tercero porte
DESCEnTRnuzncion Y DESfIRROUO DE IOS SERVICIOS PUBUCOS Jean-Michel BLANQUER
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eopítulo cinco
IOS SERVICIOS PUBUCOS fl PARTIR DE lfl DESCEATRfUIZfiCIOn. Los servicios públicos son, sin duda, el aspecto más concreto de todos los aspectos de la descentralización en la medida en que tocan a la gente en su vida cotidiana. Con la descentralización, la gestión de los servicios públicos ha cambiado mucho en teoría. Se trata de ver si estos cambios se hicieron sentir de verdad en los pueblos de Colombia. Por esto, estudiaremos la situación general d e los servicios a nivel municipal y, luego, nos interesaremos particularmente en el problema del agua.
SECCIOn I:
IOS SERVICIOS PUBUCOS
En ios municipios DE coiomum. En qué medida la descentralización ha c a m b i a d o algo en los servicios públicos ? El aspecto jurídico de la Reforma nos d a solamente principios de respuesta. Se d e b e también analizar si el cambio de los responsables ha modificado los conceptos del servicio público, las inversiones para desarrollar las instalaciones, y la gestión de los servicios existentes. Los primeros resultados conocidos después de un p o c o más de dos años de gestión municipal nos da un enfoque interesante.
I. El morco jurídico. El marco jurídico de la descentralización de los servicios públicos es esencialmente el Decreto-Ley 77 de 1.987 y también los Decretos-Ley 78, 79, 80 y 81 expedidos con fundamento en la Ley 12 de 1.986. Con estas medidas, el municipio ya no es más una estructura de ejecución de políticas nacionales sino más bien una célula que puede impulsar su propia política.
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El Artículo 1 dei Decreto 77 de 1.987 es el principio del aumento de las competencias del municipio: "Corresponde a los Municipios y al Distrito Especial de Bogotá la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento básico, matadero público, aseo público y plazas de mercado. Los Departamentos, Intendencias y Comisarías podrán concurrir a la prestación de estos servicios". Así mismo, el municipio hereda competencias iguales en áreas tan importantes c o m o las" instituciones de primera atención de salud, las construcciones escolares, la asistencia agropecuaria, los transportes, las carreteras, la cultura etc... 1, Al reglamentar la Ley 11 de 1.986, el Decreto 700 d e 1.987 precisa que " son servicios municipales los de energía, acueducto, alcantarillado, teléfonos y aseo, prestados por establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales, sociedades de economía mixta y entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado, del orden municipal "Las funciones expresamente del orden municipal son las siguientes: Servicio/ p ú b l i c o / e i n f r o e / t r u c t u r a f í / í c o . — Vías y transporte, incluidas la construcción, pavimentación y remodelación de calles; la construcción y conservación de carreteras veredales, caminos vecinales y puentes; la construcción, conservación, operación, dirección y control de la administración de puertos y muelles fluviales; la construcción y conservación de terminales de transporte, así c o m o el transporte masivo de pasajeros, incluidas las estaciones terminales e intermedias del sistema, — Servicios de aseo público, tratamiento y la disposición técnica final de basuras, así como el saneamiento básico. — Servicios de suministro de energía, gas y teléfonos, Servicio/ / o c i ó l e / y e q u i p o r n e n t o c o m u n i t a r i o . — Instituciones del primer nivel d e atención básica (puestos y centros de salud y hospitales locales), — La construcción, dotación básica y mantenimiento integral d e los centros de bienestar del anciano y de los menesterosos; la nutrición y complementación alimentaria para los ancianos y menesterosos; los edificios, construcciones y espacios dedicados a la protección de la niñez, y la inhumación de cadáveres de pobres.
1. Veáse cuadro-resumen de las normas de descentralización. Primera parte. Capítulo 1. s e c d ó n 2. 2. Clasificación t o m a d a d e la intervención d e ALVARADO Osear, en el "Foro Nacional sobre sen/icios públicos". Actas publicadas porta Contraloría General de la República y la Asociación Colombiana p a r a la Modernización del Estado, Bogotá: Ediciones Especiales, 517p. Véase p 393.
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— La construcción, dotación y mantenimiento de la planta física de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria. — La construcción, dotación, remodelación y mantenimiento d e campos e instalaciones deportivas, de educación física, d e recreación y de parques urbanos que hubiesen sido declarados monumentos nacionales. — La construcción, remodelación y mantenimiento de plazas d e merc a d o y plazas de ferias, matadero público, programas de seguridad alimentaria y proveeduría de alimentos básicos. Viviendo m e d i e a m b i e n t e y u r b a n i / m o .
