las familias: México, link: www.oecd.org/dataoecd/61/28/47701052.pdf

44

Pessanha, M., Aguiar, C., & Bairrão, J. (2007). Influence of structural features on Portuguese toddler child care quality. Early Childhood Research Quarterly, 22(1), 204–214. doi:10.1016/j.ecresq.2007.02.003 Phillipsen, L. C., Burchinal, M. R., Howes, C., & Cryer, D. (1997). The prediction of process quality from structural features of child care. Early Childhood Research Quarterly, 12(3), 281–303. doi:10.1016/S0885-2006(97)90004-1 Pianta, R., Howes, C., Burchinal, M., Bryant, D., Clifford, R., Early, D., & Barbarin, O. (2005). Features of Pre-Kindergarten Programs , Classrooms , and Teachers1: Do They Predict Observed Classroom Quality and Child-Teacher Interactions1? Applied Developmental Science, 9(3), 144–159. doi:10.1207/s1532480xads0903 Resnick, G. (2010). Project Head Start: Quality and Links to Child Outcomes. In A. J. (University of M. Reynolds, A. J. (Federal R. B. of M. Rolnick, M. M. (University of M. Englund, & J. A. (University of M. Temple (Eds.), Childhood Programs and Practices in the First Decade of Life: A Human Capital Integration (eBook.). Cambridge University Press. Reynolds, A. J., Rolnick, A. J., Englund, M. M., & Temple, J. A. (2010). Early Childhood Development and Human Capital. In A. J. (University of M. Reynolds, A. J. (Federal R. B. of M. Rolnick, M. M. (University of M. Englund, & J. A. (University of M. Temple (Eds.), Childhood Programs and Practices in the First Decade of Life: A Human Capital Integration (ebook.). Cambridge University Press. Scarr, S., Eisenberg, M., & Deater-Deckard, K. (1994). Measurement of quality in child care centers. Early Childhood Research Quarterly, 9(2), 131–151. doi:10.1016/0885-2006(94)90002-7 Snow, C. E., & Van Hemel, S. B. (Eds.). (2008). Measuring Quality in Early Childhood Environments. In Early Childhood Assesment: Why, What and How (pp. 145–178). Washington D.C.: The National Academies Press. Retrieved from http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=12446&page=145 Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009, Informe Preeliminar sobre el ejercicio de la facultad de investigación. link: http://www2.scjn.gob.mx/fi12009/Principal.html Tietze, W., Cryer, D., Bairrão, J., Palacios, J., & Wetzel, G. (1996). Comparisons of Observed Process Quality in Early Child Care and Education Programs in Five Countries. Early Childhood Research Quarterly, 11, 447–475. Vandell, D. L., & Wolfe, B. (2000). Child Care Quality: Does It Matter and Does It Need to Be Improved? (p. 129).

45

Urquidi, Victor L., 2003, “Mexico’s Development Challenges” en Middlebrook y Zepeda (comps.) Confronting Development Assessing Mexico’s Economic and Social Policy Challenges. Stanford University Press, Stanford, California Estados Unidos.

46

Anexo 1a. Número de perfiles definidos para la prestación de servicios de guarderías por modelo de atención (Gerhard, 2009).

