Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala
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Mayo 2013
Cuestionada transparencia Por Ana Lucía Blas El proceso de generación de la calidad educativa del Ministerio de Educación Por María Ester Ortega El derecho agrario y los derechos humanos, en el pensamiento de Leopoldo Sandoval Villeda Por Carlos Escobar Armas
La revista Actualidad Política tiene el propósito de contribuir al estudio y reflexión de la coyuntura política, económica y social de Guatemala. Los artículos son seleccionados por el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), con el fin de analizar objetivamente la situación política de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) es un tanque de pensamiento, no lucrativo, de carácter privado. Surgió en 1979, fue fundada en 1982 y adquirió personalidad jurídica en 1988. Está integrada por personas inspiradas en principios de respeto a la dignidad humana y la participación social, interesadas en la reflexión, análisis e investigación de la realidad nacional. Las opiniones contenidas en Actualidad Política son propias de los autores de cada artículo y no expresan necesariamente las del DISOP o ASIES.
Equipo de edición Departamento de Investigaciones Sociopolíticas José Carlos Sanabria Arias Karin Erbsen de Maldonado Jonatán Eliú Lemus Ávila Javier Antonio Brolo Ana Lucía Blas Arana Corrección de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón
Para mayor información consultar la página de ASIES en www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 10ª calle 7-48 zona 9, Apdo Postal 1005-A, Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. PBX: +(502) 2201-6300; o enviar un FAX +(502) 2360-2259. Todos los derechos reservados © 2013 Impreso en Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).
Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala
Editado por Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP)
ASIES Investigación, análisis e incidencia
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Índice Editorial
Por José Carlos Sanabria
Cuestionada transparencia Por Ana Lucía Blas
El proceso de generación de la calidad educativa del Ministerio de Educación Por María Ester Ortega
El derecho agrario y los derechos humanos, en el pensamiento de Leopoldo Sandoval Villeda Por Carlos Escobar Armas
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Editorial Durante los primeros meses del año, el gobierno ha enfrentado obstáculos tales como la impugnación por parte del CACIF a varios artículos de la reforma fiscal, que junto con un Congreso entrampado en el que no avanzan iniciativas promovidas por el Ejecutivo –en particular créditos y leyes en materia económica—, representan retos para financiar el presupuesto del Estado; así también han acrecentado las demandas sociales que tienen su origen en problemas históricamente desatendidos, y señalamientos de corrupción publicados en medios de comunicación. Ese panorama se describe en el primer artículo de este número de la revista Actualidad Política, titulado Cuestionada transparencia. Sin duda, los desafíos que se presentan, especialmente en el segundo año de gobierno, demandan acciones que contribuyan a atender los problemas del país y alcancen resultados en diversas materias, tales como desarrollo rural, seguridad, empleo, transparencia, entre otros. De igual manera, en el Congreso de la República se requiere alcanzar acuerdos básicos que permitan avanzar con la agenda legislativa, la cual se ha visto entrampada por un desbalance en el ejercicio de las funciones que competen a los diputados, en particular por el desmedido uso de la interpelación como mecanismo de control político. Entre las iniciativas pendientes de discutir se encuentran algunas de interés nacional que pueden constituir la plataforma mínima de un acuerdo que trascienda los intereses coyunturales, sectoriales y electorales. El segundo de los artículos, El proceso de generación de la calidad educativa del Ministerio de Educación, detalla ampliamente dicho proceso y el papel de cada una de las direcciones responsables del mismo, a la vez que resalta la necesidad de que sean vinculantes los resultados de la evaluación, tanto de maestros como de estudiantes, a fin de mejorar la calidad de la educación en el país. Sin duda, este es uno de los mayores retos que debe contemplar la reforma educativa, pues es impensable que maestros que carecen de los conocimientos mínimos para serlo, sean los encargados de educar a estudiantes que, por tanto, tampoco reúnen las calidades necesarias para insertarse con éxito en su futura vida laboral. El tercer artículo, El derecho agrario y los derechos humanos, en el pensamiento de Leopoldo Sandoval Villeda, enfatiza el vínculo entre el derecho agrario y [ vii ]
los derechos humanos, desde sus respectivas funciones, tanto de carácter económico y social. Asimismo, evidencia la necesidad de atender el problema agrario, desde una perspectiva que se fundamente en acciones eficaces y oportunas, que consideren la estructura social, cultural y política de nuestro país, promoviendo el desarrollo general integral. Nuestro mayor deseo es que la revista Actualidad Política sea un aporte para la discusión, reflexión y debate, así como un insumo para tender puentes de diálogo y entendimiento mutuo entre los actores estatales y sociales involucrados, para alcanzar acuerdos que ayuden a superar los desafíos y retos que tenemos como sociedad.
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José Carlos Sanabria A rias es coordinador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES.
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Cuestionada transparencia Ana Lucía Blas1 Cuando tomó posesión como Presidente de la República, el 14 de enero del 2012, Otto Pérez Molina se comprometió especialmente con tres pactos: de seguridad y justicia, contra el hambre, y el fiscal. Asimismo, ofreció que su gobierno se esforzaría por garantizar la transparencia en la gestión pública, para rescatar la institucionalidad del Estado del desorden y la corrupción. Adicionalmente, el presidente promovió otras acciones que no estaban contempladas en su oferta inicial, tales como una reforma constitucional, que tuvo poco apoyo de parte de la sociedad civil, y la propuesta de despenalizar las drogas, como forma alternativa de combatir el narcotráfico, que recibió gran atención en foros internacionales. Aunque estos planteamientos no lograron los resultados esperados, tampoco significaron un desgaste importante para el gobierno. En enero del 2013, en su discurso de primer año de gestión, Pérez Molina resaltó logros en los tres pactos citados, aunque pidió que los mismos se entiendan y evalúen en el contexto de la realidad concreta que vive la población guatemalteca. También hizo un llamado a la unidad y el esfuerzo compartido, a la responsabilidad de todos para lograr una Guatemala con mejores oportunidades para la población. En cuanto al pacto de seguridad y justicia, el presidente dio a conocer que se registró un descenso de casi 10 % en las muertes violentas, así como la reducción en otras actividades ilícitas y avances en la desarticulación de redes criminales y grupos delictivos, gracias a la creación de las Fuerzas de Tarea2. Sobre el pacto fiscal, enfatizó la aprobación, en el 2012, de la Ley Antievasión II y la Ley de Actualización Tributaria que fortalecen la sostenibilidad financiera del Estado. No obstante, quedó pendiente de aprobar un paquete de leyes en favor de la transparencia, que no obtuvo apoyo en el Congreso de la República.
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Ana Lucía Blas es consultora del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES. No obstante, durante el primer trimestre del 2013 el gobierno admitió un incremento en el número de muertes violentas ocurridas en ese período, en comparación con el año anterior.