— La adecuación de terrenos con infraestructura vial y de servicios públicos comunales. — La adquisición de terrenos para conformar zonas de reserva destinadas a proyectos de vivienda y la definición d e la estructura municipal de usos dei suelo, incluidos los planes de renovación urbana, — Los programas de vivienda de interés social, reubicación de asentamientos humanos de alto riesgo, rehabilitación de inquilinatos, saneamiento de edificaciones y los proyectos de integración inmobiliaria y de reajuste de tierras, así c o m o el establecimiento d e centros de acopio de materiales básicos de construcción, para coadyuvar programas de vivienda. — La construcción de sedes administrativas d e las entidades públicas locales. — El ornato, amoblamiento urbano y arborización ornamental y, en general, la conformación, incorporación, regulación, conservación, administración, desarrollo y mantenimiento de los inmuebles constitutivos del espacio público. — La conservación de edificaciones y zonas de interés histórico, arquitectónico y ambiental, así como la preservación de dicho patrimonio, — Los programas de reforestación vinculados a la defensa de cuencas y hoyas hidrográficas. En estos servicios citados, la Reforma municipal d e b e aplicarse plenamente en particular en cuanto a la participación de la comunidad. Con la Ley 11 de 1.986 se establecen las grandes líneas d e la participación ciudadana: participación en la gestión municipal por contrato de entidades tales c o m o las JAC o las sociedades d e mejora y ornato. Esto d e p e n d e del ánimo participativo del Alcalde. Lo que es obligatorio es la composición siguiente de las Juntas o Concejos directivos de los establecimientos públicos y d e las empresas municipales: — una tercera parte de funcionarios de la administración municipal. — una tercera parte de representantes de los Concejos. — una tercera parte de delegados de entidades cívicas o usuarios del servicio,
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El Decreto 700 de 1,987 determina las condiciones de tai participación. 3 Como el Consejo de Estado canceló la parte más controvertida relativa al nombramiento de representantes por el Alcalde, hay, que sepamos, un vacío jurídico en cuanto a la manera de acceder a la Junta directiva para los representantes cívicos, La Reforma hace del municipio la estructura básica de gestión d e los servicios públicos. El municipio se considera como la entidad más cercana d e la población sin que se hagan diferencias entre los tamaños d e los pueblos de tal manera que la Reforma concierne casi igualmente all Distrito Especial de Bogotá y al más pequeño municipio de Colombia, Esta homogeneidad jurídica oculta una heterogeneidad d e hecho. Con las mismas competencias, los municipios colombianos que conocían situaciones diferentes han tenido evoluciones diferentes. El peso del pasado y el flujo d e los pesos son los factores más importantes que influyen sobre la inversión y la gestión de los servicios públicos.
2. Batanee/ocio-económico. La escasez de equipos en servicios públicos es uno de los mayores problemas del país que afecta en primer rango al municipio. Aunque se puede comprobar un progreso a medida que pasan los años, la tasa de cobertura en servicios públicos sigue siendo baja. En 1.973, 30.8 % de los colombianos vivían en vivienda sin servicios básicos. En 1,985, son 21.8 %. Estas cifras traducen un progreso pero deben mucho a la urbanización, a las inversiones que se hicieron en las ciudades grandes paralelamente al traslado de pobladores del c a m p o hacia la ciudad. Para satisfacer la necesidades básicas de la población colombiana y seguir así c o n el progreso de los últimos años, se debería gastar alrededor de 18.000 millones de dólares, el doble del esfuerzo d e la última d é c a d a , Un análisis preciso deja aparecer grandes diferencias según: — Los servicios, que plantean problemas diferentes debido a sus características diferentes, — Las regiones, que conocen grandes discrepencias entre sus niveles de desarroiio. — Los tamaños de los municipios, ya que, como lo veremos, los pequeños municipios tienen mucho retraso lo que implica problemas y soluciones específicos. Todas estas disparidades necesitan respuestas adecuadas para encontrar un equilibrio que permitiría compensar las desigualdades. Tales respuestas van en el sentido de una redistribución que se puede pensar desde el nivel nacional.
