>> POLICY BRIEF ISSN: 1989-2667

Nº 100 - DICIEMBRE 2013

Irán y Occidente: más allá del acuerdo nuclear

Richard Youngs y Eric Wheeler

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Occidente e Irán tendrán que hacer frente a muchos desafíos a la hora de implementar el acuerdo interino sobre el programa nuclear iraní. No obstante, se espera que el acuerdo abra paso hacia mejores relaciones entre Irán y Occidente y con otras potencias en Oriente Medio y Asia. Al mismo tiempo, la elección del presidente Hassan Rouhani en Irán ha dado lugar a nuevas expectativas de reforma interna. Tras el primer paso que ha supuesto la firma del acuerdo nuclear, la comunidad internacional también debería tener en cuenta de manera más sistemática estos aspectos. Las expectativas deben de ser realistas: el acuerdo nuclear interino no supondrá avances inmediatos respecto de otros desafíos internos o regionales; de hecho, podría incluso dar lugar a nuevos problemas. Pero existen por lo menos verdaderas oportunidades que podrían aprovecharse, con extremo cuidado y cautela, para consolidar una mejor relación con Irán.

LA AGENDA REGIONAL Estados Unidos y la Unión Europea (UE) han respondido de manera positiva al nuevo tono de la diplomacia iraní, a la vez que mantienen los “ojos abiertos” ante posibles dificultades. Para mantener el impulso generado tras la firma del acuerdo nuclear interino en Ginebra, se necesitan más esfuerzos dirigidos a fomentar la cooperación estratégica con Irán en cuestiones de importancia regional. Diseñar una nueva dimensión regional en base a mejores relaciones entre Irán y

C L AV E S • El acuerdo nuclear interino con Irán podría abrir paso a mejores relaciones con Irán, pero también podría acarrear nuevos problemas. • Se necesitan más esfuerzos dirigidos a fomentar la cooperación estratégica con Irán en cuestiones de importancia regional. • Será clave manejar las expectativas en torno a la reforma interna con el fin de evitar posibles frustraciones, inestabilidad y reacciones negativas por parte del régimen.

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2 >>>>>> Occidente debería ser una prioridad para Estados Unidos y la UE. La lógica optimista siempre ha sido que si Irán se siente menos presionado estratégicamente, no buscará tanto el apoyo de clientes no estatales como Hezbolá. Incluir a Irán en temas clave para la estabilidad regional podría contribuir a abrir el camino hacia una reconciliación duradera. El tema más importante en este sentido es la guerra subsidiaria que se está llevando a cabo en Siria. Teherán aún ejerce gran influencia sobre Damasco, y es uno de los principales financiadores tanto del régimen de Assad como de Hezbolá. Estados Unidos y Europa necesitan ampliar sus esfuerzos diplomáticos para fomentar una postura más flexible por parte de Irán en Siria. Mientras que es poco probable que Teherán cambie de posición de repente en cuanto al conflicto sirio o retire su apoyo al régimen de Assad, este es posiblemente el momento para entablar un diálogo con Irán sobre el futuro de Siria. Para bien o para mal, Occidente ahora ve la necesidad de trabajar con el presidente Assad, mientras que un Irán menos aislado quizás se sienta menos obligado a apoyar incondicionalmente al régimen. Por tanto, es posible que haya una pequeña oportunidad para negociar con Irán de camino a las conversaciones de Ginebra II ahora previstas para enero de 2014. La ayuda de Irán en Afganistán, país al que está ligado tanto cultural como lingüísticamente, también es de interés para Washington mientras se aproxima la fecha prevista para la retirada de tropas en 2014. Inicialmente Estados Unidos e Irán intentaron coordinar sus esfuerzos para luchar contra los talibán, pero Washington puso fin a ese diálogo a principios de 2002. En Afganistán, Estados Unidos debería intentar incluir a Irán en la cooperación en materia de seguridad con el fin de abordar desafíos comunes, entre ellos el aumentar la estabilidad en Asia Central y promover la “nueva ruta de la seda” para disminuir la dependencia afgana de Estados Unidos y fomentar la integración regional. Es cada vez más evidente que Irán también ejerce influencia sobre Irak, en particular bajo el Gobier-