Personal en la Guardería

IMSS

ISSSTE

IMSS Subrogadas

ISSSTE Subrogadas

Sedesol / DIF

12 puestos

16 puestos

10 puestos

9 puestos Niñera para Directora niños en lactantes

2 puestos

Directora

Auxiliar de Cocina

Directora

Educadora para lactantes

Directora

Asesor de Nutrición

Coordinadora del Área Educativa

Auxiliar de Limpieza

Médico

Niñera para niños en lactantes

Coordinadora de Promoción y Fomento a la Salud

Jefe de Cocina

Médico y/o Enfermera

Niñera para niños en maternales

Educadora

Conserje / Vigilante

Enfermera

Niñera para niños en maternales

Coordinadora del Área Educativa

Auxiliar de Cocina

Dietista o Nutrióloga

Auxiliar Educativo

Coordinadora del Área de Promoción y Fomento a la Salud

Asistentes educativas para lactantes

Odontopediatra

Auxiliar Educativo

Educadora

Auxiliar de Limpieza

Cocinera

Vigilantes

Asesor de Nutrición

Asistente educativa para maternal

Trabajadora Social

Dietista

Asistente Educativa

Conserje / Vigilante

Educadora para lactantes

Jefe de Cocina

Asistente educativa para niños de maternal B

Psicólogo

Cocinero para lactantes

Jefe de Área Pedagógica

Auxiliar de cocina por cada 30 niños

Educadora para maternales y preescolares

Cocinero para maternales y preescolares

Responsable

Asistentes

Anexo 1b. Requisitos para trabajar directamente con los niños IMSSa

Requisitos profesionales para aquellas personas que van a trabajar directamente con los niños

ISSSTE

IMSS Subrogadas

ISSSTE Subrogadas

Sedesol / DIF

Cédula Profesional

2 años de ejercicio profesional en mandos medios superiores

*

Haber terminado la secundaria

Coordinador del Área Educativa

Cédula profesional

Haber desempeñado funciones de dirección, supervisión o responsable de grupo en alguna institución educativa

*

Una carta de no antecedentes penales

Educadora

Cédula Profesional

Un año de ejercicio profesional como responsable de grupo

*

Tres cartas de recomendación

Coordinadora del Área de Promoción y Fomento a la Salud

Cédula profesional

Un año en atención a niños

*

Aprobar una prueba psicológica

*

Asesor de Nutrición

Cédula profesional

Un año de ejercicio profesional

*

*

Asistentes educativas para lactantes

Diploma de Técnico en Puericultura y certificado de preparatoria o secundaria

Un año de trabajo educativo con niños menores de seis años en alguna institución

*

*

Directora

*

*

*

En la atención directa a los niños todo el personal son mujeres y su nivel de estudio es variable, contando con estudios básicos del nivel primaria hasta puericultistas en su mayoría, sin embargo hay quienes son educadoras o licenciadas en educación preescolar.

Después de ser aceptadas como responsables de estancias deberán certificarse en la Norma Técnica de Compatencia Laboral para atención de niños y niñas en centros de atención infantil

a: En la información que se obtuvo del IMSS no se consiguieron las especificaciones para trabajar en una guardería ordinaria, sin embargo al ver el resto de las especificaciones a las que esta sujeto este servicio, se puede asumir que los requisitos son, por lo menos, iguales a los que se requieren en una guardería ordinaria. (Gerhard, 2009)

48

Anexo 2. Lista de modelos que se han desarrollado para medir la calidad de los servicios de guarderías Titulo del Instrumento

Escala de Interacción de las Responsables (Caregiver Interaction Scale)

Inventorio de Prácticas en el Salón (Classroom Practices Inventory)

Perfil de Valoración para programas dirigidos a la Niñez Temprana (Assessment Profile for Early Childhood Programs)

Escala de calificación del ambiente para la niñez temprana revisada (Early Childhood Environment Rating Scale)

Autor(es)

Arnett

Año

1989

Tipo de Variables

Escala Likert de 4 puntos (1 es el valor mínimo)

Hyson, Hirsh-Pasek 1990 y Rescorla

AbbotShinn y Sibley

Harms, Clifford y Cryer

1992

Dicotómicas

Componentes

Número de reactivos

Instrumento que ofrece una calificación global de la sensibilidad y capacidad de respuesta de los responsables hacia los niños.

1) Sensibilidad (entusiasmo que demuestra por el aprendizaje de los niños) 2) Dureza con la que se trata a los niños (Harshnes) 3) Nivel de desprendimiento (tiempo que dedica a actividades que no involucran interactuar con los niños) 4) Permisividad (expectativas de que los niños desarrollen autocontrol)

26

Instrumento que se desarrollo para distinguir las prácticas altamente didácticas y apropiadas para estimular el desarrollo en el salón.