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Además, en el marco del pacto contra el hambre, enumeró resultados como la aprobación del Acuerdo Gubernativo 235-2012, que contempla un paquete de intervenciones integrado en la llamada Ventana de los mil días, que busca reducir la desnutrición crónica y la mortalidad materna en los mil días siguientes al parto. Se logró reducir a la mitad la tasa de letalidad para los casos de desnutrición aguda; se brindaron servicios de salud a mujeres y se brindó apoyo alimentario a 223, 553 familias. Asimismo, fue creado en 2012 el Ministerio de Desarrollo Social, encargado de los programas sociales del gobierno. El presidente resaltó durante ese discurso, que el 2013 sería el año de la transparencia y el empleo. Así, ofreció contribuir a generar el desarrollo rural sostenible, conocer la propuesta de política salarial integral, incrementar el empleo formal y, por otro lado, promover el fortalecimiento de los órganos de fiscalización y control, en particular de la Contraloría General de Cuentas. En el 2012 los medios de comunicación publicaron diversos señalamientos de corrupción y falta de transparencia en el Ejecutivo. Según el Índice de Percepción de la Corrupción 2012, Guatemala ocupa el puesto 113 de 174 países, lo que muestra que los guatemaltecos perciben poca transparencia en la administración de los recursos públicos. A pesar de ello, al cumplir un año de gobierno, Otto Pérez Molina gozaba de el 70 % de aprobación ciudadana, de acuerdo con la encuesta elaborada por Prodatos para Prensa Libre. Esto es significativo, pues contrasta con las calificaciones obtenidas por gobernantes anteriores en su primer año de gestión: Álvaro Colom, 44 %; Óscar Berger, 38.3 %; Alfonso Portillo, 29.4% (EFE, 2013). Durante los primeros meses del 2013, la opinión reflejada en los medios de comunicación continúa siendo distinta de la de la población, manifestada en las encuestas: las acusaciones de clientelismo, compras y contrataciones irregulares, entre otros, han sido constantes, en especial las relacionadas con la vicepresidenta Roxana Baldetti. Empero, hasta este momento no parece que esas opiniones hayan impactado la imagen y aprobación del gobierno por parte de la ciudadanía.
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Entre los casos que más han llamado la atención de columnistas y medios de comunicación, resaltan tres: 1. Las publicaciones sobre compras y contrataciones viciadas en el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz), como razón por la cual el gobierno decidió cerrar esa entidad y crear una nueva, administrada por un fideicomiso3. 2. E otorgamiento del usufructo de 348, 341 metros cuadrados de terreno de la Empresa Portuaria Quetzal, con su salida al mar, a la Terminal de Contenedores Quetzal (ETQ) –una empresa cuya casa matriz está en España—, principalmente la rapidez y el secretismo con que se concedió y su ratificación durante la Semana Santa. 3. El nombramiento de Juan de Dios Rodríguez –oficial retirado, de la confianza del presidente y la vicepresidenta—para presidir la Junta Directiva del IGSS, en sustitución de Luis Reyes Mayén, acción que fue interpretada por miembros de esa directiva como una violación a la autonomía del seguro social. Los tres casos generan la percepción de que el gobierno está interesado en controlar grandes negocios que pueden dejar réditos a funcionarios o a particulares cercanos a ellos como pago de facturas de campaña o para agenciarse de fondos para la próxima contienda. El gobierno ha defendido sus acciones con el argumento de que busca transparencia, en el caso de Fonapaz y del IGSS ofrece poner fin a compras y contrataciones opacas, tanto para obras de infraestructura, como de medicinas. En cuanto a Puerto Quetzal, se trata de una inversión que forma parte de un proyecto más amplio para mejorar la infraestructura portuaria del país. A lo anterior se suma la reciente concesión de dos licencias de explotación minera en San Rafael las Flores, Santa Rosa, y El Estor, Izabal, que han provocado manifestaciones de descontento y acciones legales, y que abonan a una serie de tensiones sociales de larga data que no han sido atendidas por los gobiernos anteriores.
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Esta acción resulta contradictoria, ya que en la propuesta de reforma constitucional que el Ejecutivo presentó en el 2012 se planteaba la prohibición al Estado para administrar recursos por medio de fideicomisos. Estos, como figura creada para administrar recursos privados, regulada por el Código de Comercio, carecen de las exigencias de transparencia que les correspondería al manejar fondos públicos. La propia Contraloría General de Cuentas tiene dificultades para obtener información acerca de sus cuentas, además de que no existe un registro exacto de los fideicomisos que manejan fondos del Estado.
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En ese sentido, resalta una mayor judicialización de las demandas sociales, dado que estas han trascendido de las manifestaciones públicas y han sido planteadas en los tribunales y la Corte de Constitucionalidad, como acciones administrativas y penales, junto con el recurso de amparo anunciado por grupos ambientalistas, contra la concesión de dos licencias de explotación minera. Aunque es positivo que se busquen dirimir conflictos por la vía legal, esto supone un reto para un saturado sistema de justicia, que deberá responder con agilidad y eficacia. Por otro lado, las constantes manifestaciones realizadas durante el actual período de gobierno, por demandas históricamente desatendidas, provocan la percepción del aumento en las tensiones sociales, a la vez que polarizan a la sociedad. Empero, este hecho podría atribuirse a dos factores opuestos: las altas expectativas de algunos sectores de la población con respecto al nuevo gobierno, y en el otro extremo, el rechazo a un presidente exmilitar, exacerbó los ánimos de organizaciones indígenas y campesinas para redoblar sus protestas y exigir ser atendidas en un marco de diálogo y respeto a los derechos humanos. Estas tensiones sociales han tenido puntos álgidos durante el actual período de gobierno. El año pasado, dos casos llamaron la atención: uno, en mayo, cuando el Ejecutivo decretó Estado de Sitio en el municipio de Barillas, Huehuetenango, en respuesta a disturbios registrados en ese lugar, luego de que fuera asesinado un campesino, supuestamente por un guardia de la empresa Hidro Santa Cruz. El día de su muerte, varios pobladores participaron en el saqueo de un hotel, donde se creía que se hospedaban los guardias de la hidroeléctrica. Luego se dirigieron al destacamento militar de la localidad para protestar contra los soldados. Al día siguiente, miembros de algunas familias del pueblo detuvieron ilegalmente a nueve personas. El segundo fue en octubre, en Totonicapán, cuando durante una protesta contra el alza de la energía eléctrica y en contra de la reforma constitucional y educativa, murieron siete campesinos a causa de disparos lanzados por militares que apoyaban a los agentes antimotines de la Policía Nacional Civil. Por esto fueron detenidos nueve militares, acusados de ejecución extrajudicial y, aunque se determinó que sus acciones no respondieron a
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una deliberada política de Estado, sí quedó en entredicho la participación del Ejército en tareas de seguridad ciudadana. En este año ocurrió otro hecho que, aunque no estuvo relacionado directamente con acciones del gobierno, sí se vincula con demandas históricas de las comunidades, en especial relacionadas con el manejo de recursos naturales, que no han sido atendidas. En marzo, un grupo de personas secuestró a Rigoberto Aguilar, alcalde indígena de Santa María Xalapán, Jalapa4; al mayordomo de esa comunidad, Roberto González Ucelo; a Roberto López, y al secretario de actas del Parlamento Xinca, Exaltación Marcos Ucelo, cuando ellos regresaban de una consulta comunitaria sobre minería en la aldea El Volcancito, en San Rafael Las Flores, Santa Rosa. Horas más tarde, Marcos Ucelo fue hallado muerto en un barranco. Los otros tres escaparon. El anterior contexto supone grandes retos para el Ejecutivo, particularmente en aras de la gobernabilidad del país. Los reclamos sociales y las muestras de descontento con la gestión gubernamental no pueden seguir postergados, pues existe el riesgo grave de que se conviertan en una bomba de tiempo que derive en ingobernabilidad y mayor inestabilidad del sistema. El gobierno debe enfocar esfuerzos en recuperar la credibilidad de la población en las instituciones del Estado, así como fortalecer esas instituciones y promover la transparencia en su gestión, para que sean capaces de responder y atender las necesidades de la sociedad, tomando en cuenta su diversidad cultural. El panorama no es fácil para el gobierno, que también tiene desafíos por resolver en materia fiscal, a fin de contar con suficientes recursos para atender esas necesidades. Cabe recordar que durante el primer semestre de 2013 renunció el superintendente de Administración Tributaria, Miguel Gutiérrez, en medio de un enfrentamiento con el ministro de Finanzas, Pavel Centeno.
