L ib ertad

Programa Presidencial para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas de Colombia Cr. 10 No 24-55 Piso 4 - Bogotá D. C. Tel. (57+1) 5946704 Fax (57+1) 5961136 www.pueblosindigenas.gov.co [email protected]

y O rd e n

Organiza:

L ib erta

y O rd e n

Apoya:

Gabriel Muyuy Jacanamejoy

Director, Programa Presidencial para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas de Colombia

Programa Presidencial para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas de Colombia Cr. 10 No 24-55 Piso 4 - Bogotá D. C. Tel. (57+1) 5946704 Fax (57+1) 5961136 www.pueblosindigenas.gov.co [email protected] Asesora Línea Estratégica en Consulta Previa:

Claudia Teresa Cáceres Domínguez Fotografías Portada y contenido: Parque Natural Nacional Paramillo, Giovanny Pulido, Archivo Parques Página 4: Cortesía, Dirección de Poblaciones, Ministerio de Cultura Página 11: La Chorrera, Amazonas, cortesía Mauricio Granados Páginas 18 y 25: Parque Natural Nacional La Paya, Rodrigo Durán Bahamón, Archivo Parques Primera edición: Diciembre de 2012 Bogotá, Colombia Tiraje: 350 ejemplares Diseño, diagramación e impresión:

Imprenta Nacional de Colombia Agradecimiento Parques Nacionales Naturales de Colombia Dirección de Poblaciones, Ministerio de Cultura Mauricio Granados

Parque Natural Nacional Paramillo, Giovanny Pulido, Archivo Parques

Contenido 1. Antecedente......................................................................................... 5 2. Metodología......................................................................................... 6 3. Objetivo General.................................................................................. 8 4. Objetivos Específicos........................................................................... 8 5. Contenidos temáticos del programa de formación y capacitación sistemática............................................... 8 6. Participantes............................................................................................ 28 7. Algunas propuestas bibliográficas propuesta para el desarrollo del evento.............................................. 28

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Cortesía, Dirección de Poblaciones, Ministerio de Cultura

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1. Antecedente El Programa Presidencial Indígena (PPI) es creado con el Decreto 4679 de 2010. Su misión es potenciar la gestión y acción institucional de las entidades competentes en los temas referidos a los Pueblos Indígenas de Colombia. Con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE), y contando con las orientaciones del señor Vicepresidente de la República, doctor Angelino Garzón, el PPI incluyó en su plan estratégico la línea de trabajo en consulta previa con tres acciones concretas: 1. Organizar un programa nacional de formación y capacitación sistemática en el derecho fundamental a la consulta previa. 2. Acompañar el proceso de reglamentación del derecho fundamental a la consulta previa. 3. Acompañar procesos de consulta priorizados por el Programa Presidencial Indígena. La revisión y análisis de las dificultades por las que el país atraviesa en los procesos de consulta previa, ha permitido identificar la falta de conocimiento de los principios y alcances de dicho derecho por parte de los diferentes actores y de la sociedad en general, lo que dificulta su garantía y ejercicio. Durante el 2011, y primer semestre del 2012, se adelantó el diseño del programa de formación y capacitación sistemática en consulta previa, el cual fue socializado ante los representantes de las organizaciones indígenas e instituciones. Es en 2012 cuando se realizaron los respectivos ajustes al programa y su preparación para la implementación, la cual se llevará a cabo a través de seminarios macrorregionales y un encuentro nacional. Este espacio de formación busca dar a conocer, tanto el proceso histórico de la adopción del convenio 169 de la OIT, como la Constitución de 1991 y la Declaración de las Naciones Unidas para los Derechos de los Pueblos Indígenas.

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2. Metodología El programa tiene un enfoque académico para ser implementado en forma flexible en su metodología, de tal forma que facilite el diálogo de saberes interculturales. Durante el seminario se priorizará la metodología de enseñanza y aprendizaje a instancias de los facilitadores temáticos.

2.1. Principales aportes de la metodología al diálogo intercultural En la historia de la humanidad siempre ha existido la relación entre diferentes culturas. Ello ha permitido, desde un punto de vista evolucionista, tener “éxito” como especie; y un acumulado importante en el conocimiento de la humanidad. Pero desde una perspectiva menos alentadora, las relaciones culturales han llevado a violencias constantes por control territorial, como también ha generado procesos de colonialismo, imposición y esclavitud. La interculturalidad es una categoría que propone un camino de construcción en la relación entre diferentes culturas, grupos, comunidades o sectores, con el fin de generar resultados o solución a las dificultades que se presentan en estas relaciones. La implementación de diálogos interculturales basa su metodología de trabajo sobre las siguientes premisas: 2.1.1 Reconocimiento de la otredad. Entablar un diálogo implica reconocer a un interlocutor, quien tiene su particular percepción de la realidad. Cuando se trata de un diálogo intercultural esta percepción de realidad ocurre bajo signos y símbolos que han sido construidos en procesos históricos diferentes, bajo condiciones territoriales distintas. Cada participante posee un acervo cultural que le condiciona, define e identifica con una forma de entendimiento (sentido) o comprensión (razón) del mundo, de la realidad (es) y de quiénes son los demás, entre muchas otras cosas. Comprender esto en uno mismo es relativamente sencillo, pues es un proceso de construcción de identidad cultural y del ser. Reconocer

esto en los demás se hace un poco más complejo, pues allí debemos entender y respetar la diferencia. Colombia en su Carta Constitucional establece la diversidad étnica y cultural como un valor esencial de la nacionalidad. El respeto a la diferencia, el respeto a la diversidad de conocimientos, sentidos y razones, debe ser el fundamento para el cumplimiento del principio constitucional.