3. Véase cuadro resumen. Primera parte. Capítulo 1. sección 2.
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Por esto, se debe precisar los mecanismos de descentralización para hacer corresponder los marcos jurídicos c o n las diferencias de hecho. La Reforma de descentralización ya ha tenido efectos positivos sobre ia gestión de los servicios públicos. Primero, tuvo impacto sicológico. El simple hecho de dar prelación al tema de las responsabilidades locales hizo nacer el interés d e la participación. Las comunidades, los Alcaldes han aprovechado en buena parte este contexto para elaborar proyectos e implementarlos. La cercanía de los responsables ha sido una novedad c o n consecuencias importantes. Segundo, tuvo impacto financiero. Aunque los medios para la inversión no hayan incrementado mucho de manera global, el cambio d e los beneficiarios influye mucho sobre el monto y la naturaleza de los gastos, Las modificaciones de las condiciones de gestión de los servicios públicos pueden estudiarse a través de tres preguntas: — Quién presta los servicios ? — A quién benefician ? — Quién p a g a ? La identificación de los actores permitirá la identificación de los desequilibrios y desigualdades según las regiones, las estructuras y los tamaños. o . R quién benefician ? La cobertura de los servicios públicos varía mucho con la ubicación de los habitantes. El primer factor es el factor regional. El análisis de la repartición nacional d e los servicios públicos de agua, alcantarillado, energía eléctrica y salud (mapas 1, 2, 3, y 4) nos muestra cierta permanencia en las diferencias. Sin sorpresa, nos damos cuenta de que las regiones más ricas son más favorecidas. Los departamentos rurales son más desprovistos. Se pueden distinguir tres causas explicativas para la escasa dotación de una región. — Su carácter rural. — La pobreza de sus habitantes. — Las características geográficas de su localización. Estas tres causas se vinculan estrechamente la una c o n otra y varían según la índole de los servicios públicos. Así, de manera relativa, el sistema de salud se desarrolla bien, en términos cuantitativos, en zonas alejadas tales como el Guainía y el Vichada. En este caso, las cifras ocultan un p o c o la realidad pero muestran que cuando se trata de instalaciones que no necesitan redes, c o m o las instalaciones hospitalarias, puede haber inversiones y equipos, 117
MAPA 1
TASA DE COBERTURA EN A G U A
LEVENDA DE 74 A. 94 * M U D E 52 A 74 % DE 25 A 52 ÍT DE 10 A 2 5 %
MAPA 2
TASA DE COBERTURA EN ALCANTARILLADO (por departamentos en 1987)
LEVENDA I DE 68 A 87 IT «".IJDE
46
A 60
ST
DE 29 A 40 ST DE 10 A 24 ST
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APA:3
^SA DE COBERTURA EN EMERGÍA ELÉCTRICA [POR DEPARTAMENTOS EN 1 9 8 5 )
LEVENDA DE 76 A 96 Sr DE 60 A 76 ST ^ ]
DE 36 A 60 ST
m~\ DE 9 A 36 Sí
MAPA:4
SALUD (numero de camas por 1000 habitantes)
LEVENDA* |DE 3 A 5
I DE 2 A 3 £¿3DE 1 A 2 [X~]DE 0 A 1 cartografía: O .BERNARD (I.F.E.A.)
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MAPA5
ÍNDICE DE LOS SERVICIOS P U B U C O S EN LOS MUNICIPIOS MENORES
íltxxxxxi /Vxxxxxxi
-*o< X X X X X x y _¿c*P*. X X X )JJ(J***^'
LEVENDA DE 64 A 80 ST [¡¡¡¡¡I DE 45 A 64 ST DE 3 3 A 45 ST DE 17 A 3 3 ST SIN DATOS
(EN CADA DEPARTAMENTO LAS CIFRAS INDICAN EL NUMERO DE MUNICIPIOS DE MENOS DE 30 000 HABITANTES CON DATOS DISPONIBLES) fuente: ESAPMUN 120
cartografía: O.BERNARD (I.F.E.A.)
MAPA:6 NOMENCLATURA OFICIAL LAS 5 REGIONES (CORPES)
LEVENDA •¡AMAZONIA
ES3 OEINOQUIA ENCENTRO OMEHT HHUOCCIDENTE [ ~ ] COSTA ATLÁNTICA Por el contrario, servicios públicos como agua, alcantarillado o energía eléctrica se desarrollan de manera mucho más limitada en las zonas de difícil acceso y de escasos recursos, El segundo factor de variación, dentro d e c a d a región, es el t a m a ñ o del municipio, 1. Mientras que las grandes ciudades y las ciudades intermedias tienen un buen nivel de desarrollo de los servicios públicos, las cifras c a e n c u a n d o se trata de pequeños municipios. Por esto, se puede decir que la expansión de los servicios públicos en los últimos años se d e b e mucho a las inversiones en ciudades grandes y medias y que lo más difícil q u e d a por hacer: equipar los pueblos pequeños. Los municipios de menos de 30.000 habitantes que representan el 92 % de los municipios y el 23 % de la población tienen un índice promedio de 42 % de cobertura en servicios públicos contra índices de más de 70 % para las otras categorías de ciudades. • Tal situación se d e b e esencialmente a las dificultades técnicas, a los costos que estas implican y a las deseconomías de escala inevitables cuando hay una baja densidad poblacional.
