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Secretaría de Hacienda y Crédito Público Canalización de Recursos a Instrumentos Financieros Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 11-0-06100-02-0097 GB-046

Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017. Objetivo Fiscalizar la gestión financiera de las transferencias y aportaciones a figuras jurídicas como mandatos y análogos; verificar su aplicación, contabilización y presentación en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable. Alcance Universo Seleccionado Muestra Auditada Representatividad de la Muestra

Miles de Pesos 6,102,541.7 5,422,169.2 88.9 %

Se revisaron 5,422,169.2 miles de pesos, el 88.9% del total de los egresos del Gobierno Federal por 6,102,541.7 miles de pesos, mediante las partidas 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” y 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos”, reportados en la Cuenta Pública 2011. La muestra se integró por los recursos ejercidos en esas partidas por los Ramos 6 “Hacienda y Crédito Público” y 16 “Medio Ambiente y Recursos Naturales”. Resultados 1.

Problemática jurídica generada por el aporte de recursos a figuras análogas a fideicomisos “no paraestatales”

1. En 1976, con la promulgación de las leyes Orgánica de la Administración Pública Federal y de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal: 

Se estableció que la Administración Pública Federal sería centralizada y paraestatal, disponiéndose que todos aquellos fideicomisos que se constituyeran por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), como fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada, así como los que se crearan con recursos de organismos públicos centralizados o empresas de participación estatal mayoritaria,

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serían considerados entidad paraestatal (artículos 1, 3 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal). 

Sólo se podían constituir o incrementar fideicomisos en los que el fideicomitente fuera la SHCP o alguna de las entidades paraestatales (artículos 2, fracción VIII y 9 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal).



El gasto público federal comprendía la totalidad de las erogaciones de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivo o de deuda pública, y por concepto de responsabilidad patrimonial, que realizaban: los Poderes Legislativo y Judicial, las dependencias de la Administración Pública Centralizada y las entidades paraestatales, entre las que se encontraban todos los fideicomisos establecidos por la SHCP, como fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada (artículo 2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal).

2. En mayo de 1986, fue modificada la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y promulgada la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, disponiéndose que los fideicomisos públicos que se considerarían entidades paraestatales, serían sólo aquéllos: 

En los que la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) -hoy fusionada a la SHCP- como fideicomitente única de la Administración Pública Centralizada o alguna de las demás entidades paraestatales constituyeran, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado, para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que contaran con una estructura orgánica análoga a las otras entidades paraestatales y que tuvieran comités técnicos, es decir, órganos de gobierno (artículo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).



Que se organizaran por la Administración Pública Federal, de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria, que tuvieran como propósito auxiliar al Ejecutivo mediante la realización de actividades prioritarias (artículo 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales).

Las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la promulgación de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en materia de fideicomisos públicos, fueron interpretadas como una facultad de la SHCP (antes SPP) de constituir dos tipos de fideicomisos públicos: i)

Los considerados como entidades paraestatales y, por lo tanto, pertenecientes a la Administración Pública Federal.

ii) Los que se denominarían fideicomisos públicos no paraestatales y, por lo tanto, no pertenecientes a la Administración Pública Federal, al estar ésta definida, tanto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 90), como por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículos 1 y 3) como Centralizada y Paraestatal.

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Éste ha sido el origen de cientos de fideicomisos públicos no considerados entidades paraestatales que el Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, calificó como tales o ha constituido a partir de esa fecha. De lo anterior, surgieron dos tipos de problemáticas: a. El fundamento jurídico y la justificación para que el Ejecutivo Federal constituyera o mantuviera recursos fiscales federales en el patrimonio de fideicomisos públicos no paraestatales, sobre todo, considerando que la legislación pública no regulaba nada al respecto, es decir, la naturaleza jurídica y alcances de este tipo de figuras. b. La definición de gasto público federal contenida en el artículo 2 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal no fue modificada, motivo por el cual, ya no quedó considerado como parte de éste, el gasto que se realizara en cada fideicomiso público no paraestatal, con los recursos provenientes del patrimonio de los fideicomisos públicos no paraestatales. c. La SHCP a partir de mayo de 1986, determinó que algunos fideicomisos públicos que a esa fecha serían considerados, en lo sucesivo como no paraestatales y, en su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada, continuó constituyendo nuevos fideicomisos no paraestatales, fundamentalmente, bajo el requisito de que no contaran con una estructura de organización similar a la de los organismos públicos centralizados y las empresas de participación estatal mayoritaria, aun cuando, en la mayoría de los casos, tuvieran comités técnicos integrados con servidores públicos de las dependencias y entidades. Al mismo tiempo, se adoptó la práctica de que sólo se registrarían como gasto público federal los recursos que, con cargo a su presupuesto, las dependencias y entidades aportaran al patrimonio de los fideicomisos públicos no paraestatales, con lo que, en la práctica esas figuras no requerían presupuestar su gasto, ni rendir cuentas sobre el mismo en la Cuenta Pública, a diferencia de los fideicomisos públicos que sí eran considerados entidades paraestatales. Por esta circunstancia, tampoco eran sujetos de fiscalización por parte de la entonces Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados. 3. A partir de diversas modificaciones constitucionales, en diciembre de 2000 se promulgó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, desapareciendo la Contaduría Mayor de Hacienda y se constituyó la Auditoría Superior de la Federación (ASF), organismo que, prácticamente desde que entró en funciones en 2002, como el órgano técnico de la Cámara de Diputados para la fiscalización superior de la Cuenta Pública, señaló como una de las áreas de mayor riesgo y opacidad, la operación y manejo de recursos públicos federales a partir de fideicomisos públicos no paraestatales, no sólo por el número de figuras que se habían creado, sino también por el cuantioso volumen de recursos públicos federales que se manejaban sin transparencia, ni rendición de cuentas. 4. En abril de 2005, entraron en vigor diversas modificaciones a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, facultando a la ASF a fiscalizar los recursos públicos

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administrados, entre otros, por fideicomisos públicos y privados, adquiriendo éstos y los fiduciarios el carácter de entidades fiscalizadas. En la exposición de motivos de la iniciativa se reconoció que, en la práctica, se había identificado que una gran parte de los recursos públicos quedaban ajenos a los procedimientos de fiscalización, ya que un número importante de fideicomisos que recibían recursos públicos federales, no rendían cuentas, pues el resultado de sus operaciones no se incluía en la Cuenta Pública presentada por el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados. 5. En marzo de 2006, fue abrogada la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y promulgada la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual, dispuso que: 

Tendrían el carácter de ejecutores de gasto, los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación a través de los Ramos autónomos, así como las dependencias y entidades paraestatales, incluidas en estas últimas los fideicomisos públicos considerados paraestatales, en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (artículos 2 y 9), es decir, no se consideraron a los fideicomisos públicos no paraestatales como ejecutores de gasto.