2.1.2 Diálogo horizontal. “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros” (Artículo 1. Declaración Universal de Derechos Humanos). Ha costado y aún cuesta a la humanidad, entender el concepto de igualdad, y sobre todo ponerlo en práctica, más aun cuando existen estructuras jerarquizadas de organización social, política y mundial. Esta categoría de horizontalidad que hace parte fundamental del diálogo intercultural, asume a los participantes, a sus razones y conocimientos por igual. Evidentemente existen diferentes condiciones económicas, políticas, sociales que imprimen visiones a las problemáticas que tratan los diálogos. Para construir la horizontalidad en el diálogo, debemos partir del hecho de que no hay una construcción única de la realidad y que el proceso de diálogo busca generar resultados en los que todos pueden contribuir y que serán útiles para todos.

2.1.3 Resultados. Hacer este ejercicio de diálogo intercultural nos debe llevar a promover una práctica ética de comprensión de nuestra sociedad y Estado como una amalgama compuesta por la diversidad cultural. Esperamos lograr tres resultados con la implementación del programa de formación y capacitación en consulta previa: 1. Acercamiento entre los diferentes participantes. 2. Aportes y recomendaciones prácticas para el mejoramiento de los procesos de consulta previa, libre e informada sobre la base de fundamentos conceptuales jurídicos e históricos y una mayor comprensión de elementos comunes presentados por los facilitadores durante el seminario.

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3. Aportes y recomendaciones desde la academia para una buena reglamentación del derecho a la consulta previa.

3. Objetivo General Ampliar y profundizar el conocimiento sobre el contenido y alcance del derecho a la consulta previa, libre e informada, desde un enfoque académico.

4. Objetivos Específicos • Desarrollar los módulos propuestos por el programa de formación y capacitación en consulta previa. • Implementar la metodología de diálogo de saberes e intercultural para propiciar que el proceso formativo se desarrolle bajo los principios de la diversidad cultural, igualdad y equidad, en la búsqueda de la expresión de posturas y propuestas sobre los diversos temas relacionados al derecho fundamental de consulta previa.

5. Contenidos temáticos del programa de formación y capacitación sistemática El programa está diseñado para ser desarrollado en módulos temáticos: Módulo 1: Se considera importante partir del contexto histórico de la relación Pueblos Indígenas y Estado, en el marco de los derechos fundamentales, colectivos e integrales, en donde se ubica el derecho fundamental a la consulta previa. Módulo 2: Se presentará la normatividad y jurisprudencia que nos permitan comprender el marco de referencia sobre el cual se establece el derecho fundamental a la consulta previa, los principios que no deben faltar en ningún proceso de consulta previa, como también instrumentos para la protección de este derecho. Módulo 3: Comprender los marcos económicos en los cuales se relaciona todo este tratamiento del derecho fundamental a la consulta

previa es un aspecto fundamental para entender la diversidad en la mirada del concepto de desarrollo. Es esencial pensar las posturas políticas frente a este tema del desarrollo y específicamente frente a la garantía del derecho a la consulta previa, con el fin de que desde el espacio académico surjan recomendaciones al gobierno nacional y los gobiernos locales, que permitan llevar a la práctica el artículo 7o de la Constitución Política. Módulo 4: Existe la necesidad de adecuar la institucionalidad para garantizar los derechos de los pueblo indígenas y de todos los grupos étnicos del país. A su vez, una adecuada gestión institucional requiere realizar la función pública bajo sus principios, eliminando malas prácticas, con el fin de garantizar el derecho fundamental a la consulta previa.

5.1. Descripción de los módulos Módulo 1: Contexto histórico de la relación Pueblos Indígenas y Estado Objetivo: El objetivo de este módulo es tener un conocimiento sobre el proceso histórico de la relación de los Pueblos Indígenas y el Estado; la adopción, contenido y alcance del Convenio 169 de la OIT, con énfasis en el derecho de la autonomía y, posteriormente, a la consulta previa. Lineamientos generales: • Relación histórica de los Pueblos Indígenas y el Estado en el marco de los procesos de reconocimiento de los derechos fundamentales, colectivos e integrales. • La consulta, un derecho fundamental, colectivo e integral: un pilar esencial del derecho a la autonomía. • Organización política de los Pueblos Indígenas: movimiento indígena nacional y movimientos indígenas regionales. • Historia del Estado-Nación colombiano.