no del primer ministro Nouri al-Maliki, quien estuvo exiliado muchos años en Irán durante el régimen de Saddam Hussein. La administración del cada vez más autoritario Maliki está basada en una identidad chiita más beligerante. Estados Unidos necesita cooperar con Irán en Irak. El reto consiste en asegurar que la influencia de Teherán se use de manera productiva y no destructiva. Eso implicará ir más allá de las simples lamentaciones occidentales sobre la injerencia iraní en lo que es, al fin y al cabo, su vecino. Washington necesita intentar asegurar la cooperación tanto de Bagdad como de Teherán en las áreas fronterizas cercanas a Siria que se han desintegrado y que ahora están siendo usadas por al-Qaeda para transportar armas. El presidente iraní Rouhani ha expresado su deseo de mejorar las relaciones con Arabia Saudí. Algunos analistas insisten en que es fácil exagerar la dinámica religiosa detrás de la política exterior iraní, y que una cooperación pragmática no es del todo imposible. Harán falta muchos esfuerzos diplomáticos para conseguirlo. Diplomáticos europeos y estadounidenses también buscarán evaluar el posible impacto de una mayor reconciliación con Irán sobre actores regionales como Catar, Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos. Las dinámicas geopolíticas y geoeconómicas en el Golfo cambiarán si Irán deja de verse afectado por las sanciones económicas. El antagonismo ya existente entre los Estados del Golfo, tradicionalmente aliados con Arabia Saudí, e Irán podría empeorar en la medida en que aumenta la competición a lo largo de la región. Desde el comienzo de la primavera árabe, las potencias occidentales no han hecho mucho para cambiar sus alianzas basadas en la realpolitik con las monarquías del Golfo; los costes de esa inercia podrían ser cada vez más evidentes. La relación entre Turquía e Irán será un factor clave para las futuras políticas europeas y estadounidenses. Los vínculos económicos entre Ankara y Teherán han aumentado de manera exponencial. De igual modo, también han aumentado el turismo iraní hacia Turquía y las inversiones directas por parte de Irán en la economía turca, dado el descenso en las relaciones económicas entre Tehe-

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3 rán y las naciones del Golfo a raíz de la presión occidental. Pero los prósperos vínculos económicos no harán desaparecer la posibilidad de que Irán y Turquía compitan entre sí por el liderazgo regional. Recientemente, las relaciones entre ambos países se vieron afectadas por las acusaciones por parte de Ankara de que Teherán estaría albergando y entrenando a rebeldes kurdos. A pesar de los esfuerzos anteriores de Ankara por mediar en un acuerdo sobre el programa nuclear de Irán, muchos iraníes creen que Turquía se ha beneficiado del aislamiento de Irán para intentar consolidarse como la potencia dominante en Oriente Medio. Las potencias occidentales tendrán que incluir a Turquía de manera sistemática en su nueva reconciliación con Irán. Hasta ahora los encargados de formular las políticas en Washington han dado prioridad a la cooperación en materia de seguridad con Ankara, pero hace falta una coordinación más específica en torno a Irán. Lo ideal sería que Turquía ayudara a disminuir las divisiones entre Irán y Arabia Saudí.

La UE y Estados Unidos deben enmarcar las negociaciones sobre el programa nuclear iraní en un contexto de cambios nacionales y regionales

Arabia Saudí e Israel han expresado sus dudas sobre la fiabilidad de las nuevas promesas de cooperación y moderación por parte de Irán. A la hora de escribir estas líneas, aún cabe la posibilidad de que el Senado estadounidense invalide el acuerdo interino con Irán por esa razón. Como era de esperarse, el acuerdo supondrá un desafío para las relaciones entre Estados Unidos e Israel. Por un lado, la comunidad internacional debe tomarse en serio las preocupaciones de Israel, pero, por el otro, es igualmente importante asegurarse de que los objetivos de seguridad más amplios no se vean