1) Ambiente emocional 2) Ambiente didáctico

26

Uso

Instrumento que permite valorar, de manera global, el ambiente en el salón.

Instrumento que busca describir la calidad en general Escala de 1 a 7 del centro de cuidado infantil siendo esta 1998 con base en las interacciones última la mayor entre los responsables y los califcación niños así como las actividades disponibles en los salones

1) Espacio de aprendizaje 2) Planeación de actividades 3) Currícula (diversidad en las actividades con las que se busca estimular a los niños) 4) Interacción (relación entre las maestras y los niños) 5) Experiencias de aprendizaje individualizadas 1) Espacio y equipamiento 2) Rutinas de cuidado personal 3) Lenguaje y razonamiento 4) Actividades 5) Interacción 6) Estructura del programa 7) Padres y staff

75

43

49

Titulo del Instrumento

Registro de Observación del Espacio de Cuidado (Observation Record of the Caregiving Environment)

Autor(es)

National Institute of Child Health and 2000 Human Developme nt

Retrato de Prácticas Académicas Emergentes (Emerging Academics Snapshot)

Ritchie et al.

Medida de observación de desarrollo lingüístico y literario temprano (Early Language and Literacy Classroom Observation)

Smith y Dickinson

Valoración de la Calidad de los Programas de Preescolar (Preeschool Program Quality Assessment)

Año

Tipo de Variables

Uso

Componentes

Número de reactivos

Instrumento que busca valorar la sensibilidad y capacidad de respuesta de los responsables hacia cada niño en particular

Instrumento que se enfoca en las experiencias sociales y Los reactivos académicas, está diseñado para se califican describir la exposición de los 2001 como presentes niños a las actividades o ausentes académicas, así como su involucramiento, y el nivel de respuesta de los responsables Instrumento que se enfoca en las experiencias lingüísticas y Escala de 1 a 5 literarias en el salón, valora la siendo ésta 2002 accesibilidad y visiblidad de última la mejor materiales didácticos que calificación estimulen estos aspectos en los niños

Escala de 1 a 5 siendo ésta Instrumento que busca valorar High Scope 2003 última la mejor la calidad general del salón calificación

1) Ambiente para las actividades de los niños 2) Involucramiento de los adultos 3) Involucramiento con las actividades 4) Interacción entre pares

27

1) Elementos de estimulación didáctica presentes en el salón2) Clima y administración del salón 3) Entrevista con el responsable

14

1) Ambiente de aprendizaje 2) Rutinas diarias 3) Interacción responsables-niños 4) Diseño de la currícula y actividades de valoración 5) Involucramiento de los padres 6) Calificación del personal 7) Administración del Programa

63

50

Titulo del Instrumento

Plantilla de Prácticas Apropiadas para el Desarrollo (A Developmentally Appropiate Practices Template)

Medida de Observación para Salones de Niñez Temprana (Early Childhood Classroom Observation Measure)

Medida de Observación para Instrucciones de Lenguaje y Literarias (Observation Measure of Language and Literacy Instruction)

Sistema de Calificación de Salones (Classroom Assessment Scoring System)

Registro de Inventorio de Matemáticas para Preescolar (Preeschool Mathematics Inventory)

Autor(es)

Año

Tipo de Variables

Uso

Escala de 1 a 5 Instrumento que califica el uso Van Horn y siendo ésta 2004 de buenas prácticas en los Ramey última la mejor salones calificación

Stipek y Byler

Abt Associates Inc.