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1. Relación histórica de los Pueblos Indígenas y el Estado en el marco de los procesos de reconocimiento de los derechos fundamentales, colectivos e integrales Cada uno de los Pueblos Indígenas asentados en las diferentes regiones del país tiene una relación especial con el territorio en el que habitan. Para los Pueblos Indígenas de Colombia, su historia e identidad están íntimamente asociadas a su relación con el territorio. El territorio se encuentra como un referente obligatorio en cada uno de los pueblos, no solamente por la relación con sus lugares de origen y costumbres, sino también con sus movimientos poblacionales, la historia de colonización y la formación de la República, donde la relación de dominio se estableció no únicamente sobre las personas, sino especialmente sobre el territorio. La relación entre Pueblos Indígenas y el mundo no indígena ha sido diversa. Mientras para algunos pueblos las relaciones comerciales se establecieron prontamente y se integraron activamente al sistema de mercado, para otros pueblos la estrategia de pervivencia fue retirarse a lugares de difícil acceso. También hubo pueblos que prefirieron el enfrentamiento militar y la resistencia como estrategia de defensa del territorio. Conocer los procesos históricos de los Pueblos Indígenas en cada una de las regiones donde se desarrollará este programa de formación es fundamental, pues es en el reconocimiento de su historia como pueblos que las relaciones futuras entre los indígenas y el mundo no indígena pueden encontrar bases sólidas de respeto y horizontalidad. 2. La consulta un derecho fundamental, colectivo e integral: pilar esencial del derecho a la autonomía De acuerdo con el artículo 93 de la Constitución Política y a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, hace parte del bloque de constitucionalidad de nuestro ordenamiento jurídico colombiano. Históricamente, dicho instrumento internacional de derechos fundamentales, colectivos e integrales, fue concebido, acordado y adoptado para garantizar la

La Chorrera, Amazonas, cortesía Mauricio Granados

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protección y pervivencia física y cultural de los Pueblos Indígenas y tribales del mundo. Durante los años 1984 y 1989, a nivel internacional, se adelantó el proceso de revisión del anterior Convenio 107 de la OIT sobre poblaciones indígenas. Finalmente, el 7 de junio de 1989 la 76 Asamblea General de la OIT adoptó el Convenio 169, mediante el cual se les reconoce, protege y garantiza los derechos al territorio, a la autonomía y a la cultura como pueblos. Es importante recordar que el Estado colombiano fue líder en la mayor parte de las regulaciones del contenido y alcance de dicho convenio, el cual además es el resultado de amplios diálogos y concertación acordados con los representantes de los Pueblos Indígenas del mundo en las múltiples sesiones de trabajo adelantadas en Ginebra (Suiza) y en los diferentes regímenes y países. En Colombia también se adelantaron sendas sesiones de trabajo. En dicho proceso fue muy importante el debate y las negociaciones de acuerdos en perspectiva de derechos entre los representantes de los Pueblos Indígenas y los gobiernos, trabajadores y empresas parte de la OIT, en torno al tema del derecho a la autonomía, que en esencia se soporta en cuatro derechos como pilares fundamentales: derecho a gobierno propio en sus territorios colectivos, derecho a definir las prioridades del desarrollo propio (planes integrales de vida), derecho al control social aplicando sus normas y procedimientos indígenas propios (Jurisdicción Especial Indígena, para el caso de Colombia), y derecho a hacer parte en la toma de decisiones de política pública y su implementación como sujetos colectivos de derecho (consulta previa). Cada uno de los cuatro pilares de derecho a la autonomía se garantiza adecuadamente si se implementa de manera articulada y de forma integral. En este contexto, el derecho a la consulta previa resulta ser un derecho fundamental para que los Pueblos Indígenas sean actores políticos en los procesos de desarrollo social, político, económico y cultural, y no solo, un mero mecanismo de procedimientos formales para legalizar los proyectos administrativos, legislativos y/o de desarrollo económico. El Estado colombiano ratificó el Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 21 del 4 de marzo de 1991, fecha en que se daba inicio al trabajo

de la Asamblea Nacional Constituyente. Por esta razón, el movimiento indígena fundamentó las propuestas para la nueva constitución, entre otros elementos, en el contenido y alcance de dicho instrumento. Esta es la razón por la cual varios principios constitucionales tienen mucha relación y coincidencia con los diferentes temas del Convenio. Desde 1991 se ha avanzado significativamente en la implementación del derecho a la consulta previa, proceso que ha implicado muchos aprendizajes tanto para los sujetos del derecho como para la institucionalidad. La Corte Constitucional ha sido fundamental en este proceso. La Constitución Política de 1991, la cual los indígenas de Colombia también ayudaron a construir, participando activamente en la Asamblea Nacional Constituyente, reconoció a Colombia como una nación multiétnica y pluricultural, lo que en la práctica implica relacionarnos entre Estado, Pueblos Indígenas y sociedad, interculturalmente: que mutuamente nos reconozcamos y conozcamos de los otros las potencialidades desde contextos históricos y culturales, es fundamental para que la consulta previa no sea meros procedimientos formales, para obtener el acuerdo o consentimiento por parte de los sujetos de derecho. 3. Organización política de los Pueblos Indígenas: movimiento indígena nacional y movimientos indígenas regionales. Los aspectos históricos, culturales, sociales de los Pueblos Indígenas de Colombia deben tenerse en cuenta para comprender su relación con el Estado colombiano. Cada pueblo tiene una realidad particular, una cultura diferenciada y procesos organizativos diferentes. Sin embargo, el derecho a la tierra y al territorio ha sido una constante para todos los Pueblos Indígenas de Colombia y del continente americano, en sus movimientos reivindicatorios de los derechos fundamentales, colectivos e integrales. Los movimientos indígenas deben ser considerados como parte importante en la relación de los Pueblos Indígenas con el Estado, como parte fundamental de nuestra historia como nación. Hoy en día los movimientos indígenas dinamizan la garantía del derecho fundamental a la consulta previa y proponen caminos interesantes para pensar el desarrollo, para pensar la integración regional.