afectados por la nueva reconciliación con Irán. En particular, no se deberían aminorar los esfuerzos actuales dirigidos a reanudar las negociaciones de paz entre Israel y Palestina. Los diplomáticos europeos y estadounidenses deben intentar alcanzar un acuerdo que pueda alentar a Irán a jugar un mayor papel en Oriente Medio. Dicho acuerdo deberá basarse en la implementación del acuerdo nuclear, pero también en las políticas de Irán hacia los conflictos regionales existentes. Un equilibrio de poder entre diversas naciones podría sentar las bases para un Oriente Medio más estable. Hace falta un sistema que sea capaz de evitar las políticas abiertamente unilaterales o expansionistas y, al mismo tiempo, fomentar el comercio regional y la cooperación económica independientemente de las diferentes creencias ideológicas o religiosas. Estados Unidos debería trabajar en estrecha colaboración con sus socios tanto en Europa como en Oriente Medio para proporcionar el tipo de concesiones y el apoyo necesarios para permitir el desarrollo de dicho escenario. Tendrá que alentar a Irán para que adopte medidas que promuevan la transparencia y apacigüen los temores a nivel regional. Estados Unidos tiene mucho que hacer para tranquilizar a los Estados del Golfo y hacerles sentir parte del proceso, en lugar de sus víctimas. El contexto regional es cada vez más inestable, en la medida que yihadistas suníes incrementan sus ataques en Irak y en Siria, en parte debido a temores ante la posibilidad de que Irán vuelva a recobrar influencia, y dada la preocupación de los Estados del Golfo ante los incipientes cambios en el equilibrio de poder regional. Está claro que Irán es, en gran parte, culpable del aumento del sectarismo. Pero el nuevo Gobierno iraní ha expresado, por lo menos retóricamente, su deseo de cooperar para solucionar este mal que ahora domina la geopolítica de Oriente Medio (en particular con vistas a contrarrestar las actividades de los yihadistas suníes). Las potencias occidentales no deberían dejarse inmiscuir en la lucha sectaria y verse obligadas a favorecer un lado u otro. No obstante, >>>>>>

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4 >>>>>> si el nuevo discurso iraní llega a convertirse en una verdadera voluntad política, podría dar lugar a un mayor interés compartido entre Estados Unidos, la UE e Irán en abordar ese aumento del sectarismo. Asimismo, Arabia Saudí también podría verse motivada a apreciar el valor de un diálogo más amplio sobre el radicalismo: mientras que el país apoya a algunos grupos suníes extremadamente conservadores a lo largo de la región, también teme que grupos radicales lleguen a tener tanto poder como para desafiar el Gobierno de la familia saudí. En suma, la nueva relación con un presidente menos antagonista en Teherán debería ir acompañada de un enfoque regional integral. De hecho, los líderes internacionales, entusiasmados con las perspectivas de un nuevo tono bilateral en las relaciones con Irán, también deben tener en cuenta que el cambio en Teherán hace con que sea aún más urgente la necesidad de abordar los vínculos regionales. Se ha hablado mucho de la necesidad de diseñar un marco regional de seguridad en Oriente Medio. La reconciliación con Irán afectará los actuales equilibrios de poder, aumentando aún más la importancia de contar con dicho marco. Sin embargo, mientras que los diplomáticos europeos han expresado cierta intención de fomentar el diálogo en un foro de este tipo (a menudo se ha llegado a proponer, aunque muy vagamente, algo similar a la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, OSCE), Estados Unidos aún se muestra reticente a contemplar grandes cambios. Aún hace falta un ajuste estratégico mucho mayor. Eso no quiere decir que habrá resultados positivos de inmediato o que, de hecho, estos sean los más plausibles, sino simplemente que los acontecimientos recientes con relación a Irán proporcionan potenciales puntos de entrada para lograr un Oriente Medio menos hobbesiano.