1. Véase " Foro Nacional sobre servicios públicos", op.cit, la parte intitulada "Organización d e Servicios Públicos en pequeños municipios", p 357-436. 2. Datos calculados a partir del sistema d e información municipal desarrollado por la ESAP (Esapmun).
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Los pequeños municipios necesitan entonces asistencia técnica y a p o y o financiero, El reto de desarrollo de los pequeños municipios dio lugar a planes y medidas diversas, que combinadas con el problema de las desigualdades regionales, hace necesaria una planificación regional que tome en cuenta estas desigualdades. El m a p a 5 (cobertura de los servicios públicos en los pequeños municipios) nos muestra que la suerte de los pequeños municipios d e p e n d e también de su ubicación en una u otra región. Cualquier programa de ayuda a los pequeños municipios d e b e tener en cuenta esta repartición. Esto plantea el problema del dibujo de las regiones de planificación, El m a p a 5 nos muestra cierta homogeneidad entre departamentos vecinos. Si se compara este m a p a c o n el m a p a 6 (nomenclatura oficial d e las 5 regiones), se ve que la división administrativa ha dejado un p o c o aparte algunas realidades, Por ejemplo, se nota que si el Nariño y el C a u c a tienen muchos que ver, sus niveles d e desarrollo d e los servicios públicos en los municipios menores son muy lejos de los del Viejo Caldas. No puede existir ninguna división totalmente racional, Sin embargo, en materia de ayuda a los pueblos más desfavorecidos se p u e d e n distinguir conjuntos coherentes que beneficiarían de las redistribuciones a nivel nacional. Con respecto a esto, el Corpes que c o n o c e el mejor destino hasta ahora es el de la Costa Atlántica que es el más coherente y homogéneo. Es sin d u d a un ejemplo por seguir. b. Quién pre/lo le/ /ervicie/ ? Si el Decreto 77 plantea el principio de una gestión local de los servicios, la estructuración d e las responsabilidades se encuentra sin embargo caracterizada por una gran heterogeneidad. En el sector del a g u a por ejemplo, la Nación se queda c o n la cuarta parte d e las prestaciones. El municipio está por encima de los responsables (36,4 %) pero hay también una participación del departamento (16,4 %) que heredó algunas plantas y redes con la liquidación del Insfopal. La mayor parte d e los municipios que tienen sus propios servicios públicos están en este caso por haberlos desarrollado ellos mismos más que por haber heredado instalaciones del Estado. La prestación del servicio depende también obviamente del t a m a ñ o del municipio. Un servicio c o m o la producción y la distribución de energía eléctrica requiere grandes dimensiones. Por esto, el nivel estatal parece más a d a p t a d o . El nivel regional también puede ser eficiente. Es en el sentido del desarrollo de este nivel que acabaron en 1.991, después de años d e crisis, el monopolio estatal.
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Gráfica 1
nnonnnoí n ACUEDUCTOS ymeronoí En mi as CIUDADES mm GIMÍIDES 2200
~i
i
i
i
1980
1981
1982
1983
FUENTE: DAÑE
i
1984
i
1985
i
1986
i
r
1987
1988
ANOS ACUEDUCTO
-A TELEFONO
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Ai c o n i rano, ei saneamiento oasico es por excelencia un servicio a d a p t a d o al nivel municipal. Así, 73.1 % de los municipios lo prestan. La estructuración de la prestación de los servicios d e b e entonces tomar en cuenta la naturaleza de c a d a servicio y el tamaño de las entidades beneficiarios. Los municipios pueden escoger por sí mismos la forma más racional de organización a través de contratos con: — Otros municipios ' — Entidades públicas superiores tales como el departamento. — Empresas privadas. Tienen ya el marco jurídico para tal elección. Algunos aprovecharon tal oportunidad de manera espectacular al contratar empresas privadas. Es cierto que esta opción, que plantea problemas ideológicos, tuvo muc h o más éxito que la opción de la asociación de municipios que es sin e m b a r g o muy atractiva desde un punto de vista financiero. En muchos casos, la empresa privada se concibe como una solución milagrosa para acabar con una gestión burocrática e ineficiente. Si bien la idea tiene raíces fuertes, hay que destacar sin embargo que, como en el caso del aseo en Bogotá, el nuevo sistema no reemplazó al antiguo sino que se agregó a él. Las nuevas competencias del municipio exigen ánimo político y coherencia de parte de los Alcaldes. No fue siempre el caso y así se explica en parte la heterogeneidad en la prestación de servicios públicos en el país. La elección popular de Alcaldes permite normalmente un control de parte de los ciudadanos y, por esto, a largo plazo, es la mejor garantía de un mejor manejo. o. Quién pago ? La transferencia de responsabilidades hacia los municipios se a c o m p a ñ ó de transferencias financieras que beneficiaron de manera desigual a las entidades locales. La Reforma quiso compensar el retraso en equipos de los municipios menores. La Ley 12 de 1.986 incrementó progresivamente la cesión del IVA para los municipios hasta 1,992, año en el cual todos los municipios recibirán el 28.5 % del IVA. Adicionalmente, los municipios de menos de 100.000 habitantes se beneficiarán con el 16.8 % del IVA. Para asegurar el buen empleo de la nueva fuente financiera, la Ley precisa que la parte que supera el 25 % del IVA d e b e dedicarse a la inversión según un plan anual de inversión aprobado por el Concejo municipal.
