La reforma de la Ley Orgánica de Aduanas, en lo sucesivo LOA, se realizó mediante Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sin tener previamente consulta con los sectores involucrados tal como lo establece la Constitución Nacional en su Art. 70. No se conoce por tanto una exposición de motivos en la reforma que justifique su aplicación ni la necesidad de la misma, es por ello que al estar dentro del marco de la Ley Habilitante se supone que pretende coadyuvar en materia de corrupción. Esta reforma fue publicado mediante decreto 6155, en Gaceta Extraordinaria No. 1416 del 19 de Noviembre de 2014. La LOA fue modificada en 42 artículos, se agregaron 69 artículos y se eliminaron 31. Las modificaciones en su mayoría versan sobre temas de redacción más que modificaciones de contenido, mientras que la mayoría de los artículos agregados se refieren a especificaciones sobre las nuevas sanciones a los auxiliares de la administración aduanera y a los agentes especiales de aduanas. Antes de la reforma las mismas oscilaban en diferentes rangos según el caso. De acuerdo a la nueva Ley, se establecen sanciones con montos fijos y equivalentes al máximo valor de los antiguos rangos. Otra diferencia radica en que se disgregan las sanciones para los auxiliares y para los transportistas. Así mismo, se crean nuevos artículos para especificar sanciones monetarias a las empresas consolidadoras de cargas y a los recintos, almacenes o depósitos aduaneros. En relación a los almacenes, fueron agregados a los ya existentes 12 posibles motivos para la aplicación de dichas sanciones que oscilan entre 30 U.T y 1000 U.T Esta reforma de la LOA, creó además, sanciones mediante la suspensión o revocación de las autorizaciones a los auxiliares de la administración aduanera. La suspensión representa la prohibición al libre ejercicio de una profesión u oficio, lo que atenta contra la estabilidad laboral de quien se especializa y vive con el fruto de su trabajo. Específicamente, el inciso II del Art. 162 queda a libre interpretación de la administración aduanera ya que se suspende la autorización por 90 días continuos cuando “cometan cualquier falta en el ejercicio de sus funciones que afecte la seguridad fiscal, los intereses del comercio o a los usuarios del servicio aduanero”. Se crea una nueva figura llamada “operador económico automatizado”, al cual se le dan una serie de privilegios mediante la aplicación de procedimientos simplificados de control y despacho aduanero, con la finalidad de agilizar las operaciones de comercio internacional. De este beneficio podrán gozar los productores, fabricantes, importadores, exportadores, agentes de aduanas, transportistas, almacenes y depósitos aduaneros, agentes consolidadores de cargas, empresas de mensajería internacional Courier, agentes navieros y operadores portuarios; podrá ser otorgado por un plazo indeterminado y podrá ser revocado o suspendido en cualquier momento cuando la administración aduanera lo considere. La creación del agente económico especial puede de igual forma agilizar los procedimientos administrativos, sin embargo, no se especifica en la ley las condiciones para ser proclamado como tal. Con esta falta de especificación y dando libre criterio a la administración aduanera, pueden crearse las condiciones para el clientelismo y el favoritismo; tema que rompe con el criterio de imparcialidad de la ley expuesto por Hayek. La principal recomendación es la evaluación de la reforma junto con los sectores involucrados en la cadena de comercialización. Específicamente con el sector empresarial importador y los auxiliares de la administración aduanera, con la finalidad de permitir al resto de los involucrados, expresar sus puntos de vista y aportes para la mejora del sector aduanero cuyos problemas van más allá de las acciones y fiel cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la ley.
Ley Orgánica de Aduanas
RESUMEN EJECUTIVO
Resumen Ejecutivo
Enero 2015
PRINCIPALES ASPECTOS DE LA REFORMA DE LA LEY
Los regímenes aduaneros se establecen para controlar los bienes que ingresan o egresan a un país, siendo la administración aduanera una representación gubernamental que garantiza el cumplimiento de las leyes y reglamentos que existan sobre la materia y que forman parte del conjunto de políticas aduaneras. Las políticas en términos generales buscan modificar la estructura de incentivos de los individuos y es a través del control aduanero donde se refleja la posición del ejecutivo en materia económica ante el comercio de Venezuela con el resto del mundo.