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En Santa María Xalapán hay una disputa por la propiedad ancestral de 500 caballerías que se otorgaron mediante cédulas reales a los habitantes originarios. Además, los habitantes de esa comunidad se han sumado a la lucha en contra de la actividad minera en San Rafael Las Flores.
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Ese hecho contribuye a crear incertidumbre en el ámbito fiscal, puesto que se suma a una serie de impugnaciones no resueltas contra la reforma fiscal aprobada en el 2012, que fueron presentadas por el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF).
EL JUICIO A R ÍOS MONT T Una prueba para el sistema de justicia la constituye el juicio que se efectúa a Efraín Ríos Montt y José Mauricio Rodríguez Sánchez, acusados de genocidio en el área ixil de Quiché. Los resultados del juicio, que se desarrolla en medio de polarización social y bajo la mirada de la comunidad internacional, tendrán implicaciones importantes, tanto para la justicia guatemalteca, como para el país y su sociedad. Asimismo, aunque los hechos por los que se juzga a Ríos Montt datan de hace 30 años, el proceso y la polarización que genera en la sociedad, puede también afectar al gobierno actual, por ser Otto Pérez un militar retirado que participó en el conflicto armado, y fue comandante del destacamento militar de Nebaj, Quiché, en 1982. El juicio ya ha comenzado a golpear a Pérez: un testigo protegido del Ministerio Público mencionó al Mayor Tito Arias –el seudónimo de Pérez Molina—, como el responsable de ordenar masacres en el área ixil. Pérez, no obstante, ha descalificado esa declaración y asegurado que es falsa, pues la época en que el testigo estuvo en el Ejército no coincide con su período de estadía en Nebaj. Además, aseguró que su papel en ese municipio fue el de rescatar a personas, y que no hubo asesinatos mientras él estuvo en ese destacamento. Aun cuando el testimonio no fuera válido, el proceso contra Ríos Montt ha puesto de manifiesto posturas contradictorias que polarizan a la sociedad, en particular en torno a visiones de derecha e izquierda, a favor o en contra del Ejército, que se mezclan con cuestiones étnicas y de racismo. Tal división puede afectar la credibilidad del gobierno, pues se suma a las tensiones sociales que, como se mencionó antes, han llegado a [6]
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puntos álgidos, en parte, por ser el presidente un militar retirado, lo cual ha generado rechazo en algunos sectores de la sociedad, que reclaman ser atendidos en un marco de respeto a los derechos humanos. En cuanto al juicio, este resulta histórico, pues es la primera vez que se juzga un caso de genocidio en una corte local y no internacional, y que en el país, se juzgan a militares de alto rango. Sea cual sea su resultado, es de esperar que el fallo se dé en apego a derecho, con objetividad e imparcialidad, libre de cualquier presión a favor o en contra. Ríos Montt gobernó de facto el país entre 1982 y 1983, y Rodríguez fue director de Inteligencia Militar en ese período en el que se reportaron muertos a 1, 771 miembros de la etnia ixil, lo que representó 33.61 % de la misma, según la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (Ramos, Jerson, 2013). Los delitos que la fiscalía les imputa a Ríos Montt y Rodríguez son genocidio y deberes contra la humanidad, dado que en esa época se habría considerado como enemigo interno y colaborador de la guerrilla al pueblo ixil, por lo que se buscó su exterminio. La defensa, en cambio, argumenta que las razones fueron político-militares, por lo que niegan que se tratara de genocidio. Es innegable que durante el conflicto armado interno ocurrieron matanzas cruentas por las que es necesario hacer justicia. Pero, también es importante dar seguimiento al esfuerzo por lograr la reconciliación y la paz, así como por la dignificación de las víctimas. Es necesario que se esclarezcan los casos de cientos de personas desaparecidas en aquella época. Además, es imperante trabajar por la superación de las condiciones de desigualdad e injusticia social que ocasionaron el conflicto, para evitar una vuelta al pasado. En ese sentido, es necesario fortalecer la institucionalidad del Estado para que sea capaz de atender las demandas de la población.
