Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 26 - No. 3 - 2011

Guatemala: propuesta de modernización fiscal Retomando integralmente la propuesta del Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF)

3 SERIE: Economía

UN MOMENTO, POR FAVOR Enunciados introductorios ante la urgente necesidad de actuar Ø La situación de las finanzas públicas se ha deteriorado sustancialmente. Ø La comunidad de economistas (G-40) debate y toma conciencia sobre los principales desafíos del país, de cara a la transición política 2011-2012. Ø La precaria situación de las finanzas públicas es uno de los retos más apremiantes, no sólo para el nuevo gobierno, sino para la gobernabilidad del país. Por qué retomar la propuesta Ø Habiendo convenido la urgencia de incidir en la adopción de medidas indispensables para rescatar la situación fiscal, el G-40 comisiona a un sub-grupo para que analice posibilidades. Ø La solución más viable técnica y políticamente es que se retome integralmente la propuesta de modernización fiscal del Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF), presentada al Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz (CNAP) en 2008, que sigue siendo válida y actual.

MOMENTO Año 26 No. 3 - 2011 DIRECCIÓN: Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autor: Comunidad de Economistas (G-40) SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA 10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centroamérica PBX: 2201-6300 Fax: 2360-2259 e-mail: [email protected] http://www.asies.org.gt

Momento es una publicación periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES).

Según lo anterior, tomando en cuenta el mandato del CNAP al GPDF en 2006:

Las opiniones vertidas en sus páginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociación.

Ø Proponer un conjunto de acciones orientadas a materializar los principios y compromisos del Pacto Fiscal pendientes de cumplimiento, de manera que fuera una guía para la Política Fiscal del nuevo gobierno.

Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE.

Ø Impulsar y coordinar el proceso de propuesta consensuada de los temas sustantivos de la Política F iscal.

La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspiradas en el principio de la participación ciudadana.

El GPDF accede a retomar dicha propuesta y plantea Ø Que la referida propuesta sea respaldada por economistas y fiscalistas representativos de diversas corrientes, en función de los más altos intereses nacionales. Ø Incluir a la propuesta una adenda que revise la situación de las propuestas en el área de “calidad del gasto público y transparencia” y puntualice acciones concretas en esta materia. En este número del boletín Momento damos a conocer un esbozo de la Propuesta de modernización fiscal en Guatemala, formulada por el GPDF en enero de 2008, y el texto completo de la Adenda que en julio de 2011 presentó la comunidad de economistas (G-40), en seguimiento a la mencionada Propuesta. Esta publicación también puede leerse en www.asies.org.gt

Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania.

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MOMENTO

ADENDA

Temas de Transparencia y Calidad del Gasto Público

En seguimiento a la Propuesta de Modernización Fiscal en Guatemala, formulada en enero de 2008 por el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF) La sección III del documento que el GPDF presentó el 11 de enero de 2008, “Reformas para mejorar la calidad del gasto público y la transparencia”, incluyó las dos subsecciones siguientes: 1. El aumento de gasto público, con calidad 2. Transparencia: garantía de la confianza ciudadana en la intervención estatal Los contenidos de estas secciones mantienen su vigencia y relevancia, como parte de una propuesta integral de modernización fiscal para Guatemala. La presente adenda informa sobre los avances en varios temas propuestos por el GPDF, así como también da a conocer temas aún pendientes. Resumen de la situación actual de la agenda de transparencia fiscal contenida en la Propuesta de Modernización Fiscal del GPDF de 2008 -

Tema* Transparencia e información

- Ética de la gestión pública

Situación Acciones tomadas

Pendiente

Descripción Ley de Acceso a la Información Pública aprobada y vigente mediante el Decreto del Congreso de la República No. 57-2008. Reformas a la Ley de Probidad y Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos, Decreto del Congreso de la República No. 89-2002. Se han adoptado algunas medidas, pero persisten importantes desafíos.

- Combate a la corrupción y a la impunidad

Acciones tomadas

- Extender el uso del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

Acciones tomadas

- Transparentar la ejecución del gasto público

Acciones tomadas

Se han aprobado normas de ejecución presupuestaria específicamente destinadas a transparentar el gasto público ejecutado en fideicomisos y de otros aspectos del gasto. Sin embargo muchas de estas normas tienen vigencia anual. Se requiere la aprobación de legislación permanente y el fortalecimiento de las normas existentes.

- Fortalecer dinámicamente el desarrollo, implementación, ampliación de cobertura, y establecimiento de la obligatoriedad del uso de sistemas como el SIAF, Guatecompras, Guatenóminas, y el Sistema Informático de Gestión (SIGES)

Acciones tomadas

Se han aprobado normas de ejecución presupuestaria específicamente destinadas a cumplir estas recomendaciones, así como se ha avanzado en las medidas administrativas requeridas (por ejemplo, la extensión de la cobertura del SIAF a todas las municipalidades). Sin embargo muchas de estas normas tienen vigencia anual. Se requiere la aprobación de legislación permanente y el fortalecimiento de las normas existentes.

