INDICADORES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA
Guatemala, febrero de 2007
Acción Ciudadana Avenida Reforma, 12-01 zona 10 Edificio Reforma Montúfar, nivel 17 Teléfonos: 23317566 al 9 Fax: 23317576 Correo electrónico:
[email protected];
[email protected] Documento: Indicadores de acceso a la información pública en Guatemala Proyecto: “Promoción de la Transparencia en Guatemala – Segunda Fase” Coordinador del proyecto: Alejandro Urízar Consultora a cargo del monitoreo: Ana Castro Diseño de portada: Soluciones Creativas Diseño interiores: Elizabeth González F. Corrección estilo: jaimebran
Índice general
1. Introducción
9
2. Antecedentes
11
3. El acceso a la información publica: definiciones y principios
17
4. Marco conceptual
23
5. Metodología aplicada
25
5.1
5.2
5.3
Indicadores de marco legal 5.1.1 Primera fase: recopilación, clasificación y sistematización 5.1.2 Segunda fase: análisis del marco legal vigente 5.1.3 Tercera fase: construcción de los indicadores Indicadores cuantitativos de desempeño institucional 5.2.1 Primera fase: preparación del monitoreo (definición de las variables, categorías y la selección de la muestra) 5.2.2 Segunda fase: desarrollo del monitoreo 5.2.3 Tercera fase: sistematización de los resultados y construcción de los indicadores Indicadores cualitativos de desempeño institucional
25 25 26 28 33
33 38 41 48
5.4 Índice nacional de acceso a la información pública (INAIP) 6. Resultados 6.1 Indicadores de marco legal 6.1.1 El Organismo Ejecutivo 6.1.2 El Organismo Judicial 6.1.3 El Organismo Legislativo 6.1.4 Las Municipalidades 6.1.5 Las entidades descentralizadas y autónomas 6.1.6 Indicador nacional: regulación constitucional e internacional 6.1.7 Indicador general del margo legal (IML) y análisis comparado 6.2 Indicadores cuantitativos de desempeño institucional 6.2.1 Indicadores de procedimiento 6.2.2 Indicadores por tipo de institución 6.2.3 Indicadores por tipo de información 6.2.4 Indicadores por tipo de solicitante 6.2.5 Indicadores cuantitativos comparados 6.3 Indicadores cualitativos de desempeño institucional 6.4 Las leyes, las prácticas y el índice nacional de acceso a la información pública (INAIP)
50 51 51 51 57 61 64 68 73 79 81 81 84 86 87 89 95 97
7. Conclusiones
103
8. Recomendaciones
107
9. Bibliografía
109
10. Listado de Anexos
111
ÍNDICE DE CUADROS
1. Grupos normativos según ámbito de aplicación de las normas vigentes
25
2. Estándar para evaluar el marco legal (categorías y preguntas)
26-27
3. Tabla (A) para la ponderación del marco legal en base al estándar
29-30
4. Ejemplo de indicadores de marco normativo (grupo y categorías)
31
5. Rangos y calificación para la interpretación de los indicadores del marco legal
32
6. Universo y muestra de las instituciones monitoreadas
34
7. Categorías de las variables tipo de solicitante en números
35
8. Categorías de la variable tipo de información y solicitudes específicas 9. Codificación utilizada para el control y archivo del monitoreo 10. Tabla (B) para la ponderación de los indicadores cuantitativos de desempeño
36-37
39
43-46
11. Ejemplo de indicadores de desempeño institucional (sobre procedimiento y según tipo de variables)
47
12. Rangos y calificación para la interpretación de los indicadores de desempeño institucional
48
13. Cuadro sobre indicadores cualitativos de desempeño
49
14. Cuadro resumen e indicador de marco legal del Organismo Ejecutivo
56
15. Cuadro resumen e indicador de marco legal del Organismo Judicial
60
16. Cuadro resumen e indicador de marco legal del Organismo Legislativo
63
17. Cuadro resumen e indicador de marco legal de las municipalidades
67
18. Cuadro resumen e indicador de marco legal de las entidades descentralizadas y autónomas
72
19. Cuadro resumen e indicador de marco legal nacional
78
20. Indicadores de marco legal por grupo normativo e indicador general (IML)
79
21. Indicadores cualitativos de desempeño institucional
95
ÍNDICE DE GRÁFICAS
1. Indicadores del marco legal
80
2. Comportamiento del proceso de solicitud de información
82
3. Indicadores generales según tipo de institución
84
4. Indicadores generales según tipo de información
86
5. Indicadores según tipo de solicitante
88
6. Indicadores según tipo de institución relacionados con indicadores según tipo de información
90
7. Indicadores según tipo de solicitante relacionados con indicadores según tipo de información
93
8. Indicadores según tipo de institución relacionados con indicadores según tipo de solicitante
94
9. Indicadores cualitativos
97
10. Indicadores sobre leyes y prácticas de acceso a la información
98
11. Índice de acceso a la información pública
100
9
1. Introducción
El acceso a la información es un derecho inherente a todo ser humano y su ejercicio es indispensable en todo Estado democrático. En la actualidad, forma parte de las herramientas que combaten y previenen la corrupción, permite la participación ciudadana en la gestión pública y genera un ambiente de confianza entre los funcionarios públicos y la sociedad civil. En Guatemala el acceso a la información pública es un derecho garantizado en el artículo 30 de la Constitución Política de la República, su ejercicio se fundamenta en el derecho de petición, regulado en el artículo 28 del mismo instrumento legal, cuyo objeto es el bien común. Acción Ciudadana (AC), con el apoyo del Programa de Transparencia y Anticorrupción de USAID, en el marco del proyecto “Promoción de la transparencia en Guatemala – segunda fase”, se planteó incidir a favor del aumento de los niveles de acceso a la información pública, a través de la elaboración de una línea de base de indicadores en la materia. La construcción de los indicadores de acceso a la información pública en Guatemala inició con la contratación de los servicios profesionales de la Asociación de los Derechos Civiles de Argentina (ADC), quien elaboró las bases metodológicas que luego fueron perfeccionadas y validadas por AC. Una vez listos los aspectos técnicos,
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se procedió a desarrollar el monitoreo de acceso a la información, que incluía una serie de pasos para arribar a dos tipos de indicadores: de marco legal y de desempeño institucional. En los meses de septiembre y octubre del 2006, con la colaboración de 29 ciudadanos voluntarios, se llevó a cabo el monitoreo de acceso a la información mencionado. El presente documento es un informe sobre los indicadores generados fundamentalmente mediante este monitoreo, en donde se explica la metodología y los resultados obtenidos.
Manfredo Marroquín Director Acción Ciudadana
11
2. Antecedentes
Muchos han sido los esfuerzos que la sociedad civil ha desarrollado en favor del derecho de acceso a la información pública, sobre todo desde finales de la década de los años 90 a la fecha, período en que el tema se posicionó en la agenda pública latinoamericana como parte del debate ampliado sobre los derechos humanos. Esta sección no pretende dar cuenta de los esfuerzos de la sociedad civil a nivel general, ni aquellos particulares concernientes al caso guatemalteco. Simplemente se presentan aquellas acciones desarrolladas y/o lideradas por Acción Ciudadana que en la práctica se han constituido en conocimientos y experiencias acumuladas, las cuales permitieron a la institución plantearse la necesidad de contar con un indicador de acceso a la información pública en Guatemala. Acción Ciudadana incursionó en defensa y promoción del derecho de acceso a la información pública en el 2002. En abril de aquel año, con el apoyo del Programa de Sociedad Civil de USAID (PSC), el Programa de Derechos Humanos de Centroamérica (PRODECADinamarca) y Transparencia Internacional (TI), inició la ejecución del proyecto: “Iniciativa ciudadana para el libre acceso a la información pública”. Luego de dos años de trabajo, se habían desarrollado diferentes acciones y esfuerzos que permitieron obtener los siguientes resultados:
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a.
La conformación y funcionamiento permanente del Observatorio Ciudadano para el Libre Acceso a la Información, constituido el 11 de julio de 2002, como una instancia de la sociedad civil orientada a promover el ejercicio del derecho al libre acceso a la información pública, llegó a estar integrado por 21 organizaciones de la sociedad civil de diferente naturaleza (ONG, centros académicos, medios de comunicación, asociaciones pro derechos humanos y pro transparencia), siendo Acción Ciudadana la encargada de su secretaría ejecutiva. El Observatorio Ciudadano dejó de existir a finales del 2004 por diversas razones, entre las que resalta la falta de recursos financieros para su sostenibilidad.
b.
El desarrollo de tres experiencias piloto de monitoreo del acceso a la información pública en los departamentos de Guatemala, Chimaltenango y Alta Verapaz en tres períodos diferentes. El primer monitoreo se realizó de octubre de 2002 a marzo de 2003 (período preelectoral), el segundo de junio a diciembre de 2003 (etapa electoral) y el tercero de marzo a junio de 2004 (período poselectoral). La metodología utilizada en estas experiencias estuvo basada en los siguientes pasos: 1. Investigación previa de la estructura organizativa del Estado, para determinar con exactitud el nombre de la unidad administrativa que genera o archiva la información necesitada. 2. Solicitud de la información a través de una misiva escrita. 3. Seguimiento o monitoreo a la información solicitada a través de visitas personales o por vía telefónica.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
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4. En caso de ser negativa la respuesta, reclamar la información a través de los recursos administrativos correspondientes. 5. En caso de ser positiva la respuesta, evaluar la calidad de la información. Los resultados permitieron evaluar cuantitativamente la calidad de respuesta (completa, incompleta, negativa) en las diferentes etapas (preelectoral, electoral y poselectoral) y según el tipo de solicitud (individual e institucional).1 a.
La publicación del Manual ciudadano para el acceso a la información pública, recabando las experiencias del Observatorio Ciudadano. Este documento buscaba dotar a todos los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil de los elementos necesarios para facilitar y fortalecer la demanda de acceso a la información en poder de las instituciones estatales. El manual contenía, entre otros, los apartados siguientes: la información pública, un derecho muy nuestro; fundamentos jurídicos del acceso a la información y las rutas del acceso a la información pública (pasos a seguir).
b.
La promoción de una ley específica que regulara el derecho de acceso a la información, mediante acciones de monitoreo e incidencia. Pese a que a partir del 2000 se comenzaron a presentar diferentes propuesta en la materia al Congreso de la Repúbli-
1
Los resultados pueden ser consultados en el documento: El acceso a la información pública en Guatemala, informe de tres experiencias piloto. Acción Ciudadana. Primera edición. Magna Terra Editores. Guatemala, 2005.