1. Las Leyes 3 y 11 d e 1.986 establecen un sistema de apoyo a los proyectos d e inversión común d e municipios asociados.
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Los municipios menores deben así asignar a ias inversiones más del 44 % de lo que reciben como IVA. Tal medida ya tuvo sus primeros efectos, Por ejemplo, en el sector de agua potable y alcantarillado, aumentó la inversión de los pequeños municipios al ritmo del incremento de la transferencia del IVA (Véase gráfica2). Esta recuperación de los municipios d e b e ser obviamente temporal para que, a largo plazo, el desequilibrio no sea en el otro sentido. Algunos sectores subrayaron este problema y el hecho de que, al seguirse la evolución actual, en el año 2.000, 32 % de la población recibirá el 68 % de la transferencia. Es demasiado temprano sin embargo para determinar cuando la recuperación será suficiente para acabar con el régimen favorable a los municipios menores. Hoy en día, se puede comprobar según dos enfoques el incremento de la inversión gracias a las medidas de descentralización. Primero, todos los niveles gubernamentales han aumentado la parte de sus gastos dedicada a la formación de capital y de manera mucho más significativa en el municipio y departamento. (Véase gráfica 3). Los niveles locales, por sus posiciones, sus recuperaciones y sus estructuras financieras se dedican, relativamente, mucho más a la inversión que el Estado. El segundo impacto muy patente de la descentralización sobre la inversión es la evolución de la participación relativa de las entidades públicas en la formación bruta de capital fijo. El municipio se impone c o m o un actor esencial a expensas de la Nación que sigue siendo sin embargo la primera fuente de inversión. El departamento se debilita un poco. (Véase gráfica 4). En resumen, la evolución general muestra un balance bastante positivo en tendencias centrífugas que corresponden al esquema normativo de la descentralización. Como siempre, sigue existiendo una falta de recursos a todos los niveles que pudo ser compensada en el pasado por el endeudamiento. Tal situación no es inquietante si los servicios públicos se mejoran paralelamente y contribuyen al crecimiento y enriquecimiento de las comunidades. En algunos casos, este endeudamiento alcanzó niveles inquietantes como en el caso particular de la energía eléctrica, Además, los municipios tienen la oportunidad de aprovechar nuevos instrumentos financieros. Con la Reforma urbana, además de las medidas administrativas y de un apoyo financiero de parte de entidades tales como ei Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, el municipio puede gozar de algunas atribuciones financieras. Primero, tiene instrumentos de p a g o con la institución de los "pagarés de Reforma urbana" que son títulos de deuda pública con los cuales el municipio puede indemnizar los que expropia. Es una manera muy positiva de ampliar la c a p a c i d a d de endeudamiento de los municipios. 125
Gráfica 2
mVÉRJIOfUÍ En El SECTOR DE
ncun POT n me Y nicnnrnRiunDO 50000 TOTAL PAÍS
45000
CUATRO CIUDADES
fu
CIUDAD INTERMEDIA
H
ÁREA RURAL
w 4-0000 35000
§O 30000
u 25000 LO W
20000
o 15000
d
a 10000 5000 0 1986 FUENTE: DNP
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1987
AÑOS
1988
Gráfico 3
PARTE DE IOS GASTOS PUBUCOS CCASAGRADA n in fORmncion DE CAPITAI
% 35f$Mi3fá$&i
1
30 25 20
l-T
m m I t
II
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15 10
Nación
Departamento
Municipio
1.980 1.988
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trófica 4
PARTICIPACIOA DE IOS AIYEIES DE GOBIERAO EA IA fORAIAClOA DE CAPITAI %
Nación
1.985 1.988
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Departamento
Municipio