El gasto público federal comprende el gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los ejecutores de gasto (artículo 4). De nueva cuenta, no obstante que los recursos aportados al patrimonio de fideicomisos públicos no paraestatales conservaron su carácter de recursos públicos federales, las erogaciones financiadas con esos recursos ya no fueron comprendidas como parte del gasto público federal.



Los ejecutores de gasto están obligados a rendir cuentas por la administración de los recursos públicos en los términos de esa ley y demás disposiciones aplicables (artículo 4). Al no ser considerados como ejecutores de gasto, los fideicomisos públicos no paraestatales no tenían la obligación de rendir cuentas sobre sus erogaciones realizadas.

6. En julio de 2006, el Titular del Ejecutivo Federal promulgó el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el cual estableció un capítulo específico para regular los fideicomisos no paraestatales, introduciéndose dos nuevas figuras de actos jurídicos a las que se les definieron características muy similares a éstos últimos, como lo fueron los mandatos públicos y los contratos análogos (artículos 213 al 219), disponiéndose lo siguiente: 

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El propósito de los fideicomisos públicos no paraestatales debería relacionarse invariablemente con alguna de las áreas prioritarias o estratégicas indicadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las leyes federales, o decretos, o bien con las áreas prioritarias que se establezcan en el Plan Nacional de

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Desarrollo, en los programas que deriven del mismo, en las previstas en las disposiciones de carácter general emitidas por el Ejecutivo Federal, o las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares (artículo 213). Se estableció una normativa mínima al respecto para los mandatos y contratos análogos. 

Las dependencias y entidades sólo podrán aportar recursos presupuestarios a fideicomisos no paraestatales, mandatos y análogos que hayan celebrado, a través de las partidas específicas del Clasificador por Objeto del Gasto (artículo 214).



Podrán constituirse fideicomisos públicos no paraestatales, mandatos o análogos que tengan por objeto realizar o financiar programas y proyectos de inversión, a los cuales las dependencias y entidades les aporten recursos presupuestarios (artículo 214).



Las dependencias y entidades, a través de los servidores públicos competentes para ejercer recursos presupuestarios y los titulares de las unidades administrativas que gestionaran el otorgamiento de los recursos, serían responsables de llevar el seguimiento del ejercicio y destino de las aportaciones, subsidios y donativos otorgados a fideicomisos, mandatos y análogos, por lo que la SHCP sólo daría el seguimiento de los recursos presupuestarios hasta su aportación a dichos instrumentos (artículo 214), ello, en virtud de que a partir de ese momento, se considerarían como un gasto ya erogado y, su posterior aplicación o utilización, en ese u otros ejercicios, al no ser considerado gasto público federal, no estaría sujeta al mismo esquema de registro contable y presupuestario, así como de rendición de cuentas en la Cuenta Pública.

7. En mayo de 2008, entró en vigor una modificación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante la cual, entre otros puntos:  Se elevó a rango constitucional, la atribución de la ASF para fiscalizar los recursos federales que se transfirieran a fideicomisos no paraestatales, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, los cuales adquirieron el carácter de entidades fiscalizadas.  Se estableció que el objeto de la revisión de la Cuenta Pública es evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se ajustaron a los criterios señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas (artículo 74, fracción VI), la cual, en el caso del gasto que realizan los fideicomisos no paraestatales, mandatos y análogos no es posible efectuarla en esos términos, ya que sus erogaciones: (i) no son consideradas gasto público federal, al no ser ejecutores de gasto; (ii) no están registradas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, (iii) ni se rinde cuentas de ellas en la Cuenta Pública, ya que sólo se da a conocer los grandes agregados de ingresos, egresos y movimientos de patrimonio por cada una de estas figuras, a partir de un informe trimestral que presenta la SHCP como anexo de la Cuenta Pública.

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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

8. En mayo de 2009 fue promulgada la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que abrogó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en la cual el legislador puso especial énfasis en el concepto gestión financiera, dentro del objeto de la fiscalización, estableciendo que se trata de las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los programas, las entidades fiscalizadas (en el caso que nos ocupa, los fideicomisos públicos no paraestatales, mandatos y análogos) realizan para captar, recaudar u obtener recursos públicos conforme a la Ley de Ingresos de la Federación y demás disposiciones aplicables, así como para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto de Egresos de la Federación y las demás disposiciones aplicables (artículo 2). 9. Con la utilización de estas figuras "no paraestatales" se ha presentado una situación de excepción en la aplicación de los artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que determinan facultades específicas a la Cámara de Diputados en materia de gasto público como lo son el 74, fracciones IV y VI, así como el 126, ya que a pesar de que se confiere a esa soberanía el autorizar el gasto público y la rendición de cuentas sobre el mismo, así como que todo el gasto que realice el Ejecutivo Federal debe estar considerado en el Presupuesto de Egresos de la Federación y reflejarse en la Cuenta Pública. En la práctica, el gasto que se lleva a cabo a través de esas figuras y la rendición de cuentas del mismo, no se sujeta a la aprobación de esa soberanía, ni forman parte del gasto público federal ejercido en un año. Como consecuencia de las reuniones de presentación de resultados finales y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: a)

La celebración de mandatos o análogos a éstos con recursos presupuestarios se encuentra contemplada en la legislación presupuestaria, lo cual significa que la asignación de recursos con cargo al patrimonio del mandante no implica que dicho acto jurídico cuente con patrimonio propio, sino con recursos presupuestarios destinados al cumplimiento de los fines y objetivos del mandato para los que fueron celebrados, los cuales son aportados por el mandante con base en los capítulos, conceptos y partidas del Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública Federal.

b)

La celebración de un contrato de mandato o análogo se significa por ser un acto jurídico mediante el cual un mandante, con cargo a su patrimonio y con base en los capítulos, conceptos y partidas del Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública Federal, aporta recursos presupuestarios a un mandatario, quien los destinará al cumplimiento de los fines y objetivos del mandato.

c)

El Titular del Ejecutivo Federal expidió el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a fin de regular de manera particular diversas instituciones jurídicas en materia presupuestaria, el cual se complementa con disposiciones generales y específicas que para tal efecto ha emitido la SHCP.

d)

Los artículos 213 al 222 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establecen las disposiciones a las que se deben sujetar las dependencias y entidades para la constitución y aportación de recursos a fideicomisos no paraestatales, mandatos y actos análogos.

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e)

Los fideicomisos no paraestatales y los mandatos participan de elementos esenciales y semejantes, como serían en la especie, el constituir instrumentos que permiten realizar determinadas erogaciones para fines específicos.

f)

La SHCP sólo da seguimiento de los recursos presupuestarios hasta que los mismos son aportados al fideicomiso, mandato o acto análogo, lo que sustenta normativamente que es la unidad responsable de la operación del fideicomiso de que se trate, la que, en su caso, deberá soportar el ejercicio o aplicación de los recursos que fueron aportados a dichos instrumentos jurídicos y no otro sujeto, lo que se puede corroborar en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos, en el que de ninguna forma intervienen las instituciones fiduciarias o mandatarias en la rendición de los informes respectivos.