CONGR ESO DE L A R EPÚBLICA, SIN AVA NCES En el Congreso de la República no hubo avances significativos durante el primer trimestre del año, debido al entrampamiento de la agenda legislativa ocasionado por la oposición, específicamente por el bloque de [7]
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Libertad Democrática Renovada (LIDER), que desde enero ha interpelado al ministro de Cultura y Deportes, Carlos Batzín, y con ello ha impedido conocer, debatir y aprobar leyes. Tal situación también supone una dificultad para el gobierno, pues, a diferencia del año pasado, cuando logró impulsar leyes de interés para el Ejecutivo, como la reforma fiscal o la creación del Ministerio de Desarrollo Social, por ejemplo, en este año ha sido imposible la consecución de acuerdos. Aunque durante el interrogatorio a Batzín han salido a luz indicios de corrupción, como la compra sobrevalorada de pelotas, ropa y zapatos a la Industria Militar, estos hallazgos han trascendido poco, probablemente porque el ejercicio de interpelar se ha desgastado al ser utilizado como un medio para entrampar la agenda legislativa, y no como uno para fiscalizar al Ejecutivo. El tercer secretario del Legislativo, Manuel Barquín, solicitó un amparo en la CC para que pudiera interrumpirse la interpelación y elegir a los presidentes de las comisiones de trabajo, pues se temía incurrir en ilegalidades si continuaban en sus cargos los presidentes elegidos en el 2012, o que quedara paralizado el trabajo de esas salas –a cargo de conocer y dictaminar proyectos de ley y otros asuntos que el Pleno someta a su consideración—. Los integrantes de LIDER renunciaron a presidir comisiones, y alegaron que la elección era ilegal, aun con el amparo favorable de la CC, pues se pudo incurrir en intromisión de poderes. La elección también dejó entrever tensiones internas en los partidos políticos, incluso en el Patriota (PP), relacionadas con la dirección de las comisiones más importantes por los temas que abordan, como las de Finanzas, Economía, Comunicaciones, Gobernación, Defensa y Asuntos Electorales. La división dentro del PP se había manifestado desde el 2012, debido a la existencia de diferentes corrientes en el partido, en torno de quien podría ser el próximo candidato presidencial o de quienes podrían disputar la secretaría general. No obstante, ha trascendido en medios de comunicación que la agrupación ha logrado acuerdos para mantenerse unido y poner fin a esas disputas. [8]
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En general, esto se explica porque los partidos políticos se encuentran preparándose para la próxima contienda electoral, lo que se refleja en sus posturas y acciones en el Congreso de la República. Lejos de agregar y representar los intereses de los electores, las agrupaciones políticas guatemaltecas parecen organizarse con el único fin de llegar al poder y mantenerse en él. De esta manera se explica el transfuguismo parlamentario, que ha sido constante, y la falta de voluntad para dialogar y lograr acuerdos alrededor de una agenda legislativa que beneficie al país. Fuera del Congreso, algunos partidos ya comenzaron a definir precandidatos presidenciales y a realizar publicidad y mítines en la provincia. Preocupa en este sentido el no conocer las fuentes con que se están financiando esas actividades, ni los compromisos que representan. El panorama descrito obliga a reiterar la necesidad de reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) para promover la construcción de verdaderas instituciones que representen los intereses de sus electores y den la oportunidad a los militantes de participar en la toma de decisiones y elección de autoridades y candidatos a cargos de elección popular. Contar con definición ideológica clara, manifestada en los principios de la agrupación, es de igual manera importante, pues será el marco para que se discutan internamente con autoridades partidarias y afiliados, las soluciones pertinentes a los problemas locales, municipales, departamentales y nacionales. Asimismo, el Tribunal Supremo Electoral necesita mayor fuerza para controlar a las organizaciones políticas, en especial el financiamiento privado que reciben, y evitar la campaña anticipada, que no debe confundirse con el proselitismo al que tienen derecho los partidos. Otro aspecto sobre el que valdría la pena reflexionar al promover una reforma a la LEPP es el papel de los secretarios generales, en relación con el ejercicio de cargos públicos. En la Comisión Específica de Asuntos Electorales del Congreso se han discutido propuestas que van desde limitar la reelección, por más de dos períodos, de los secretarios generales, hasta prohibir que puedan postularse a cargos públicos. Sin embargo, falta debatir más sobre las funciones y sus límites en el caso de llegar a ocupar un cargo público.
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Particularmente, este asunto ha cobrado relevancia ante las críticas generadas por el papel que desempeña Roxana Baldetti como secretaria general del PP y, al mismo tiempo, vicepresidenta de la República. En atención a lo primero, ha intervenido en decisiones del bloque Patriota, tal como en la distribución de presidencias de comisiones, o la elección de integrantes de la Junta Directiva del Congreso, en el 2012. En diversas ocasiones, Baldetti se ha reunido con la bancada oficial para priorizar la aprobación de leyes. Todo ello ha sido calificado por opositores como injerencia del poder Ejecutivo en el Legislativo. Por ello, es conveniente establecer límites claros, ya que ahora estos son muy difusos y podrían derivar en violaciones a la Constitución.
Referencias: Contreras, Geovanni. (2013, 14 de enero). Población otorga aval pese a crisis. Prensa Libre. Recuperado el 5 de abril de 2013 de http:// www.prensalibre.com/noticias/politica/Poblacion-otorga-avalpese-crisis_0_847115307.html EFE. (2013, 14 de enero). El 70% de los guatemaltecos aprueba el primer año de gobierno de Pérez Molina. Recuperado el 25 de abril de 2013 de http:// www.crhoy.com/el-70-de-los-guatemaltecos-aprueba-el-primerano-de-gobierno-de-perez-molina/ Ramos, Jerson. (2013, 20 de marzo). Comienza debate por genocidio contra Efraín Ríos Montt. Prensa Libre. Recuperado el 5 de abril de 2013 de http://www.prensalibre.com/noticias/justicia/RiosMontt-acusado-genocidio-mandato_0_885511628.html María
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El proceso de generación de la calidad educativa del Ministerio de Educación Ester Ortega5
INTRODUCCIÓN El Modelo Conceptual de la Calidad Educativa, elaborado por el Ministerio de Educación en 2006, sirvió de base para los cambios que se iniciaron en el 2007, cuando fue creada la Dirección General de Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa. En el año 2008, el Ministerio de Educación hizo cambios radicales en su organización interna, con el propósito de mejorar la calidad educativa. Para ello se creó el cuarto Vice Ministerio titulado de Diseño y Verificación de la Calidad, el cual quedó normado con cuatro funciones principales: a) diseñar el currículo nacional base en todos los niveles escolares y extraescolares; b) monitorear la entrega del currículo con el fin de aportar insumos para su orientación; c) evaluar el rendimiento de la población atendida; d) acreditar y certificar la calidad de los individuos y las instituciones que participan en el proceso educativo. Para cada una de las funciones se contaba ya con una Dirección General y las direcciones que hacían falta se crearon. A continuación se describe el modelo, el concepto de calidad, las funciones de este proceso de generación de la calidad educativa bajo la responsabilidad del cuarto Vice Ministerio, y se sugieren acciones para una mayor efectividad en su ejecución.
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María Ester Ortega es coordinadora del Departamento de Investigación Educativa de ASIES.
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El proceso de generación de la calidad educativa del Ministerio de Educación
L A CA LIDA D EDUCATI VA En el Modelo Conceptual de la Calidad Educativa, el Ministerio de Educación toma el marco determinado por UNESCO6, por su amplio reconocimiento técnico y administrativo para definir la calidad de la educación de la siguiente forma:
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Soporta un enfoque basado en derechos. Siendo la educación un derecho humano, debe soportar todos los derechos humanos.
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Está basado en los cuatro pilares de “Educación para todos”: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a convivir, aprender a ser7.
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Visualiza al estudiante como un individuo, miembro de una familia, miembro de una comunidad y ciudadano global, y por tanto educa para desarrollar individuos competentes en los cuatro roles.
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Promueve y desarrolla los ideales para un mundo sostenible: un mundo que es justo, con equidad y paz, en el cual los individuos cuidan de su medio ambiente para contribuir a alcanzar una equidad intergeneracional.
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Toma en consideración los contextos sociales, económicos y de entorno de un lugar particular y da forma al currículo o programa para reflejar estas condiciones únicas. La educación de calidad guarda relevancia local y es culturalmente apropiada.
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Se informa en el pasado ─por ejemplo, conocimientos y tradiciones indígenas─, es relevante para el presente y prepara al individuo
UNESCO (2005). Educación para todos: El imperativo de la calidad. Informe de seguimiento de la EPT en el mundo. Ediciones UNESCO. Delors, J., Al Mufti, I., Amago, I., Carneiro, R., Cheng, F., Geremek, B., Gorham, W., Komhauser, A., Manley, M., Padrón Quero, M., Savané, M., Singh, K., Stavenhagen, R., Won Suhr, M., Nanzhao, Z. (1996). La educación encierra un tesoro: Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI. Ediciones UNESCO.
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para el futuro. Construye conocimiento, destrezas para la vida, perspectivas, actitudes y valores. -
Provee las herramientas para transformar las sociedades actuales en sociedades auto-sostenibles.