La LOA fue modificada en 42 artículos, se agregaron 69 artículos y se eliminaron 31. Las modificaciones en su mayoría versan sobre temas de redacción más que modificaciones de contenido, mientras que la mayoría de los artículos agregados se refieren a especificaciones sobre las nuevas sanciones a los auxiliares de la administración aduanera y a los agentes especiales de aduanas.
La reforma de la LOA se realizó mediante Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sin tener previamente consulta con los sectores involucrados tal como lo establece la Constitución Nacional en su Art. 70. No existe por tanto una exposición de motivos en la reforma que justifique su aplicación ni la necesidad de la misma, es por ello que al estar dentro del marco de la Ley Habilitante se supone que pretende coadyuvar en materia de corrupción. Esta reforma fue publicada mediante decreto 6155, en Gaceta Extraordinaria No. 1416 del 19 de Noviembre de 2014. Diversos sectores que hacen vida en la cadena de comercialización de bienes importados se han manifestado con respeto a la promulgación de esta nueva ley. Entre los artículos analizados en prensa se destacan los que hacen referencia al conjunto de sanciones que pueden aplicarse a los auxiliares de la administración aduanera, las cuales van desde sanciones monetarias a suspensiones de sus actividades laborales. El aumento de sanciones e impuestos en la nueva ley, hace notoria la pretensión de aumentar los controles por parte del Gobierno sobre los bienes que ingresan al país ante un contexto protagonizado por la escasez de productos a nivel nacional y con ellos el aumento de la dependencia de productos importados para satisfacer la demanda. Esto, aunado a un conjunto de políticas emitidas durante el año 2014 evidencia la construcción de un aparato de control en toda la cadena productiva y de comercialización; se hace pertinente el estudio de la ley y la identificación de los costos y beneficios potenciales tras la aplicación de la misma.
En principio quedan reducidas las competencias del Ministro en materia de finanzas y pasan a manos directamente de la administración aduanera; por tal motivo, no se reducen las competencias del Estado, solo cambia el actor responsable. Los manifiestos de carga son solicitados por la administración aduanera para el procedimiento de descarga de la mercancía. Éstos eran reportados anteriormente por parte de los porteadores, transportistas o sus representantes legales el mismo día de la llegada o salida del vehículo, con la nueva ley se exige la entrega del documento con máximo 48 horas de anticipación para carga marítima y 4 horas de anticipación si se trata de transporte aéreo o terrestre. En base al manifiesto de carga, se exige en el Art. 22 que la diferencia por exceso o por defecto de las mercancías descargadas en comparación con el manifiesto, deberá ser justificada por el representante legal a más tardar el día siguiente de la llegada o salida del vehículo. Si la diferencia entre la mercancía y el manifiesto de carga supera el 3%, el porteador o transportista será sancionado, independientemente si justifica o no dicha diferencia. El Art. 24 agrega un paso dentro del proceso administrativo, y es que el responsable del almacén deberá reportar inmediatamente, una vez recibida la mercancía, indicios de avería, deterioro o signos de haber sido violentado el envase o embalaje, esto con la finalidad de deslindar algún tipo de responsabilidad por parte del funcionario.
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CRITERIOS ESGRIMIDOS PARA REFORMAR LA LEY ORGANICA DE ADUANA
Contexto y criterios
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Para hacer efectiva la Declaración anticipada, el Art. 45 menciona que los organismos competentes para la emisión de los diferentes regímenes legales, deberán tramitar y emitir los documentos correspondientes con por lo menos 25 días hábiles anteriores a la fecha de llegada de las mercancías, con la finalidad de que los importadores puedan registrar la declaración anticipada y presenten los registros, licencias y demás requisitos establecidos en el arancel de aduanas ante la oficina aduanera respectiva. En el nuevo Art. 78 la administración aduanera se reserva la potestad de destruir la mercancía que atente contra la moral, la salud, el orden público o el medio ambiente, incluyendo especies alcohólicas, cigarrillos y las que violen los derechos de propiedad intelectual con excepción de aquellos que puedan ser destinados a donaciones. Este procedimiento se llevará a cabo en los casos de abandono o si la mercancía es decomisada. De igual forma, las mercancías en estado de descomposición serán destruidas. Un detalle importante en esta nueva ley es que el consignatario, exportador o remitente deberá cancelar los gastos ocasionados por la destrucción de su propia mercancía.