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ca,2 Acción Ciudadana y el Observatorio Ciudadano decidieron centrar sus esfuerzos a favor de la iniciativa 2594, introducida en febrero de 2002, titulada Ley de acceso a la información y Habeas Data, por considerarla completa y adecuada. Desde febrero de 2002 hasta mediados del 2004 fue implementada la Campaña cívica de incidencia en la legislación, que consistió en acciones de comunicación, formación, movilización social y cabildeo político.3 En ese marco la iniciativa 2594 llegó a tercera lectura, pero lamentablemente en la aprobación por artículos se presentó una moción privilegiada que obligó a regresarla a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, donde fue archivada. Evidenciada la falta de voluntad de aprobar las iniciativas existentes, la sociedad civil decidió redactar un nuevo proyecto. Se constituyó así un grupo de organizaciones conformado por: Acción Ciudadana, la Asociación Desarrollo, Organización, Servicios y Estudios Socioculturales (DOSES), la Fundación Myrna Mack, Seguridad
2
3
El intento por promulgar una ley de acceso a la información pública en Guatemala inició en 2000 con la iniciativa 2339 presentada el 5 de septiembre por la diputada Nineth Montenegro titulada: “Ley sobre el Habeas Data, el derecho de acceder a documentos o datos que consten en archivos, corregir, eliminar o actualizar los datos falsos y proteger dicha información”. En el mes de octubre del mismo año se presentó la iniciativa 2354, “Reformas a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo para crear la Comisión de Inteligencia e Información”. En febrero de 2002 se introdujo la iniciativa 2623, Ley Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Dos meses después se dio a conocer la iniciativa 2641, Ley de Acceso a la Información Pública y Privada; y en septiembre, la iniciativa 2741, Código de Ética del Funcionario Público. A la fecha, todas las iniciativas anteriores pasaron a formar parte del archivo del Organismo Legislativo, ya que ninguna concluyó el procedimiento necesario para convertirse en ley vigente. Más información al respecto puede ser consultada en la revista: “Vía libre a la información”, Acción Ciudadana, Magna Terra Editores, Guatemala, octubre de 2004.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
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en Democracia (SEDEM), el Programa de Fortalecimiento de Organizaciones Sociales en Temas de Seguridad (FOSS), el Centro de Estudios de Guatemala (CEG) y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Finalmente, en octubre de 2004 la propuesta de la sociedad civil fue tomada como propia por los diputados Eduardo Zachrisson y Nineth Montenegro, convirtiéndose en la iniciativa 3165 de nombre Acceso a la Información, Datos Personales o Habeas Data y Clasificación y Desclasificación de Información Estatal Reservada.4 Aunque esta iniciativa no ha sido archivada, en la actualidad sigue un trámite lento en el Congreso de la República; mientras el grupo de organizaciones de la sociedad civil que elaboró la propuesta original sigue reuniéndose y apresionando para su pronta aprobación. Una de las lecciones importantes derivadas de la ejecución del proyecto “Iniciativa ciudadana para el libre acceso a la información pública”, fue la necesidad de continuar los ejercicios de monitoreo ciudadano de acceso a la información pública, pero antes era imperativo revisar la metodología utilizada, con el ánimo de mejorar la calidad de los ejercicios y de los datos generados. Además, si bien se reconocía la necesidad de una ley de acceso a la información de observancia general, el trabajo de incidencia legislativa había probado ser difícil y poco fructuoso. Estas reflexiones volcaron los esfuerzos de Acción Ciudadana hacia la generación de un conjunto de indicadores mediante un monitoreo mejorado técnica y metodológicamente; con lo que se pretendía esencialmente medir el estado de
4
Desde el 2004 a la fecha han sido presentadas dos propuestas más al Congreso de la República: la iniciativa 3263, Ley de Clasificación y Desclasificación de Información sobre Asuntos Militares, Diplomáticos de Seguridad Nacional y Confidenciales; y la iniciativa 3266, Ley del libre acceso a la información. A la fecha de publicación del presente documento, la iniciativa 3263 ha sido dictaminada desfavorablemente, mientras la otra sigue trámite.
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situación del acceso a la información en el país, aumentar la demanda ciudadana de información en la práctica y generara datos objetivos para la continuidad de los ejercicios de incidencia política. A finales del 2005 Acción Ciudadana ejecutó el proyecto Promoción de la Transparencia en Guatemala, financiado por el Programa de Transparencia y Anticorrupción de USAID (PTA). Una de las áreas estratégicas incluidas en este nuevo proyecto fue la promoción del acceso a la información pública en Guatemala, a través de la construcción de una metodología para la generación de un conjunto de indicadores que midan los niveles efectivos de transparencia en las instituciones públicas. En septiembre del 2006, en el marco del proyecto Promoción de la Transparencia en Guatemala – segunda fase, se desarrolló la fase final de la Consultoría para la construcción metodológica de indicadores de medición del acceso a la información pública en Guatemala, a cargo de la Asociación por los Derechos Civiles5 (ADC) de Argentina. Luego del perfeccionamiento y validación de la metodología a cargo de Acción Ciudadana, se contó con todos los elementos teóricos, metodológicos y técnicos para obtener un conjunto de indicadores para medir el acceso a la información pública en Guatemala en dos dimensiones: el marco legal y el desempeño institucional.
5
La ADC es una organización no gubernamental de Argentina, apartidaria y sin fines de lucro, creada en 1995 con el objetivo de promover y defender los derechos constitucionales de las personas y contribuir a afianzar el buen funcionamiento de las instituciones democráticas. La Asociación es ampliamente reconocida por su extenso trabajo en la producción de normas de interés público, como lo son el acceso a la información y especialmente por haber sentado precedentes judiciales a través de litigios estratégicos. www.adc.org.ar
17
3. El acceso a la información pública: definiciones y principios
El acceso a la información es un derecho directamente vinculado al nacimiento de las repúblicas democráticas. En una república el poder deviene de los ciudadanos y los funcionarios son sus administradores temporales, en consecuencia, solo un adecuado flujo de información de éstos hacia aquéllos permite un efectivo control político y evita grados de concentración de poder dañinos para la democracia.6 En la actualidad el acceso a la información pública es el derecho que tienen las personas de buscar, recibir, acceder y difundir información pública, con el objeto de participar en la toma de decisiones y así mejorar su calidad de vida. Este derecho abarca dos dimensiones esenciales: •
•
6
La obligación de los gobernantes de informar a los gobernados de los actos y decisiones que se llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad; y El derecho que tiene los ciudadanos de acceder a toda la información pública, resultado de la acción de los gobernantes.
Ver: Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad. 1ra. edición en español. Editorial Fondo de Cultura Económica. México, 2005.
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El acceso a la información es considerado una herramienta para la construcción de sociedades democráticas legítimas y un instrumento indispensable para el combate a la corrupción. Al facilitar la liberación de información al espacio público a través de fuentes diversas, se crea un mecanismo fundamental de transparencia y rendición de cuentas. De esta manera el encubrimiento de la corrupción se dificulta y las personas involucradas en actos anómalos pueden ser cuestionadas, y cuando corresponda, perseguidas y procesadas administrativa o penalmente. Debido a su importancia, el derecho de acceso a la información es reconocido internacionalmente en tres instrumentos clave: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 19 (1948); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 19 (1976), ambos de las Naciones Unidas; y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 13 (1969). Por su parte, varios países han reconocido este derecho fundamental en sus constituciones o en legislación específica. Hasta el 2006, 68 leyes de acceso a la información habían entrado en vigencia a nivel nacional, mientras que otros países contaban ya con iniciativas de ley o con normas subnacionales vigentes. Para asistir los esfuerzos de las diferentes organizaciones internacionales (Naciones Unidas, Organización de los Estados Americanos, Transparencia Internacional, Banco Mundial, Sociedad Abierta, Artículo XIX) y de los diferentes países que promueven la implementación de legislación referente al tema, la Iniciativa Pro Justicia de la Sociedad Abierta desarrolló 10 principios sobre el derecho de acceder a la información pública. Estos principios se encuentran fundamentados en el análisis de normas y estándares internacionales y en el estudio
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comparado de la legislación y la práctica de los países que cuentan con una ley de acceso a la información, siendo:7 •
El acceso a la información es un derecho de todos. Cualquier persona puede solicitar información, sin importar nacionalidad o profesión. No deberá requerirse ciudadanía ni justificación para solicitar información.
•
¡El acceso es la regla, el secreto la excepción! Toda información en poder de las instituciones estatales es pública en principio. La información deberá ser retenida sólo por razones legítimas, con fundamento en leyes internacionales o normas nacionales.
•
El derecho debe ser aplicado a todas las instituciones públicas. El público tiene el derecho de recibir información en posesión de cualquier institución pública e instituciones privadas que realizan funciones públicas.
•
Las solicitudes deben ser simple, rápida y gratuita. Realizar una solicitud debe ser simple. Los únicos requerimientos deben ser: el nombre, dirección y descripción de la información buscada. Las solicitudes deberán ser por escrito u orales. La información deberá ser proveída inmediatamente o en un período corto. El costo no deberá ser mayor que el valor de la reproducción de los documentos.
•
Los servidores públicos tienen el deber de asistir a los solicitantes. Cuando una solicitud es presentada a
7
Iniciativa pro-justicia, 10 principios del derecho a saber, http://www. justiceinitiative.org/Principles/index.
20
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la institución pública equivocada, los servidores públicos deberán transferir la solicitud a la institución correspondiente. •
La negativa deberá ser justificada. Los gobiernos podrán evitar el acceso a información pública si su revelación causa un daño demostrable a intereses legítimos, como la seguridad nacional o la privacidad.
•
El interés público tiene precedencia sobre la secretividad. La información deberá ser revelada cuando el interés público prevalece sobre cualquier daño que pueda causar su publicación. Existe una fuerte presunción que la información que amenaza el medio ambiente, la salud, los derechos humanos o información que revele actos de corrupción debe ser exhibida, teniendo en cuenta el alto interés público de este tipo de información.
•
Todos tienen el derecho de apelar una decisión adversa. Todo solicitante tiene el derecho de una pronta y efectiva revisión judicial sobre una decisión negativa para revelar información.
•
Las instituciones públicas deben publicar, sin necesidad de ser solicitada, información sustancial de su funcionamiento interno. Toda institución pública debe tener disponible información sobre sus funciones y responsabilidades, sin necesidad de presentar solicitudes al respecto. Esta información debe ser vigente, clara y en lenguaje inteligible.
•
El derecho deberá ser garantizado por un órgano independiente. Una institución independiente, como un procurador o comisionado, deberá ser establecida para la revisión de rechazos a las solicitudes, promover conciencia sobre la obligación como ciu-
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
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dadanos y desarrollar el derecho de acceso a información. De igual manera, un grupo de organismos nacionales e internacionales, públicos y privados, definieron en noviembre de 2000 en Perú, 10 preceptos esenciales sobre acceso a la información, conocidos como los Principios de Lima. Los principios existentes, complementarios en todos sus puntos, se constituyen en un referente importante que permite evaluar el nivel de avance interno de cada país en materia de acceso a la información pública. Aunque principios de esta naturaleza podrían generar debates conceptuales, quizá pendientes en el seno de algunas sociedades, esto no resta el valor que poseen como estándares de evaluación o comparación.
23
4. Marco conceptual
El presente estudio está desarrollado con base a tres aspectos conceptuales fundamentales. El primero fue la importancia de medir la relación dicotómica y complementaria entre normas y prácticas. El acceso a la información está garantizado en una norma constitucional y ha sido regulado aisladamente en otras leyes y reglamentos del ordenamiento jurídico. Sin embargo, esto sólo ofrece su razón de validez. La experiencia ha demostrado que la existencia de preceptos jurídicos no es suficiente, ya que las normas escritas pero no cumplidas son inútiles, en otras palabras, la observancia de la prescripción legal es tan importante como la norma misma. La medición del marco legal se obtuvo a través de dos tipos de indicadores: 1, el específico por cada grupo normativo evaluado, y 2, el general, que equivale al marco legal general (IML). La mediación de las prácticas se desarrolló mediante tres indicadores de acceso a la información: 1, de procedimientos; 2, cuantitativos de desempeño institucional; y, 3. cualitativos de desempeño institucional. La necesidad de medir un fenómeno sociopolítico mediante indicadores cuantitativos y cualitativos, fue el segundo aspecto. Un derecho fundamental, como el de acceso a la información, sin una base para su comparación en el tiempo, permanece desprotegido y, por ende, en peligro de extinción. La medición cuantitativa servirá para mostrar el progreso de su ejercicio y regulación, y la
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cualitativa para indicar la evolución de cómo es percibido por los usuarios. Se espera que en un futuro no muy lejano la cuantificación llegue a apuntar un avance significativo en la materia. Tercero, el alcance de garantizar estadísticamente la confiabilidad y comparación de los resultados entre sí y virtualmente a nivel internacional. Teniendo como base los estándares creados a través de la experiencia internacional sobre la materia, se garantiza la aceptación y posible comparación de los resultados con otros países que han alcanzado un grado de acceso a la información pública óptimo.