Al respecto, se observa que, aunque la constitución y aportación de recursos públicos federales a fideicomisos no paraestatales, mandatos y análogos se ha hecho de conformidad a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la aplicación o utilización de esos recursos, al interior de esas figuras o como retiro al patrimonio de las mismas para financiar gastos específicos de dependencias no considerados dentro de su presupuesto autorizado, no han sido registrados ni contable, ni presupuestariamente, como parte del gasto público federal definido como tal en el artículo 4 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y, en consecuencia, tampoco se ha rendido cuenta de los mismos en la Cuenta Pública en los mismos términos en que se ejerce el gasto público, no obstante que, en ningún momento, han perdido su naturaleza de ser recursos públicos federales. Véase acción(es): 11-0-01100-02-0097-01-001 2.

Gestión financiera de los recursos operados por figuras análogas a fideicomisos “no paraestatales”

Se verificó que los recursos ejercidos en 2011 mediante las partidas 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” y 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos” ascendieron a 6,102,541.7 miles de pesos, erogados por siete Ramos, los cuales fueron superiores en 28.6% al presupuesto original por 4,744,180.9 miles de pesos, es decir, se ejercieron 1,358,360.8 miles de pesos adicionales al presupuesto autorizado originalmente, como se muestra a continuación:

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INTEGRACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RAMOS DE LAS PARTIDAS 46102 “APORTACIONES A MANDATOS PÚBLICOS” Y 75602 “INVERSIONES EN MANDATOS Y OTROS ANÁLOGOS” (Miles de pesos) Ramo 6

Unidad HKA HAN

10 K2W 11 H00 15 311 16 512 B00 B04

RHQ 17 100 810 25 C00 Total general

Nombre Hacienda y Crédito Público Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) (Ferrocarriles Nacionales de México en Liquidación) Financiera Rural Economía ProMéxico Educación Pública Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Reforma Agraria Dirección General de Política y Planeación Agraria Medio Ambiente y Recursos Naturales Dirección General de Recursos Materiales Inmuebles y Servicios -DGRMIS- (Mandato Parque Bicentenario -MPB-) Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento -SGAPDS- (Mandato Túnel Emisor Oriente -TEO-) Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) Procuraduría General de la República PGR Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación, Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal Servicios de Apoyo Administrativo

Partida

Original 1,423,959.3 187,358.7

Modificado 2,142,606.9 758,266.2

Ejercido 2,142,606.9 758,266.2

46102

1,236,600.6 10,000.0 10,000.0 571,965.6 571,965.6 0.0 0.0 2,722,312.3 0.0

1,384,340.7 10,000.0 10,000.0 609,015.3 609,015.3 32,500.0 32,500.0 3,279,562.3 557,250.0

1,384,340.7 10,000.0 10,000.0 609,015.3 609,015.3 32,500.0 32,500.0 3,279,562.3 557,250.0

46102

0.0 2,657,312.3

0.0 2,657,312.3

0.0 2,657,312.3

65,000.0 0.0 0.0 0.0 15,943.7

65,000.0 28,857.2 5,000.0 23,857.2 0.0

65,000.0 28,857.2 5,000.0 23,857.2 0.0

46102 75602 46102 46102

46102 46102 46102

46102

% 35.1

0.2 10.0 0.5 53.7

0.5

15,943.7

____ 0.0

____ 0.0

____

4,744,180.9

6,102,541.7

6,102,541.7

100.0

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información proporcionada por la SHCP y el Estado Analítico de Egresos de la Cuenta Pública 2011.

Se verificó que el Ramo 6 “Hacienda y Crédito Público” fue el que registró el mayor incremento, al pasar de una estimación de 1,423,959.3 miles de pesos a un ejercido de 2,142,606.9 miles de pesos, 50.5% superior; además, dicho Ramo fue el único que programó recursos mediante la partida 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos”. Se analizaron 5,422,169.2 miles de pesos ejercidos mediante las partidas 46102 y 75602 de los Ramos 6 “Hacienda y Crédito Público” y 16 “Medio Ambiente y Recursos Naturales”, integrados por 2,142,606.9 y 3,279,562.3 miles de pesos, que representaron el 35.1% y el 53.7%, respectivamente, del total de los recursos ejercidos mediante esas partidas, conforme a lo siguiente:

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EROGACIONES DE RECURSOS PRESUPUESTARIOS MÁS REPRESENTATIVA DE LAS “APORTACIONES A MANDATOS PÚBLICOS” Y LAS “INVERSIONES EN MANDATOS Y OTROS ANÁLOGOS” (Miles de pesos) Ramo 6

16

Total

Nombre Hacienda y Crédito Público SAE (Ferrocarriles Nacionales de México en Liquidación) Financiera Rural Subtotal Medio Ambiente y Recursos Naturales DGRMIS (Mandato Parque Bicentenario ) SGAPDS (Mandato Túnel Emisor Oriente -TEO-) CONAFOR Subtotal

Original

Modificado

Ejercido

187,358.7 1,236,600.6 1,423,959.3

758,266.2 1,384,340.7 2,142,606.9

758,266.2 1,384,340.7 2,142,606.9

0.0 2,657,312.3 65,000.0 2,722,312.3 4,146,271.6

557,250.0 2,657,312.3 65,000.0 3,279,562.3 5,422,169.2

557,250.0 2,657,312.3 _ _65,000.0 3,279,562.3 5,422,169.2

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información proporcionada por la SHCP y el Estado Analítico de Egresos de la Cuenta Pública 2011.

Del importe ejercido del Ramo 6 por 2,142,606.9 miles de pesos, se conoció que es el resultado (i) de una ampliación a ese Ramo por 758,266.2 miles de pesos provenientes de recursos presupuestarios del Ramo 9 “Comunicaciones y Transportes”, a fin de que mediante la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” se entregaran al SAE, para continuar con el proceso de liquidación de Ferrocarriles Nacionales de México y (ii) de la transferencia de 1,384,340.7 miles de pesos mediante la partida 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos” a Financiera Rural. En el Ramo 16 SEMARNAT se ejercieron 3,279,562.3 miles de pesos, de los cuales 2,657,312.3 miles de pesos se destinaron a la Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento (SGAPDS), para continuar con la construcción del Túnel Emisor Oriente (TEO); 557,250.0 miles de pesos para la Dirección General de Recursos Materiales, Inmuebles y Servicios (DGRMIS) de la SEMARNAT, que se aplicaron al Mandato Parque Bicentenario, sin que se presupuestaran de origen recursos al mismo, y 65,000.0 miles de pesos para la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). La totalidad de los recursos ejercidos mediante este Ramo se aplicaron mediante la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos”. En los resultados subsecuentes se analiza la forma en que se erogaron los recursos por cinco de las figuras más representativas de esta problemática en 2011: 

Entrega de recursos al SAE por 758,266.2 miles de pesos.