Cabe destacar la relevancia del nuevo Art. 91 donde se define al auxiliar de la administración aduanera como responsable solidario por las consecuencias tributarias derivadas de los actos de omisiones, infracciones y delitos en que incurran sus empleados. La responsabilidad solidaria(1) consiste en la obligación compartida sobre una deuda o un compromiso; en este caso en particular, la administración aduanera tendría derecho a reclamar los tributos correspondientes tanto al auxiliar de la administración aduanera como a las personas naturales y/ o jurídicas involucradas. Con respecto al Agente de Aduanas, queda establecido en la ley la responsabilidad ante la administración aduanera por las infracciones cometidas a la normativa aduanera, derivadas de su acción u omisión dolosa o culposa. Los nuevos Art. 93 y Art. 98 especifican respectivamente las obligaciones y funciones de los agentes de aduanas, descritas en el Art. 35 antes de la modificación. En el Art. 99 se eliminan dos de los requisitos exigidos para ser autorizado como agente de aduanas, ellos son: 1) Ser egresado de Universidad o Instituto de Educación superior 2) No haber prestado servicio en la administración aduanera durante el año anterior a la solicitud Según el Art. 100, un agente de aduanas que esté bajo una relación de dependencia(2) no podrá actuar personalmente ni en representación de otra persona como tal. Leyes sobre el Operador Económico Automatizado. Art. 111 al Art. 115 Se creó una nueva figura llamada “operador económico automatizado”, al cual se le dan una serie de privilegios mediante la aplicación de procedimientos simplificados de control y despacho aduanero, con la finalidad de agilizar las operaciones de comercio internacional. De este beneficio podrán gozar los productores, fabricantes, importadores, exportadores, agentes de aduanas, transportistas, almacenes y depósitos aduaneros, agentes consolidadores de cargas, empresas de mensajería internacional Courier, agentes navieros y operadores portuarios; podrá ser otorgado por un plazo indeterminado y podrá ser revocado o suspendido en cualquier momento cuando la administración aduanera lo considere.
(1) Fuentes: http://definicion.de/responsable-solidario/, http://www.economia48.com/spa/d/responsabilidad-solidaria/responsabilidad-solidaria.htm (2) “Se denomina trabajo en relación de dependencia el que efectúa quien pone a disposición de un empleador su fuerza de trabajo, realizando actos, ejecutando obras o prestando servicios a cambio de una remuneración”. Extraído de: http://ventoapll.blogspot.com/2011/05/el-trabajo-en-relacion-dedependencia.html
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Además del manifiesto de carga se agrega en el Art. 40 un nuevo requisito que consiste en una declaración de aduanas, la cual tiene dos modalidades: anticipada para las importaciones y declaración definitiva. La declaración anticipada deberá ser presentada por medio del agente de aduanas, quien tiene un lapso de antelación entre 15 días y uno o dos días calendario antes de la llegada de la mercancía dependiendo de si la mercancía llega por vía terrestre, aérea o transporte marítimo. Este procedimiento excluye importaciones bajo modalidad de viajeros, régimen de equipaje, bultos postales y envíos urgentes, así como las importaciones realizadas por funcionarios diplomáticos, consulares y organismos acreditados en el país. Este requisito es justificado en la misma ley, donde se reseña que servirá a la administración aduanera para la aplicación de la gestión de riesgo y para coordinar con las autoridades portuarias y aeroportuarias la recepción de cargamentos esenciales, de primera necesidad o peligrosos, así como determinar el lugar adecuado para su almacenaje mientras se culmina el procedimiento de nacionalización.