A partir de 2010, la totalidad de municipalidades usan el SIAF, y se han aprobado normas de ejecución presupuestaria orientadas al uso obligatorio del sistema. Sin embargo, las normas tienen vigencia anual y el SIAF enfrenta riesgos de sostenibilidad institucional.

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MOMENTO

- Fortalecimiento de la legislación que norma los procesos de adquisiciones del Estado

Acciones tomadas

Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado aprobadas mediante los Decretos del Congreso de la República números 27-2009, 45-2010 y 6-2011. Sin embargo, persisten algunos desafíos en términos de transparencia y eficiencia en las compras y contrataciones del Estado.

- Fortalecimiento de los organismos y sistemas para las adquisiciones del Estado

Acciones tomadas

Aprobación de reformas a la Ley de Contrataciones del Estado y de disposiciones administrativas para fortalecer el sistema de adquisiciones y contrataciones estatales.

- El Ministerio de Finanzas Públicas y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), en coordinación con la Contraloría General de Cuentas, deben asesorar y apoyar a las municipalidades en sus prioridades de gasto social

Pendiente

La SEGEPLAN ha logrado algunos avances en planes de desarrollo territorial para la mayoría de los municipios. Sin embargo estos planes aún no se implementan y no producen resultados.

- Fortalecimiento técnico de la Contraloría General de Cuentas, especialmente el Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG)

Pendiente

El fortalecimiento de la Contraloría General de Cuentas y del SAG requiere de reformas a la legislación vigente y medidas administrativas y de gestión.

- Fortalecimiento y desarrollo descentralizado y autónomo de la Auditoría Social por parte de las organizaciones de la sociedad civil.

Acciones tomadas

Creación del Observatorio Ciudadano del Gasto Público y la Iniciativa Construction Sector Transparency – Guatemala (CoST – Guatemala). Sin embargo, están pendientes de generar resultados e informes públicos.

*: De conformidad con el contenido de las páginas 11 y 12 del documento “Propuesta de Modernización Fiscal en Guatemala” del GPDF, 11 de enero de 2008.

Las acciones tomadas constituyen pasos en la dirección recomendada por el GPDF, y abonan al objetivo de la recuperación de la confianza ciudadana. Sin embargo, existe la necesidad de asumir acciones concretas de corto y mediano plazos, así como abordar aspectos estructurales, que permitan profundizar y consolidar los avances logrados y abordar los temas pendientes. Paralelamente a la apremiante necesidad de fortalecer los ingresos fiscales, se torna urgente también la necesidad de recuperar la confianza ciudadana, y de esta manera viabilizar políticamente las medidas por el lado de los ingresos. Además de profundizar y consolidar los avances logrados, las medidas propuestas buscan también atender las legítimas demandas ciudadanas por más transparencia y calidad del gasto público.

MOMENTO

I. Temas de Corto Plazo: sugerencias para incorporar al presupuesto de 2012 1. El incremento del gasto corriente financiado con deuda pública, y particularmente del gasto recurrente, es una práctica que ha venido tolerándose, pero que resulta financieramente insostenible, económicamente onerosa y violatoria de normas legales (artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto); dicho gasto (v.gr. nómina salarial o compra de bienes y servicios) debe ser financiado con ingresos corrientes. Se plantea reiterar la prohibición de financiar gasto corriente con deuda pública (conforme lo establece el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto1, como norma de ejecución en el presupuesto 2012 y en toda modificación del presupuesto. 2. Muchas normas de transparencia fiscal y de rendición de cuentas incluidas en el presupuesto vigente en 2011, corren el riesgo de no ser incluidas en el presupuesto de 2012, lo cual dificultaría el control de importantes rubros de gasto gubernamental. Es necesario que el presupuesto de 2012 mantenga y fortalezca las normas de transparencia fiscal incluidas en la ley presupuesto vigente en 2011, en particular las relacionadas con:

• El registro, control y rendición de cuentas del gasto ejecutado en fideicomisos, o por medio de convenios con ONG y organismos internacionales.

• La obligación de registrar oportunamente las operaciones de gasto en los sistemas

Integrado de Administración Financiera (SIAF), Nacional de Inversión Pública (SNIP), de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE), y de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala (GUATECOMPRAS). • Registro, control y rendición de cuentas de las transferencias realizadas a las municipalidades y los consejos de desarrollo. 3. La opacidad en los procesos para realizar transferencias presupuestarias ha propiciado la inclusión en los presupuestos anuales de candados y rigideces que, aunque bien intencionados, no aseguran la transparencia y la calidad del gasto, además de que impiden un mínimo grado de flexibilidad deseable en determinados casos. Se propone transparentar este tipo de operaciones mediante la publicación, en un sitio electrónico específico de acceso público, del propósito, los objetivos y la documentación de respaldo de cada modificación presupuestaria (tanto de la institución que cede como de la que recibe los espacios presupuestarios), justificándola como operación de administración financiera estrictamente necesaria. 1 El referido artículo establece que los recursos de crédito público podrían destinarse excepcionalmente a financiar gasto corriente en "Casos de evidente necesidad nacional, aprobados por el voto favorable de las dos terceras partes del total de diputados”.