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Es medible.
El modelo aclara que una educación de calidad se alcanza cuando se construye con equidad tomando en cuenta las particularidades nacionales y evitando las exclusiones. El modelo debe considerar que los componentes deben ser ampliados y renovados constantemente, tales como la concepción de la educación y de los aprendizajes; el diseño y desarrollo curricular; las estrategias de aprendizaje; investigaciones e innovaciones educativas; la formación y capacitación del personal docente y de otros protagonistas sociales; los textos escolares, materiales educativos, bibliográficos y audiovisuales y otros recursos de aprendizaje; la gestión educativa multidimensional en la esfera política, pedagógica, técnica, administrativa, financiera y logística. Por ello, indica que el camino hacia la calidad educativa combina el esfuerzo dirigido a lograr la cobertura, la permanencia y los componentes básicos que permiten las acciones pedagógicas, tales como la inversión en maestros y en escuelas, así como en programas asistenciales. Solamente si se logra que los niños y niñas progresen adecuadamente en un sistema que les ofrece las oportunidades y condiciones necesarias para aprender, se alcanzarán los aprendizajes deseados. El Mineduc necesita conocer la efectividad de los programas y de las decisiones que se toman al proveer insumos y servicios, por lo que el modelo establece la necesidad de conocer los resultados (medibles) para establecer si se ha avanzado en la provisión de las condiciones que favorezcan alcanzar los resultados esperados en los estudiantes y el sistema en general. Para ello propone considerar: -
El logro del aprendizaje de los estudiantes, que podrá ser evaluado a través de las pruebas censales y muestrales que desarrolla el Ministerio de Educación. [ 13 ]
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El avance en los indicadores que miden la eficiencia interna de las escuelas, como deserción, repitencia y sobreedad.
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El avance en indicadores que miden el desarrollo de la educación con equidad en el país.
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Estos logros son parte de un conjunto de relaciones entre factores, todos ellos de gran importancia. Para conocer mejor estas relaciones es necesario desarrollar un modelo.
El modelo de generación de la calidad educativa lo presenta el Ministerio de Educación de la siguiente forma: Aprendizajes esperados DIGECUR
diseño DIGECUR
Monitoreo DIGEMOCA
Evaluación
Currículo
DIGEDUCA DIGECADE - DIGEBIDIGEEX - DIGEESP DIGEF - DIGEPSAUGE - DIGEFOCE DIDEDUC
Modalidad de entrega
Acreditación para funcionamiento
Certificación en servicio DIGEACE
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DIGECUR El ciclo de la calidad inicia con la Dirección General de Currículo (DIGECUR) que tiene como funciones: a. Formular, divulgar y actualizar el Currículo Nacional Base (CNB) o macro currículo, y los lineamientos para alcanzar los estándares y las competencias básicas en las áreas obligatorias y fundamentales del conocimiento respecto a la educación escolar, en modalidades interculturales monolingüe y bilingüe, y según los niveles que determinen la ley y los reglamentos vigentes. El currículo es el proyecto que preside las actividades educativas escolares, precisa sus intenciones y proporciona guías de acción adecuadas y útiles para los profesores que tienen la responsabilidad directa de su ejecución. Funciona como un plan de trabajo que permite a un sistema, institución educativa o al docente, organizar el proceso de enseñanza de modo sistemático y estratégico. Más específicamente, se puede definir como el conjunto de competencias, estándares, objetivos, contenidos, criterios metodológicos, técnicas y formas de evaluación que orientan la actividad académica. Incluye la participación de los padres y madres de familia, de las autoridades educativas y locales en todos los niveles. El CNB es base porque está diseñado para ser el tronco común para todos los pueblos y culturas del país. Las diferencias serán establecidas en la adecuación a nivel local o regional, que también la define DIGECUR. b. Elaborar los lineamientos generales de procesos, modalidades, metodología y otros componentes curriculares. Estos lineamientos también forman parte del currículo. [ 15 ]
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c. Proponer, divulgar y actualizar los estándares educativos, a fin de alcanzar los niveles de aprendizaje esperados. Los estándares, conjuntamente con las competencias para la vida, definen los contenidos que se utilizan para elaborar las pruebas estandarizadas que el Ministerio de Educación aplica en los niveles de primaria y secundaria. d. Evaluar los procesos de diseño y desarrollo curricular en los niveles de planificación curricular regional y local. Esta función es importante porque responde a las necesidades de adecuación a nivel local, de acuerdo con la cultura y las expectativas de los padres y madres de familia. El currículo estipula la participación de las personas responsables de los alumnos en la toma de decisiones de las actividades curriculares y extra curriculares. e. Coordinar las acciones decisorias del Comité de Desarrollo Curricular integrado por las unidades designadas por los Viceministerios del Ministerio de Educación, con el propósito de revisar y aprobar el currículo en todos los niveles del Sistema Educativo Nacional, lo cual se realizará tomando cuenta las opiniones y consultas a diversos actores vinculados al proceso educativo. f. Desarrollar y dar a conocer a las Direcciones Departamentales de Educación, los lineamientos curriculares base. Las Direcciones Generales del Ministerio de Educación dan lineamientos, definen programas y dan seguimiento, pero no ejecutan. Son las Direcciones Departamentales de Educación las encargadas de [ 16 ]
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ejecutar y hacer llegar a las aulas de los diferentes niveles, las acciones que permitirán la entrega del proceso educativo con calidad. h. Acompañar técnicamente y evaluar los procesos de diseño y desarrollo curricular regional y local. La DIGECUR es la encargada no sólo de dar a conocer la necesidad de desarrollar el currículo regional y local, sino también de acompañar los procesos de diseño y desarrollo que los técnicos de las Direcciones Departamentales estarán impulsando. i. Preparar la temática y metodología para el desarrollo de las capacitaciones relacionadas con los lineamientos curriculares. Las capacitaciones a las que se refiere esta función, las entrega DIGECUR a los técnicos de las Direcciones Departamentales para que ellos a su vez las trasladen a los docentes y miembros de la comunidad educativa de cada lugar. j. Elaborar los lineamientos generales para la elaboración de textos, en seguimiento del currículo definido. Es indudable la necesidad de asegurar que los textos de cada área que utilizan los alumnos de los tres niveles, responden a los lineamientos del Currículo Nacional Base En resumen, esta Dirección tiene como objetivo definir el quehacer educativo en las instituciones que desarrollan los procesos, sean estos formales o no formales, es decir que también incluyan la educación ex[ 17 ]
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traescolar. Además, es responsable de trasladar la información a las Direcciones Departamentales y de dar seguimiento al cumplimiento de los procesos educativos.
DIGECA DE La Dirección General de Gestión de la Calidad Educativa (DIGECADE) es la responsable de ejecutar el Currículo Nacional Base en las instituciones públicas y privadas, en seguimiento a los lineamientos de la DIGECUR. Esta Dirección forma parte del Vice Ministerio Técnico, conjuntamente con la Dirección General de Educación Especial (DIGEESP), la Dirección General de Educación Física (DIGEF), la Dirección General de Educación Extraescolar (DIGEEX). Cada una contribuye al desarrollo del proceso educativo, desde su especialidad y de acuerdo con sus funciones. El desafío consiste en coordinar las actividades entre sí y con la Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI), bajo la responsabilidad del Vice Ministerio de Educación Bilingüe Intercultural, a cargo de los procesos de educación en los idiomas diferentes al español, en atención a los cuatro pueblos.