También, "los bonos de Reforma urbana" pueden ser emitidos d e la misma manera por los municipios para proyectos de reordenamiento urbano en un sentido muy amplio. 1. Segundo, nuevos impuestos están a la disposición de los municipios. La Contribución de Desarrollo Municipal es "a cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles (...) cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal", contribución obligatoria para todos los municipios con más d e 100.000 habitantes. Gracias a este impuesto, la valorización de un barrio por la implantación de nuevos servicios públicos tiene consecuencias financieras directas para el municipio. Es una manera inteligente de rentabilizar las obras distintas del incremento de ias tarifas, Otro impuesto que va en el mismo sentido es el impuesto de estratificación socio-económica "a cargo de los propietarios y poseedores d e las viviendas clasificadas en los estratos alto y medio alto en todos los municipios de más de cien mil habitantes". La mitad del producto de este impuesto es para un fondo de rehabilitación de viviendas de estrato bajo que carecen de servicios de acueducto y alcantarillado. La otra mitad es para la adquisición de tierras con destino a la construcción de viviendas de interés social. Todas estas medidas se adaptan más al municipio grande que al municipio menor. Constituyen sin embargo un paso importante hacia una mejor c a p a c i d a d financiera del municipio para encargarse de los servicios públicos. Sin embargo, que sepamos, no entraron en aplicación ya que se encuentra un vacío jurídico desde que la Corte canceló la parte de la Ley relativa a los dos impuestos sobre la propiedad de inmueble. La última fuente de financiación para los servicios públicos municipales la constituyen las tarifas. Hasta ahora, conforme a la Constitución 2, y a la voluntad de racionalización, el sistema de fijación de las tarifas ha sido fuertemente centralizado por medio de la Junta Nacional de Tarifas de los servicios públicos. Algunos municipios escapan al principio de la fijación nacional de las tarifas y algunas personas piensan que una descentralización generalizada de las tarifas serta el complemento normal de la descentralización de los servicios públicos. 1. Según el Artículo 104 de la Ley 09 de 1.989, se trata d e "proyectos de remodelación urbana, reintegro y reajuste de fierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación d e viviendas d e Interés sodal, construcdón, ampliación, reposición y mejoramiento d e redes d e a c u e d u c t o y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos d e salud, centros d e acopio, plazas d e mercado y ferias, mataderos, instaladones recreativas y deportivas, tratamiento d e basuras y saneamiento ambiental". 2. Articulo 32 d e la Constitución Nacional: (...) "Este (el Estado) intervendrá, por m a n d a t o d e la Ley, en la producción, distribución, utilización y consumo d e los bienes y en los servidos públicos y privados, para racionalizar y planificar la economía a fin d e lograr el desarrollo integral"(...).
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Esto propuesta encontró muchas dudas: "Quienes impulsan la descentralización de las tarifas no lo hacen con el deseo de asumir la responsabilidad de desarrollar una política tarifaria coherente sino por la posibilidad de cristalizar promesas de disminución de tarifas convencidos, tal vez, de que ellas son excesivas, sin comprender que el problema puede tener otros orígenes", ' Es cierto que el sistema actual garantiza un mínimo d e racionalidad y que se puede temer demagogia o incompetencia de parte de algunos municipios, Sin embargo, ia lógica de descentralización no puede pararse a la mitad del camino y dejar aparte la cuestión de las tarifas, Una descentralización total no es posible ni deseable ya que los municipios, especialmente los pequeños, no pueden autofinanciar sus servicios públicos. Ellos necesitan entonces una asociación con la Nación para planificar el desarrollo y la gestión de los servicios públicos y esto requiere una coherencia tarifaria en el país. El Decreto 394 de 1.987 plantea un nuevo marco en esta materia con nuevas referencias para el cobro de las tarifas tomando en cuenta la solvencia de los usuarios y municipios (definición de seis estratos socio-económicos...). Gracias a esto se revisaron las tarifas de las empresas que trabajan en más de la mitad de los municipios del país. Parece que hay una evolución en el buen sentido. Por esto, la descentralización de las tarifas sigue siendo una alternativa a largo plazo. Mientras tanto, se debe esperar un reordenamiento que facilitaría, en esta materia c o m o en otras, el ejercicio de la libertad por parte de los municipios, 5. B a l a n c e / o c i e - p o l í t i c o . El balance socio-político en materia de servicios públicos se asemeja mucho a lo que ya hemos escrito acerca de la participación ciudadana en el proceso de descentralización, • Los primeros resultados no han d a d o satisfacción y se puede pensar que el marco jurídico -el Decreto 3446 de 1.986, modificado por el Decreto 700 de 1.987- no favoreció ningún desarroiio. De la misma manera que se nota cierto entusiasmo para la elección popular de Alcaldes y mucho desinterés cuando se trata d e participar en la vida comunitaria por medio de las JAL por ejemplo, se nota en materia de servicios públicos cierta c a p a c i d a d de movilización para protestar