25
5. Metodología aplicada
5.1 Indicadores de marco legal 5.1.1 Primera fase: recopilación, clasificación y sistematización Todos los pasos metodológicos para la construcción de los indicadores de marco legal fueron desarrollados entre agosto y septiembre de 2006. El primer paso consistió en la recopilación, clasificación y sistematización de todas las normas vigentes que contienen preceptos relativos al acceso a la información pública. La recopilación incluyó la búsqueda y reunión de tratados internacionales ratificados por el país, normas de observancia general (decretos leyes) y de observancia particular (normas para ámbitos específicos). La clasificación de las normas recopiladas se efectuó con base a seis grupos normativos según su ámbito de aplicación, a saber: CUADRO 1 GRUPOS NORMATIVOS SEGÚN ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LAS NORMAS VIGENTES No.
GRUPO NORMATIVO
1 2
Normas de observancia nacional Normas del Organismo Ejecutivo
3
Normas del Organismo Legislativo
4
Normas del Organismo Judicial
5
Normas sobre las Municipalidades
6
Normas sobre otras instituciones públicas (entidades autónomas y/o descentralizadas)
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Una vez clasificadas las normas se procedió a su lectura y análisis, para seleccionar y sistematizar, de acuerdo a los grupos normativos, todos aquellos preceptos relacionados con el derecho de acceso a la información pública vigentes en Guatemala. El producto de esta primera fase es un cuadro donde aparecen clasificados en los grupos normativos todos los preceptos relacionados a la materia (ver anexo I). 5.1.2 Segunda fase: análisis del marco legal vigente La segunda fase consistió en analizar las leyes sistematizadas mediante su comparación con un estándar construido previamente con el apoyo de expertos y basado estrictamente en principios, normas y prácticas aceptadas internacionalmente. Metodológicamente el estándar operó como un modelo o tipo ideal en el análisis del marco legal vigente en el país: si las normas se distanciaban del estándar la calificación disminuía, por el contrario, si se acercaban la calificación aumentaba. La brecha entre el marco legal y el estándar fue determinada mediante una batería de 17 preguntas de respuestas binarias cerrada (afirmativo – negativo) clasificadas en 7 categorías: CUADRO 2 ESTÁNDAR PARA EVALUAR EL MARCO LEGAL (CATEGORÍAS Y PREGUNTAS) No.
CATEGORÍA
1
Regulación internacional y constitucional
PREGUNTAS 1. 2.
¿Existen tratados internacionales vigentes en el ámbito interno que prevean el derecho de acceso a la información pública? ¿Se encuentra regulado normativamente el derecho de acceso a la información? Continúa
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
2
Grado de operatividad de la reglamentación
3. 4. 5. 6.
3
Excepciones temáticas previstas en la normativa
7. 8.
27
¿Se prevén legalmente plazos para contestar? ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio? ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la presentación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado). ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley? ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
4
Excepciones previstas en la normativa
¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información? 10. ¿Dicha excepción alcanza a todas los temas del área de modo indiscriminado?
5
Sanciones
11. ¿Están previstas sanciones para los empleados / funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
Existencia y características de los recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
12. ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada? 13. ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? 14. ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
Existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información:
15. ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada? 16. ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez? 17. ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
6
7
9.
28
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El grupo normativo 1, normas de observancia nacional, fue el único evaluado mediante todas las categorías del estándar; mientras que el resto de grupos normativos fueron evaluados a través de las categorías de la 2 a la 7. Esto se debe a que la naturaleza de las preguntas de la categoría 1, relativas a regulación internacional y constitucional, aplica con exclusividad al grupo normativo 1, normas de observancia nacional. En consecuencia, se respondió para el grupo normativo 1 una tabla con las 17 preguntas y para el resto de grupos normativos (del 2 al 6) una tabla con 15 preguntas (de las categorías 2 a la 7), obteniendo como producto 6 tablas de preguntas con respuestas binarias cerradas, todas fundamentadas legalmente.8 5.1.3 Tercera fase: construcción de los indicadores La tercera fase, relativa a la construcción de los indicadores, consistió en convertir las respuestas binarias registradas en las 6 tablas (datos cualitativos) en números (datos cuantitativos); lo que logró mediante la ponderación e interpretación de los resultados de la fase anterior. La ponderación se basó en calificaciones previamente asignadas a las respuestas de cada categoría y aplicables a todos los grupos normativos, consignadas en un cuadro diseñado para el efecto:
8
En el caso del grupo normativo 6, entidades descentralizadas y/o autónomas, debido a que cada una posee marcos normativos específicos, se procedió de manera especial. Primero se seleccionó de manera aleatoria una muestra representativa de 18 instituciones descentralizadas y/o autónomas. Segundo, se evaluó por separado el marco normativo de cada una de ellas mediante las preguntas de las categorías correspondientes (de la 2 a la 7), obteniendo 18 tablas específicas. Finalmente, los resultados de las 18 fichas fueron promediados, con el objeto de obtener una sola tabla para el grupo normativo 6.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
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CUADRO 3 TABLA (A) PARA LA PONDERACIÓN DEL MARCO LEGAL EN BASE AL ESTÁNDAR Tabla A Preguntas CATEGORÍA 1 Regulación internacional y constitucional
Respuestas Conteo Sí NO parcial
P.1
¿Existen tratados internacionales vigentes en el ámbito interno que prevean el derecho de acceso a la información pública?
2
0
P.2
¿Se encuentra regulado normativamente el derecho de acceso a la información?
2
0
P. 3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar?
1
0
P. 4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles?
1
0
P. 5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio?
0
1
P. 6. ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la presentación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado).
0
1
CATEGORÍA 2 Grado de operatividad de la reglamentación (0-4)
CATEGORÍA 3 Excepciones temáticas previstas en la normativa: (0 a 2). (Si la respuesta a la pregunta 7 es negativa, también lo será la 8) P. 7. ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley?
1
0
P. 8. ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?9
1
0
P. 9 ¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información?10
0
1
P. 10 ¿Dicha excepción alcanza a todas los temas del área de modo indiscriminado?
0
1
CATEGORÍA 4 Excepciones previstas en la normativa: (0 a 2)
Continúa 9
10
Además de estar previstas legalmente deben responder a criterios razonables que reflejen los usos, prácticas o costumbres del lugar. Por ejemplo: datos personales dado que lo contrario afectaría la intimidad. Se entiende que las excepciones en la entrega de la información deben ser temáticas y no orgánicas, no por organismos. No se considera como posible que un organismo parcialmente o totalmente esté exceptuado de dar información.
30
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CATEGORÍA 5 Sanciones (0 a 1) P. 11 ¿Están previstas sanciones para los empleados / funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información? CATEGORÍA 6
1
0
Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información: (0 a 3) (Si la respuesta a la pregunta 12 es negativa, también lo serán la 13 y 14) P. 12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada?
1
0
P. 13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez?11
1
0
P. 14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?12
1
0
CATEGORÍA 7 Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información: (0 a 3) P. 15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada?
1
0
P. 16. ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez?13
1
0
P. 17. ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?14
1
0
Sumatoria total en números absolutos Indicador = cantidad de puntos obtenidos / 19 puntos en juego (para el país) 15 para los poderes (legislativo, judicial, ejecutivo), municipalidades y entidades descentralizadas y/o autónomas.
11 12 13
14
Deberán preverse plazos breves y que el proceso responda a principios de informalidad. Sopesar si existen grupos sociales excluidos por problemas socioculturales y económicos. Aquí se pretende evaluar que los plazos de resolución previstos sean breves, que no deba pagarse tasa judicial y que el proceso responde a criterios de informalidad. Sopesar si existen grupos sociales excluidos por problemas socioculturales y económicos.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
31
Una vez ponderadas las respuestas de las 6 tablas correspondientes a los 6 grupos normativos, se sumó el puntaje de cada tabla y se dividió por la cantidad de puntos en juego: 19 puntos para el caso del grupo normativo 1 y 15 para el resto de grupos. El producto es un conjunto de indicadores del marco normativo del siguiente tipo: CUADRO 4 EJEMPLO DE INDICADORES DE MARCO NORMATIVO (GRUPO Y CATEGORÍAS)
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 6
Categoría 1 Categorías (de la 2 a la 7) Indicador de 0 – 1 Indicador de 0 – 1 Indicador de 0 – 1 Indicador de 0 – 1 Indicador de 0 – 1 Indicador de 0 – 1
La generación del indicador general del marco legal (IML) mereció un tratamiento estadístico especial. Primero, se promediaron los indicadores obtenidos en los grupos normativos del 2 al 6 (Organismo Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las Municipalidades y otras entidades), por ser equivalentes y comparables. Segundo, al promedio obtenido se sumó el indicador del grupo 1 y el resultado se dividió entre 2.15 La interpretación de los indicadores fue desarrollada con base a la división de la escala de 0 a 1 en cuatro
15
Este cálculo se debe a que el indicador del grupo 1 evalúa normas de observancia nacional, por lo tanto abarca y afecta el ámbito de competencia del resto de indicadores correspondientes a los otros grupos normativos. Por esta razón se hizo necesario primero promediar los indicadores de los grupos equivalentes y comparables (del 2 al 6), para luego promediar el resultado obtenido con el indicador del grupo 1, garantizando la representatividad del índice general.
32
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
rangos equivalentes, la clasificación de cada rango y la descripción del significado respectivo. Tanto los rangos como la calificación y las descripciones fueron diseñados previamente a la obtención de los resultados, para garantizar objetividad en la interpretación. A continuación se presenta un cuadro que refleja lo descrito: CUADRO 5 RANGOS Y CALIFICACIÓN PARA LA INTERPRETACIÓN DE LOS INDICADORES DEL MARCO LEGAL RANGOS
CALIFICACIÓN
DESCRIPCIÓN
0 – 0,25
Inexistente
Si el resultado de las respuestas se encuentra en el rango de 0 a 0,25, la jurisdicción en estudio no cuenta con un Marco Normativo Institucional que permita el ejercicio del derecho al acceso a la información pública.
0,26 – 0.5
Regular
Si el resultado de las respuestas se encuentra en el rango de 0,26 a 0,50, la jurisdicción en estudio cuenta con un Marco Normativo Institucional insuficiente para garantizar el ejercicio del derecho al acceso a la información pública. La Administración Pública puede conducirse con mentalidad de secretismo, y es posible pensar que queda a criterio del funcionario de turno qué información se puede otorgar y cuál no.
0,51 – 0,75
Bueno
Si el resultado de las respuestas se encuentra en el rango de 0,51 a 0,75, existe un Marco Normativo Institucional aceptable, que permite un razonable acceso a la información pública.