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MOMENTO 4. La práctica generalizada de contraer compromisos de gasto público sin el debido crédito presupuestario, ha generado una peligrosa acumulación de reclamos de pago denominada “deuda flotante”. Dicha práctica no sólo daña gravemente la transparencia del gasto, sino que viola flagrantemente la normativa legal y genera un elevado nivel de incertidumbre en las finanzas públicas. Es urgente:

• Que se respete la prohibición de contraer compromisos de gasto que no cuenten con

•

• • •

asignación presupuestaria, tal como está explícitamente normado en el artículo 63 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2011, el cual debe replicarse y fortalecerse en la ley del presupuesto para 2012. Que la Contraloría General de Cuentas aplique oportunamente las sanciones que conforme a la ley correspondan en los casos en que se hayan violado los artículos 237 de la Constitución Política de la República, 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto, 3 de la Ley de Contrataciones del Estado y el ya referido artículo 63 de la Ley del Presupuesto 2011. Para reforzar dichas sanciones, el preciso considerar que la violación de las normas indicadas se tipifique como delito, explicitándolo en el Código Penal. Que el contratista obtenga una certificación del Ministerio de Finanzas Públicas, que acredite la disponibilidad presupuestaria en el período fiscal correspondiente para iniciar o ejecutar la obra (en caso se pudiera ejecutar dentro de un solo período) Que previamente a cualquier reconocimiento y pago de deuda por obras e inversión pública en infraestructura, se realice una auditoría que abarque aspectos financieros e inspección física de las obras. Que se adopten las recomendaciones efectuadas por el Fondo Monetario Internacional en 2010 para el adecuado control de la deuda flotante.

5. Debido a problemas técnicos de implementación y a la próxima finalización del apoyo financiero externo, los avances alcanzados con el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) están en riesgo. Es necesario que se adopten urgentemente las medidas para asegurar la sostenibilidad técnica y financiera del SIAF. 6. La participación ciudadana en la auditoría social del gasto público (elemento crucial para construir una cultura de transparencia y calidad del gasto) es escasa y poco sistematizada. Se plantea fortalecer los espacios de auditoría social y participación ciudadana; en particular, el Observatorio Ciudadano del Gasto Público y la Iniciativa Construction Sector Transparency – Guatemala (CoST – Guatemala), deben operar y generar resultados e informes públicos cuanto antes.

MOMENTO

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II. Temas de mediano plazo: sugerencias a adoptar a partir de 2012 1. Las principales normas presupuestarias orientadas a promover la transparencia y asegurar la calidad del gasto gubernamental deben tener carácter permanente. Se propone que las principales normas presupuestarias orientadas a promover la transparencia y asegurar la calidad del gasto sean incorporadas en la Ley Orgánica del Presupuesto. Entre estas normas se cuentan:

• El registro, control y rendición de cuentas del gasto ejecutado por medio de convenios con ONG y organismos internacionales;

• la obligación de registrar oportunamente las operaciones de gasto en los siguientes sistemas: Integrado de Administración Financiera (SIAF), Nacional de Inversión Pública (SNIP), de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE), y de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala (GUATECOMPRAS); y, • el registro, control y rendición de cuentas de las transferencias realizadas a las municipalidades y los consejos de desarrollo.

2. Existe una alta dispersión de jerarquías y ámbitos de aplicación de la normativa que regula los fideicomisos constituidos por el Sector Público ( actualmente regidos por el Código de Comercio). Se plantea la emisión de una norma legal específica que regule y ordene los aspectos operativos y administrativos de los fideicomisos públicos, que incluya la regulación de sus adquisiciones y contrataciones, así como la obligada rendición de cuentas de los funcionarios públicos y representantes privados con poder de decisión en tales fideicomisos. 3. Los procedimientos actuales de cotización y licitación pública, así como los de contrato abierto, para la realización de contrataciones del Estado resultan engorrosos, vulnerables y poco efectivos, lo que incide en que, en la práctica, la mayoría de las compras y contrataciones se realice mediante modalidades de excepción. Deben realizarse, por tanto reformas a la Ley de Contrataciones del Estado para modernizar, transparentar y fortalecer los procedimientos, con aplicación de las mejores prácticas internacionales recomendadas para Guatemala en la Evaluación del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas de Guatemala, sobre la base de la metodología estándar de la OCDE y con el apoyo técnico del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre noviembre de 2009 y agosto de 2010.

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MOMENTO

4. Una proporción creciente del gasto público se realiza a través de los gobiernos locales y los consejos de desarrollo, sin que existan normas específicas que velen por su transparencia y calidad. Es necesario emitir las normas y legislación pertinentes, incluso el fortalecimiento de la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo y la Ley de Descentralización, a fin de regular la transparencia y efectividad del gasto efectuado por las municipalidades y los consejos de desarrollo, y establecer el uso obligatorio por parte de todas esas entidades, de los sistemas de contabilización y seguimiento a la administración financiera del gasto (SIAF). 5. Una proporción importante del gasto público se realiza a través de las entidades descentralizadas y autónomas, sin que exista, en muchos casos, la normativa específica que vele por su transparencia y calidad. Se recomienda emitir las normas y legislación pertinente para regular la transparencia, rendición de cuentas y efectividad del gasto efectuado por las entidades autónomas y descentralizadas, incluso el uso obligatorio por parte de todas estas de los sistemas de contabilización y seguimiento a la administración financiera del gasto (SIAF). 6. Para que la cultura de transparencia y calidad del gasto público se consolide, es menester contar con instituciones fuertes y efectivas que promuevan la disciplina en el gasto de una forma creíble, predecible y transparente. Se plantea el fortalecimiento de la institucionalidad pública en este campo con medidas como las siguientes:

• Reformar el marco legal y administrativo de la Contraloría General de Cuentas a fin

de fortalecer su autonomía y su eficiencia, mejorar sus capacidades técnicas, sus recursos financieros, su mandato legal y, muy especialmente, su independencia respecto de intereses particulares o sectoriales. • El Estado debe comprometerse públicamente con ciertos parámetros cuantitativos2 que establezcan límites estables (aunque ajustables según lo aconsejen las condiciones económicas) para ciertas variables fiscales, entre otras las siguientes: o Que el déficit fiscal converja gradualmente hacia un nivel técnicamente sostenible –de acuerdo a algunos estudios, podría ubicarse en torno al 2% del PIB–; 2 Estos parámetros constituirían una guía para la política fiscal. Más adelante podría considerarse la emisión de una Ley de Responsabilidad Fiscal, tomando cuidado de que la o las reglas establecidas estén claramente definidas y sean simples, transparentes y flexibles.

MOMENTO o Que el superávit en cuenta corriente de las finanzas públicas aumente gradualmente hacia niveles técnicamente adecuados; de acuerdo con algunos estudios, no deberían ser menores al 3% del PIB; o Que los ingresos tributarios constituyan la principal fuente de ingresos respetando ciertos porcentajes mínimos; conforme el Pacto Fiscal, implicaría que no sean menores al 85% de los ingresos totales y que cualquier monto de ingresos no tributarios mayor al 15% de los ingresos totales programados se destine al Programa Multianual de Inversión Pública; y, o Que la inversión pública se mantenga en niveles adecuados; según el Pacto Fiscal, ésta no debería ser inferior al 4% del PIB por año.

• Fomentar la vigilancia ciudadana sobre la política fiscal, mediante la institucionalización

de mecanismos que permitan un seguimiento, análisis y vigilancia permanente a la política fiscal a través de un ente técnico e independiente, como un observatorio o un consejo fiscal.

Asuntos estructurales 1. El sistema de servicio civil de Guatemala presenta características normativas, estructurales y sistémicas que le impiden atraer y retener recursos humanos de calidad, y administrar el gasto de la nómina salarial del sector público de forma eficiente. Esta disfuncionalidad se magnifica en el caso de las clases pasivas del Estado: el sistema carece de reservas y por ello, cada año deben incluirse asignaciones crecientes dentro del presupuesto general. Se propone:

• Realizar un diagnóstico orientado a fortalecer el rol de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), para que, como ente rector, se enfoque a aumentar la eficiencia y calidad del recurso humano en el sector público; y, • Cuantificar actuarialmente el costo fiscal de las clases pasivas del Estado y emprender las acciones correctivas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. 2. El proceso de presupuestación del gasto público no se realiza de forma sistemática en función de lineamientos prioritarios enmarcados en políticas de Estado, lo cual redunda en ineficiencias y poco impacto de las acciones gubernamentales. Es necesario que el Ejecutivo y el Legislativo se comprometan públicamente a cumplir y fortalecer los mecanismos necesarios para que el proceso de presupuestación del gasto

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MOMENTO público se realice en función de las prioridades de Estado; que se determinen mediante los mecanismos establecidos para la formulación de políticas públicas, tomando en cuenta el rol que la ley establece es este sentido para los Consejos de Desarrollo y la SEGEPLAN. 3. Existen a nivel legal y constitucional múltiples preasignaciones de recursos a determinados gastos que limitan la aplicación de una política fiscal óptima, rigideces éstas que condicionan la composición del gasto o su financiamiento. Se propone convocar a un diálogo nacional para discutir la conveniencia de revisar y flexibilizar las normas legales y constitucionales que establecen porcentajes rígidos y específicos de gasto público, a fin de que los recursos presupuestarios puedan reasignarse estratégicamente en función de las prioridades de Estado3. 4. Existen pasivos contingentes que comprometen la viabilidad fiscal y cuyo tratamiento debe explicitarse; tal es el caso del adeudo que el Estado tiene con entidades autónomas como el IGSS y el Banco de Guatemala, el creciente endeudamiento de las municipalidades, o la amenaza de desastres naturales que requiere de gastos fiscales extraordinarios. Particularmente preocupante resulta el caso de las clases pasivas del Estado cuyo sistema carece de reservas y ocasiona que cada año se incluyan asignaciones de gasto crecientes. Se propone: o Cuantificar actuarialmente el costo fiscal de las clases pasivas del Estado y emprender las acciones correctivas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema; y, o Realizar un estudio técnico que diagnostique la situación de los pasivos contingentes del Estado (como la deuda al IGSS, las finanzas de los gobiernos municipales o los fondos necesarios para atender desastres) y proponga las medidas necesarias para atenderlos. Guatemala, julio de 2011

3 Este diálogo involucraría necesariamente un análisis sobre la estructura institucional del Estado y su eficiencia, y el planteamiento de una eventual reforma del Estado.