1. Foro Nacional sobre Servicios públicos, op.cit, p137, OCHOA F.F. "tarifas y falsas alternativas. " 2. Véase Primera parte. Capitulo 1
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contra el mal funcionamiento de los servicios públicos • y el inmovilismo cuando se trata de interesarse por su funcionamiento cotidiano, El balance actual deja pensar que Montesquieu tenía toda la razón cuando decía que el pueblo es bueno para escoger a sus representantes, pero malo para ocuparse directamente de los asuntos públicos. En realidad, la participación ciudadana en los servicios públicos que se había pensado como una manera de acabar con el inmovilismo político y administrativo, ha sido bloqueada en muchos casos por los mismos dirigentes locales, fortalecidos por la descentralización, De otro lado, la tecnicidad de los problemas y el bajo nivel educativo de los ciudadanos han sido un obstáculo mayor para que se haga una presión suficiente. La gente quiere un servicio que funcione bien con tarifas razonables y no pide más. Frente a esta situación, el marco jurídico de la descentralización de los servicios públicos no puede quedarse así. Ya se abandona sencillamente la idea de participación ciudadana en los servicios públicos considerando que no se trata de un asunto político y que muchos países tienen servicios públicos excelentes sin participación de los usuarios, ya se fortalece el sistema de participación con medidas de real alcance. Tal reforzamiento podría pasar por una institucionalización de los procesos de participación, En este caso, la participación no descansaría sobre ligas de usuarios, sino sobre los usuarios mismos llamados a votar directamente para las Juntas d e las empresas en periodos fijos. Esto podría concretizarse c o n un tarjetón enviado con las facturas. Sería, que se sepa, la primera vez que se adoptaría tal sistema en el mundo. Algunos podrían objetar que éste tendría efectos perversos (demagogia, politización de las empresas...) pero en este caso se d e b e discutir el principio mismo de la participación ciudadana y acabar con una media participación que es hasta ahora una total hipocresía. Esto necesita coordinación y voluntad a nivel nacional sin que se confisquen las nuevas responsabilidades del municipio ni los derechos de los ciudadanos y usuarios,
1. Muchos autores han subrayado que la mayoría d e los paros cívicos tienen que ver c o n la ausenda d e servicios públicos. Véase por ejemplo CUERVO.LM, "Prestación d e servicios públicos en Colombia, una visión a largo plazo. 1.938-1.985", Cinep, 1.988.
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Cuadro 9
siTuncion Y OBJETIVOS ncruniEf SERVICIOS
SITUACIÓN
PÚBLICOS
ACTUAL
AGUA
ALCANTARILLADO
SANEAMIEN TO BÁSICO
-Reordenamiento i n s t i t u c i o n a l después d e la liquidación d e Insfopal. -Incremento d e las plantas y d e las redes d e p a r t a m e n tales y m u n i c i p a les.
-Reordenamiento i n s t i t u c i o n a l después d e la liquidación d e Insfopal. -Incremento d e las plantas y d e las redes d e p a r t a m e n tales y m u n i c i p a les.
NACIONAL
ELECTRICIDAD
TELECOMUNICACIONES
-Rentabilidad relativ a m e n t e fuerte -Plan d e extensión especialmente hac i a las áreas rurales. -Crisis laboral d e Tel e c o m frente a las perspectivas de privatización
ENTIDADES PRESTATARIAS
OBJETIVOS OFICIALES Y COSTO
Municipio: Nación: Depto: Comunidad Otros;
36,4 % 25.4 % 16.4% 16.4% 5.4 %
Municipio: Nación: Depto: Comunidad
38,6 % 27.3% 22.7% 11.4%
1.994: 57 % d e c o b e r t u ra (Plan PAS) Costo: Véase a g u a .
Municipio: 73.1 % Nación: 15.4% 7.7 % Depto: Comunidad: 3.8 %
-Programa d e a p o y o y cofinanciamiento del gobierno. -Mayoría d e los costos asumida por los municipios.