0,76 - 1
Óptimo
Si el resultado de las respuestas se encuentra en el rango de 0,76 a 1, estamos frente a un Marco Normativo Institucional tendiente al ideal, es decir, que hay un buen acceso a la información pública, no existen barreras en el acceso y permite que la información funcione como herramienta de participación y control ciudadano.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
33
5.2 Indicadores cuantitativos de desempeño institucional 5.2.1 Primera fase: preparación del monitoreo (definición de las variables, categorías y la selección de la muestra) El primer paso consistió en la selección y definición de las variables para el desarrollo del monitoreo de acceso a la información pública. La selección de las variables estuvo determinada por los recursos humanos y materiales disponibles, delimitando el monitoreo a tres: tipo de institución, tipo de solicitante y tipo de información. La variable tipo de institución refiere a las instituciones estatales que poseen información pública y permite conocer cuáles de éstas presentaban mayores o menores niveles de acceso a la información. La variable tipo de solicitante refiere a los demandantes de información y permite conocer los grados de dificultad en el ejercicio del derecho de acceso según los diferentes grupos sociales. La variable tipo de información refiere a la información en poder de las instituciones públicas y permite conocer cuáles áreas de la gestión pública son más o menos transparentes. La selección de la muestra para la variable tipo de institución fue sin duda la más compleja y determinante. El primer paso al respecto consistió en el análisis de la organización político-administrativa del Estado de Guatemala.16 Esto permitió dividir la variable en cinco catego-
16
Para ello fueron consultadas tres fuentes. Uno, información proporcionada por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), referente a la organización administrativa del sector público de la República de Guatemala, en formato digital. Dos, las páginas electrónicas de los diferentes organismos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) e instituciones autónomas y/o descentralizadas. Tres, el Manual Ciudadano para el Acceso a la Información Pública de Acción Ciudadana, versión actualizada, páginas 28 y 29.
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INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
rías: Organismo Ejecutivo, Organismo Judicial, Organismo Legislativo, Municipalidades y Otras Instituciones (entidades descentralizadas y autónomas). También permitió conocer el universo de unidades de estudio (instituciones públicas) desagregado según las categorías definidas. El segundo paso consistió en la selección de la muestra de la variable, equivalente al 20% del universo de las unidades de estudio. Con el objeto de garantizar la confiabilidad, equivalencia y comparación entre las categorías de la variable, la selección se llevó a cabo con la participación de actores externos17 y mediante el método aleatorio por cuotas. En otras palabras, de cada categoría fue seleccionada al azar una muestra equivalente al 20%. Las categorías, el universo y la muestra aparecen reflejados en el cuadro siguiente (anexo II): CUADRO 6 UNIVERSO Y MUESTRA DE LAS INSTITUCIONES MONITOREADAS No.
Universo
Muestra
1
Organismo Ejecutivo
111
26
2
Organismo Judicial
170
37
3
Organismo Legislativo
69
15
4
Municipalidades
333
66
51
18
734
162
5
17
Categoría
Otras (entidades autónomas y descentralizadas) TOTAL
El 31 de agosto de 2006 fue celebrado en el Hotel Princess Reforma un almuerzo de trabajo con periodistas, que tenía el objetivo de informarles sobre el desarrollo del monitoreo de acceso a la información e invitarlos a participar activamente. Aunque el nivel de participación de periodistas en el monitoreo fue escaso, todos colaboraron con la selección de la muestra, mediante un mecanismo que garantizó su aleatoriedad.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
35
La determinación de las categorías para la variable tipo de solicitante fue práctica, limitándose a solicitudes a título individual y solicitudes a título institucional (una organización de la sociedad civil). Igualmente, con el fin de garantizar la confiabilidad, equivalencia y comparación, la muestra de 162 instituciones públicas equivalente al 20% fue dividida por la mitad, quedando de la manera siguiente: CUADRO 7 CATEGORÍAS DE LAS VARIABLES TIPO DE SOLICITANTE EN NÚMEROS
Categoría
Porcentaje
No. De solicitudes
Solicitudes entregadas por personas particulares
10%
8418
Solicitudes institucionales giradas por Acción Ciudadana
10%
7819
20%
162
TOTAL
La división y determinación de las categorías de la variable tipo de información se desarrolló de la siguiente manera. Primero se levantó la totalidad de los requerimientos concretos de información solicitados en los monitoreos y ejercicios pilotos previos desarrollados por AC.20 Segundo, todos los requerimientos fueron sistematizados y calificados inductivamente, constándose la existencia de requerimientos fácilmente agrupables en categorías de información. Tercero, de las categorías de información, producto
18 19 20
La aproximación de los decimales obtenidos en el cálculo de la muestra, aumentó al número de solicitudes a 84. La aproximación de los decimales obetnidos en el cálculo de la muestra, aumentó el número de solicitudes a 78. Informe de tres experiencias piloto, Acción Ciudadana, marzo 2005.
36
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
de la agrupación se seleccionaron las más representativas, siendo estas: sobre presupuesto, sobre planificación, sobre servicio civil y sobre desempeño institucional. Cuarto, para cada categoría fueron definidos cuatro requerimientos concretos, asegurándose que ninguno de ellos estuviera incluido entre las excepciones establecidas en la Constitución Política de la República.21 Quinto, fueron asignados los requerimientos de las cuatro categorías entre las instituciones públicas de la muestra (un requerimiento para cada una de las 162 instituciones), mediante el método aleatorio simple, con el objetivo de garantizar la confiabilidad, la equivalencia y la comparación. El cuadro con las categorías de información y los requerimientos aparece a continuación, el cuadro con el requerimiento concreto asignado a cada institución monitoreada aparece adjunto (anexo III). CUADRO 8 CATEGORÍAS DE LA VARIABLE TIPO DE INFORMACIÓN Y SOLICITUDES ESPECÍFICAS Categoría A
Información sobre presupuesto
A1
Presupuesto (institucional) asignado para el 2006.
A2
A3
A4
21
Presupuesto ejecutado hasta el último trimestre del 2006. Número y monto total de modificaciones presupuestarias (transferencias y traslados) que afectaron la institución durante el 2006, de acuerdo al artículo 32 del decreto 101-97, Ley Orgánica del Presupuesto. Porcentaje y monto de gastos por concepto de salarios más honorarios con relación al total de gastos de la institución.
Artículo 30 de la Constitución Política de la República.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
37
Categoría B
Información sobre planificación
B1
Plan estratégico que rige su institución (en particular).
B2
Plan operativo anual (POA) y/o plan de trabajo institucional 2006.
B3
Último diagnostico institucional.
B4
Memoria o informe de labores del 2005
Categoría C
Información sobre servicio civil
C1
Nómina de empleados clasificados por sexo y etnia.
C2
Monto total de salario y/o honorarios (dietas, viáticos, prestación de servicios, etc.) devengados por el (director, presidente, etc.) y los porcentajes y montos de escala salarial descendente del resto de personal de la institución.
C3
Cantidad de empleados contratados en relación de dependencia y cantidad de empleados contratados por servicios profesionales durante el 2006.
C4
Número de personas seleccionadas mediante concurso de oposición en relación al número total de personas que laboran en la institución.
Categoría D
Información sobre desempeño institucional
D1
Número y nombre de los programas, proyectos y planes de trabajo aprobados y ejecutados o en ejecución durante el 2006.
D2
Indicadores de impacto y/o desempeño que midan el logro de los objetivos de los programas, proyectos y planes de trabajo aprobados para el año 2006.
D3
Número de proyectos u obras programadas y ejecutadas de enero de 2006 a la fecha.
D4
Solicitudes de desempeño específicas.
38
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
5.2.2 Segunda fase: desarrollo del monitoreo El desarrollo del monitoreo es sin duda la parte fundamental para la construcción de los indicadores cuantitativos de desempeño institucional. Es aquí cuando se prueba el acceso a la información pública mediante la entrega y respuesta de requerimientos directos de información (cartas) clasificados según las variables y categorías definidas dirigidas a las instituciones públicas seleccionadas en la muestra. El monitoreo se desarrolló a través de cinco pasos específicos. El primer paso consistió en la elaboración de un directorio que incluyera toda la información relevante para el monitoreo de acceso a la información sobre las 162 instituciones seleccionadas en la muestra: nombre del funcionario de más alta jerarquía, dirección física, teléfono, fax, dirección electrónica. El objeto era contar con toda la información precisa y comprobada, para evitar negatorias formales (rechazo debido a nombres incorrectos) o retrasos innecesarios (dificultad para ubicar las oficinas de la institución). El segundo paso fue la conformación de un grupo de voluntarios dispuestos a solicitar información a título individual. El proceso de conformación del grupo inició con la elaboración de un listado preliminar de posibles voluntarios y llamadas telefónicas para sondear el interés existente. Luego se convocó y celebró un taller de información y capacitación sobre el monitoreo en específico y sobre el derecho de acceso a la información en general, el 30 de agosto de 2006. El producto de este taller fue la constitución de un equipo de 29 voluntarios comprometidos a participar en el monitoreo de acceso a la información.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
39
El tercer paso consistió en la creación de un sistema de codificación para las tres variables y las categorías correspondientes, con el fin de tener un control eficiente del monitoreo y facilitar la tareas de creación y alimentación de un archivo específico. Los códigos utilizados se presentan a continuación: CUADRO 9 CODIFICACIÓN UTILIZADA PARA EL CONTROL Y ARCHIVO DEL MONITOREO CATEGORÍAS
CÓDIGO
VARIBLE 1: Tipo de Institución Organismo Ejecutivo
E
Organismo Judicial
J
Organismo Legislativo
L
Entidades autónomas y/o descentralizadas Municipalidades
ADO M
VARIABLE 2: Tipo de solicitante Solicitudes particulares
SP
Solicitudes institucionales
AC
VARIABLE 3: Tipo de información Presupuesto
A
Planificación
B
Servicio Civil
C
Desempeño
D
El cuarto paso consistió en determinar quién entregaría los diferentes requerimientos de información y a qué instituciones específicas, es decir, el cruce de categorías de las variables tipo de institución y tipo de solicitante. Ya que en la fase previa había sido seleccionada la muestra de las instituciones públicas a ser monitoreadas y habían sido asignados los requerimientos concretos de información, se procedió a elaborar un listado de las institucio-
40
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
nes con su respectivo requerimiento y se convocó a una sesión de trabajo con el equipo de voluntarios, la cual se celebró el 5 de septiembre de 2006. En este evento los voluntarios eligieron libremente las instituciones que cada uno podía o quería monitorear, con el cuidado de que se cubriera y no se excediera la muestra específica correspondiente a los solicitantes individuales, equivalente al 50% de la muestra total. En esta reunión también se entregó la guía del monitoreo voluntario de acceso a la información pública (anexo IV), así como una serie de instrumentos para el desarrollo del monitoreo.22 Entre los instrumentos entregados es preciso mencionar la hoja de control del monitoreo de acceso a la información pública y el cuadro sobre indicadores cuantitativos de desempeño. En el primero los voluntarios consignaron una parte de los datos necesarios para la generación de los indicadores cuantitativos, mientras que en el segundo todos los datos para los indicadores cualitativos. A cada una de las 162 solicitudes, tanto las individuales como institucionales, les correspondía una hoja de control y un cuadro. Entre el 7 y el 12 de septiembre de 2006 fueron entregadas las 162 solicitudes de información al mismo número de instituciones públicas, por ciudadanos a título individual y representantes de Acción Ciudadana, siendo este el quinto paso del desarrollo del monitoreo. Aunque este paso es metodológicamente sencillo, pues refiere a la simple entrega de las solicitudes, requirió altos niveles de coordinación logística, no sólo por la cantidad total de solicitudes sino sobre todo porque 66 de éstas fueron entregadas en las municipalidades del interior de la República de Guatemala.