DIGEMOCA La Dirección General de Monitoreo de la Calidad Educativa (DIGEMOCA), es la encargada de monitorear el proceso educativo en el aula, con el fin de entregar información fidedigna y actualizada a las Direcciones que tienen la responsabilidad del desarrollo del proceso educativo, en el Vice Ministerio Técnico. Esta información da orientación sobre el estado del proceso en las aulas para que las decisiones que se tomen respondan a los hallazgos encontrados.
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Para cumplir con sus funciones, la DIGEMOCA visita las instituciones educativas y recolecta información que traslada a las otras direcciones generales. Estas funciones son: a. Verificar la existencia y funcionalidad de los bienes y servicios que ofrece el Ministerio de Educación. La DIGEMOCA levanta inventarios sobre la existencia y uso de los insumos que provee el Mineduc, así como sobre la calidad del proceso educativo. Para ello hace entrevistas y llena hojas de cotejo con los datos que las direcciones le solicitan. b. Recolectar información sobre la infraestructura, asistencia e inscripción de alumnos y asistencia docente, necesidades de cobertura y otros componentes necesarios para alcanzar la calidad educativa, con el propósito de proveer información para la toma de decisiones y mejora continua. c. Aplicar pruebas elaboradas por DIGEDUCA de acuerdo a la programación realizada tanto a los alumnos como a los docentes. Los técnicos de la DIGEMOCA están capacitados para aplicar las pruebas estandarizadas que elabora la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa, las cuales miden el rendimiento en función del CNB. d. Promover una eficiente y cordial relación entre los miembros de la comunidad educativa.
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DIGEDUCA El tercer eslabón en la cadena de la calidad educativa lo constituye la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa (DIGEDUCA), a cargo de evaluar el rendimiento de los alumnos y docentes. Entre sus funciones están: a. Evaluar el Sistema Educativo Nacional y los programas del Ministerio de Educación, que lo requieran, mediante la medición del desempeño de los estudiantes, de acuerdo con los estándares educativos. Cada año, en forma censal, los alumnos que terminan el ciclo de diversificado y que están a punto de graduarse deben tomar las pruebas de comprensión de lectura y de matemáticas que elabora la DIGEDUCA. Este es un requisito para optar al título, aunque no está vinculado al porcentaje de logro que alcancen. Por esa razón, alumnos que tienen 0% de logro se gradúan sin ningún problema. Esto incluye al sector privado y al público. Cada dos años se aplican las pruebas de comprensión de lectura y matemáticas a alumnos de tercer curso del nivel básico y a los estudiantes de primero, tercero y sexto grados del nivel primario, en forma muestral, en el sector público. También desarrolla proyectos de evaluación a grupos poblacionales en muestras de diferentes grados: primero y segundo curso del nivel básico, por ejemplo, en ubicaciones geográficas definidas. Adicionalmente, el país participa en pruebas internacionales de educación cívica y en pruebas latinoamericanas de ciencias naturales, matemáticas y comprensión de lectura para el nivel primario.
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b. Analizar las evaluaciones que permitan establecer la dirección y magnitud de los cambios del sistema, en términos del desempeño de los estudiantes, y que proporcionen insumos con los cuales se pueda desarrollar estrategias para mejorar el desempeño de los actores educativos. Los informes que presenta la DIGEDUCA han servido de marco de referencia para verificar la efectividad de los procesos educativos y efectuar análisis de las decisiones tomadas en cuanto al apoyo otorgado para el desarrollo del CNB y otros factores que afectan el rendimiento. c. Establecer los lineamientos, la reglamentación y la implementación de mecanismos para evaluar las competencias y el desempeño de docentes y directores, en las áreas curriculares y de competencias lingüísticas. d. Desarrollar investigaciones en variables directa e indirectamente asociadas con el aprendizaje (factores asociados). Tanto a través de investigaciones desarrolladas conjuntamente con organismos internacionales o estudios realizados a nivel nacional, coinciden los factores que se han asociado al rendimiento, por lo que los informes presentados constituyen una orientación fundamentada para tomar decisiones y mejorar la calidad del proceso. b. Efectuar evaluaciones diagnósticas del recurso humano docente. Para optar a una plaza en el nivel primario del sector público, los docentes deben tomar una prueba que mide sus conocimientos y competencias sobre el Currículo Nacional Base del nivel primario. Desde el año 2009, por influencia de la Asamblea Nacional Magisterial, [ 21 ]
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los resultados de estas pruebas constituyen un requisito que no está vinculado a la puntuación que se otorga al proceso de oposición y un docente puede ser contratado aun cuando desconozca el CNB o no tenga comprensión de lo que lee.
DIGEACE Para finalizar el proceso de control de la calidad, la Dirección General de Acreditación y Certificación (DIGEACE) fue diseñada para: a. Acreditar o certificar a las personas e instituciones que se relacionen e incidan en la calidad educativa. Aunque DIGEACE está otorgando acreditaciones y certificaciones a instituciones y personas, estos reconocimientos no tienen consecuencias negativas o positivas, por lo que aún no se les ha dado la importancia que tienen. b. Normar y supervisar el cumplimiento de los criterios, requisitos, procedimientos y lineamientos necesarios para la acreditación y/o certificación de las personas, instituciones e insumos requeridos por el modelo de calidad educativa y el modelo de entrega vigente. c. Diseñar y desarrollar criterios para la elaboración y ejecución de los proyectos educativos institucionales, los que serán aprobados sobre la base de los resultados de las evaluaciones, así como de los contextos socioculturales y socioeconómicos de los centros educativos escolares y extraescolares.
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El Proyecto Educativo Institucional (PEI) fue diseñado con el propósito que una institución educativa pueda autoevaluarse, definir sus áreas débiles y planificar el fortalecimiento de las mismas, en función del modelo de calidad educativa definido. d. Administrar el Registro de Instituciones para la Prestación de Servicios Educativos (RISE) al Ministerio de Educación. El RISE fue necesario y efectivo cuando se desarrolló el programa PRONADE, ya que cada año las instituciones que pretendían acompañar los procesos de las escuelas en el programa, debían presentar la documentación requerida para ser acreditadas y poder optar a un proyecto. Al desaparecer PRONADE en el 2008, el RISE dejó de funcionar. e. Revisar y actualizar los formatos y procesos, de títulos, diplomas, certificados de estudiantes y registros de resultados finales de cada evaluación, en los distintos niveles y ciclos de los subsistemas escolar y extraescolar del Sistema Educativo Nacional. f. Dar seguimiento al cumplimiento de los diferentes componentes de los proyectos educativos institucionales, que afectan los procesos de certificación o acreditación. g. Revisar y asegurar la calidad de los textos que edita el Ministerio de Educación, como requisito para su impresión. En conclusión, cada dirección central del Ministerio de Educación tiene definida la parte que le corresponde ejecutar en la cadena de la calidad educativa. No se menciona el sistema de evaluación y seguimiento
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que puede tener cada una de estas direcciones para asegurar que cumple con sus funciones a cabalidad y que propicia la mejora continua. De igual forma, no se menciona qué sistema de seguimiento y evaluación tienen las Direcciones Departamentales, que son las encargadas de ejecutar y llevar al aula las acciones definidas por las unidades centrales, derivadas de los planes estratégicos elaborados en función de las políticas educativas. En resumen, el modelo identifica claramente que: -
la DIGECUR define qué se va a trabajar en las instituciones educativas, y cómo.