Aportación patrimonial a Financiera Rural por 1,384,340.7 miles de pesos.



Entrega de recursos por 2,657,312.3 miles de pesos a BANJERCITO, en su carácter de mandatario del Mandato Túnel Emisor Oriente.



Entrega de recursos a BANOBRAS por 557,250.0 miles de pesos, en su carácter de mandatario del Mandato Parque Bicentenario.

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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011



Aportación al patrimonio del organismo público descentralizado CONAFOR por 65,000.0 miles de pesos.

Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: 

La Cámara de Diputados aprobó el importe de 4,744,180.9 miles de pesos presupuestados en las partidas 46102 "Aportaciones a mandatos públicos" y 75602 "Inversiones en mandatos y otros análogos", cifras presentadas en la columna "Original" del cuadro INTEGRACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RAMOS DE LAS PARTIDAS 46102 "APORTACIONES A MANDATOS PÚBLICOS" Y 75602 "INVERSIONES EN MANDATOS Y OTROS ANÁLOGOS" de la página 3/16 de la cédula de resultados preliminares y que de conformidad con los artículos 57 y 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se modificó a 6,102,541.7 situación que fue reportada en Cuenta Pública 2011.



De conformidad con los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 57 y 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 92, 98 Y 99 de su Reglamento, se modificó el presupuesto original de las partidas presupuestarias 46102 "Aportaciones a mandatos públicos" y 75602 "Inversiones en mandatos y otros análogos", por lo cual el ejercicio de gasto correspondiente a estas partidas presupuestarias se realizó dentro del presupuesto modificado autorizado del ejecutor de gasto correspondiente.

3.

Entrega de recursos al SAE para el proceso de liquidación de Ferrocarriles Nacionales de México

Con objeto de comprobar el origen y la aplicación de los recursos presupuestarios erogados en la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos”, se analizó lo siguiente: 1. Con el objeto de conocer cuál fue la causa que determinó la entrega de recursos al SAE con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011, se revisaron los antecedentes, de los que se desprende que el 2 de marzo de 1995, el Congreso de la Unión aprobó la reforma al artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el cual se sustituyó el régimen exclusivo del Estado en el servicio de ferrocarril, lo que permitió, después de 47 años de ser creado Ferrocarriles Nacionales de México (FNM) como organismo público descentralizado, la participación de la inversión privada en ese sector. 2. El 12 de mayo de 1995, se promulgó la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, en la que se dispuso que FNM seguiría administrando y operando las vías ferroviarias hasta que la SCT otorgara permisos a terceros. 3. El 30 de agosto de 1999, FNM dejó de realizar esa función y el 4 de junio de 2001, se publicó, el decreto de su extinción en el Diario Oficial de le Federación (DOF), y quedó como liquidador el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS), durante un periodo de 10 años.

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4. El 25 de marzo de 2011, la SCT y el SAE celebraron un convenio de colaboración para designar a este último como liquidador de Ferrocarriles Nacionales de México en Liquidación (FNML), previo acuerdo del 14 de julio de 2010 de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación. Ese convenio tuvo por objeto que en 2011 la SHCP transfiriera como un subsidio al SAE, en su carácter de liquidador, recursos federales por 758,266.2 miles de pesos para ser utilizados por FNML, para el pago de pasivos, atención de juicios laborales por prestaciones, pensiones y jubilaciones, juicios contenciosos, remediaciones ecológicas, así como para cubrir gastos de operación. 5. Se comprobó que en el Ramo 6, se presupuestaron 187,358.7 miles de pesos en la partida 46102. Mediante adecuación presupuestaria se incrementó el presupuesto del Ramo 6 en la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” del SAE a 758,266.2 miles de pesos con una disminución de los recursos de la SCT, de acuerdo con el convenio referido. La regularización de dicha adecuación se realizó con cinco cuentas por liquidar certificadas (CLC) por el monto antes mencionado y la emisión de recibos de orden de ingresos emitidos por la Dirección Ejecutiva de Liquidación de Empresas del SAE. Se comprobó que los recursos se depositaron mediante los movimientos correspondientes presentados en los estados de cuenta del SAE del 1 de abril al 31 de agosto de 2011. 6. En el flujo de efectivo del proceso de liquidación de FNML, se reportó que tuvo ingresos por 2,411,353.2 miles de pesos integrados de la manera siguiente: INGRESOS DE FNML DE 2011 (Miles de pesos) Concepto Importe Saldo inicial 45,386.0 Ingresos varios Venta de bienes e inmuebles 10,572.0 Otros ingresos 58,211.0 Operaciones por cuenta de terceros 84,304.0 Subtotal ingresos varios 153,087.0 Aportaciones Partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” 758,266.2 Fideicomiso FERRONALES-JUB 5012-6 1,500,000.0 Subtotal de ingresos por aportaciones 2,258,266.2 Total de ingresos 2,411,353.2 Total de ingresos incluyendo el saldo inicial 2,456,739.2 FUENTE: Elaborado por la ASF, con información del Flujo de Efectivo de FNML al 31 de diciembre de 2011.

En 2011, FNML obtuvo 2,258,266.2 miles de pesos como aportaciones para atender su proceso de liquidación, de los cuales 758,266.2 miles de pesos provinieron de la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” y 1,500,000.0 miles de pesos del Fideicomiso FERRONALES-JUB 5012-6.

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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

En los estados financieros del SAE de 2011, los recursos provenientes de la partida 46102 que le entregó la SCT, se reflejaron en cuentas de orden. En el estado de situación financiera de FNML, al 31 de diciembre de 2011, se registraron en el apartado de patrimonio en la cuenta “Subvenciones y aportaciones”. 7. En relación con los gastos en el flujo de efectivo de FNML, se informó que se ejercieron 2,229,488.3 miles de pesos, conforme a lo siguiente: EROGACIONES POR CAPÍTULO DE GASTO DE FNML EN 2011 CON RECURSOS PROVENIENTES DE LA PARTIDA 46102 (Miles de pesos) Concepto 1000 Servicios Personales 2000 Materiales y Suministros 3000 Servicios Generales 4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas 5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Integrantes Otros egresos para el pago de pasivos Subtotal de la partida Impuestos, terceros del ejercicio y erogaciones recuperables Total de la partida Operaciones por cuenta de terceros (Fideicomiso FERRONALES-JUB 5012-6 ) Total de FNML

Programado 165,285.0

Ejercido 155,818.3

1,449.8

608.1

47,456.1

35,339.8

1,103.5

858.5

499.3

16.7

542,472.5

460,275.9

758,266.2

652,917.3

_ _ __0.0

____76,571.0

758,266.2

729,488.3

0.0 758,266.2

1,500,000.0 2,229,488.3

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información del Flujo de Efectivo de FNML al 31 de diciembre de 2011.