Principales Aspectos
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La Ley Orgánica contiene un nuevo título donde se le da facultad a la administración aduanera para fiscalizar, verificar, supervisar y evaluar el cumplimiento de las normas en la presente ley, estableciéndose controles previos al despacho, durante, después del mismo y de forma permanente. Sobre el Título VII Del Ilícito Aduanero. Fueron agregados tres capítulos y una sección que hacen referencia al conjunto de sanciones que pudiesen ser aplicadas a los auxiliares de la administración aduanera, a los agentes de aduana y a los regímenes aduaneros. Las modificaciones a la ley anterior versan sobre el aumento monetario de las multas aplicables según sea el caso y de las suspensiones, por períodos o permanentes, como forma de sanción. Las modificaciones mencionan a continuación:
más
relevantes
se
Antes de las modificaciones se especificaba en la ley que cuando un mismo hecho diera lugar a varias multas, solo se aplicaría la mayor de ellas. En la nueva ley se mantiene el criterio anterior pero la multa es aumentada con la mitad en valor de las otras sanciones. Las multas se aplicaran al equivalente en unidades tributarias (U.T.) que correspondan al momento de la comisión del ilícito y se cancelarán utilizando el valor de la U.T. al momento del pago. Las sanciones aplicadas a los auxiliares de la administración aduanera, pudieran estar entre las siguientes tres opciones (Art. 161): 1) Con multas de 1000 U.T. cuando impidan o dificulten las labores de reconocimiento, control, verificación o de cualquier otra actuación de la administración aduanera en el ejercicio de la potestad aduanera. 2) Con multa de 550 U.T. cuando por cualquier otra causa distinta a las ya tipificadas, se impida o retrase el normal desaduanamiento de las mercancías.
3) Con multas de 50 U.T. cuando no cumplan con las condiciones y obligaciones exigidas para actuar como auxiliar. En relación con las sanciones de suspensión y revocación de la autorización para operar como auxiliares de la administración aduanera tenemos (Art. 162 y Art. 163): 1. 30 días de suspensión por no notificar sobre cualquier modificación referida a las condiciones o requisitos tomados en cuenta para conceder la autorización o registro dentro del plazo establecido 2. 90 días de suspensión si cometen faltas en el ejercicio de sus funciones que afecte a la seguridad fiscal 3. 90 días de suspensión por no conservar los libros, registros y demás documentos exigidos por la administración aduanera 4. Revocación cuando transfiera a un tercero la autorización otorgada para actuar como auxiliar 5. Revocación por haber obtenido autorización por medios irregulares 6. Revocación por facilitar a terceros el código de acceso a los sistemas informáticos o su firma manuscrita o electrónica. 7. Revocación por delito de Contrabando En el resto de las modificaciones, se evidencia un aumento en las sanciones. Antes de la reforma las mismas oscilaban en diferentes rangos según el caso. De acuerdo a la nueva Ley, se establecen sanciones con montos fijos y equivalentes al máximo valor de los antiguos rangos. Otra diferencia radica en que se disgregan las sanciones para los auxiliares y para los transportistas. Así mismo, se crean nuevos artículos para especificar las sanciones monetarias a las empresas consolidadoras de cargas y a los recintos, almacenes o depósitos aduaneros. Con relación a los almacenes, fueron agregados a los ya existentes 12 posibles motivos para la aplicación de sanciones entre 30 U.T y 1000 U.T
Principales Aspectos
Sobre el Título VI Del Control Aduanero. Art. 140 al Art. 149
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EFECTOS SOBRE LA PROPIEDAD Sobre la Declaración Anticipada de Información y el Agente Económico Especial La declaración anticipada de información puede coadyuvar a una agilización del proceso de desaduanamiento. Tal como menciona la ley “servirá a la administración aduanera para la aplicación de la gestión de riesgo y para coordinar con las autoridades portuarias y aeroportuarias la recepción de cargamentos esenciales, de primera necesidad o peligrosos, así como determinar el lugar adecuado para su almacenaje mientras se culmina el procedimiento de nacionalización”. Esto último tiene correspondencia con el conjunto de recomendaciones emitidas por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) a través de la Declaración de Columbus en 1994, donde se menciona como necesario dar mayores facilidades para la realización de algunos trámites aduaneros antes de la llegada de la mercancía (3).