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4. Teorías del Estado hasta la formación del Estado Nación La formación Estatal se originó en Europa donde se expandió como un modelo al mundo. Su origen está asociado a las relaciones comerciales entre los diferentes reinos y principados de la Edad Media. Existen diferentes definiciones del concepto de Estado, el concepto más común es el que tiene que ver con el sistema de dominio, pero a su vez, conceptos como organización social, política y económica hacen parte de la definición del Estado. La autoridad institucional es un elemento constitutivo de esta forma de organización de la sociedad. Existen diferentes tipos de Estados, constitucionalmente el Estado colombiano es un Estado Social de Derecho. Este tipo de Estado busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional (Sentencia C-1064 de 2001). En cada una de las regiones igualmente se desarrolla un proceso de institucionalización del Estado, implementando políticas nacionales y regionales que buscan un desarrollo de estos derechos como lo son la educación, la salud, el trabajo, la vivienda, entre otros. El desarrollo de estos derechos y la implementación de políticas generan afectación a los derechos de los Pueblos Indígenas.

Módulo 2: Normatividad y jurisprudencia que fundamenta el derecho a la consulta previa Objetivo: Ampliar y profundizar en el contenido y alcance del derecho fundamental a la consulta previa. Objetivos específicos: • Proporcionar elementos normativos y jurisprudenciales que garanticen el derecho a la consulta. • Proporcionar instrumentos jurídicos para garantizar y proteger el derecho fundamental a la consulta previa.

Lineamientos generales: • • • • • • • • •

Convenio 169 de la OIT de 1989. Constitución Política de 1991. Normas, Leyes y Decreto. Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los principios y el proceso de la consulta previa. Elementos de participación ciudadana, y participación en la formulación de los Estudios de Impacto Ambiental. Instrumentos para la protección del derecho fundamental a la consulta previa.

En Colombia se han desarrollado, a partir de la Constitución de 1991, cambios fundamentales en la comprensión de la nacionalidad y del Estado. Para comprender el papel que tienen los Pueblos Indígenas dentro del Estado y la nación colombiana, se hace necesario comprender y poner en práctica los principios constitucionales en la vida institucional. Igualmente, se han desarrollado varias normas, decretos y leyes que buscan la promoción y garantía de los derechos de los Pueblos Indígenas. Se hace necesario conocer este marco normativo general sobre legislación indígena que permita una comprensión de la integralidad para la protección de los derechos fundamentales, colectivos e integrales de los Pueblos Indígenas. El Convenio 169 de la OIT es una herramienta para la pervivencia de los Pueblos Indígenas del mundo, por lo que se hace necesario su constante revisión y aplicación por parte de las instituciones del Estado, teniendo en cuenta un enfoque integral. Las dificultades que se han presentado en la garantía del derecho de consulta previa de los Pueblos Indígenas han generado un importante pronunciamiento desde la Corte Constitucional. Estos pronunciamientos han permitido avanzar ampliamente en la garantía del derecho de consulta.

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Teniendo en cuenta que la consulta previa tiene el estatus dentro de la Constitución como un principio ordenador, posee un valor contra mayoritario, que obliga a generar mecanismos de inclusión. La conjunción de derechos que le dan fuerza a la consulta previa, lo ubica no como un trámite sino como un derecho fundamental. La línea jurisprudencial establece algunas de las condiciones para dar cumplimiento al Convenio 169 de la OIT, como la subordinación de la realización de políticas públicas al diálogo intercultural. La realización de los procesos de consulta previa deben contener los criterios orientadores revisados ampliamente por la Corte Constitucional, en donde los principios deben estar presentes en cada uno de estos procesos, siempre propender a lograr acuerdos, tratando de alejarse de las posturas adversas. A su vez, la jurisprudencia ha proporcionado unos primeros lineamientos en materia metodológica, pues el procedimiento de realización de una consulta previa debe empezar por el mismo acuerdo de cómo deberá realizarse una consulta o un proceso preconsultivo, y debe existir un acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. Elementos presentes en la jurisprudencia, son necesarios para comprender el alcance del derecho fundamental donde se menciona la necesidad de compartir los beneficios de manera justa y equitativa. Entre estos alcances se encuentra a su vez la importancia de no expedir licencias ambientales sin realización de consultas previas y un nivel de máxima protección, cuando establece que las medidas legislativas, requieren de la realización previa de consulta. Lo que conduce a pensar que en la democracia participativa y representativa la consulta previa es un derecho expansivo.