El SAE solamente erogó 729,488.3 miles de pesos, las disponibilidades se mantuvieron invertidas en valores gubernamentales autorizados por su comité de inversiones y generaron rendimientos por 10,080.7 miles de pesos, y al cierre de 2011 quedó un remanente en la partida por 28,777.9 miles de pesos. Los recursos entregados al SAE provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación se registraron como una aportación a un “mandato público”, partida 46102, aun cuando no existe un contrato de mandato. Su entrega y utilización no fueron reportadas en el Informe sobre Fideicomisos, Mandatos y Análogos que no son Entidades con Registro Vigente al 31 de Diciembre de 2011, elaborado por SHCP, por lo que se desprende que del gasto que realiza el SAE con dichos recursos, no se rinde cuentas de su utilización en la Cuenta Pública. Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: De conformidad con el artículo 78, fracción VI de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, es facultad de SAE ejecutar los mandatos en nombre y representación del Gobierno Federal, incluyendo todos los actos jurídicos encomendados, razón por la cual se realizan con cargo a la partida señalada. Véase acción(es): 11-0-06100-02-0097-01-001 12

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4.

Origen y operación de los recursos entregados por la SHCP a Financiera Rural

El 26 de diciembre de 2002 se creó Financiera Rural, como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, sectorizado en el Ramo 6 Hacienda y Crédito Público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con la finalidad de impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales y pesqueras, así como elevar la productividad, a través del otorgamiento de crédito y la administración de sus recursos. Con objeto de comprobar el origen, la operación y la inversión de los recursos que la SHCP aportó a Financiera Rural con cargo en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011, mediante la partida 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos”, se analizó lo siguiente: 1. El 15 de febrero de 2011, la SHCP autorizó una adecuación presupuestaria externa a Financiera Rural por 150,000.0 miles de pesos, para atender los programas Reducción de Costos de Acceso al Crédito (RC) y Constitución de Garantías Líquidas (GL) por 100,000.0 y 50,000.0 miles de pesos. La adecuación incluyó la ampliación de la partida 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos” y la reducción de la 79902 “Provisiones para erogaciones especiales” del Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas”. La regularización de dicha adecuación se realizó con la CLC respectiva del 18 de febrero de 2011. 2. Los 1,384,340.7 miles de pesos en la práctica no fueron aplicados como una aportación a un mandato, sino que incrementaron el patrimonio de Financiera Rural, ya que se le entregaron mediante transferencias entre febrero y diciembre de 2011, reflejadas en los estados de cuenta bancarios y en el balance general de sus estados financieros dictaminados al 31 de diciembre de 2011, como parte del Patrimonio, en el “Patrimonio Contribuido”. La aportación de recursos al patrimonio de Financiera Rural, no constituyó una inversión en un "mandato público", sino una aportación de capital a un organismo público descentralizado, por lo que se desprende que no fue utilizada la partida de gasto correcta. Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: Los recursos presupuestarios asignados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de 2011 a la Financiera Rural y que fueron aprobados por la Cámara de Diputados por 1,236,600.6 miles de pesos, se canalizaron a la entidad, de conformidad con el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, a través del Fondo creado para tal fin, motivo por el que dichos recursos se registraron en la partida de gasto 75602 "Inversiones en Mandatos y otros Análogos" y que a la letra se describe: "INVERSIONES EN MANDATOS Y OTROS ANALOGOS. Asignaciones destinadas para constituir o fortalecer el patrimonio de los mandatos y otros análogos constituidos por las dependencias y entidades". Los recursos en cuestión forman parte del patrimonio de la

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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

entidad y se consideran gasto para efectos de su presupuesto, con base en lo señalado con el citado artículo 22 de la Ley Orgánica de la Institución. Cabe señalar, que el contrato análogo denominado Fondo de la Financiera Rural, se encuentra debidamente registrado en el Sistema de Fideicomisos de la SHCP, con clave de registro 200306HAN01330, haciendo la aclaración de que la Financiera Rural no está constituida como una sociedad nacional de crédito. 3. Financiera Rural destinó los recursos que le fueron entregados a cuatro de sus programas, como se describe a continuación:

PROGRAMAS A LOS QUE SE DESTINÓ LOS RECURSOS RECIBIDOS POR FINANCIERA RURAL MEDIANTE LA PARTIDA 75602 EN 2011 (Miles de pesos) Siglas GL RC UPC PI

Programa Programa de Constitución de Garantías Liquidas Programa de Reducción de Costos de Acceso al Crédito Programa para la Constitución y Operación de Unidades de Promoción de Crédito Programa Integral de Formación Capacitación y Consultoría para Productores e IFR´s

Presupuesto original

Ampliaciones al presupuesto

Presupuesto modificado

120,013.7

50,000.0

170,013.7

219,425.2

100,000.0

319,425.2

598,903.5

0.0

598,903.5

295,998.3 1,234,340.7

0.0 150,000.0

295,998.3 1,384,340.7

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información del Ejercicio Funcional Programático Económico Financiero del Gasto Programable Devengado de Financiera Rural reportado en la Cuenta Pública 2011.

4. El presupuesto de Financiera Rural para 2011, como cualquier otra entidad paraestatal no sujeta a control directo, formó parte del anexo correspondiente en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011 y sus erogaciones las reportó en los formatos “Análisis del ejercicio del Presupuesto Programático Devengado” y “Ejercicio Funcional Programático Económico Financiero del Gasto Programable Devengado” de la Cuenta Pública de ese año, sin presentar el detalle del gasto ni los beneficiarios finales de los recursos. Solamente se reportaron 1,384,340.7 miles de pesos como inversión ejercida por esa entidad. 5. El 4 de octubre de 2011, el comité de operación de Financiera Rural autorizó la reasignación de los recursos recibidos como aportación a su patrimonio de la forma siguiente:

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REASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS DE FINANCIERA RURAL PRESUPUESTADOS EN 2011 (Miles de pesos) Programa GL RC UPC PI

Saldo al cierre de 2010 100.0 18,800.0 49,400.0 3,500.0 71,800.0

Ingresos 170,013.7 319,425.2 598,903.5 295,998.3 1,384,340.7

Modificación al presupuesto Aumentos Disminuciones 123,626.0 134,234.8 116,703.2 _________ 106,094.4 240,329.2 240,329.2

Disponibilidad 293,739.7 203,990.4 765,006.7 193,403.9 1,456,140.7

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información de las notas a los estados financieros al 31 de diciembre de 2011 y acta del comité de operación de Financiera Rural.