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(4).
Sobre los Auxiliares de la Administración Aduanera Tomando en cuenta que con la reforma, los auxiliares de la administración aduanera son responsables solidarios por las consecuencias tributarias derivadas de los actos de omisiones, infracciones y delitos en que incurran sus empleados, el conjunto de sanciones se incrementa, lo que puede incentivar una mejor gestión por parte de estos últimos o una serie de consecuencias derivadas de la no acción o representación de sus clientes. Por lo tanto, los auxiliares tienen como alternativa realizar acciones detalladas para evitar sanciones o mantener acciones discretas en cuanto al ejercicio de su profesión; en este sentido, pueden evitar realizar gestiones a sus clientes que pudieran incurrir en sanciones o simplemente abandonar ese campo laboral. El alto costo asociado a un error en la labor del auxiliar de la administración aduanera puede ser causa para que muchas personas naturales o jurídicas no vean beneficio al ejercer su propia profesión. El profesional debe ser responsable de sus propias acciones y al imputarle sanciones derivadas de las acciones de terceros, se crea un desincentivo directo al ejercicio de la profesión y a la prestación de su servicio. Lo que intenta lograr la administración aduanera con estas medidas es la recaudación eficiente de recursos, sin importar las consecuencias que esto pueda tener en la estabilidad del sector privado oferente de los servicios aduaneros. La suspensión representa la prohibición al libre ejercicio de una profesión u oficio, lo que atenta contra la estabilidad laboral de quien se especializa y vive con el fruto de su trabajo. Específicamente, el inciso II del Art. 162 queda a libre interpretación de la administración aduanera ya que se suspende la autorización por 90 días continuos cuando “cometan cualquier falta en el ejercicio de sus funciones que afecte la seguridad fiscal, los intereses del comercio o a los usuarios del servicio aduanero”. De forma clara, se crean las condiciones para la modificación de la estructura de incentivos de los participantes en la cadena de comercialización de los productos que ingresas (y egresan) del país. Esta modificación además recae sobre los funcionarios representantes de la administración aduanera quienes tienen en sus manos un mayor poder sancionatorio sobre los auxiliares de la administración aduanera y empresarios.
(3) Domingo, Manuel. Mejores Prácticas y Futuro de las Aduanas. Banco Interamericano de Desarrollo (4) Fuente: http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/41_5_Arthur%20Shenfield.pdf
Propiedad y Libertad
La creación del agente económico especial puede de igual forma agilizar los procedimientos administrativos, sin embargo, no se especifica en la ley las condiciones para ser proclamado como tal. Con esta falta de especificación y dando libre criterio a la administración aduanera, pueden crearse las condiciones para el clientelismo y el favoritismo; tema que rompe con el criterio de imparcialidad de la ley expuesto por Hayek
Ley de Aduanas de México y Chile. Algunas comparaciones.
apoderados o auxiliares, sin perjuicio de la responsabilidad de éstos y del derecho a repetir en los términos señalados en el inciso 3º del artículo 194.
En la Ley de Aduanas de México en su Art. 98, el agente queda exento de cualquier responsabilidad siempre y cuando los errores sean provenientes directamente por el importador. El agente de aduanas es responsable de sus propias acciones.
Sobre las funciones que debe cumplir un agente de aduanas, ambas leyes tienen similitudes con la Venezolana, la diferencia en torno a las sanciones se centra en la responsabilidad solidaria, sin menoscabo del conjunto de sanciones aplicables a quienes cometan infracciones estipuladas en cada una de las leyes.