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La DIGECADE, DIGEBI, DIGEESP, DIGEEX, DIGEF, y DIGEFOCE son las encargadas de asegurar que el CNB definido se desarrolla en las aulas y de mejorar la entrega del proceso.
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La DIGEFOCE da seguimiento en el aula, entregando información a las responsables del proceso para la toma de decisiones inmediata.
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La DIGEDUCA evalúa el resultado de la aplicación del CNB y entrega el análisis de las debilidades encontradas a las unidades que ejecutan en el aula, para la toma de decisiones orientada al fortalecimiento de los procesos.
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La DIGEACE toma los resultados anteriores y asesora, da seguimiento y evalúa a los establecimientos públicos y privados, y a las personas, para contribuir al logro de los resultados.
Dicho de otra forma, la Dirección General de Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (DIGEACE) tiene la responsabilidad de dar seguimiento y evaluar la labor de cada establecimiento, tomar en cuenta la información que provee la DIGEMOCA durante el proceso a través de las visitas a los establecimientos, y la DIGEDUCA, mediante los resultados de rendimiento que miden el desarrollo de las competencias definidas en el CNB.
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La DIGEACE tiene como herramienta de seguimiento el Proyecto Educativo Institucional (PEI) que permite la mejora continua de cada establecimiento educativo. Para que el PEI sea efectivo, debe contar con un reglamento claro que defina los tiempos de mejora que se conceden y las sanciones, si la calidad no se alcanza. En los casos de los institutos y colegios que gradúan alumnos que no tienen comprensión de lectura y pensamiento lógico aceptable, deben tener tiempos cortos para mejorar su proceso, de manera que si no logran superar sus deficiencias sean cerrados de inmediato y se evite que los estudiantes que acuden a recibir clases con la ilusión de graduarse y trabajar de inmediato, se vean rechazados ante oportunidades de empleo o de admisión en universidades, por no llenar los mínimos que se necesitan para tener éxito. A pesar de tener un sistema que fue diseñado para la efectividad, los resultados siguen siendo pobres, ya que en el año 2012 los graduandos alcanzaron el 24% de logro en comprensión de lectura y 7% en matemáticas. Es necesario que DIGEACE comience a cerrar establecimientos que no solo no desarrollan la calidad educativa esperada, sino que también dañan el futuro de los alumnos que no reciben el proceso educativo a que tienen derecho. En el próximo artículo se analizará el papel de las Direcciones Departamentales y principalmente de los supervisores educativos, directamente involucrados en el proceso de enseñanza – aprendizaje a nivel local.
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El derecho agrario y los derechos humanos, en el pensamiento de Leopoldo Sandoval Villeda Carlos Escobar Armas8
En el mes de marzo pasado se realizó un homenaje in memoriam al ingeniero Leopoldo Sandoval Villeda, por su relevante trayectoria profesional, en la que realizó importantes estudios en los ámbitos social, agrícola, formación y organización para el empleo masivo. Su vocación profesional agronómica la evidenció tanto en el servicio público nacional –dos veces Ministro de Agricultura—, como en el internacional, en los que siempre consideró a la agricultura como la actividad económica más importante dentro de la estructura productiva del país como fuente de empleo y como responsable de la producción de alimentos. Esta afirmación continúa siendo válida aún en 2013 y corresponde a la visión mantenida por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales. La realidad acuciante, sin distinción, de nuestra población campesina, se ha puesto de manifiesto ante quienes no comprenden que la agricultura, en todas sus manifestaciones, contribuye a que el desarrollo sea el nuevo nombre de la paz, como afirmó Pablo VI, pues el hombre es el autor, el centro y el fin de toda la vida económica y social, por lo que debe respetársele y promover su dignidad. Esta visión humanista promotora de un mundo en donde todos tengan que dar y recibir, sin que el progreso de unos sea obstáculo para el desarrollo de los otros, establece una vinculación estrecha de lo que es el derecho agrario con los derechos humanos, porque tienen elementos comunes que facilitan su desarrollo, susceptible de promoción y consolidación en función mutua. Así lo concibió siempre nuestro consocio Sandoval, por lo que al referirme a él, más que hacer un relato biográfico, lo hago refiriéndome a la concepción correcta de las dos bases necesarias para tratar de establecer la conciencia de su pensamiento, coincidente con los
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Carlos Escobar Armas es consultor del Departamento de Análisis Jurídico de ASIES.
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El derecho agrario y los derechos humanos, en el pensamiento de Leopoldo Sandoval Villeda
más avanzados planteamientos u objetivos de ASIES, que expresó durante su vida como Asociado, desde que fue fundada en 1982. Estas bases, una de carácter económico y otra de carácter social, son orientaciones científicas, filosóficas y jurídicas que al concretarse en la realidad, adquieren una normatividad determinada para la construcción de ese nuevo orden económico dentro del respeto a la dignidad humana y la justicia social. Según el pensamiento del Doctor Ricardo Zeledón Zeledón, miembro destacado de la Unión Mundial de agraristas universitarios (UMAU) y de la cual somos miembros honorarios, “el paralelismo en el origen indisoluble del derecho agrario en los derechos humanos como factor impulsor de su génesis axiológica” (Zeledón, 2009) ofrece una vinculación científica para crear normas especiales, que naciendo del derecho civil, dejan de serlo al momento en que su positivismo resulta un simple derecho individual de tenencia como ha sido en siglos pasados. El derecho de propiedad evoluciona a un derecho social y económico, y el derecho agrario como derecho de actividad, cobra vida propia autónoma, porque la agricultura por sí sola no encuentra respuestas en el derecho privado, tanto en el civil como en el mercantil. Su axiología está determinada no sólo por su actividad productiva como medio de vida, sino como forma de vivir al propio tiempo. En esta forma o estilo de vida de carácter rural y no urbano, los derechos humanos encuentran una de sus fuentes principales: los derechos económicos y sociales hechos vida a través del derecho agrario. Estos conceptos llevan en consecuencia al nuevo concepto del derecho de propiedad agraria, desdoblado en funciones objetiva y subjetiva. La función objetiva puede considerarse en forma de un triángulo equilátero, conformado por la responsabilidad personal, la del Estado y la responsabilidad social. Se refiere fundamentalmente a una responsabilidad tridimensional con carácter social ecológico, lo que implica necesariamente la intervención subsidiaria del Estado, como una garantía social y no sólo individual, lo que hace necesario dotar de capacidad y conocimientos a los sujetos activos para formar parte del proceso productivo, junto a los bienes necesarios para tal fin, ya sea porque en la mayoría de los casos son insuficientes, y porque al solucionar este problema se contribuye de [ 28 ]