MOMENTO

PROFESIONALES DE LAS CIENCIAS ECONÓMICAS Y ANALISTAS DE TEMAS FISCALES PREOCUPADOS POR LA SITUACIÓN FISCAL EN GUATEMALA, A LA OPINIÓN PÚBLICA MANIFESTAMOS: •

Que el progreso de nuestro país, así como el bienestar y la prosperidad de todos los guatemaltecos, serán posibles únicamente si prevalece un ambiente económico favorable, asentado en unas finanzas públicas sanas y sostenibles, las cuales, a su vez, se verán fortalecidas en la medida en que la economía sea más pujante y productiva;

•

Que es preocupante el deterioro gradual y progresivo que han sufrido las finanzas públicas del país, el cual se evidencia en indicadores tales como el rápido crecimiento de la deuda pública generado principalmente por la caída de los ingresos tributarios en la reciente crisis, preocupación que se acrecienta ante la reiterada inhabilidad de alcanzar los necesarios consensos ciudadanos para implantar una política tributaria simple, eficiente y justa que asegure el financiamiento sano de las funciones que corresponde cumplir al Estado guatemalteco;

•

Que, no obstante algunos avances registrados en el ámbito del gasto público y la transparencia, es necesario superar la persistencia de prácticas inconvenientes en la asignación de los recursos fiscales, tal el caso de la llamada “deuda flotante” que ha sido generada por la realización de obras y gastos no incluidos en el Presupuesto de la Nación, o el caso del retardo y complejidad de la devolución de retenciones e impuestos que deben ser retornados oportunamente a los contribuyentes, conforme ley;

•

Que la precaria situación de las finanzas públicas es uno de los retos más apremiantes, no sólo para el nuevo gobierno, sino para la gobernabilidad del país, lo que hace imperativo que el Gobierno y la sociedad guatemalteca en su conjunto, dediquen su mejor esfuerzo no solo al manejo de la crisis coyuntural, sino especialmente a buscar un fortalecimiento fiscal integral que permita avances significativos en la lucha contra la pobreza y la desnutrición que sufre una porción significativa de la población del país.

•

Que ante la inminencia de que estos asuntos se manejen nuevamente de manera improvisada en la coyuntura de la transición política 2011-2012, y de cara a las exigencias del desarrollo nacional en el mediano y largo plazo, los abajo firmantes manifestamos nuestro respaldo a que se retome integralmente la “Propuesta de Modernización Fiscal” presentada por el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF) al Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz (CNAP) en marzo de 2008, por considerarla viable técnica y políticamente, a la vez que válida y actual.

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10

MOMENTO •

Que la referida propuesta que respaldamos incluye un conjunto de acciones orientadas a materializar algunos de los principios y compromisos del Pacto Fiscal pendientes de cumplimientoy que, por tanto, la misma resulta idónea para ser tomada en cuenta como punto de referencia para la política fiscal del nuevo gobierno y, muy especialmente, para ser utilizada como base del impostergable proceso de construcción de consensos sobre los temas sustantivos de la Política Fiscal, que incluya tanto los temas relativos a la calidad, destino y transparencia del gasto público, como los tributarios.

•

Nuestra adhesión a la “Propuesta de Modernización Fiscal” y su adenda actualizada respecto del gasto público que se concretiza en función de los más altos intereses nacionales, a fin de plantear una plataforma que, sin excluir otras propuestas que se alineen en torno a su espíritu y orientación técnica, sirva de punto de partida de las medidas necesarias para la priorización y mejora de la asignación del gasto público, la transparencia y rendición de cuentas, y el fortalecimiento de los ingresos del Estado. Grupo Promotor del Diálogo Fiscal: Licda. Alma Beatriz Quiñonez López Lic. José Alejandro Arévalo Alburez Lic. Lizardo Arturo Sosa López Lic. José Angel López Camposeco Dr. Eduardo Antonio Velásquez Carrera

Lic. Carlos Alberto Barrera Taracena Licda. Lesbia Carolina Roca Ruano Dr. Juan Alberto Fuentes Knight Licda. María Antonieta de Bonilla Dr. Hugo Beteta

Adhesiones: Licda. María Castro Lic. Hugo Maúl Lic. Fernando Carrera Lic. Richard Aitkenhead Lic. Mario García – Lara Lic.Pablo Schneider Lic. Mynor Cabrera Lic. Emmanuel Seidner Lic. Miguel von Hoegen

Lic. Carlos González Arévalo Lic. Wilson Romero Licda. Carmen Urízar Lic. Miguel Gutiérrez Lic. Julio Héctor Estrada Lic. Edgar Balsells Conde Lic. Paulo De León Lic. Ricardo Barrientos Lic. Pedro Prado

Lic. Nicholas Virzi Licda. Silvana Zimeri Lic. Mariano Rayo Lic. Jorge Escoto Licda. Raquel Zelaya Lic. Jonathan Menkos Licda. Ligia García Lic. Enrique Maldonado Licda. Alejandra de Alvarez

Ciudad de Guatemala, 12 de julio de 2011.