Como se muestra en el cuadro anterior, los programas GL y UPC registraron aumentos por 123,626.0 y 116,703.2 miles de pesos, lo que suma 240,329.2 miles de pesos; estos recursos provinieron de los programa RC y PI por 134,234.8 y 106,094.4 miles de pesos. Los 1,384,340.7 miles de pesos aportados a Financiera Rural en 2011 mediante la partida 75602 “Inversiones en mandatos y otros análogos”, apoyaron el gasto de los programas siguientes:

INTEGRACIÓN DE LOS GASTOS POR PROGRAMAS APOYADOS EN 2011 (Miles de pesos) Concepto

GL

Ingresos provenientes de la partida 75602 Fondo Mutual Apoyos pagados2011 Gastos de administración Total de Gastos de la partida 75602 Remanente de la partida 75602

293,639.7 222,000.0 19,889.4 1,508.1 243,397.5 50,242.2

RC

UPC

PI

185,190.4

715,606.7

189,903.9

63,540.9 3,776.0 67,316.9 117,873.5

491,595.5 29,235.8 520,831.3 194,775.4

75,384.1 5,511.5 80,895.6 109,008.3

Total 1,384,340.7 222,000.0 650,409.9 40,031.4 912,441.3 471,899.4

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información proporcionada por Financiera Rural.

Cabe señalar que la mecánica establecida por Financiera Rural para administrar los remanentes de los programas por 471,899.4 miles de pesos, le permitió hacer provisiones con los recursos recibidos de 2011 para efectuar pagos en 2012 por 252,046.1 miles de pesos. 5.

Entrega de recursos de la SEMARNAT al Mandato Túnel Emisor Oriente (Mandato TEO)

Con la finalidad de verificar los mecanismos mediante los cuales la SEMARNAT aportó recursos al Mandato TEO y constituir una especie de patrimonio para efectuar, hacia futuro sin sujetarse al principio de anualidad, los pagos que derivaran de la construcción que venía haciendo del Túnel Emisor Oriente, se verificó lo siguiente: El proyecto de construcción del TEO fue enmarcado en el eje de política pública “Sustentabilidad Ambiental” del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en el objetivo 15

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

“Incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país”, su construcción comprendería cinco años (2008-2012), tendría un costo estimado de 13,930,887.4 miles de pesos y sería implementado por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) a partir del 1 de agosto de 2008, como se muestra a continuación:

COSTO TOTAL Y PRESUPUESTO EJERCIDO EN EL TÚNEL EMISOR ORIENTE: 2008-2011 (Miles de pesos) Ejercicio fiscal Concepto 2008 * 2009 * 2010 1 Pasivos del ejercicio 2 Partida 7802 Fideicomiso 1928 ADEFA 2011 Capítulos 2000 y 3000 Partida 46102 Fideicomiso 1928 Total 2008-2011

Costo actualizado al ejercicio 13,108,035.2 13,737,220.9 13,395,083.5 s/d 0.0 0.0 0.0 13,930,887.4 s/d s/d s/d 13,930,887.4

Presupuesto Original 2,500,000.0 1,872,855.4 1,594,840.2 s/d 0.0 0.0 0.0 2,772,446.2 ** 115,133.9 2,657,312.3 _______s/d 8,740,141.8

Modificada 1,431,000.0 1,202,855.4 1,899,191.2 143.0 1,587,420.2 311,628.0 0.0 s/d 0.0 0.0 ___ __s/d 4,533,046.6

Ejercido y otros ingresos 1,431,000.0 1,202,855.4 1,925,861.5 143.0 1,587,420.2 311,628.3 26,670.0 4,145,684.0 0.0 2,657,312.3 1,488,371.7 8,705,400.9

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información de las Cuentas Públicas de 2008 a 2011. 1/ Se refiere al costo total programado modificado del programa o proyecto actualizado al cierre de 2010. 2/ Los recursos que se reportan como ejercidos corresponden al pago de pasivos de 2009 y refleja el avance global del proyecto, ya que fueron transferidos a la partida 7802, el cual se formalizó con el BANJERCITO, para que éste realizara los pagos por la construcción del TEO. s/d

Sin datos.

* En 2008 y 2009 no se incluyeron los costos por el estudio de factibilidad técnica, económica – evaluación socioeconómica-, ambiental, proyecto ejecutivo y asistencia técnica para el proyecto de construcción del TEO.

** Comprende los estados de Hidalgo y México. Los recursos se transfirieron a los capítulos 2000 y 3000 para la administración, control y seguimiento de los trabajos de construcción del TEO.

Desde 2009, la SEMARNAT ha utilizado el mandato y la canalización de recursos al mismo mediante la utilización de la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” (en años anteriores partida 7802), para que con ellos se atiendan los compromisos de pago por la construcción del TEO por parte de CONAGUA. Lo anterior ha ocasionado que el ejercicio de los recursos de esta obra ya no se reflejen en los proyectos de inversión de la SEMARNAT consignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, ni se rindan cuentas de ellos en la Cuenta Pública, ni sus erogaciones fueran consideradas como gasto público federal en los términos definidos por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En 2011, la SEMARNAT presupuestó 2,657,312.3 miles de pesos en la partida 46102, para la Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento (SGAPDS), los cuales fueron

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ejercidos en su totalidad por la CONAGUA, cifras consistentes con las entregas de recursos que se hicieron al Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada S.N.C. (BANJERCITO), en su carácter de mandatario del Mandato TEO. El mandato TEO, también recibió un depósito por 1,488,371.7 miles de pesos, provenientes del Fideicomiso 1928 “Para Apoyar el Proyecto de Saneamiento del Valle de México”. Los egresos que realizó la CONAGUA en la obra se atendieron con recursos retirados del Mandato TEO que ascendieron a 3,194,543.6 miles de pesos, por lo que al cierre de 2011 el mandato tuvo una disponibilidad por 1,227,049.6 miles de pesos, como se muestra a continuación: DISPONIBILIDAD INICIAL Y FINAL DEL MANDATO TEO EN 2011 (Miles de pesos) 2011 Denominación

Disponibilidad inicial Mandato Túnel Emisor 213,238.3 Oriente

Ingresos

Rendimientos

Egresos

4,145,684.0

62,670.9

3,194,543.6

Disponibilidad final 1,227,049.6

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información proporcionada por la CONAGUA y anexo de la Cuenta Pública “Información sobre Fideicomisos, Mandatos y Análogos que no son Entidades, con registro vigente al 31 de Diciembre de 2011”.