En el caso donde el agente de aduanas sea quien cometa el error se aplica el Art. 184 Art. 184-B. Con independencia de las demás sanciones que procedan, se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con la obligación de transmitir la información referente al valor de la mercancía y los demás datos relativos a su comercialización, así como los relativos a su transportación a que se refiere el artículo 184-A de la Ley: I. Multa de $18,000.00 a $30,000.00 a la señalada en las fracciones I y II. II. Multa de $1,420.00 a $2,030.00 a la señalada en la fracción III. La Ley de aduanas de Chile tiene mayor similitud con la reforma de la Ley que se está analizando, específicamente sobre los agentes de aduanas. El Art. 200 expone lo siguiente: Artículo 200.- Los Agentes de Aduana son civil y administrativamente responsables por toda acción u omisión dolosa o culposa que lesione o pueda lesionar los intereses del Fisco o que fuere contraria al mejor servicio del Estado o al que deben prestar a sus comitentes. Responden, asimismo, personalmente de dichas acciones u omisiones cuando ellas fueren imputables a sus socios,
COSTOS - BENEFICIOS El contexto económico durante los primeros tres trimestres de 2014 fue el siguiente: Las exportaciones entre el primer trimestre y el tercer trimestre de 2014 aumentaron en 2,4%, mientras que en el mismo período, las importaciones tuvieron un aumento del 46,1% diferencia considerable y de alta importancia, ya que para el último trimestre de 2014 Venezuela importa en promedio tres veces más de lo que exporta, incluyendo en sus exportaciones el sector petrolero. Si excluimos las exportaciones e importaciones petroleras, Venezuela importaría en promedio 22 veces más de lo que exporta, y esto evidencia la baja participación del sector privado en el comercio nacional e internacional. Para hacer una idea más concreta, por cada producto que se exporta desde Venezuela, se importan en promedio 22 productos sin incluir el sector petrolero. Estas cifras dan una noción sobre la importancia que tiene la industria petrolera en nuestro país. Sin ella, tendríamos capacidad de pago para tan solo el 6,28% de los productos y servicios que importamos; sin embargo, considerando las exportaciones de crudo, la capacidad de pago venezolana sería del 27,40%. ¿Qué se quiere expresar con estas cifras? Las importaciones se pagan con divisas, las cuales se adquieren a través de nuestras exportaciones. Al igual que una familia, en el comercio internacional se evalúan los ingresos y los egresos teniendo como meta que los primeros sean mayores o iguales a los últimos, en caso contrario se tendría que incurrir a los préstamos. Así mismo, con lo obtenido a través de nuestras exportaciones se puede obtener divisas para realizar
(5) Nota del Autor: Los cálculos realizados tomaron como fuente los datos proporcionados por el Banco Central de Venezuela, quien tienen sus datos actualizados hasta el tercer trimestre de 2014.
Costos y Beneficios
Art. 98 Inciso II. El agente aduanal que realice el despacho de las mercancías queda liberado de cualquier responsabilidad, inclusive de las derivadas por la omisión de contribuciones y cuotas compensatorias o por el incumplimiento de las demás regulaciones y restricciones no arancelarias, cuando hubiera asentado fielmente en el pedimento los datos que le fueron proporcionados por el importador y conserve a disposición de las autoridades aduaneras el documento por medio del cual le fueron manifestados dichos datos.