MOMENTO

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Propuesta de modernización fiscal en Guatemala, preparada por el grupo promotor del diálogo fiscal (GPDF), 2008 1. PRIMERA PARTE: Calidad del gasto público y transparencia Principales problemas y prioridades para mejorar el Gasto Público Ø Los estudios revelan como principales problemas: • Rezago social • Inseguridad • Brechas entre urbano y rural, indígena y no indígena, género Ø La inversión pública es indispensable para desarrollo social y económico de Guatemala con prioridad: • Nutrición, salud y educación • Reducción de la inseguridad e impunidad • Más y mejor infraestructura, principalmente 1.1 rural

Gasto social insuficiente Ø

El gasto social se ha incrementado como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) en las últimas décadas.

Ø

Sin embargo, es bajo comparado con el de países en condiciones económicas y sociales similares.

Ø

Es insuficiente si se consideran los grandes rezagos sociales del país.

2. 2 Medidas para mejorar el nivel y la calidad del gasto público

Medidas para mejorar el nivel y la calidad del Gasto Público Ø

Mejorar la asignación del gasto público.

Ø Acciones para mejorar la gestión,

y rendición de cuentas.

Ø

¿Qué hacer?

¿Cómo hacerlo?

Nutrición

transparencia

Priorizar la intervención estatal y reorganizar la gestión, un proceso paralelo al de incrementar los ingresos.

Salud y Educación

3.3 Transparencia Ø Acceso a la información • Avances importantes Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), pero insuficientes Ø Abuso de mecanismos paralelos de ejecución de gasto público • Fideicomisos, convenios con organismos y ONG Ø Compras y adquisiciones del Estado Ø Normativa: Ley Orgánica del Presupuesto y normas de ejecución presupuestaria Ø Control de los compromisos de gasto sin el crédito presupuestario adecuado (“deuda flotante”). Ø Municipalidades y Consejos de Desarrollo 5. Ø Contraloría General de Cuentas 5

Programa de acción en nutrición

Fortalecimiento de organismos de línea

Fusión de programas y fondos sociales y

Mayor eficiencia de las decisiones de inversión

4. 4

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MOMENTO

ADENDA A LA PRIMERA PARTE (2011): calidad del gasto público y transparencia Ø

Además, la urgente necesidad de apuntalar los ingresos fiscales plantea también la urgencia de recuperar la confianza ciudadana mediante mayor transparencia y calidad del gasto público

Ø

Para ello, son necesarias medidas de: • Corto plazo • Mediano plazo • Carácter estructural 6

Ø

Ø

Ø Ø Ø

Situación de las propuestas del GPDF Aunque se han tomado algunas acciones respecto de lo propuesto en 2008, aún queda mucho por avanzar: Ø Transparencia e información • Acciones: Ley de Acceso a la Información Pública Ø Ética de la gestión pública • Pendiente Ø Combate a la corrupción y la impunidad • Algunas acciones tomadas. Queda mucho por avanzar Ø Extender el uso del SIAF • Acciones tomadas: todas las municipalidades y normas de ejecución presupuestaria. Pendiente incorporar otras 7 entidades y “blindar” el sistema

Obligación de usar el SIAF, Guatecompras, Guatenóminas y Sistema de Gestión (SIGES) • Acciones tomadas: normas vigentes. Reforma Ley de Contrataciones del Estado • Acciones tomadas: 3 reformas aprobadas y vigentes Municipalidades y consejos de desarrollo • Pendiente Contraloría General de Cuentas • Pendiente Auditoría social • Acciones tomadas: Observatorio Ciudadano del Gasto Público y CoST. Pendientes resultados concretos 8

Corto, mediano y largo plazo Ø

Acciones de corto plazo: sugerencias para que se incorporen al Presupuesto 2012.

Ø

Acciones de mediano plazo: medidas a ser implementadas a lo largo del próximo gobierno.

Ø

Temas estructurales: grandes temas que ameritan discusiones y acuerdos nacionales.

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MOMENTO

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Corto plazo (2)

Corto plazo (1) Ø

El gasto corriente, particularmente el recurrente no debe seguirse financiando con deuda pública:

Ø

Se plantea la necesidad de : • Reiterar la prohibición de financiar gasto corriente con deuda pública • Incluirla como norma de ejecución en el presupuesto 2012 y en toda modificación del presupuesto. 10

Corto plazo (3) Ø

Transferencias presupuestarias

Ø

Se propone para cada modificación: • Obligación legal de publicar en un sitio electrónico de acceso público el propósito, objetivos y documentación de respaldo • Justificar cada una como operación estrictamente necesaria, tanto para el que recibe como para el que cede el espacio presupuestario. 12

Ø

Las normas de transparencia fiscal y de rendición de cuentas vigentes en 2011 deben permanecer en 2012, en particular las relacionadas con:

a) Registro, control y rendición de cuentas de fideicomisos, ONG u organismos internacionales. b) Obligación de usar SIAF, Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE) y GUATECOMPRAS. c) Registro, control y rendición de cuentas de municipalidades y de los consejos de 11 desarrollo.