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buena manera a la incorporación traducida en inclusión, para lo cual los sujetos han de ser debidamente aptos y organizados para la emprendeduría agrícola. La función social subjetiva de la que se habló anteriormente, también implica responsabilidad para el propietario, ya sea de propiedad individual, colectiva, pública o privada. Se refiere a las obligaciones que a este corresponden y lo vinculan a la economía. Ese elemento obliga a todo propietario agrario –resulta necesario subrayarlo— a introducir con su trabajo una actividad que sea capaz de garantizar la producción de la tierra, sea esta de tipo forestal, de cultivo de vegetales nutritivos, cría de animales u otra, que respete las leyes de la naturaleza en el proceso de producción, y que tenga en cuenta que esta actividad, bien organizada, ha de servir al desarrollo sostenible y sustentable. Se trata en consecuencia de un concepto evolutivo hacia la función social, económica y ecológica de la propiedad agraria, en cuanto propiedad productiva, como el resultado del ejercicio de un derecho humano cuyo concepto claro y distinto tiene características y particularidades propias. Refiriéndose al derecho constitucional de la propiedad, como derecho individual en sentido objetivo con carácter subjetivo, características recogidas por la Corte Constitucional en sentencia de fecha 25/02/87, el Alto Tribunal asentó: “Este derecho se garantiza en el Artículo 39 de la Constitución de la República como inherente a la persona humana. Sin embargo, no es propio de la vida en sociedad el ejercicio absoluto de este derecho”. Tal afirmación encuentra también asidero en el principio que la misma Constitución recoge en el artículo 44, sobre que el interés social prevalece sobre el particular. Ello en armonía con el principio de dominio eminente del Estado sobre su territorio, según el cual este puede ejercer su actividad como ente soberano para el logro de sus fines, con la amplitud que le permite la Ley fundamental del país. En otro orden de ideas, la Corte resolvió “La propiedad privada se reconoce como un derecho inherente a la persona y, por ende de su familia, a quienes el Estado dispensa protección primaria; ello sin perjuicio claro está, de que por ley, pueda ser limitada su disposición cuando sea [ 29 ]
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contraria a los fines sociales o necesaria a la realización del bien común o interés social, que se erige en prevalente como especialmente lo señala el artículo 44 constitucional”. Sentencia de fecha 12/07/2001. Después de estas consideraciones de la Corte de Constitucionalidad, puede asegurarse que el régimen constitucional del país, reconoce, como principio, el derecho a la propiedad privada, el cual sin embargo, no es absoluto, pues está limitado por causas de conveniencia social y de los altos fines que deben cumplir tanto el Estado como la sociedad solidaria y organizada. Con esta afirmación se da lugar a la función social subjetiva a que queda sometida la propiedad. El derecho agrario en consecuencia, es un derecho de propiedad que cumple con los dos principios ya señalados, el objetivo, en cuanto es un derecho individual de propiedad con todas las garantías que le otorga el ordenamiento constitucional, y el subjetivo en cuanto que es un derecho que no tiene un carácter absoluto, pues su ejercicio “implica una relación entre varias personas que supone, natural e indispensable congruencia con el orden general de la comunidad con las exigencias de justicia, de orden público, de seguridad y paz social a las que el régimen institucional de la sociedad política debe dar satisfacción para que la convivencia sea posible y se asegure el bienestar general” (Sentencia de la Corte de Constitucionalidad del 10/12/91). El derecho agrario como rama del derecho, llega a ser un producto de carácter evolutivo, por el cual no es solo agregar simplemente al derecho de propiedad un adjetivo calificativo, el de ser agrario, sino que sus alcances van más allá en cuanto a la función social que conlleva la propiedad, porque genera otros derechos dentro del gran marco de los derechos humanos, como una de las formas en las que se ejerce la libertad para el desarrollo en cualquiera de sus manifestaciones, una de ellas deviene a ser la actividad agraria. La propiedad agraria, en cuanto que es una propiedad para desarrollar producción estructurada en un bien económico, ya no responde únicamente al bien de la propiedad en sí, por cuanto que permite distinguir entre un bien que es productivo y otro que no lo es. Esto nos lleva a concluir que el derecho de propiedad es, como lo califica nuestra Corte de Constitucionalidad, un derecho que debe tener un fin social por ejercerse en y para la sociedad. El derecho agrario enriquece así [ 30 ]
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su concepto, así también al propietario de la misma, cuyas características y particularidades propias hacen u obligan a ordenamientos valorativos que van desde el dominio ejercido por sí mismo, hasta cuando lo da a un tercero, en cualquiera de las formas de arrendamiento, usufructo, fideicomiso u otra forma de tenencia para la producción agrícola, pecuaria y forestal, o la ictiológica. En este punto, es obligado señalar las grandes posibilidades que puede dar o llegar a dar identidad al derecho agrario, por su fundamento económico, social y ecológico, cuyas razones axiológicas, a través de sus Institutos, ofrecen a emprendedores, juristas, así como a los operadores de justicia, grandes perspectivas de aplicación, reflexión, estudio y análisis, que justifican conceder a esta rama del derecho la autonomía necesaria, vinculada a los derechos humanos, económico sociales y ambientales. Es necesario aclarar que la estructura agraria no se cambia con el reparto de tierra o con su simple tenencia, sino que aquella comprende además la estructura del crédito, de la producción, de la comercialización, de la capacitación y tecnificación de la empresa agrícola, de la organización administrativa del sector público agrícola, del ordenamiento territorial y el tipo de relaciones de la cadena de producción en el campo. Sin embargo, se teme aún al instrumento necesario para el desarrollo de la actividad agraria por, entre otras falsas razones, las que se oponen a todo intento de desarrollo debido a la memoria histórica sobre una defectuosa aplicación de una ley agraria que estuvo lejos de ser un instrumento jurídico garante de los derechos humanos. El derecho agrario debe contar con un marco legal o jurisprudencia generados dentro del nuevo orden económico, esbozado en nuestra Constitución Política, que premie de manera programática un sistema normativo nuevo con Institutos tales como la empresa agrícola, el empleo masivo y la contratación justa y digna, que fueron para el Ingeniero Leopoldo Sandoval, de gratísima memoria, la razón de sus diversos escritos, ponencias y personal participación en Congresos tanto nacionales como internacionales, labor que enriqueció a ASIES con el fruto de su pensamiento, y de su celo por alcanzar el desarrollo rural integral. Resulta bastante difícil hacer referencia a todos y cada uno de los esfuerzos del ingeniero Sandoval, porque todos son de un alto valor [ 31 ]
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El derecho agrario y los derechos humanos, en el pensamiento de Leopoldo Sandoval Villeda
actual frente al problema agrario de Guatemala, cuya resolución requiere de acciones eficaces y oportunas, que conforme a la estructura social, cultural y política de nuestro país, terminen la injusta polarización que no permite sacar de la marginalidad a la mayoría de la población guatemalteca ni promover su desarrollo general integral.
Referencias Zeledón Zeledón, Ricardo. (2009). Derecho Agrario Contemporáneo. Juruá Editora.
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