Cabe señalar que, como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2011, simultáneamente, la ASF realizó la auditoría número 374 "Construcción del TEO", en donde se analizó a detalle el gasto y proceso de construcción del Túnel Emisor Oriente. Al haberse pagado las obligaciones derivadas de la construcción del TEO con recursos provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación entregados al mandato, las erogaciones atendidas con retiros al “patrimonio” de éste, constituyeron un gasto paralelo que no se registró en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011, ni se reflejó en la Cuenta Pública, al margen de la normativa que regula la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control, rendición de cuentas y transparencia al que está sujeto el gasto público. Situación que confirma la SEMARNAT al señalar que por el hecho de haberse creado el mandato en BANJERCITO, a partir de la Cuenta Pública 2010 en el formato “Programas y Proyectos de Inversión Concluidos y en Proceso por Tipos” solamente se “…refleja el avance global del proyecto ya que los recursos fueron transferidos a la partida 7802.- Aportaciones a Mandatos Públicos, el cual se formalizó con el BANJERCITO, mediante él se realizan los pagos por concepto de la construcción del Túnel Emisor Oriente.” Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: Para el ejercicio 2011, la Cámara de Diputados autorizó en la partida 46102 "Aportaciones a mandatos públicos" para el Ramo 16, asimismo con clave de cartera de inversión 0816B00086 se autorizó el Proyecto de Inversión con nombre "Construcción del Túnel 17

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

emisor Oriente, localizado en el Distrito Federal, estado de México, dentro de la cuenca del valle de México y el Estado de Hidalgo, con un presupuesto Asignado y con clave de programa presupuestario K131 "Túnel Emisor Oriente y Central y Planta de Tratamiento Atotonilco" con lo cual se comprueba que sí fueron registrados en el Presupuesto de Egresos 2011. Asimismo el ejecutor de gasto rinde cuentas y transparencia en el Informe de la Cuenta Pública, en el rubro de presupuesto modificado y ejercido presentado en el informe de la Cuenta de la Hacienda Pública a través de las partidas presupuestarias correspondientes con base en las disposiciones normativas y técnicas que emanen de la Ley General de Contabilidad Gubernamental o del órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental. 6.

Entrega de recursos al Mandato Parque Bicentenario

De 2009 a 2011, la SEMARNAT, en su calidad de mandante, entregó recursos a BANOBRAS, en su carácter de mandatario del “Mandato Parque Bicentenario”, que no fueron considerados como parte del presupuesto original de esa dependencia, por lo que para cubrir las erogaciones realizadas, solicitó ampliaciones presupuestarias en la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” para destinarlos a la construcción de dicho parque. La SEMARNAT ha enterado a la TESOFE los rendimientos por la inversión de los recursos administrados por el mandatario, mientras que los recursos públicos no ejercidos permanecieron en el mandato como parte de sus disponibilidades, conforme a los movimientos siguientes: RECURSOS DE LA PARTIDA 46102 DE 2009 - 2011 MANDATO PARQUE BICENTENARIO (Miles de pesos) Año 2009 2010 2011** Total

Ingresos 710,000.0 584,075.4 557,250.8 1,851,326.2

Rendimientos 11,259.7 27,235.4 30,341.1 68,836.2

Egresos 226,920.6 673,342.1 316,702.7 1,216,965.4

Remanente* 494,339.0 432,307.7 703,196.9

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información del Anexo de la Cuenta Pública, Información sobre los Fideicomisos, Mandatos y Análogos que no son entidades 2009-2011. */ Las cifras que se muestran en la columna de remanente fueron retomados de manera literal de la información presentada en el Anexo de la Cuenta Pública, Información sobre los Fideicomisos, Mandatos y Análogos que no son entidades2009-2011, por lo que para efectos del cálculo de dichos remanentes pueden no coincidir. **/ Los ingresos recibidos por el mandato se conforman por los recursos recibidos mediante la partida 46102 por 557,250.0 miles de pesos y la devolución de un cheque por 0.8 miles de pesos

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En 2011, la SEMARNAT no presupuestó nuevamente recursos para la construcción del “Parque Bicentenario”; no obstante, el 2 de febrero de 2011 la DGRMIS de esa dependencia, mediante un acuerdo con el Secretario del Medio Ambiente y Recursos Naturales, destinó 557,250.0 miles de pesos a ese proyecto. El 23 de marzo de 2011, mediante adecuación presupuestaria la SHCP autorizó la transferencia de recursos de la partida de gasto 43833 “Subsidios a las Entidades Federativas y Municipios” asignados al programa U023 “Programa Nacional de Remediación de Sitios Contaminados”, para ampliar la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos” del programa G003 “Regulación Ambiental” a cargo de la DGRMIS, con la finalidad de aportar recursos al mandato 2144 Parque Bicentenario celebrado entre BANOBRAS y la SEMARNAT para continuar con la construcción de la segunda sección del parque. Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: Es importante mencionar que esta operación se reportó a través del Presupuesto Modificado Autorizado presentado en Cuenta de la Hacienda Pública 2011 del Ramo 16. Por la inversión de los recursos administrados en el mandato en 2011, se obtuvieron rendimientos por 30,341.1 miles de pesos, los cuales la SEMARNAT enteró a la TESOFE en abril de 2012. Los ingresos totales que se administraron en el mandato ascendieron a 1,019,899.6 miles de pesos, como se muestra a continuación: INGRESOS DEL MANDATO PARQUE BICENTENARIO EN 2011 (Miles de pesos) Concepto Remanente de 2010 no enterados a la TESOFE Partida 46102 "Aportaciones a mandatos públicos" Rendimientos Devolución de cheque de pago no realizado Total

Importe 432,307.7 557,250.0 30,341.1 0.8 1,019,899.6

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información proporcionada por la SEMARNAT y reporte “Información Sobre los Fideicomisos, Mandatos y Análogos que no son Entidades, con Registro Vigente al 31 de Diciembre de 2011”, presentado como anexo de la Cuenta Pública.

El gasto total ejercido por la SEMARNAT con recursos que retiró del mandato en la construcción del parque en 2011 ascendió a 316,702.7 miles de pesos y no se reflejó en el presupuesto ejercido por la dependencia, ni se rindieron cuentas de la utilización de esos recursos en la Cuenta Pública, no obstante que la documentación comprobatoria y justificatoria de los egresos, incluidas las facturas de los bienes adquiridos se emitió a nombre de la SEMARNAT.

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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

GASTO EJERCIDO EN PARQUE BICENTENARIO, 2011 (Miles de pesos) Concepto Proveedores c/IVA Impuestos por retenciones Honorarios fiduciarios c/IVA Honorarios por servicios profesionales Otros impuestos Servicios y otros Total de gasto

Importe 269,054.9 38,715.1 4,433.6 1,263.0 2,686.9 ____549.2 316,702.7

FUENTE: Elaborado por la ASF, con información proporcionada por la SEMARNAT y Anexo I de la Cuenta Pública, Información sobre los Fideicomisos, Mandatos y Análogos que no son entidades, con registro vigente al 31 de diciembre de 2011.

Cabe señalar que paralelamente, en la revisión de la Cuenta Pública 2011, se realizó la auditoría 383 “Construcción del Parque Bicentenario en la ex-Refinería 18 de Marzo, del proyecto Reintegración al contexto urbano y social del predio que ocupara la ex-Refinería 18 de Marzo”, en la que se analizó de forma específica el avance en la construcción de dicho proyecto. 7.