Corto plazo (4) Ø Los compromisos de gasto público sin el debido crédito presupuestario, han generado una peligrosa acumulación de reclamos de pago denominada “deuda flotante” Ø Es urgente : a) Respetar la prohibición de comprometer gastos sin la asignación presupuestaria respectiva (art. 237 constitucional, art. 26 de la LOP, art. 3 Ley de Contrataciones del Estado y art. 63 Ley Presupuesto 2011). b) Contraloría: sancionar violaciones a dichas leyes. Fortalecer dichas sanciones tipificando la violaciones como delitos c) Certificado de Disponibilidad Presupuestaria obligatorio d) Auditoría previa a reconocer y pagar deuda e) Adoptar las recomendaciones del FMI

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Corto plazo (6)

Corto plazo (5) Ø

Ø

El Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) debe protegerse y fortalecerse Es necesario: • Asegurar urgentemente la sostenibilidad técnica y financiera del SIAF.

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Ø

Auditoría social del gasto público

Ø

Fortalecer los espacios de auditoría social y participación ciudadana

Ø

Deben operar y generar resultados e informes públicos cuanto antes • El Observatorio Ciudadano del Gasto Público, y • La Iniciativa Construction Sector Transparency – Guatemala (CoST – Guatemala) 15

14

MOMENTO

Mediano plazo (1) Ø Ø

En materia de normas y legislación para mejorar la transparencia y calidad del gasto Se propone: a) Hacer permanentes las principales normas presupuestarias (anuales) de transparencia y calidad del gasto deben tener un carácter permanente • Reformar la LOP, incorporándolas b) Ley de Fideicomisos Públicos 16

Mediano plazo (2) c) Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado • Modernizar, transparentar y fortalecer los procedimientos, siguiendo las mejores prácticas internacionales. d) Reformar Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo y la Ley de Descentralización • Transparentar y hacer efectivo el gasto ejecutado por las municipalidades y los consejos de desarrollo e) Transparentar y fortalecer la rendición de cuentas y efectividad del gasto de las autónomas y descentralizadas • Incluyendo el uso obligatorio del (SIAF). 17

Mediano plazo (3) Ø Consolidar la cultura de transparencia y calidad del gasto público con instituciones fuertes y efectivas que promuevan la disciplina en el gasto de una forma creíble, predecible y transparente. Ø Se recomienda: a)Reformar Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas • Fortalecer su autonomía, capacidades técnicas y financieras. b) Institucionalizar la vigilancia ciudadana sobre la política fiscal • Ente técnico e independiente (como un observatorio o un consejo fiscal) 18

Mediano plazo (4) c) Adoptar públicamente ciertos parámetros cuantitativos que sirvan de guía para la política fiscal, como los explicitados en el Pacto Fiscal: • Convergencia del déficit fiscal hacia un nivel técnicamente sostenible • Aumento gradual del superávit en cuenta corriente • Ingresos tributarios no menores al 85% de los ingresos totales • Cualquier monto de ingresos no tributarios que exceda al 15% de los ingresos totales financian el Programa Multianual de Inversión Pública; y, • Inversión pública no menor al 4% del PIB 19

MOMENTO

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Temas estructurales (1) Ø

Ø

Temas estructurales (2)

El sistema de servicio civil: • No atrae ni retiene recursos humanos de calidad • No administra el gasto de nómina de forma eficiente. Se recomienda: • Diagnosticar el rol de Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) • Fortalecer ONSEC como ente rector, para aumentar la eficiencia y calidad del recurso humano en el sector público 20

Ø Ø Ø

El proceso de presupuestación del gasto no se realiza de forma sistemática en función de lineamientos prioritarios o políticas de Estado Esto redunda en ineficiencias y bajo impacto de las acciones gubernamentales Se propone: • Que el Ejecutivo y el Legislativo se comprometan públicamente a que el proceso de presupuestación se sistematice en función de las prioridades de Estado. 21

Temas estructurales (3) Ø

Ø Ø

Existen preasignaciones de recursos gastos que limitan la aplicación de una política fiscal óptima • Contenidas en la Constitución y leyes ordinarias Esta rigidez condiciona la composición del gasto o su financiamiento Es necesario: • Convocar a un diálogo nacional para discutir la conveniencia de revisar y flexibilizar estas normas legales y constitucionales. 22

Temas estructurales (4) Ø Existen pasivos contingentes que comprometen la viabilidad fiscal y cuyo tratamiento debe explicitarse. • Entre otros el régimen de clases pasivas del Estado (carece de reservas y ocasiona que cada año se incluyan asignaciones de gasto crecientes) Ø Se propone: Ø Cuantificar actuarialmente el costo fiscal de las clases pasivas del Estado y emprender las acciones correctivas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema Ø Realizar un estudio técnico que diagnostique la situación de otros pasivos contingentes del Estado, tales como: Ø Deuda con el IGSS y BANGUAT, Ø Finanzas municipales 23 Ø Fondos para desastres

16

MOMENTO

SEGUNDA PARTE: Ingresos y administración tributaria El saneamiento sostenible de las finanzas públicas permite: Crecimiento económico