Módulo 3: Teorías, modelos y visiones del desarrollo Objetivo: Hacer un análisis de las teorías y modelos de desarrollo y su relación con el derecho fundamental a la consulta previa. Dando a

conocer la necesidad de inclusión en la planificación de las políticas económicas tanto gubernamentales, como empresariales, los principios en materia de derechos humanos, y en especial, del derecho fundamental a la consulta previa. Objetivos específicos: • Presentar en un contexto histórico las teorías, modelos y visiones sobre el desarrollo. • Dar a conocer la visión de desarrollo con identidad y cultura de los Pueblos Indígenas y los planes integrales de vida para que se recojan en las diferentes experiencias relacionadas con la consulta previa. • Dar a conocer las diversas posiciones frente al derecho fundamental a la consulta previa desde la diversidad de intereses políticos. Temáticas generales: Economía • Teorías, modelos y visiones del desarrollo económico: desarrollo económico, teorías clásicas, desarrollo sostenible, sustentable. • Desarrollo con identidad y cultura, propuestas desde los Pueblos Indígenas. 1. Historia del sistema económico hegemónico y sus contradicciones Uno de los temas más importantes que interviene en el goce efectivo del derecho a la consulta previa, es sin lugar a dudas las diferentes visiones, miradas o posturas que existen sobre el concepto de desarrollo. Dicho concepto está arraigado profundamente a las bases filosóficas de las culturas, y a su vez fundamentada en la relación específica que cada cultura y pueblo ha construido con el medio ambiente donde se desarrolló dicha base filosófica. Mientras para las sociedades de origen colonial, el modelo de desarrollo se adoptó sin ningún cuestionamiento bajo la premisa de la acumulación de capital, y la posterior conducta del consumo, otras propuestas de modelos económicos que en la historia se consideraron peligrosos, se suprimieron a través de múltiples conflictos y guerras.

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Los modelos económicos de los Pueblos Indígenas simplemente fueron considerados como costumbres. El modelo capitalista se impondría en el mundo, donde hasta hace pocos años los países Latinoamericanos hacían parte de un tercer mundo, mientras el primer mundo estaba compuesto por los países más ricos, en especial, aquellos que habían acuñado su riqueza con procesos de colonización en diferentes partes del mundo. Se implementaba en países como Colombia, un modelo económico para hacer parte de la economía mundial y suplir las demandas del mercado, pero sin un soporte filosófico de proyecto histórico nacional entendido desde la multiculturalidad y la interculturalidad. Hoy América Latina no se ve como una región subdesarrollada. Su estatus ha cambiado a región emergente. El modelo vuelve a repetirse incluso a pesar de las lecciones aprendidas en el mundo entero, donde la crisis económica de los anteriores “países desarrollados” no pudo poner en marcha las propuestas de reestructuración del modelo económico, a pesar de los esfuerzos de diferentes organismos multilaterales. La única propuesta que sigue andando es la extracción de recursos naturales para continuar con el comportamiento imperante del consumo. Tanto el Convenio 169 de la OIT de 1991, como la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, establece que los Pueblos Indígenas tienen derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo, como elemento integral de su libre determinación. Dicho convenio fue establecido para que existiera una relación horizontal con los Pueblos Indígenas y Tribales del mundo, donde ellos también participarán en el desarrollo económico, político, social y cultural de los países del mundo entero. La propuesta de desarrollo con identidad y cultura se concreta en el desarrollo de planes integrales de vida, herramientas que han sido reconocidas por la Ley 1450 de 2011, donde se busca generar procesos para su formulación o fortalecimiento. El reconocimiento del derecho a las propias prioridades de desarrollo o desarrollo con identidad y cultura se ha reconocido principalmente en la Ley 152 de 1994, la ley organiza el Plan de Desarrollo donde los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento debe rea-

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lizarse de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos, para lo que debe realizarse una adecuada coordinación en la planeación. 2. La consulta previa como oportunidad para pensar el sistema de desarrollo en lo nacional y local Una de las principales dificultades que tiene la institucionalidad y la sociedad en general es no haber generado el cambio necesario para una relación con los Pueblos Indígenas en las condiciones que plantea la Constitución Nacional. La sociedad debe dejar de ser tolerante con las estructuras discriminatorias que aún la componen y generar una mayor conciencia frente al tema de la diversidad étnica y cultural del país. Por su parte, la institucionalidad aún no se ha trasformado para atender adecuadamente a la población indígena del país, por lo que se requiere de cambios urgentes donde se debe analizar a profundidad el tema del desarrollo, pues no se trata de continuar trabajando con las teorías y metodologías foráneas, sino de construir un proyecto incluyente que tenga en cuenta que el desarrollo no es unilineal. En este contexto, el conflicto sobre el desarrollo se materializa en los territorios, en su uso, en su ordenamiento para la explotación de recursos y la construcción de infraestructura. Cotidianamente en la elaboración de proyectos de esa naturaleza, se evidencia las enormes diferencias que existen en materia del uso del territorio y de la idea de proyecto histórico asociado a una geografía específica. Las tensiones comunidad, Pueblos Indígenas, nación, Estado, Gobierno y sectores económicos, toman diferentes matices frente al tipo de proyecto que se desarrolle, las dinámicas sociales, culturales asociadas a estos espacios geográficos específicos y también a las dinámicas del conflicto. La consulta previa como ejercicio que materializa el derecho a decidir las propias prioridades de desarrollo, se encuentra con las tensiones de cumplir con un Plan Nacional de Desarrollo, como con las propuestas de desarrollo de proyectos de diferentes sectores económicos; que en la realización de sus actividades en el libre mercado y en los derechos económicos adquiridos por contratos con el Estado, generan unos ritmos de acción basados en la idea del costo y el beneficio.