¿REFORMAS INTERNAS? Una segunda serie de cuestiones versa sobre los debates en torno a la reforma interna en Irán. Se han creado nuevas esperanzas entre los reformistas desde las elecciones celebradas en junio de 2013. Pero si bien el presidente Rouhani ha empezado a

llevar a cabo algunas reformas, sigue siendo fiel al régimen y, sin duda, decepcionará a los “liberales” que esperan reformas políticas de gran alcance. Uno de los principales retos consistirá en manejar las expectativas. Aunque no se debe desperdiciar la oportunidad para llevar a cabo pequeñas reformas, tener expectativas demasiado altas podría dar lugar a frustraciones, inestabilidad y reacciones negativas por parte del régimen. Rouhani ha declarado que tiene el objetivo de restaurar la “confianza mutua” entre el pueblo y el clero, no eclipsar a este último. Parece tener una visión más bien basada en una tecnocracia pragmática que en la competición política. Algunos observadores comentan que el líder supremo, el ayatolá Jamenei, ha permitido que Rouhani ganara las elecciones precisamente porque es más fiel al régimen que Ahmedinejad. Rouhani no tiene la intención de desafiar al régimen, sino que intentará avanzar con la reforma desde dentro del sistema. La mayoría de las instituciones estatales sigue bajo control de aquellos nombrados por el ayatolá Jamenei. Un factor clave será el posicionamiento de estas instituciones vis-à-vis el nuevo presidente. Ya se están llevando a cabo luchas internas dentro del sistema sobre el regreso de los exiliados y una serie de nombramientos ministeriales hechos por Rouhani. Una variable particularmente importante será el equilibrio de poder entre el clero y la Guardia Revolucionaria. Hasta ahora, el resultado ha sido mixto, y se ha podido presenciar tanto compromisos hacia la reforma como reticencia al cambio. Irónicamente, después de la fuerza del movimiento verde en 2009, el cambio en 2013 se debió menos a la presión desde abajo que a la apertura proporcionada por la élite. Aún así, la victoria de Rouhani refleja el deseo de los ciudadanos de poder hablar sobre cuestiones que tienen un impacto directo sobre sus vidas, desde la corrupción a la falta de medicamentos y el colapso del rial iraní bajo la presión de las sanciones occidentales. Un porcentaje extraordinariamente alto de la población, el 72 por ciento, acudió a las urnas en las elecciones de junio, poniendo de relieve la profundidad de dichos problemas cotidianos.

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5 La estructura sociológica subyacente en Irán también apunta hacia un posible cambio. Los jóvenes iraníes representan casi dos tercios de la población y son los que determinarán el futuro del país. En la actualidad, se estima que casi 5 millones de jóvenes están desempleados en Irán.

de periodistas extranjeros, es difícil saber qué está pasando realmente en Irán en ese sentido. Habrá que convencer a Teherán de que una mayor transparencia ayudará al país a realizar su objetivo declarado de “reincorporarse” por completo a la comunidad internacional.

¿Cuáles son las implicaciones políticas de todos estos factores para la UE y Estados Unidos, así como las para las organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales que quieran apoyar la reforma? Las potencias y las organizaciones occidentales deberían actuar con cautela y no de manera intrusiva. Deben tener muy en cuenta que incluso las mejores intenciones pueden llegar a ser contraproducentes y despertar fuertes reclamos históricos en Irán. No obstante, no se puede pasar por alto el potencial para, y la necesidad de, un cambio en el país.

La prioridad más acuciante es la reactivación económica, un reto que va mucho más allá de la retirada de las sanciones. Es clave que el apoyo internacional sea consciente de la compleja brecha existente entre la reforma política y económica. Las exportaciones de petróleo iraní han caído un 60 por ciento durante los dos últimos años y la inflación ha llegado a los dos dígitos. No obstante, el compromiso del Gobierno hacia una amplia reforma económica no está nada claro. De hecho, Rouhani ya le ha informado a la Guardia Revolucionaria de que podrán mantener su papel dominante en la esfera económica a cambio de no bloquear la política exterior más pragmática del presidente. Es probable que esta especie de quid pro quo perjudique la separación entre Estado y economía, que es necesaria para asegurar que la riqueza llegue también a las partes más pobres de la población.