22
Los instrumentos entregados se listan y explican en la guía.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
41
El sexto paso consistió en la recepción, el archivo y control de la información entregada como producto de la primera solicitud. La recepción y el archivo fueron desarrollados sin dificultades, gracias al sistema de codificación diseñado con anterioridad. El control del proceso se llevó a cabo mediante un instrumento que debían llenar tanto los monitores voluntarios como los monitores de AC y una reunión con los voluntarios celebrada el 27 de septiembre de 2006. En esta reunión se resolvieron dudas y se reorientaron algunos aspectos del monitoreo en base a lecciones derivadas de la experiencia, tales como qué hacer o cómo calificar las respuestas no previstas por parte de las instituciones monitoreadas. Transcurridos 15 días de la entrega de la primera solicitud, entre el 29 de septiembre y 5 de octubre de 2006, fue entregada la segunda solicitud de información a aquellas instituciones que aún no habían respondido, siendo este el séptimo paso del monitoreo. Al igual que el quinto paso, una fuerte carga de trabajo recayó en la coordinación logística. Finalmente, el octavo paso consistió en el cierre de la recepción de información una vez concluido el plazo constitucional de 30 días hábiles, el 27 de octubre de 2006, día en que se celebró la última reunión con los monitores voluntarios y se recibió y recopiló toda la información obtenida. 5.2.3 Tercera fase: sistematización de los resultados y construcción de los indicadores Tal como se mencionó durante la segunda fase una parte de los datos necesarios para la generación de los indicadores fue consignada en las “hojas de control del monitoreo”, la otra parte fue generada mediante el estudio de la calidad de las respuestas a las solicitudes de
42
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
acceso a la información. A diferencia de los ejercicios piloto de monitoreo desarrollados por AC con anterioridad, en este nuevo esfuerzo no se evaluó únicamente la entrega de la información, sino el proceso de acceso mediante cinco indicadores: sobre el procedimiento de solicitud, sobre la respuesta, sobre el procedimiento de las respuestas, sobre la accesibilidad y sobre la calidad de las respuestas. En ese marco, la tercera fase inició con la sistematización de los datos contenidos en las hojas de control y el estudio de las respuestas para obtener los datos sobre la calidad de la información recibida. Esto se realizó mediante la creación y alimentación de una base de datos generada a partir de una batería de 12 preguntas divididas de acuerdo a indicadores de proceso, los que respondían a las diferentes fases del procedimiento de acceso a la información. Las preguntas agrupadas por indicadores de proceso generaban respuestas binarias (negativo – positivo) evaluadas según criterios establecidos y ponderadas de acuerdo a su importancia, todo contenido en 162 tablas, una para cada solicitud de acceso a la información. A continuación se presenta un ejemplo de la tabla B.
3. ¿Se produjo la respuesta oficial al pedido de información?
• Entrega de la información solicitada. Completa o incompleta; por mensajeros, correo electrónico, telegrama o personalmente. • La derivación a otro órgano en forma escrita por autoridad competente. • La derivación a otro órgano en forma verbal por la persona a quien se dirigió la solicitud. • La negativa de brindar la información por cualquier razón, siempre que sea en forma escrita. • La aclaración, en forma escrita, que en esa unidad de información no se genera los datos solicitados.
Repuesta positiva:
0
Además de la cédula de vecindad, también se consideró el requerimiento del boleto de ornato.
2. ¿Se requirió entrega de documento personal para la solicitud de información?
SOBRE RESPUESTAS
0
Dentro de esta variable también se incluyó la solicitud de la calidad con que se actúa y el objeto de la organización que se representa.
1. ¿Se solicitó la acreditación del “motivo-interés” para solicitar información?
SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE SOLICITUD
4
0
2
2
NO
RESPUESTAS SÍ
PREGUNTA
INDICADOR
CRITERIOS DE VALORACIÓN
CUADRO 10 TABLA (B) PARA LA PONDERACIÓN DE LOS INDICADORES CUANTITATIVOS DE DESEMPEÑO CONTEO PARCIAL
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
43
SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE RESPUESTA
El plazo fue de 30 días hábiles, según el artículo 28 de la Constitución y el artículo 11 del Acuerdo gubernativo 645-2005.
• En los casos que se recibió respuesta con derivación a otros órganos, ya sea en forma verbal o escrita, se entenderá positiva esta variable si no se envió una nueva solicitud al órgano indicado, o, si enviada una nueva solicitud no se recibió respuesta transcurrido el plazo establecido legalmente (tomando en cuenta la fecha de la primera solicitud).
• La respuesta a esta variable es “No” cuando es entregada la información. • Si fue negado el acceso a la información en forma escrita, la respuesta a esta variable dependerá del argumento expuesto.
4. ¿La información entregada respetó el plazo establecido legalmente?
5. ¿La respuesta a la solicitud incluyó solamente la derivación a otros órganos?
6. ¿Las excepciones alegadas se enmarcaron dentro de las previstas taxativamente?
• Enviadas las dos cartas y transcurrido el plazo sin recibir ningún tipo de respuesta. • La aclaración, en forma verbal, de que en esa unidad de información no se genera dicha información. • Rechazar la solicitud sin ninguna explicación.
Respuesta negativa:
1
0
1
0
2
0
44 INFORMACIÓN PÚBLICA EN
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
SOBRE LA CALIDAD DE LA RESPUESTA
SOBRE ACCESIBILIDAD
• Si se cobró, además de la reproducción de las hojas o el costo de un disco compacto, la información se considera de costo no razonable y la respuesta es negativa. • Si no fue entregada la información la respuesta es “no”.
• Es pertinente e inteligible cuando puede ser entendida con facilidad por un ciudadano particular.
11 ¿La respuesta es pertinente/inteligible?
Información legible, bien fotocopiada y no dañada.
• Se debe entender por autoridad competente la persona a quien fue dirigida o transferida la solicitud o su superior jerárquico. • En caso de respuesta electrónica: que la dirección de correo sea de la institución a quien se solicitó.
• La respuesta a esta pregunta es “sí” independientemente de la entrega o no de la información solicitada, pues lo importante en este caso es con documentos que permitan la interposición de recursos. Además, se entiende “por escrito” cualquier medio físico o electrónico que permita comprobar documentalmente la institución remitente.
10 ¿La entrega de la información fue gratuita o a un costo razonable?
9 ¿Se encuentra en buen estado la documentación entregada?
8 ¿La respuesta fue firmada por autoridad competente?
7 ¿La respuesta fue entregada por escrito?
0
0
0
1
1
0
0
1
2
2
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
45
SUMATORIA TOTAL DE NÚMEROS ABSOLUTOS
• Si no se recibió la información solicitada, la respuesta es “No” (la derivación a otros órganos no se considera como información solicitada). • Si la información no es producida por el órgano a quien se dirigió y éste lo hace saber en forma verbal, no se considera como obtenida la información. A falta de normativa sobre el tema, se presume la obligación de la unidad de enviar el requerimiento a donde corresponde para que se genere la respuesta correspondiente. • Si la información no es producida por el órgano a quien se dirigió y éste, por escrito, explica los motivos por los cuales no la produce (naturaleza de la unidad de información) se tendrá como positiva la respuesta. 1 0
Indicador de la unidad de información (I) = cantidad de puntos obtenidos en cada variable en la requisitoria (P) / 21 puntos en juego)
12 ¿La respuesta es completa?
46 INFORMACIÓN PÚBLICA EN
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
47
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
La construcción de los indicadores se desarrolló mediante la aplicación de la fórmula (I=P/21) para cada una de las 162 tablas y luego la inclusión de datos resultantes en la base de datos, la cual generaba los resultados finales de manera automática. El producto de este proceso fueron cinco indicadores de procedimiento y tres grupos de indicadores por variable (desagrados en sus diferentes categorías), así como un indicador cuantitativo general de desempeño institucional (IDI), tal como se muestra en el siguiente cuadro ilustrativo.
Sobre procedimiento de solicitud
Sobre respuesta
Sobre el procedimiento de la respuesta
Sobre accesibilidad
Sobre calidad de la respuesta
TOTAL
CUADRO 11 EJEMPLO DE INDICADORES DE DESEMPEÑO INSTITUCIONAL (SOBRE PROCEDIMIENTO Y SEGÚN TIPO DE VARIABLES)
Según tipo de institución
0a1
0a1
0a1
0a1
0a1
Promedio (I=P/21)
Según tipo de información
0a1
0a1
0a1
0a1
0a1
Promedio (I=P/21)
Según tipo de solicitante.
0a1
0a1
0a1
0a1
0a1
Promedio (I=P/21)
Promedio
Promedio
Promedio
Promedio
Promedio
IDI
TOTAL
Finalmente, la interpretación de los indicadores fue desarrollada con base a la división de la escala de 0 a 1 en tres rangos equivalentes y la calificación de cada uno. Tanto los rangos como la calificación fueron diseñados previamente a la obtención de los resultados, para garantizar objetividad en la interpretación. A continuación se presenta un cuadro que refleja lo descrito.
48
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CUADRO 12 RANGOS Y CALIFICACIÓN PARA LA INTERPRETACIÓN DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO INSTITUCIONAL RANGOS 0 – 0,33
CALIFICACIÓN Mal desempeño (a desempeño regular)
0,34 – 0,66
Desempeño regular (a buen desempeño)
0-67 - 1
Buen desempeño (a óptimo desempeño)
5.3 Indicadores cualitativos de desempeño institucional Producto de la fase anterior, se contaba ya con 162 cuadros sobre indicadores cualitativos de desempeño, donde aparecían los datos necesarios para su generación. Estos indicadores se pensaron como complemento a los indicadores cualitativos y recogen datos sobre la capacidad instalada de las instituciones en materia de acceso a la información y algunos aspectos relacionados al control. La generación de estos indicadores fue sencilla, pues se elaboró con base a la sistematización y promedio de las 8 respuestas binarias (negativo – positivo) consignadas en los cuadros mencionados. A continuación se presenta un ejemplo.
49
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
CUADRO 13 CUADRO SOBRE INDICADORES CUALITATIVOS DE DESEMPEÑO
INSTRUMENTO No. 6.6: CUADRO SOBRE INDICADORES CUALITATIVOS DE DESEMPEÑO INSTRUCCIONES: Las siguientes preguntas deberán ser respondidas mediante los métodos: a) observación e indagación directa durante la visita a la institución; b) investigación y constatación de campo; c) llamadas telefónicas posteriores a la visita; y, d) pregunta directa a través de un tercero. Recuérdese que bajo ninguna circunstancia debe dar a entender que la institución está siendo monitoreada.
No. 1 2
VARIABLE
SÍ
¿Existe una agencia dentro de la institución monitoreada que se ocupa específicamente del acceso a la información? ¿Existe un funcionario público determinado que responde a las solicitudes de acceso?
3
¿Existe un espacio específico a los fines de estudiar, analizar o manipular la información otorgada?
4
¿La institución monitoreada dispone de una guía de solicitantes de información?
5
¿La institución hace público un informe anual sobre la información solicitada y otorgada?
6
¿La institución tiene un índice de todos los documentos de los que dispone?
7
¿La institución posee una página de internet o un enlace en la página principal del organismo al que pertenece?
8
¿La institución posee un programa o curso de capacitación sobre acceso a la información dirigido a sus empleados?