Mejores condiciones de inversión y empleo

Objetivos Generales de la Modernización Fiscal Disponer de más recursos para inversión social, desarrollo social, seguridad e infraestructura, mejorando la competitividad. Ø Contribuir a la competitividad del país por medio de: • Estabilidad económica • Equilibrio fiscal o déficit reducido (o superávit presupuestario) • Capacidad de enfrentar choques externos. • Reglas claras y estables Ø Reducir la competencia desleal vía el combate a la evasión tributaria, contrabando y las asociaciones ilícitas para la elusión y evasión del cumplimiento de obligaciones tributarias 25 Ø

Finanzas públicas sanas

Estabilidad macroeconómica 24

Elementos destacados de la propuesta Efecto Total Esperado de la Propuesta de la Modernización Fiscal Ø La propuesta es integral, en el sentido que el efecto será pleno en tanto se apruebe en su totalidad. Ø Alteraciones en sus componentes afectarían el equilibrio en su diseño como en su rendimiento esperado. Ø El efecto total de la propuesta requiere de un proceso de implementación por parte de la administración tributaria.

Ingresos

ISR

Ley nueva ordenada y moderna

Impuestos indirectos

Vehículos IVA de inmuebles Pequeño Contribuyente

Revisión de política de incentivos tributarios

Ingresos y Administración tributaria

Régimen sancionatirio Administración tributaria

Amplación de base

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Debilidades a superar en el ISR: Ø

Bases estrechas y tasas altas, estimulando el abuso de deducciones (deficiencia en equidad horizontal).

Ø

En el caso de los asalariados, la base se encuentra erosionada con gasto tributario alto.

Ø

Contribución del ISR a la carga tributaria por debajo del promedio centroamericano y otros estándares internacionales.

Combate al contrabando

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27

MOMENTO

17

Propuesta de modificación al régimen del ISR para trabajadores asalariados

Propuesta de modificación al régimen optativo del Impuesto sobre la Renta (ISR) Ø

Reducir la tasa de manera gradual, del 31 al 25 por ciento.

Ø

Reducir el límite para las deducciones del 97 al 95% de los ingresos.

Ø

Fortalecer los requerimientos para la documentación y respaldo de los costos y gastos deducibles.

Ø

Ø Ø

Las deducciones permitidas son: • Q 36,000 anuales como mínimo vital (trabajadores con salario menor a Q 3,000 mensuales no pagan) • Cuota del IGSS Se mantiene la exención del ISR al aguinaldo y el bono 14, cuando no excedan el 100% del salario mensual. Eliminación de los créditos al pago del impuesto. 30

29 Propuesta de modificación al régimen de trabajadores asalariados Rango de Renta Imponible

Tarifa

Q 0 - Q 240,000

5%

Q 240,000 - en adelante

Importe fijo de Q 12,000 + 7% sobre excedente de Q 240,000 de renta imponible

Trabajadores con salario menor a Q 3,000 mensuales no pagan ISR , 70% de los trabajadores 31

Régimen rentas de capital Ø Ø Ø

Gravar la distribución de dividendos al 5% o 10%. Gravar al 5% las ganancias de capital de los contribuyentes del régimen general y de los trabajadores asalariados y al 10% las de los contribuyentes del régimen optativo. Los intereses continúan gravados al 10%.

Propuesta de modificación al régimen general del ISR Ø

Mantener la tasa en 5% o elevarla al 7%.

Revisión de la Política de Incentivos Fiscales Ø Ø Ø

Establecimiento de una política de “No Nuevos Incentivos Fiscales”. Reducción gradual, congruente con los acuerdos de la OMC. Conformación de una comisión de estudio de regalías de explotación de 32 recursos naturales. Medidas de ampliación de base Ø

Las entidades financieras fuera de plaza (off-shore) serán sujetos pasivos del ISR y como agentes de retención.

Ø

Adoptar normas que regularicen el tratamiento del ISR sobre las rentas obtenidas en el extranjero.

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18

MOMENTO Tributación Indirecta y Administración Tributaria

Reformas a la Ley del IVA • •

Sistema de Retenciones en Aduanas Facilitar y controlar las compras exentas del IVA por medio electrónico Mejorar el régimen de pequeño contribuyente Ampliación de base tributaria Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles

• • •

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Tratamiento fiscal de los vehículos

Administración Tributaria

Incremento del Impuesto de Circulación de Vehículos Creación del Impuesto a la Primera Matriculación:

Ø Ø

Reformas al Código Tributario • Fortalecimiento de la SAT • Modernización: herramientas electrónicas • Bancarización Ø Ley del Sistema Aduanero Nacional: • Legislación nacional que complementa el CAUCA y el RECAUCA • Fortalece la capacidad de combate al contrabando y la defraudación aduanera Ø

• Soluciona un problema de valoración aduanera de los vehículos – Problema surgió con la aplicación del Artículo VII del GATT – Sustituye los DAI e IVA sobre las importaciones de vehículos

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Asociación de Investigación y Estudios Sociales Apartado Postal 1,005 A Ciudad Guatemala Guatemala, C.A. M EN

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