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compras en el exterior, cuidando que los gastos no superen los ingresos. Al tercer trimestre de 2014, con los ingresos no provenientes del petróleo solo se puede pagar el 6,28% de nuestro consumo en el exterior. Nuestra capacidad de pago se incrementa en 27,4% si incluimos los ingresos que obtenemos de la exportación de crudo, sin embargo un 72,6% está siendo financiado con créditos otorgados por otros países, tema que compromete el futuro. El grado de apertura aumentó desde 9,48% en el 1er trimestre hasta 55,68% durante el 3er trimestre de 2014. Lo anterior representa el peso que tiene el comercio exterior en la economía nacional y se mide mediante la relación existente entre el total de importaciones más exportaciones en proporción al Producto Interno Bruto. Sumado a lo anterior, se encuentra el coeficiente de penetración de las importaciones, que mide el grado de incidencia de las importaciones en la economía nacional, mientras mayor sea esta medida, existe más dependencia de las importaciones en la satisfacción de la demanda venezolana. El coeficiente en el 1er trimestre fue de 29,36% aumentando para el 3er trimestre ubicándose en 33,18% La exposición de estos indicadores da suficiente evidencia sobre la gran oportunidad que tiene la administración aduanera de obtener tributos, sobre todo considerando la disminución de ingresos debido a la caída de los precios del petróleo. Ante un incremento sustancial de las importaciones de bienes, se hace pertinente el aumento del control aduanero con fines utilitarios. En este caso el control recae sobre toda la cadena de comercialización, proyecto que comenzó desde los establecimientos comerciales y ahora recae sobre las aduanas.
El aumento de las importaciones justifica las medidas implementadas. En primer lugar, la necesidad de solicitar una declaración anticipada para estructurar la logística de una cantidad creciente de bienes que ingresan al país, a mayor operatividad, mayor participación y oportunidades de empleo por parte de los agentes de aduanas, con lo que es necesario el aumento de los controles y de las sanciones para evitar posibles trabas en la agilización de los trámites. Ante este panorama, se verían beneficiados quienes calificasen como “Operador Económico Autorizado” y el sector importador y exportador en general en el caso hipotético donde las declaraciones solicitadas realmente logren una mejor eficiencia logística. Sin embargo, otorgar la esa calificación, como se señaló, es totalmente discrecional. Los sectores vulnerables son los agentes auxiliares de la administración aduanera, quienes quedan propensos a un conjunto de medidas sancionatorias vinculadas al ejercicio de sus funciones, que dependen además de otros actores que no están regulados. Es difícil que la administración aduanera se regule y se imponga sanciones a sí misma. El sector público es el sector más beneficiado, ya que aumenta el valor de sus ingresos con la aplicación de la nueva ley e incrementa su nivel de control bajo la amenaza de sanción. El aumento de los costos transaccionales es notable. El nivel de negociación entre los auxiliares de aduanas y los funcionarios de la administración aduanera se incrementa con la cantidad de regulaciones y el aumento de posibles sanciones; ante la latente amenaza de sanción, el auxiliar
Costos y Beneficios
Fuente: BCV. Cálculos y elaboración propia
incurre en un esfuerzo permanente por mantenerse al margen de la ley y demostrar tal condición ante los funcionarios representantes de la administración aduanera. Esto, considerando el aumento de poder sancionatorio que recae sobre los funcionarios, quienes bajo su discreción pueden interpretar cualquier acto como amenaza a la seguridad fiscal, a los intereses del comercio o a los usuarios del servicio aduanero. El aumento de requisitos y especificaciones, revisión de la mercancía o cualquier procedimiento de control y verificación de la información proporcionada aumenta los costos de ejecución, los cuales son asumidos con la promesa de una mejor logística.
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El costo que conlleva el cumplimiento de la ley es quizás el más elevado. Verificar que cada actor está cumpliendo con sus obligaciones es un proceso de fiscalización muy extenso al igual que la verificación de la información suministrada a través de las declaraciones emitidas por los empresarios. A su vez, la ejecución del control previo, durante el despacho y posterior al retiro de las mercancías de la zona primaria conlleva una serie de acciones entre las cuales se destacan el control del medio de transporte y de la carga que entra y sale del territorio aduanero, control sobre la descarga de la mercancía y su correspondencia con el manifiesto de carga, las prácticas de inspecciones a los auxiliares y demás operadores, entre otras acciones que suman un total de 25 incisos que detallan las diferentes intervenciones que pueden realizar los funcionarios actuantes.