Institución monitoreada:
Lugar y fecha
Nombre del monitor:
Firma del monitor
NO
50
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
5.4 Índice nacional de acceso a la información pública (INAIP) La creación del índice nacional de acceso a la información consistió en la suma del indicador general de marco legal (IML) y el indicador cuantitativo de desempeño institucional general (IDI) y su división entre 2. En otras palabras, es un promedio que mide la eficiencia y eficacia de las leyes y las practicas en materia de acceso a la información a nivel nacional, representado en la siguiente fórmula:
INAIP = IML + IDI / 2
51
6. Resultados
6.1 Indicadores de marco legal A continuación se presentan los resultados obtenidos en el análisis del marco legal organizado según grupo normativo. Para cada grupo se incluye al inicio un cuadro con las categorías, las preguntas y las respuestas binarias (positivo – negativo) obtenidas, así como la explicación y el fundamento legal correspondiente. Lógicamente, cuando no existen leyes que den respuesta a las preguntas, se obvian la explicación y el fundamento legal. Al final de cada grupo normativo se incluye un cuadro resumen, donde aparece la ponderación de las respuestas y el indicador específico correspondiente. Luego de los indicadores de los grupos normativos se incluye una sección donde se comparan los indicadores de marco legal. 6.1.1 El Organismo Ejecutivo CATEGORÍA 2
PREGUNTAS
Grado de operatividad de la reglamentación
P.3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar? P.4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio? P.6 ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la prestación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado)
RESPUESTAS SÍ NO
52
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
El Organismo Ejecutivo, a través del Acuerdo Gubernativo 645-2005, Normas generales de acceso a la información pública (…), artículo 11, establece que la solicitud de acceso a la información debe resolverse en un plazo no mayor de 30 días. En adición, el artículo citado fue reformado en el Acuerdo Gubernativo 535-2006, quedando de la siguiente manera: Toda solicitud de información debe ser satisfecha en un plazo no mayor de diez días hábiles, el que puede prorrogarse excepcionalmente hasta por veinte días más, mediante resolución razonada, si concurren circunstancias que hagan difícil reunir la información solicitada. En cuanto a las tasas o contribuciones, el Acuerdo Gubernativo 645-2005, artículo 6, regula la gratuidad del acceso, no considerando el reembolso de los gastos y costos de la reproducción física o electrónica de la información como contrario al principio de gratuidad. Los requisitos para solicitar información en el Organismo Ejecutivo fueron establecidos en el artículo 10 del acuerdo mencionado en el párrafo anterior, el cual determina que …no es necesario acreditar calidad, objeto, ni interés jurídico, como fundamento de la solicitud. Tampoco será necesario contar con auxilio profesional, ni cumplir con requerimientos formales, salvo que debe hacerse por escrito. CATEGORÍA 3 Excepciones temáticas previstas en la normativa.
PREGUNTAS P.7 ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley? P.8 ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
RESPUESTAS SÍ NO
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53
El artículo 5 del Acuerdo 645-2005 literal a), establece como principio que todos los actos administrativos del Organismo Ejecutivo son públicos, salvo las excepciones establecidas en la Constitución Política de la República y en las leyes; sin embargo, lo que debe entenderse por información reservada no está establecido de manera taxativa en el marco normativo.
CATEGORÍA 4 Excepciones previstas en la normativa.
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ NO
P.9
¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información? P.10 ¿Dicha excepción alcanza a todos los temas del área de modo indiscriminado?
Las normas del Acuerdo Gubernativo 645-2005, según el artículo 6, son de aplicación general en todas las dependencias del Organismo Ejecutivo y de cumplimiento obligatorio para los funcionarios y empleados de dicho organismo, independientemente de su forma de contratación o remuneración. La respuesta negativa de la primera pregunta automáticamente responde a la segunda de la misma forma.
CATEGORÍA 5 Sanciones
PREGUNTAS P.11 ¿Están previstas sanciones para los empleados/funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
RESPUESTAS SÍ
NO
54
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
El artículo 12 del Acuerdo Gubernativo 645-2005, reformado por el artículo 5 del Acuerdo Gubernativo 535-2006, establece: Toda conducta del funcionario o empleado público que impida, restrinja u obstaculice el derecho de acceso a la información pública constituirá una falta administrativa, según el caso y circunstancia, debiéndose conocer y resolver conforme a las disposiciones de la Ley del Servicio Civil, sin perjuicio de otras responsabilidades que legalmente pudieran corresponder. CATEGORÍA 6
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada?
RESPUESTAS SÍ NO
P.13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? P.14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
El Organismo Ejecutivo regula los recursos administrativos en el decreto 119-96 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de lo Contencioso Administrativo, los cuales son aplicables en la temática de acceso a la información, ya que se interponen en contra de resoluciones dictadas por autoridad administrativa. En complemento, las normas generales de acceso a la información pública en el Organismo Ejecutivo y sus dependencias establece en su artículo 11 que cuando la información contenga datos que se consideren legalmente protegidos, el responsable de la información
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
55
deberá cursar la solicitud de información a la autoridad administrativa superior, para que ésta resuelva fundadamente y por escrito, el acceso o la denegatoria a la información solicitada. Esta resolución deberá notificarse al interesado. Los recursos existentes responden a criterios de efectividad y rapidez, siendo estos principios de la administración pública establecidos en el artículo 2 del decreto 119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo. Los recursos en cuestión son accesibles a toda la población, ya que no existe alguna norma que establezca lo contrario. CATEGORÍA 7
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada? P.16 ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez?
RESPUESTAS SÍ NO
P.17 ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
En caso de contienda por actos y resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, procede el proceso contencioso administrativo, según el artículo 19, numeral 1, decreto 119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo. El procedimiento es más extenso que el recurso administrativo y no responde a los criterios de rapidez deseados en materia de acceso a la información. Los recursos judiciales son accesibles a toda la población, ya que no existe ninguna norma que regule lo contrario.
56
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INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CUADRO 14 RESUMEN E INDICADOR DE MARCO LEGAL DEL ORGANISMO EJECUTIVO CATEGORÍA / PREGUNTA CATEGORÍA 1
SÍ P1 P2
RESPUESTAS / CONTEO NO CONTEO
Aplicable únicamente al análisis del marco legal nacional
CATEGORÍA 2
CATEGORÍA 3 CATEGORÍA 4 CATEGORÍA 5 CATEGORÍA 6
CATEGORÍA 7
Sumatoria Total INDICADOR
P3 P4 P5 P6
X X
X X
1 1 1 1
P7 P8
X X
0 0
P9 P10
X X
1 1
P11
X
1
P12 P13 P14
X X X
1 1 1
P15 P16 P17
X X
X
1 0 1 12 0.80
De acuerdo a la escala y los rangos de evaluación, el marco legal en materia de acceso a la información del Organismo Ejecutivo (OE) es óptimo, con un indicador de 0,80, es decir, no existen barreras en el acceso y permite que la información fluya libremente. Esto se debe fundamentalmente a la promulgación en el 2005 del acuerdo gubernativo 645-2005 titulado normas generales de acceso a la información pública para el Organismo Ejecutivo y sus dependencias y el acuerdo gubernativo 535-2006, que lo reforma y mejora.
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57
6.1.2 El Organismo Judicial CATEGORÍA 2 Grado de operatividad de la reglamentación
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ NO
P.3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar? P.4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio? P.6 ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la prestación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado)
El Organismo Judicial no cuenta con una reglamentación específica para acceder a la información pública, como es el caso del Organismo Ejecutivo. La falta de legislación genera el supuesto que al no estar regulado el acceso, no existe la obligación o el derecho de hacer o no hacer. Por ejemplo, al no estar regulada ninguna formalidad para la presentación de solicitudes, se presume que no existe y puede presentarse la solicitud a discreción del requirente. De igual manera sucede con los otros puntos. Lo cierto es que no existen normas relacionadas a plazos, tasas o requisitos específicos para acceder a la información en poder del Organismo Judicial.
58
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CATEGORÍA 3 Excepciones temáticas previstas en la normativa.
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ
NO
P.7 ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley? P.8 ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
El artículo 63 de la ley del organismo judicial establece: Los actos y diligencias de los tribunales son públicos, salvo los casos en que por mandato legal, por razones de moral, o de seguridad pública, deban mantenerse en forma reservada. La calificación será hecha por el juez en casos muy especiales y bajo su estricta responsabilidad. En todo caso los sujetos procesales y sus abogados tienen derecho a estar presentes en todas las diligencias o actos de que se trate y hacer las observaciones y protestas que procedan y en general enterarse de su contenido. Los criterios para determinar la reserva de la información están a cargo del juez, sin embargo no existen criterios para tomar la respectiva decisión, concentrando altos niveles de discrecionalidad, situación que permite evaluar el marco normativo y afirmar que no existen criterios de razonabilidad para el efecto. CATEGORÍA 4
PREGUNTAS
Excepciones previstas en la normativa.
P.9 ¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información? P.10 ¿Dicha excepción alcanza a todos los temas del área de modo indiscriminado?
RESPUESTAS SÍ NO
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CATEGORÍA 5 Sanciones
CATEGORÍA 6 Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
PREGUNTAS
59
RESPUESTAS SÍ NO
P.11 ¿Están previstas sanciones para los empleados/ funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ NO
P.12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada? P.13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? P.14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
CATEGORÍA 7
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada? P.16 ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez? P.17 ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
RESPUESTAS SÍ NO
60
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CUADRO 15 CUADRO RESUMEN E INDICADOR DE MARCO LEGAL DEL ORGANISMO JUDICIAL
RESPUESTAS / CONTEO
CATEGORÍA / PREGUNTA CATEGORÍA 1 CATEGORÍA 2
SÍ P1 P2
NO
CONTEO
Aplicable únicamente al análisis del marco legal nacional
P3 P4 P5 P6
X X X X
0 0 1 1
X
1 0
P9 P10
X X
1 1
P11
X
0
P12 P13 P14
X X X
0 0 0
P15 P16 P17
X X X
0 0 0
CATEGORÍA 3 CATEGORÍA 4 CATEGORÍA 5 CATEGORÍA 6
CATEGORÍA 7
Sumatoria Total INDICADOR
P7 P8
X
5 0.33
El indicador de marco legal del Organismo Judicial (OJ), equivalente a 0,33 es regular, lo que significa que es insuficiente para garantizar el derecho de acceso a la información pública. En estos casos, la administración pública puede conducirse con mentalidad de secretismo y es posible pensar que el derecho de acceder a la información pública es una decisión que se reservan los funcionarios del Organismo Judicial.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
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6.1.3 El Organismo Legislativo CATEGORÍA 2
PREGUNTAS
Grado de operatividad de la reglamentación
P.3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar? P.4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio?
RESPUESTAS SÍ NO
P.6 ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la prestación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado)
El Organismo Legislativo, al igual que el Organismo Judicial, no cuenta con una reglamentación específi ca para acceder a la información pública. En consecuencia, no se prevén legalmente plazos para contestar a solicitudes ni tampoco se regulan tasas o contribuciones para la presentación del pedido. La ausencia de nor mativa favorece a las preguntas 5 y 6, suponiendo que el derecho de presentar solicitudes de información no requiere de patrocinio letrado y sin ninguna formalidad.
CATEGORÍA 3
PREGUNTAS
Excepciones temáticas previstas en la normativa.
P.7 ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley? P.8 ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
RESPUESTAS SÍ
NO
62
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CATEGORÍA 4 Excepciones previstas en la normativa.
PREGUNTAS P.9
RESPUESTAS SÍ NO
¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información?
P.10 ¿Dicha excepción alcanza a todos los temas del área de modo indiscriminado? CATEGORÍA 5 Sanciones.
PREGUNTAS P.11 ¿Están previstas sanciones para los empleados/funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
CATEGORÍA 6
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada?
CATEGORÍA 7
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada? P.16 ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez?