Pianta, La Paro y Hamre

Componentes

Número de reactivos

1) Currícula Integral 2) Enfasis socio-emocional 3) Enfoque centrado en los niños

19

Escala de 1 a 5 -1 indica prácticas que raramente se 2004 observan y 5 indica prácticas que se observan seguido-

Instrumento que busca valorar la calidad del salón en términos de la sensibilidad de las responsables y el estilo de administración del salón

1) Administración 2) Clima social (relación entre responsables y niños) 3) Ambiente de aprendizaje e Instrucción

32

2006

Dicotómicas

Instrumento que busca medir la calidad de las prácticas para estimular la literatura en el salón

1) El acceso a material de literatura en el salón 2) Retrato de las actividades en el salón 3) Perfil de lectura en voz alta 4) Perfil de instrucción literaria en el salón 5) Calidad de la instrucción en desarrollo del lenguaje e instrucción literaria

66

Escala Likert de 7 puntos

Instrumento que ofrece una valoración general del salón en terminos de la sensibilidad de 1) Apoyo Emocional maestro, la calidad de la 2) Organización del Salón instrucción en todas las áreas 3) Apoyo Educativo académicas y la administración del salón.

10

Instrumento que se desarrollo para medir la calidad de la instrucción de matemáticas en los salones

17

2007

National Escala de 1 a 5 Institute for siendo ésta Early 2007 última la mejor Education calificación Research

1) Números2) Conceptos matemáticos3) Involucramiento de los padres

51

Titulo del Instrumento

Valoración de los Apoyos para el Estímulo de Habilidades de Lectura (Supports for Early Literacy Assessment)

Autor(es)

Año

Tipo de Variables

Escala de 1 a 5 en siendo ésta Smith et al. desar última la mejor rollo calificación

Uso

Instrumento que busca valorar las oportunidades para desarrollar las habilidades de lectura en el salón

Componentes

Número de reactivos

1) Ambiente para la lectura 2) Desarrollo del lenguaje 3) Material (libros y documentos impresos) 4) Conciencia fonética 5) Letras y palabras 6) Involucramiento de los padres 7) Preservación del lenguaje materno

20

Nota: Elaboración del autor con base en Snow y Van Hemel (2008).

52

Anexo 3. Escala de Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana (ECAIT)

1. Espacio interior 2. Muebles y equipamiento para la rutina, cuidado y aprendizaje 3. Equipamiento para la relajación y el confort Espacio y equipamiento

4. Arreglo del cuarto para jugar 5. Espacio para tener privacidad 6. Organización del espacio pensado para los niños 7. Espacio para actividades de desarrollo motor 8. Equipamiento para desarrollo motor 9. Recepción y partida 10. Comidas y colaciones

Cuidado personal y rutinas

11. Siestas y descansos 12. Baños y espacio para cambiar pañales 13. Prácticas de higiene 14. Prácticas de seguridad 15. Libros y pinturas o imágenes

Lenguaje y Razonamiento

16. Fomentar la comunicación entre niños 17. Usar el lenguaje para desarrollar habilidades de razonamiento 18. Uso informal del lenguaje 19. Desarrollo Motor fino 20. Arte 21. Música y movimiento 22. Bloques

Actividades

23. Arenero / agua 24. Actividades teatrales y juegos de roles 25. Naturaleza y ciencia 26. Matemáticas y números 27. Uso de TV, video y computadoras 28. Promover la aceptación de la diversidad 29. Supervisión de actividades motoras gruesas (gross motor skills) 30. General supervision of children (other than gross motor)

Interacción

31. Disciplina 32. Interacciónes entre los niños y el personal 33. Interacciónes entre los niños

53

34. Agenda Estructura del programa

35. Actividades de juego lúdico 36. Actividades de grupo 37. Medidas especiales para niños con deshabilidades 38. Disposiciones para los padres 39. Disposiciónes para las necesidades personales del equipo de trabajo

Padres y staff

40. Disposiciones para las necesidades profesionales del equipo de trabajo 41. Interacción del estaff y cooperación. 42. Supervisión y evaluación del staff 43. Oportunidades de desarrollo profesional

54