Un proceso de consulta previa no logrará hacer cambios a la estructura de la economía mundial, pero el mantener el goce efectivo a este derecho, sus principios adecuan al Estado para cumplir con los principios constitucionales. El concepto de relación con el ambiente es diverso para cada pueblo y sus culturas. Cada cultura otorga significados específicos al territorio y en él va tomando forma la vida social. La simbología del territorio es base fundamental para la identidad de un pueblo o nación. La acción que realizan las diferentes empresas que en relación directa con los territorios y las políticas que los diferentes gobiernos crean para su uso y manejo genera un desequilibrio ambiental o una afectación al medio. Los conflictos ambientales toman fuerza cuando se materializa la realización de los proyectos y este choque de intereses por el uso de los recursos y del medio genera un malestar generalizado. A pesar de que las empresas y los gobiernos ven como un trámite engorroso, de tiempos y costos, la consulta previa es una herramienta efectiva y sin precedentes para llegar a acuerdos necesarios entre las partes, que no solamente tienen que ver con la llamada “licencia social”, sino con la construcción del mismo concepto de desarrollo intercultural; elemento que permite fortalecer la gobernabilidad no solamente para los mandatarios locales, sino también para las autoridades de las comunidades y pueblos. Históricamente, la atención a los Pueblos Indígenas se ha realizado en un sentido asistencialista, sin tener en cuenta a esta población como un actor político en el desarrollo de la nación. Este asistencialismo es consecuencia de un proceso de empobrecimiento que han sufrido los Pueblos Indígenas, basado en las políticas de exclusión, de despojo y genocidio. Los proyectos que se desarrollan para compensar, mitigar o restaurar daños generados por la implementación de un proyecto, deben ser pensados, elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados, articuladamente con los procesos de fortalecimiento de la comunidad o pueblo desde su propia visión de desarrollo, desde su plan integral de vida. Es fundamental que los pueblos y comunidades tengan la posibilidad de recibir justa y equitativamente las ganancias que generan los

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proyectos; pues ello impedirá continuar con la política de empobrecimiento de los Pueblos Indígenas, y centrará el ejercicio de la consulta previa en las acciones y proyectos que le permitan a las culturas pervivir y fortalecerse. La consulta previa debe alejarse de una negociación con desigualdades extremas, donde las comunidades, pueblos y sus líderes tengan las herramientas necesarias para su fortalecimiento. Es una actividad valiosa dentro del sector privado tener direcciones que se encarguen de las relaciones con la sociedad y el ambiente, donde se incluye a su vez las acciones que se desarrollan en la responsabilidad social empresarial. Estas actividades con un alto contenido de compromiso con las comunidades, con la región y el país, deben ir mucho más allá de la consecución de la licencia social. El compromiso de las empresas frente al tema de los derechos humanos tendrá que mirarse en la aplicación al contexto regional específico, y no solamente como una guía que se adopta sin tener en cuenta las acciones de relación concreta con pueblos y comunidades afectadas por un proyecto. Las políticas económicas a su vez deben valorar la adecuada inclusión de los principios de los Derechos Humanos, ello permite tener legitimidad, pero a su vez acciones estructuradas y articuladas en temas tan complejos como la seguridad de la población cuando se desarrollan proyectos en zonas de conflicto. Se ha visto con claridad que las políticas económicas no solo las deben construir los economistas, ellas deben tener un componente importante en materia de derechos humanos, en donde debe profundizarse en los derechos colectivos, fundamentales e integrales.

Modulo 4: Gestión y adecuación institucional para la garantía del derecho a la consulta previa Objetivos: • Proporcionar herramientas que permitan hacer una adecuada gestión institucional para la garantía del derecho de consulta de los Pueblos Indígenas. • Dar a conocer las políticas de las entidades públicas y privadas con relación a la consulta previa.

Lineamientos generales: • Ética de la función pública en el marco de los derechos de los Pueblos Indígenas. • Herramientas para la adecuación institucional: planeación y gestión. 1. Ética en la función pública El Estado multiétnico y pluricultural fue declarado en la Constitución Nacional de 1991 como un gran avance para la nación colombiana. Los Estados nunca han sido homogéneos culturalmente, el reciente reconocimiento de sus nacionalidades heterogéneas tomó un valor positivo para la definición y renovación del modelo Estatal. La sociedad ha asimilado esta realidad a diferentes ritmos. Ritmos que se relacionan con las reivindicaciones de las organizaciones y movimientos sociales, como también con las dinámicas de las estructuras en las que se desarrolla la acción estatal y las acciones gubernamentales. Ser un país multiétnico y pluricultural desde hace 20 años nos ha permitido generar un nuevo propósito en la acción institucional, nos ha llevado a desarrollar prácticas sociales más acordes al cumplimiento de la Constitución Nacional, nos ha permitido implementar procesos que para garantizar el goce de derechos fundamentales, colectivos e integrales de los grupos étnicos del país. Sin embargo, hace falta mucho camino por recorrer en la adecuación del Estado para que la igualdad étnica y cultural sea una realidad efectiva. Se hace urgente una adecuación institucional que permita sobrepasar los problemas referentes a la estructura de discriminación positiva instaurada en la institucionalidad para dar paso a una estructura incluyente y participativa con los grupos étnicos del país, donde las políticas y distribución de los recursos reflejen la equidad e igualdad entre los diferentes pueblos de una nación. Para ello, es necesario conocer la estructura del Estado que se hace cargo de atender a los Pueblos Indígenas y cuáles son las funciones de la institucionalidad nacional y regional. La acción del Estado, del gobierno, no solamente se encuentra en la implementación de políticas o en la formulación de normas y presu-