RESPUESTAS SÍ NO
RESPUESTAS SÍ NO
P.13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? P.14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
P.17 ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
RESPUESTAS SÍ NO
63
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
CUADRO 16 CUADRO RESUMEN E INDICADOR DE MARCO LEGAL DEL ORGANISMO JUDICIAL CATEGORÍA / PREGUNTA CATEGORÍA 1
SÍ
RESPUESTAS / CONTEO NO CONTEO
P1 P2
Aplicable únicamente al análisis del marco legal nacional
P3 P4 P5 P6
X X X X
0 0 1 1
P7 P8
X X
0 0
P9 P10
X X
1 1
P11
X
0
P12 P13 P14
X X X
0 0 0
P15 P16 P17 Sumatoria Total INDICADOR
X X X
0 0 0 4 0.27
CATEGORÍA 2
CATEGORÍA 3 CATEGORÍA 4 CATEGORÍA 5 CATEGORÍA 6
CATEGORÍA 7
El indicador del marco legal del Organismo Legislativo (OL) equivalente a 0,27 es regular, lo que significa que es insuficiente. Sin embargo, debido a lo bajo del indicador y la cercanía con el rango inferior (inexistente = 0 - 0,25), el riesgo de que la administración se conduzca con mentalidad de secretismo y el acceso a la información sea una decisión discrecional es mayor y aumenta en relación a la situación del OJ. Definitivamente, el indicador de 0,27 es alarmante, pues permite afirmar que el marco normativo del OL en materia de acceso a la información es casi inexistente.
64
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
6.1.4 Las Municipalidades CATEGORÍA 2
PREGUNTAS
Grado de operatividad de la reglamentación
P.3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar?
RESPUESTAS SÍ NO
P.4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio? P.6 ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la prestación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado)
El artículo 63 del Código Municipal establece que todos los vecinos tienen derecho a obtener copias y certificaciones que acrediten los acuerdos de los concejos municipales, sus antecedentes, así como consultar los archivos y registros financieros y contables, en los términos del artículo 30 de la Constitución Política de la República. No se establece un plazo específico para recibir respuesta, sin embargo, el artículo 141 de la misma normativa establece que en la sustentación y resolución de los asuntos relativos a plazos, apremios y notificaciones, se aplicará lo que disponen las leyes administrativas y procesales, en lo que fuere aplicable. Por su parte, el Código Municipal en el artículo 140 regula la actuación gratuita de la administración y no existe la obligación del patrocinio de un abogado, ni tampoco se prevén otras formalidades del pedido.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
CATEGORÍA 3
PREGUNTAS
Excepciones temáticas previstas en la normativa.
P.7 ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley?
65
RESPUESTAS SÍ NO
P.8 ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
La única relación con la previsión de información reservada se encuentra en el artículo 63, donde se reconoce el derecho de acceder a la información en los términos del artículo 30 de la Constitución, siendo en ese artículo donde se encuentran mencionadas las excepciones. Por lo tanto, no existe prevista en la ley taxativamente la información reservada ni consecuentemente criterios de razonabilidad. CATEGORÍA 4
PREGUNTAS
Excepciones previstas en la normativa.
P.9 ¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información?
RESPUESTAS SÍ NO
P.10 ¿Dicha excepción alcanza a todos los temas del área de modo indiscriminado? CATEGORÍA 5 Sanciones.
PREGUNTAS P.11 ¿Están previstas sanciones para los empleados/ funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
RESPUESTAS SÍ NO
66
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CATEGORÍA 6
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada?
RESPUESTAS SÍ NO
P.13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? P.14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
Los artículos 155, 156 y 157 del Código Municipal, regulan los recursos administrativos de revocatoria y reposición, los cuales se rigen por el procedimiento establecido en la Ley de lo Contencioso Administrativo, que también es aplicable al Organismo Ejecutivo y sus dependencias. Dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez y son accesibles para toda la población.
CATEGORÍA 7
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada? P.16 ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez? P.17 ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
RESPUESTAS SÍ
NO
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
67
Contra las resoluciones de los recursos de revocatoria y reposición dictadas por el Concejo Municipal procederá el proceso contencioso administrativo, de conformidad con la ley de la materia, según el artículo 160 del Código Municipal. Este procedimiento es accesible a toda la población, sin embargo, es una herramienta que no responde a criterios de rapidez en materia de acceso a la información. CUADRO 17 CUADRO RESUMEN E INDICADOR DE MARCO LEGAL DE LAS MUNICIPALIDADES CATEGORÍA / PREGUNTA CATEGORÍA 1
SÍ P1 P2
RESPUESTAS / CONTEO NO CONTEO
Aplicable únicamente al análisis del marco legal nacional
CATEGORÍA 2 P3 P4 P5 P6
X X X
0 1 1 1
P7 P8
X X
0 0
P9 P10
X X
1 1
P11
X
0
X
CATEGORÍA 3 CATEGORÍA 4 CATEGORÍA 5 CATEGORÍA 6 P12 P13 P14
X X X
P15 P16 P17
X
1 1 1
CATEGORÍA 7
Sumatoria Total INDICADOR
X X
1 0 1 10 0.67
68
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
El marco normativo en materia de acceso a la información que rige a las Municipalidades (MUNIS) es de 0,67, es decir, es bueno. Esto significa que las leyes permiten un razonable acceso a la información pública en poder de las municipalidades y que éstas se encuentran medianamente cerca de los estándares y principios internacionales en la materia. 6.1.5 Las entidades descentralizadas y autónomas
CATEGORÍA 2
PREGUNTAS
Grado de operatividad de la reglamentación
P.3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar?
RESPUESTAS SÍ
NO
P.4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio? P.6 ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la prestación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado)
Ninguna de las entidades autónomas y/o descentralizadas cuenta con legislación específica sobre acceso a la información pública, en consecuencia, no se prevén legalmente plazos para contestar a solicitudes ni se establece ningún tipo de contribución para la presentación del pedido. Tampoco se solicita patrocinio letrado obligatorio, ni se regulan formalidades obligatorias para la prestación del pedido.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
CATEGORÍA 3
PREGUNTAS
Excepciones temáticas previstas en la normativa.
P.7 ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley? P.8 ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
CATEGORÍA 4
PREGUNTAS
Excepciones previstas en la normativa.
CATEGORÍA 5 Sanciones.
P.9 ¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información?
69
RESPUESTAS SÍ
NO
RESPUESTAS SÍ NO
P.10 ¿Dicha excepción alcanza a todos los temas del área de modo indiscriminado?
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ NO
P.11 ¿Están previstas sanciones para los empleados/funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
CATEGORÍA 6
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información
P.12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada? P.13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? P.14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
RESPUESTAS SÍ NO
70
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
5 de las 18 entidades prevén recursos administrativos en contra de resoluciones administrativas, siendo éstas: •
•
•
•
•
Contraloría general de cuentas, según el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, decreto 31-2002. Instituto Nacional de Estadística, artículo 41 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística, decreto 3-85. Superintendencia de Comunicaciones, artículo 85 de la Ley General de Telecomunicaciones, decreto 94-96. Consejo Nacional de Áreas Protegidas, artículo 87 de la Ley de Áreas Protegidas, decreto número 4-89. Universidad de San Carlos de Guatemala, según el Reglamento de Apelaciones ante el Consejo Superior Universitario.
Las primeras cuatro regulan los recursos administrativos según la Ley de lo Contencioso Administrativo, y la Universidad de San Carlos a través de su Reglamento de Apelaciones. Los recursos administrativos son accesibles a toda la población y funcionan de acuerdo a los principios de la administración pública, entre los cuales se encuentra el de rapidez y efectividad, según el artículo 2 de la Ley de lo Contencioso Administrativo. El resto de entidades, 13 de 18, no contemplan recursos administrativos en la materia.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
CATEGORÍA 7
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada?
71
RESPUESTAS SÍ
NO
P.16 ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez? P.17 ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
En caso de contienda por actos y resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, procede el proceso contencioso administrativo, según el artículo 19, numeral 1, decreto 119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo. 4 de 18 instituciones incluyen en su normativa la posibilidad de recurrir al proceso contencioso administrativo y todos los ciudadanos tienen acceso al mismo. El resto de instituciones no tiene previsto nada al respecto, siendo las cuatro aludidas las siguientes: • • • •
Contraloría General de Cuentas Instituto Nacional de Estadística Superintendencia de Telecomunicaciones Consejo Nacional de Áreas Protegidas
72
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CUADRO 18 CUADRO RESUMEN E INDICADOR DE MARCO LEGAL DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS RESPUESTAS EN 13 DE LAS 18 INSTITUCIONES
PREGUNTAS
SÍ CATEGORÍA 1 CATEGORÍA 2
CATEGORÍA 3 CATEGORÍA 4 CATEGORÍA 5 CATEGORÍA 6
CATEGORÍA 7
Sumatoria Total Sub-Indicador INDICADOR
P1 P2
NO
RESPUESTAS EN 5 DE LAS 18 INSTITUCIONES
CONTEO
SÍ
NO
CONTEO
Aplicable únicamente al análisis del marco legal nacional
P3 P4 P5 P6
X X X X
0 0 1 1
X X X X
0 0 1 1
P7 P8
X X
0 0
X X
0 0
P9 P10
X X
1 1
X X
1 1
P11
X
0
X
0
P12 P13 P14
X X X
0 0 0
X X X
P15 P16 P17
X X X
0 0 0 4 0.27
X X
1 1 1 X
1 0 1 9 0.60
0.36
En principio llama la atención la brecha existente entre un grupo de 5 entidades descentralizadas y autónomas (OTRAS) que salen bien evaluadas con un subindicador de 0,60 y el resto (13) mal evaluadas con 0,27. Es válido afirmar, entonces, que la brecha responde a un avance desequilibrado en materia de acceso a la información en los procesos de reforma legal de estas instituciones. En términos generales, el indicador de las instituciones descentralizadas y autónomas es regular tendiente a bajo, con 0,36, lo que refleja una cultura del
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
73
secretismo y distancia considerable entre los estándares y principios en la materia y las normas de este grupo de instituciones. 6.1.6 Indicador nacional: regulación constitucional e internacional Las preguntas de este grupo fueron analizadas únicamente con legislación de observancia nacional: Instrumentos internacionales reconocidos y/o ratificados por Guatemala, Constitución de la República de Guatemala, Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, decreto 1-86 de la Asamblea Nacional Constituyente; y la Ley de Emisión del Pensamiento, decreto 9 de la Asamblea Nacional Constituyente.
CATEGORÍA 1
PREGUNTAS
Regulación internacional y constitucional .
P.1 ¿Existen tratados internacionales vigentes en el ámbito interno que prevean el derecho de acceso a la información pública? P.2 ¿Se encuentra regulado normativamente el derecho de acceso a la información?
RESPUESTAS SÍ
NO
La República de Guatemala, como miembro de las Naciones Unidas, reconoció la Declaración Universal de los Derechos Humanos; ratificó, mediante el decreto 9-92 del Congreso de la República, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas; y ratificó, mediante el decreto 6-78 del Congreso de la República, la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José).
74
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
La Constitución de la República en el artículo 46 establece que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno. De esta manera los instrumentos internacionales ratificados forman parte del ordenamiento jurídico guatemalteco y pueden ser fundamento jurídico en el ejercicio de los derechos que garantiza. El artículo 30 de la Constitución establece: Todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia. CATEGORÍA 2
PREGUNTAS
Grado de operatividad de la reglamentación.
P.3 ¿Se prevén legalmente plazos para contestar?
RESPUESTAS SÍ NO
P.4 ¿Se prevén legalmente tasas o contribuciones para la presentación del pedido que sean razonables o accesibles? P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio? P.6 ¿Se prevén otras formalidades obligatorias para la prestación del pedido? (exceptuando el patrocinio letrado)
El artículo 28 de la Constitución establece: (…) en materia administrativa el término para resolver las peticiones y notificar las resoluciones no podrá exceder de treinta días. Por su parte, no se prevén tasas o contribu-
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
75
ciones para la presentación de la solicitud, tampoco se impone el patrocinio legal obligatorio u otra formalidad para presentar el pedido.