Muchos reformistas del movimiento verde están poco a poco volviendo a la esfera pública, hablando en los medios de comunicación por primera vez desde 2009. La comunidad internacional deberá encontrar la mejor manera de cooperar con esos actores, ofreciéndoles una protección legítima ante posibles represiones pero sin fomentar tensiones que podrían disminuir las perspectivas de reforma. Los actores internacionales también podrían ofrecer apoyo para abordar cuestiones relativas a los derechos de las minorías sin ser abiertamente polémicos. Irán se enfrenta a serios desafíos en materia de los derechos de las minorías, pero el Gobierno no parece considerarlos una prioridad. Una parte considerable de la población no es ni persa ni chiíta. La mayoría de estos han votado por Rouhani y ahora esperan una mayor protección de los derechos de las minorías. En este contexto, la insatisfacción y las pequeñas protestas en las comunidades kurda y turco/azerí podrían aumentar y estallar. Los actores internacionales también podrían ofrecer entrenamiento y capacitación en materia de la libertad de prensa. Dadas las restricciones actuales sobre los medios de comunicación y la expulsión

La medida que probablemente conllevaría protestas contra el nuevo Gobierno sería la retirada de los subsidios. Tres cuartos de la población depende de los subsidios para el combustible u otras ayudas, pero el nivel de deuda los hace insostenibles. Habrá serias disputas sobre dónde efectuar los recortes. Será necesario alcanzar un delicado equilibrio: la reforma económica es necesaria para contar con unas finanzas sostenibles, pero la adopción de medidas muy duras podría dar lugar a un rechazo nacional del proyecto de reforma. En términos generales, la UE y Estados Unidos –así como las ONG internacionales– deberían ser prudentes y evitar albergar demasiadas esperanzas en un presidente aparentemente reformista. Las relaciones futuras no sólo dependerán de Rouhani sino también de la consolidación de una serie de vínculos entre los actores sociales y económicos en Irán y a nivel internacional, sobre todo porque el presidente, fiel al régimen, podría pronto decepcionar a los iraníes que esperan reformas políticas de >>>>>>

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6 >>>>>> gran alcance. Ello no implica una confrontación con el régimen, sino preparar el terreno con una serie de socios para mejorar las condiciones económicas y sociales, así como los estándares de gobernanza dentro del sistema actual.

CONCLUSIÓN La reconciliación con Irán es una buena noticia. Mientras que la atención se ha centrado en la mejora de las relaciones entre Irán y Estados Unidos, se puede decir que la UE se ha adelantado al conseguir por lo menos un compromiso mínimo en un entorno tan poco propicio como el que existía antes de la elección de Hassan Rouhani. La Alta Representante de la UE, Catherine Ashton, y varios ministros de Asuntos Exteriores han desempeñado un papel importante en la cuestión nuclear iraní. Algunos líderes árabes y europeos temen que Rouhani sólo esté intentando lograr concesiones en torno a las sanciones que han perjudicado la economía iraní. Sin embargo, a pesar de todas las incertidumbres, hay que aprovechar la oportunidad. Para lograrlo, la UE y Estados Unidos deben enmarcar las negociaciones sobre el programa nuclear iraní en un contexto de cambios nacionales y regionales. El primer paso hacia un acuerdo nuclear integral que se logró en noviembre es un acontecimiento clave pero parcial, tanto para los

iraníes como para Oriente Medio y los intereses occidentales en el largo plazo. Existen muchos desafíos por delante en las relaciones de Irán en Oriente Medio y sobre cómo manejar las diferentes opiniones sobre la reforma interna. Pero para lograr un Irán más abierto, que esté dispuesto a cooperar en un Oriente Medio menos fragmentado, hará falta el compromiso total de la comunidad internacional. Richard Youngs es investigador senior en Carnegie Endowment for International Peace. Eric Wheeler ha sido asistente de investigación en FRIDE.

Los autores agradecen a Ghita Tadlaoui y a Elisa Lledó por sus valiosas contribuciones.

Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Kawa Hassan, Hivos ([email protected]) o Ana Echagüe, FRIDE, ([email protected]).

e-mail: [email protected] www.fride.org

Las opiniones expresadas en este documento son del autor y no reflejan necesariamente la opinión de FRIDE y Hivos. www.fride.org

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