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puestos para cerrar la brecha entre el modelo y la realidad. La acción que cada representante y cada ciudadano realice en esta materia es fundamental para que los procesos que ha desatado la Constitución de 1991 puedan ser un hecho. Sin lugar a dudas la función pública es una de las más importantes en esta materia, pues el funcionario o servidor público debe ser consciente y situarse éticamente en la función gubernamental de garantizar los derechos y servir a la colectividad. La función pública no es una tarea sencilla y requiere vocación para practicarse con integridad. Los problemas que presenta la ley en relación con los derechos laborales de los funcionarios y servidores públicos los hacen personas vulnerables, censuradas y/o criticadas por la sociedad. La función pública no ha logrado cerrar esta brecha con mayor efectividad, no ha logrado sensibilizar a la sociedad civil en relación con las dificultades de su función, y más bien se encuentra rodeada por fuerzas de todo tipo, que son materia prima de su trabajo, pero que a su vez dificultan su accionar. Para poder garantizar los derechos de los ciudadanos, los servidores y funcionarios públicos deben tener clara su misión institucional, pero a su vez debe tener claro que su individualidad no puede ir por encima de los procesos que se encuentran liderando. La voz de los servidores y funcionarios públicos en los procesos de consulta previa debe generar la diferencia en la atención de los procesos que llevan, la voluntad de acción del Estado se encuentra en cada una de las personas que trabajan en la institucionalidad, no solamente de quien a bien tiene dirigir una institución. En un marco de complejos problemas sociales, gubernamentales los servidores y funcionarios públicos deben garantizar el derecho fundamental a la consulta previa. Su labor puede resultar enorme y en algunos casos frustrante, pero es la de mayor responsabilidad, depende de su preparación técnica y de su voluntad, compromiso y capacidad de diálogo que las consultas previas logren garantizar el derecho a la participación en condiciones de igualdad de los diferentes pueblos y comunidades consultadas.

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Las personas que coordinan y representan al gobierno en procesos de consulta previa deben capacitarse e investigar sobre las comunidades y pueblos consultados. Deben saber con claridad la comunidad consultada a qué pueblo pertenece, cuáles son sus formas tradicionales de organización social y representatividad, cómo es su relación con el territorio en que habitan, cuáles son las actividades económicas, etc. Debe a su vez, conocer el marco normativo y legal del derecho fundamental a la consulta previa y distinguir cuando la función técnica requiere el respaldo de una acción política, para lo cual deberá hacer gestiones que le permitan dar respuesta efectiva a las solicitudes de este carácter en los procesos de consulta previa. El objetivo del servidor o funcionario público que coordina las consultas previas es que los principios del derecho a la consulta estén presentes en los diferentes diálogos y usos de la palabra, posibilitar la implementación del diálogo intercultural que es la base del proceso de consulta previa, y lograr conducir a los participantes a la realización de acuerdos que garanticen la pervivencia cultural y el goce efectivo de los derechos colectivos. En estos procesos también se involucran funcionarios de cargos directivos, quienes al igual que los anteriores deben conocer de una manera mucho más amplia las responsabilidades de la función pública en relación con la garantía de los derechos fundamentales, colectivos e integrales de los Pueblos Indígenas, tomar decisiones con la información completa, mediante procedimientos objetivos. Una herramienta importante para lograr que la capacidad técnica sea la base o fundamento de la toma de decisiones gubernamentales, es realizar ejercicios de planeación y asignación presupuestal, donde se comprometa la entidad y se realice la gestión pertinente para el desarrollo de la función. La creación de procedimientos internos que ayuden a organizar la información de la dependencia, las acciones del personal y la creación de procedimientos para realizar la toma de decisiones se hace fundamental para dar criterios claros de respuesta, tanto a los sujetos colectivos del derecho a la consulta previa, como a los solicitantes de procesos de consulta. La toma de decisiones para el manejo de los asuntos públicos debe enmarcarse para cada uno de los funcionarios que representa a una determinada institución del Estado en las directrices emanadas de la función

misional y de los planes de desarrollo de cada institución. La toma de decisiones no es única responsabilidad de la cabeza de una institución, en la acción institucional todos deben realizar esta función. Algunas decisiones salen del resorte meramente técnico y práctico y requieren, por ejemplo, alguna gestión de tipo presupuestal, allí intervienen por tanto otros funcionarios que tienen a su cargo esa tarea. Sin embargo, la institucionalidad debe coordinarse adecuadamente para dar respuesta efectiva y oportuna a las situaciones que se presentan, por lo que las gestiones que en este sentido se puedan realizar no pueden quedar sin solución. Las personas que trabajan en el Estado deben ejercer la función constante de protección de los derechos fundamentales; sin embargo, ello debe ampliarse a una práctica social amplia donde se reconozca que la Constitución Política es la base fundamental. Los derechos fundamentales son norma pero deben ser práctica constante a todo nivel. En relación con la consulta previa, al ser ella declarada como un derecho fundamental, goza de esta misma protección por parte del Estado en su conjunto y de la sociedad en general. A pesar de ello, la realidad nos ha mostrado que los derechos siempre se están vulnerando y la ley se incumple desde muchos sentidos y en muchas formas. Múltiples elementos generan violación al derecho de consulta de los Pueblos Indígenas, pero el más importante es la falta de organización y planeación tanto en las entidades públicas, como privadas, y los malos hábitos en las relaciones institucionales. Por ello, las acciones para resolver los conflictos son fundamentales para lograr disminuir estas brechas y lograr que en vez de polarizaciones o posiciones antagónicas posiciones conjuntas que permitan a todos cumplir con sus funciones sin vulnerar el derecho fundamental de los pueblos a ser consultados. El Estado se ve en la necesidad de implementar formas alternativas para resolver los conflictos en miras de lograr acuerdos entre las partes que permitan avanzar en los diferentes procesos. 2. Proposiciones, propuestas y aportes En muchas ocasiones se ha dicho que la consulta previa no debe tratarse como un problema o un mero trámite, sino como una oportunidad. Esta no es la oportunidad en un sentido de buen negocio, ni de vender