Venezuela cuenta con 17 aduanas principales con sus respectivas oficinas subalternas Según la página principal del SENIAT, la recaudación durante el 2014 fue de Bs. 475,62 millardos. En relación a los ingresos por concepto de renta aduanera, se logró recaudar Bs. 45,99 millardos, lo que representa un 10% del total de recaudaciones.
Fuente: SENIAT. Elaboración propia
Fuente: INE. Elaboración propia
En la gráfica ubicada a la izquierda se puede observar la evolución mensual de la renta aduanera, compuestas por el impuesto de importación y la tasa por servicios aduaneros. Entre enero y diciembre se tuvo una variación de 303% a una tasa de crecimiento intermensual de 12%. En promedio se recaudaron Bs. 3,83 millardos mensual. En la gráfica siguiente se puede observar el total de importaciones por puerto medidas en Dólares para el 1er semestre de 2014. Durante este período el total de importaciones tuvo un monto de US$ 17,35 millardos, de los cuales el 43% ingresó al país por medio de la aduana de Puerto Cabello. Luego de esta importante aduana se encuentran Maiquetía, Puerto La Cruz Maracaibo y Valencia, donde en total ingresaron importaciones por un monto de US$ 7,74 millardos
Costos y Beneficios
2014 año de Recaudaciones
RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES Con la intención de promover un diálogo democrático, transparente y en consonancia con la creación de políticas públicas sanas, se proponen las siguientes recomendaciones: La principal recomendación es la evaluación de la reforma junto con los sectores involucrados en la cadena de comercialización. Específicamente con el sector empresarial importador y los auxiliares de la administración aduanera, con la finalidad de permitir al resto de los involucrados, expresar sus puntos de vista y aportes para la mejora del sector aduanero cuyos problemas van más allá de las acciones y fiel cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la ley. Un ejemplo de lo anterior lo expresa, la experta, Emilia Peraza (6) quien declaró que “no se puede decir que el problema son solo los puertos porque en un proceso logístico tenemos puertos, aduanas, guardia nacional, entes públicos y privados. También tenemos problemas de transporte terrestre, de capacidad de movimiento de cargas y problemas de vialidad”. La consulta con los agentes de aduana es necesaria ya que existen aproximadamente 800 Agentes de aduanas y 14 mil empleos directos (7) que podrían verse perjudicados con la aplicación de la LOA.
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Enero 2015
Sobre el “Operador Económico Automatizado” es importante establecer un procedimiento generalizado que cumpla con la condición de predecibilidad de la ley expuesta por Hayek (8), es decir, un procedimiento que pueda ser conocido por todos los actores involucrados y que no deje margen a la libre discrecionalidad por parte de los funcionarios de la administración aduanera, esto con la intención de evitar el favoritismo y el clientelismo violando la igualdad de oportunidades ante la Ley que corresponde a todos. Ante un aumento en el nivel de importaciones durante 2014 es importante considerar el número de los actores involucrados que puedan ser afectados por esta reforma. Tomando en consideración que los costos a los que pudieran incurrir las mercancías recaen directamente sobre el precio de los productos finales. Es importante revisar el conjunto de atribuciones que se asigna la administración aduanera a sí misma, en comparación con los deberes u obligaciones no especificados o detallados tal como fueron expuestos los primeros. Esto puede hacer de la administración aduanera un ente poco facilitador del comercio y de la eficiencia que debería mantener la cadena de comercialización.
(6) Fuente: http://www.descifrado.com/2014/02/gmt-radio-descifrado/se-complico-proceso-logistico-de-los-puertos-audio/ (7) Datos proporcionados por Emilia Peraza en Mesa de análisis costo—beneficio de la Ley de Aduanas el día 12 de febrero de 2015 (8) Fuente: http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/41_5_Arthur%20Shenfield.pdf
Elaborado por
Econ. Oscar Torrealba Investigador del Observatorio Económico-Legislativo
Recomendaciones
Un tema de vital importancia es la revisión de la responsabilidad solidaria a la cual se someten los auxiliares de la administración aduanera. Los actores involucrados deberían ser responsables por sus propias acciones y no responder por los errores cometidos por sus clientes.