Gestión financiera de los recursos transferidos por la SHCP a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR)

En el marco del convenio bilateral firmado entre el Banco Mundial, mediante el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, y el Gobierno Mexicano, mediante Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), firmado el 11 de mayo de 2006, se estableció la creación y operación de un Fondo Patrimonial de Biodiversidad (FPB) para el financiamiento y pago para la conservación de ecosistemas forestales que protegen la biodiversidad con impacto global. Dicho Fondo se constituyó como un programa del Mandato Fondo Forestal Mexicano. En 2011 en el presupuesto aprobado a SEMARNAT se consideraron 65,000.0 miles de pesos en la partida 46102 “Aportaciones a mandatos públicos”, los cuales se destinarían al Fondo Patrimonial de Biodiversidad, como contraparte a la donación que para el mismo propósito haría el Banco Mundial por 5,000.0 miles de dólares, de conformidad con lo pactado entre ambas partes. La SEMARNAT aportó a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) 65,000.0 miles de pesos con cargo en la partida 46102 "Aportaciones a mandatos públicos", no obstante, de tratarse de una aportación de recursos a un organismo público descentralizado con patrimonio propio; operación que se registró en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011 y en la Cuenta Pública. Posteriormente, la CONAFOR llevó a cabo lo siguiente: 1. El 4 y 10 de marzo de 2011, la CONAFOR realizó dos depósitos por 39,728.3 y 25,271.7 miles de pesos, a una cuenta en NAFIN, a nombre del Fondo Forestal Mexicano (FFM). La CONAFOR señaló que: “… fue depositado en la subcuenta del Fondo Forestal 20

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Mexicano junto con 5 millones de dólares del donativo del proyecto, se encuentran generando intereses con el fin de que dichos productos financieros se asignen para el pago de servicios ambientales que se licitarán en la siguiente Convocatoria del Fondo Patrimonial de Biodiversidad”, en apego al artículo 12 de los Lineamientos de Operación del FPB. El 8 de marzo de 2011 se retiró de la inversión el capital por 65,000.0 miles de pesos, y solamente 3.1 miles de pesos de los rendimientos a esa fecha (32.0 miles de pesos), la diferencia por 28.9 miles de pesos permanecieron invertidos y al 31 de diciembre de 2011 ascendieron a 36.5 miles de pesos, según estados de cuenta de NAFIN. 2. El 8 y 14 de marzo de 2011, la CONAFOR realizó retiros de la inversión anterior y simultáneamente realizó dos depósitos en otra cuenta en NAFIN a nombre del Mandato 80322 “Fondo de la Biodiversidad”, por 39,728.3 y 25,271.7 miles de pesos, respectivamente, es decir, los 65,000.0 miles de pesos, y se mantuvieron invertidos hasta el 4 de agosto del 2011, por lo que resultaron rendimientos por 1,383.3 miles de pesos. 3. El 4 de agosto de 2011, la CONAFOR retiró la inversión anterior y se transfirieron 66,383.3 miles de pesos a una nueva cuenta de inversión a nombre del Mandato “Fondo Forestal Mexicano-Fondo Patrimonial de Biodiversidad”. Dicha inversión se mantuvo al cierre de 2011 y se obtuvieron rendimientos por 1,231.8 miles de pesos, por lo que al 31 de diciembre de ese año existió un saldo de 67,615.1 miles de pesos. Es importante destacar que los recursos aportados al Fondo Forestal Mexicano y el donativo recibido del Banco Mundial para su aplicación al Fondo Patrimonial de Biodiversidad no se registraron en el Presupuesto de Egresos de la Federación, ni se reflejaron en la Cuenta Pública, al haberse utilizado la figura de un mandato público no paraestatal. Como consecuencia de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, la SHCP manifestó lo siguiente: Para el ejercicio 2011, la H. Cámara de Diputados autorizó en la partida 46102 "Aportaciones a mandatos públicos" el importe de $65,000,000.00, los cuales fueron reportados por el ejecutor en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011 en el rubro de presupuesto original y ejercido del Ramo 16, por lo cual no es procedente la afirmación de que no fueron registrados en el Presupuesto de Egresos ni se reflejaron en la Cuenta Pública correspondiente, ya que la presentación de la información obedece a disposiciones normativas y técnicas que emanan de la Ley General de Contabilidad Gubernamental o del órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental. Acciones Recomendaciones 11-0-01100-02-0097-01-001.- Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, evalúe la conveniencia de revisar los artículos 47 21

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 2, 3 y 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a fin de que, en su caso, se incorpore la disposición de que, cuando el Ejecutivo Federal a través de cualquier dependencia, con cargo en su presupuesto autorizado, efectúe aportaciones de recursos a figuras como los fideicomisos públicos no paraestatales, mandatos públicos y análogos, estas últimas adquieran el carácter de ejecutores de gasto. De esa forma, las erogaciones que se hicieran en dichas figuras serían consideradas como parte del gasto público federal anual, se registrarían contable y presupuestalmente, reflejándose en la Cuenta Pública y no en uno de sus anexos, como sucede actualmente, lo que daría transparencia y permitiría la fiscalización superior en los términos previstos en la ley. [Resultado 1] 11-0-06100-02-0097-01-001.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público promueva lo conducente a efecto de que los recursos públicos federales que se le entreguen al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, como subsidio en procesos de liquidación de entidades paraestatales que el Ejecutivo Federal le hubiere encomendado, se establezca la partida presupuestaria que refleje adecuadamente la naturaleza y finalidad de esas erogaciones, así como el mecanismo de rendición de cuentas que permita reflejar la aplicación de los recursos en la Cuenta Pública. [Resultado 3] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 2 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 2 Recomendación(es). Dictamen: limpio La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra auditada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cumplió con las disposiciones normativas aplicables.

Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1.

Verificar el origen de los recursos erogados y presupuestados por las dependencias, entidades, mandatos o análogos; así como verificar las autorizaciones de las ampliaciones presupuestarias para ejercer el gasto de los mismos.

2.

Comprobar los recursos destinados para las inversiones en mandatos o análogos se realizaron de conformidad con la normativa.

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Grupo Funcional Gobierno

3.

Comprobar que las erogaciones mediante transferencias e inversiones, realizadas por dependencias, entidades, mandatos o análogos, se contabilizaron y reflejaron en la Cuenta Pública.

4.

Verificar la administración de los recursos asignados a las dependencias, entidades, mandatos o análogos como inversiones.

5.

Verificar que los gastos de las dependencias, entidades, mandatos y análogos, se efectuaron con eficiencia y eficacia y cumplieron el objetivo para el cual fueron creados.

Áreas Revisadas La Unidad de Política y Control Presupuestario (UPCP), la Dirección General de Recursos Financieros y la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, todas adscritas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), Financiera Rural, el Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C. (BANJERCITO), la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

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