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el aval de una comunidad por unos proyectos o recursos que no significaran ni su fortalecimiento, ni aseguran sus derechos económicos. La consulta previa no es conseguir una licencia social y reducir los costos teniendo un buen vecino, agradecido por aquellas inversiones que carecen de una construcción colectiva y simbólicamente relevante para la comunidad o pueblo. La oportunidad que ofrece el diálogo intercultural en la aplicación de este derecho fundamental nos motiva a reflexionar y entender diferentes formas y experiencias de vida, de proyectos históricos, planes integrales de vida o planes de desarrollo. La consulta previa aproxima a quienes históricamente no se han conocido ni hablado por múltiples razones, le permite a la institucionalidad fortalecerse y hacer presencia en los territorios para cumplir con su misión. El diálogo intercultural que se aplica a través de este ejercicio, nos debe impulsar a todos a ser mejores en nuestros trabajos y proyectos y nos ayuda a ser parte de la construcción de la sociedad que queremos, mediante la toma de decisiones colectivas, concertadas, transparentes y legítimas.

6. Participantes El programa de formación y capacitación en consulta previa en su propósito de promover el conocimiento y práctica de este derecho fundamental, ofrece este espacio académico a líderes y comunidades de los Pueblos Indígenas de Colombia, empresarios y miembros del sector privado; como a funcionarios públicos de todos los niveles.

7. Algunas propuestas bibliográficas propuesta para el desarrollo del evento 7.1. Libros y artículos • Gaitán García, Olga Lucía. El derecho fundamental a la consulta previa. Línea jurisprudencial de la Corte Constitucional. Ed COEHES. 2012.

• Grueso Castelblanco, Libia. Guía de aplicación de la política preventiva de la procuraduría General de la Nación en materia de derechos de los grupos étnicos, para la protección del derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada. Programa de fortalecimiento de la capacidad de interlocución entre el Estado, los grupos étnicos y demás comunidades asentadas en el territorio nacional. Primera Edición. Bogotá, abril 2011. • Organización Internacional del Trabajo, OIT. Aplicación del Convenio Núm. 169 por tribunales nacionales e internacionales en América Latina. Una recopilación de casos. Programa para promover el convenio núm 169 de la OIT (PRO 169) Departamento de normas internacionales del trabajo. 2009. • Rodríguez Garavito, César y Orduz, Natalia. La consulta previa: Dilemas y soluciones. Lecciones del proceso de construcción del decreto de reparación y restitución de tierras para Pueblos Indígenas en Colombia. Ed. Centro de estudios de derecho, justicia y sociedad, DeJusticia. Bogotá 2012. • Rodríguez Garavito, Etnicidad.gov. Los recursos naturales, los Pueblos Indígenas y el derecho a la consulta previa en los campos sociales minados. Ed. Centro de estudios de derecho, justicia y sociedad Colección, DeJusticia. Bogotá, 2012. • Rodríguez, Gloria Amparo. “El papel de la consulta previa en la pervivencia de los Pueblos Indígenas y demás grupos étnicos de Colombia”. En: El derecho a la consulta previa en América Latina. Del reconocimiento formal a la exigibilidad de los derechos de los Pueblos Indígenas. ILSA. Bogotá, 2009. • Yrigoyen Raquel. “De la tutela a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento”. En: El derecho a la consulta previa en América Latina. Del reconocimiento formal a la exigibilidad de los derechos de los Pueblos Indígenas. ILSA. Bogotá, 2009.

7.2. Sentencias de la Corte Constitucional • • • •

Sentencia SU-0338 de 1997. Caso Uwa. Sentencia SU-383 de 2003. Caso OPIAC. Sentencia T-880 de 2006. Caso Motilon Bari. Sentencia C-030 de 2008. Caso ley Forestal.

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• Sentencia C-461 de 2008. Caso Plan Nacional de Desarrollo. • Sentencia T-769 de 2009. Caso Embera. • Sentencia T-547 de 2010. Caso Pueblos Indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta. • Sentencia T-129 de 2011. Caso Embera Katio.

7.3. Antecedentes normativos Leyes • Ley 21 de 1991. • Ley Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

7.4. Decretos • Decreto 1397 de 1996, Por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas y se dictan otras disposiciones. • Decreto 1320 de 1998, Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio. • Decreto 2893 de 2011, Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior. • Decreto 4679 de 2010, Por el cual se crean unos Programas Presidenciales en el Departamento . Administrativo de la Presidencia de la República.

7.5. Convenios Internacionales • Convenio 107 de 1957. • Convenio 169 de OIT de 1989. • Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas.

L ib ertad

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