-Área rural: 33.5%(1.988) -Área urbana: 78 % (1.988)
- M o n o p o l i o estatal hasta 1.991 -Prestación ñor 30 empresas públicas a nivel d e p a r t a mental o municipal
-Saneamiento del sector (Plan d e ajuste d e l Sector Eléctrico, PASE) -Ampliación d e las redes gracias a un prog r a m a d e inversiones Costo: 5.700 millones d e USS d e 1.989 a 1.996.
- 2,300.000 líneas o sea 7,6 líneas por c a d a 100 habit a n t e s (1.987),
-Telecom -9 empresas locales a s o c i a d a s a Telecom -22 empresas locales a u t ó n o m a s
-2.000: 5,500,000 líneas o sea 17,5 líneas por 100 habitantes. Costo: 4,000 millones d e USS d e 1,990 a 2.000
57% (1.987)
41 % (1.987)
-Sector naturalm e n t e m u y descentralizado -En algunos municipios, grandes fallas e n el f u n c i o n a miento. - C a m p o d e experim e n t a c i ó n privileg i a d o d e la privatización.
-Endeudamiento tremendo -Desequilibrio entresobre-producc ion y penuria -Reordenamiento institucional.
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COBERTURA
DE IOÍ Í ERYICICS PUBUCOS
1,994: 70 % d e c o b e r t u ra (Plan PAS) Costo: 1200 millones d e USS (Incluido sector a l c a n tarillado)
sección?: eiPRoniEmn DEinoun. El acueducto es sin duda el servicio público más importante en cuanto a sus consecuencias para la vida cotidiana de la gente. Además, los problemas y la evolución de este sector constituyen puntos de estudio muy significativos para analizar los obstáculos y las posibilidades en materia d e reforma de la gestión de los servicios públicos.
I. E/quemo institucional y financiero. Tras las medidas generales de descentralización y el Plan de Ajuste del sector de Agua Potable y Saneamiento básico -PAS- la estructuración de las responsabilidades cambió de manera sensible. Básicamente, el municipio es ahora, en este ámbito como en otros, la entidad de decisión y de gestión mientras que el departamento tiene una tarea de asesoría y la Nación de planificación. Sin embargo, el papel de la Nación sigue siendo fundamental en la medida en que su presencia ha sido fuerte en el pasado y que el complejo proceso descentralizador necesita cierta asistencia. La liquidación del Insfopal, establecida por el Decreto 77 de 1.987 y precisada por el Decreto 1698 de 1.989, tuvo lugar el 30 de septiembre de 1,989. El nuevo orden institucional se diferencia del precedente por una repartición más racional de las competencias (véase esquemas 2 y 3). Las entidades principales son las siguientes: — El ministerio de Obras Públicas y Transporte con su Dirección de agua potable y saneamiento básico. Asume la antigua función de planificación del Insfopal y de la División de saneamiento básico del ministerio de Salud. Esto exige ante todo un inventario del sector, tarea a la cual se dedicó esta Dirección a los primeros meses d e iniciarse su funcionamiento. Después, podrá cumplir sus funciones de investigación, asistencia y expedición de normas técnicas. Asimismo, tiene que promover el Programa de Saneamiento Básico rural cuyo alcance se extendió a los municipios de menos de 12.000 habitantes por el Decreto 77 de 1,987. Desde su elaboración en 1.968, este programa presentó ciertas ventajas que podrían aprovecharse para mejorar el servicio en el área rural. — El ministerio de Salud. Sigue teniendo una función de control de calidad del agua mientras que la Comisión Nacional do Agua po-
1.EI "PSBR" consiste en un apoyo a las comunidades, mediante las JAC, c u a n d o se organizan para realizar obras públicas. La comunidad debe facilitar, en mano d e obra o con dinero, el 25 % del valor de la inversión. Se presta entonces una ayuda a nivel seccional así c o m o créditos.
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Esquema 2 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL 1.986 FUNCIÓN CONPES PLANIFICACIÓN MACROECONOMICA PLANIFICACIÓN SECTORIAL FINANCIACIÓN IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS GERENCIA DE PROYECTOS
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Unidad de infraestructura junta nacional de tarifas MINISTERIO DE SALUD PUBLICA DIRECCIÓN DE SANEAMIENTO AMBIENTAL INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO MUNICIPAL (INSFOPAL)
INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) división de saneamiento básico rural
SELECCIÓN Y ELABORACIÓN DE PROYECTOS
o a O < GERENCIA DE OBRAS CONSTRUCCIÓN INTERVENTORÍA