CATEGORÍA 3
PREGUNTAS
Excepciones temáticas previstas en la normativa.
P.7 ¿La información reservada, está prevista taxativamente en la ley?
RESPUESTAS SÍ
NO
P.8 ¿Dichas excepciones responden a criterios de razonabilidad?
El artículo 30 de la Constitución de la República de Guatemala asegura el carácter público de los actos administrativos, por otra parte, impone excepciones: Todos los actos de la administración son públicos (…) salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia... El elemento central de las excepciones consiste en la forma como éstas son definidas y delimitadas. Sin embargo, ninguna de las tres excepciones contenidas en el artículo 30 ha sido desarrollada en el ordenamiento jurídico, por consiguiente, no responden a criterios de razonabilidad. CATEGORÍA 4
Excepciones previstas en la normativa.
PREGUNTAS P.9 ¿Existen áreas del Gobierno o ente en estudio que estén exceptuadas de brindar información? P.10 ¿Dicha excepción alcanza a todos los temas del área de modo indiscriminado?
RESPUESTAS SÍ NO
76
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CATEGORÍA 5 Sanciones.
CATEGORÍA 6 Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ NO
P.11 ¿Están previstas sanciones para los empleados/ funcionarios públicos en caso de incumplimiento en la entrega de la información?
PREGUNTAS
RESPUESTAS SÍ NO
P.12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativos para lograr la entrega de la información cuando no es entregada? P.13 ¿Las características de dichos recursos responden a criterios de efectividad y rapidez? P.14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda la población?
CATEGORÍA 7
PREGUNTAS
Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante la denegatoria de entrega de información.
P.15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograr la entrega de la información cuando no es entregada o es denegada? P.16 ¿Las características legales de la herramienta responden a criterios de efectividad y rapidez? P.17 ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda la población?
RESPUESTAS SÍ NO
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
77
El artículo 265 de la Constitución regula la procedencia del amparo, procedimiento judicial instituido con el fin de proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a sus derechos o para restaurar el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo, y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan. La rapidez y efectividad del procedimiento se garantizan en el artículo 5 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad, el cual establece los principios aplicables en cualquier proceso relativo a la justicia constitucional, siendo los siguientes: a) b)
c)
d)
Todos los días y horas son hábiles; Las actuaciones serán en papel simple, salvo lo que sobre reposición del mismo se resuelva en definitiva; Toda notificación deberá hacerse a más tardar al día siguiente de la fecha de la respectiva resolución, salvo el término de la distancia; Los tribunales deberán tramitarlos y resolverlos con prioridad a los demás asuntos.
78
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
CUADRO 19 CUADRO RESUMEN E INDICADOR DE MARCO LEGAL NACIONAL PREGUNTAS CATEGORÍA 1 CATEGORÍA 2
CATEGORÍA 3 CATEGORÍA 4 CATEGORÍA 5 CATEGORÍA 6
CATEGORÍA 7
Sumatoria Total INDICADOR
SÍ P1 P2
X X
P3 P4 P5 P6
X
P7 P8
X
RESPUESTAS NO CONTEO 2 2 X X X
1 0 1 1
X
1 0
P9 P10
X X
1 1
P11
X
0
P12 P13 P14
X X X
0 0 0
P15 P16 P17
X X X
1 1 1 13 0.68
A pesar de la inexistencia de una ley de acceso a la información, los preceptos relacionados a la materia contenidos en la Constitución Política y demás leyes de observancia general, permiten evaluar el marco legal nacional como bueno, con una puntuación de 0,68. Esto significa que los preceptos legales existentes, podrían permitir un razonable ejercicio del derecho de acceso a la información. Sin embargo, como veremos más adelante, cuando este dato se amalgama con el resto de indicadores y se genera el indicador general de marco legal, la aparente buena nota disminuye.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
79
6.1.7 Indicador general de marco legal (IML) y análisis comparado A continuación se presentan los indicadores de marco legal de cada grupo normativo, así como un análisis comparado entre todos los grupos, con el fin de determinar las características de todas las normas existentes sobre acceso a la información pública en Guatemala. Con el mismo propósito se presenta en seguida el cuadro que recoge lo descrito y el indicador general de marco legal, siendo este último el dato más importante y representativo. CUADRO 20 INDICADORES DE MARCO LEGAL POR GRUPO NORMATIVO E INDICADOR GENERAL (IML) INSTITUCIÓN
INDICADOR
VALORACIÓN
Organismo Ejecutivo
0.80
Optimo
Organismo Judicial
0.33
Regular
Organismo Legislativo
0.27
Regular
Municipalidades
0.67
Bueno
Otras
0.36
Regular
Promedio
0.48
Regular
Nacional
0.68
Bueno
0.58
Bueno
Indicador general marco legal (IML)
de
En términos generales, resulta que el marco normativo sobre acceso a la información en Guatemala es calificado de bueno, con un indicador de 0,58 en una escala de 0 a 1. Esto significa que existe un conjunto de normas y preceptos normativos aceptables en la materia, aunque aún muy distanciados de los estándares y principios sobre el derecho en cuestión. Un análisis
80
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
más detallado lleva a reflexionar sobre las cercanía de IML con el rango inmediatamente inferior (regular= 0,26 – 0,5). Esta situación permite afirmar que aún existe un riesgo latente en que las leyes permitan que la administración pública se conduzca por la mentalidad del secretismo y que las decisiones que atañen al efectivo derecho de acceso a la información sean discrecionales y arbitrarias. Vinculando el análisis del índice general con los índices particulares, resulta interesante que más de la mitad de éstos se encuentren por debajo de la media, mientras que en el lado opuesto aparece el indicador del Organismo Ejecutivo con una nota de 0,80. Definitivamente, la existencia de un marco normativo óptimo en el OE es una de las principales razones por las que el IML logran mantenerse en un rango favorable que aparece medianamente bien calificado. La siguiente gráfica ayudará a continuar el análisis comparado.
GRÁFICA 1 INDICADORES DEL MARCO LEGAL
0.5
0.2 0.1
Regular 0.36
0.3
Regular 0.27
Regular 0.33
0.4
Bueno 0.58
Bueno 0.68
0.6
Bueno 0.67
0.7
Óptimo 0.80
0.8
0 Organismo Ejecutivo
Organismo Judicial
Organismo Legislativo
Municipalidad
Otras
Nacional
Promedio
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
81
El indicador óptimo del OE equivalente a 0,80 contrasta significativamente con el 0,27 del OJ, calificado de regular. Igualmente contrasta este último dato con el indicador de las MUNIS, ascendente a 0,67, calificado de bueno. En tercer lugar aparecen las entidades descentralizadas y autónomas (OTRAS) con un indicador de 3,6, no necesariamente alentador. En consecuencia, el OE encabeza el listado con una buena nota y con un marco normativo calificado de óptimo, en segundo lugar aparecen las MUNIS, con un evaluación buena, mientras que calificados de regulares aparecen los preceptos legales que rigen el acceso a la información en el OJ, el OL y OTRAS instituciones públicas. Finalmente, vale la pena anotar que el indicador nacional, que evalúa la Constitución Política y leyes de observancia general, posee una puntuación alta de 0,68 y es calificado juntamente con las MUNIS como un marco normativo bueno. Este dato es la segunda razón por la cual el IML se mantiene en una posición favorable, aunque es preciso anotar que el tipo de normas evaluadas por el indicador específico en cuestión contienen por lo regular preceptos generales y carecen de mecanismos e instrumentos específicos y efectivos. 6.2 Indicadores cuantitativos de desempeño institucional 6.2.1 Indicadores de procedimiento Los indicadores de procedimiento se refieren a las cinco fases en las cuales se dividió el proceso de acceso a la información pública. El objeto de este tipo de indicadores es determinar en cuál fase se concentran los mayores niveles de discrecionalidad y opacidad que
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INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
afectan negativamente el ejercicio del derecho de acceder a la información en poder de las instituciones públicas. Los resultados aparecen reflejados en la gráfica siguiente.
GRÁFICA 2 COMPORTAMIENTO DEL PROCESO DE SOLICITUD DE INFORMACIÓN 1 0.9
0.9
0.8 0.7 0.6 0.5 0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.2 0.1 0
Sobre procedimiento de solicitud de información
Sobre respuestas
Sobre procedimiento de la respuesta
Sobre accesibilidad
Sobre la calidad de la respuesta
El procedimiento de solicitud presenta un buen desempeño, con un indicador de 0,9. Esto significa que en 9 de 10 solicitudes de acceso a la información son aceptadas sin requerir la acreditación de motivo–interés ni la presentación de un documento personal de identidad. El dato es positivo pero contrasta dramáticamente con el indicador de respuesta de 0,4 equivalente a un desempeño regular, pues aunque 9 solicitudes son aceptadas sin requisitos, sólo 4 son respondidas efectivamente. La línea de tendencia de la gráfica muestra entre ambos indicadores el mayor grado de descenso (de 0,9 a 0,4), contraste dramático que prueba que en
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
83
la respuesta de las solicitudes se encuentra la mayor debilidad del proceso de acceso. En otras palabras, se aceptan las solicitudes pero no se responden, o lo que es igual, en la fase de respuesta a las solicitudes es donde se concentran mayores niveles de discrecionalidad y opacidad. El indicador sobre procedimiento de respuesta asciende a 0,4, equivalente a un desempeño regular. Esto significa que solamente 4 de las solicitudes respondidas no derivaron a otros órganos, que las excepciones alegadas se enmarcaron dentro de las previstas taxativamente y que las respuestas fueron entregadas por escrito o firmadas por la autoridad competente. Estos indicadores son importantes pues reflejan las características formales de las respuestas, las cuales posteriormente permiten la interposición de los recursos administrativos o judiciales pertinentes. Se comprueba con este dato que el proceso de acceso a la información dificulta la existencia de condiciones formales favorables a la posterior judicialización del derecho en cuestión. La accesibilidad a la respuesta y la calidad de la respuesta presentan un desempeño malo, ambos con un indicador de 0,3. Los indicadores de estas dos últimas fases del proceso son preocupantes, pues significan que solamente 3 de cada 10 solicitudes respondidas efectivamente se encuentran en buen estado, es entregada gratuitamente o a un costo razonable, la respuesta es inteligible y/o completa. En términos generales, en la gráfica se aprecia cómo el proceso de acceso a la información se debilita y deteriora conforme avanzan sus diferentes fases: 9 de cada 10 solicitudes son recibidas, de las solicitu-
84
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
des recibidas sólo 4 son respondidas y finalmente de las respondidas solo 3 son formalmente accesibles y de calidad. 6.2.2 Indicadores por tipo de institución Los indicadores por tipo de institución permiten evaluar comparativamente a las cinco categorías de esta variable y distinguir cuál de éstas favorece o desfavorece el ejercicio eficiente y eficaz del derecho de acceso a la información pública. Desde una visión más abarcadora, reconociendo que el acceso a la información es en la práctica uno de los elementos esenciales de la transparencia, los indicadores que a continuación se presentan permiten identificar cuál grupo de instituciones es el más y el menos transparente.
GRÁFICA 3 INDICADORES GENERALES SEGÚN TIPO DE INSTITUCIÓN
0.52
0.58
0.4
0.38
0.47
0.5
0.50
0.6
0.65
0.7
0.3 0.2 0.1 0 Organismo Ejecutivo
Organismo Judicial
Organismo Legislativo
Municipalidades
Otros
Promedio
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
85
De acuerdo a la gráfica, el Organismo Ejecutivo (OE) tiene un nivel de desempeño regular (0.65), al igual que las instituciones descentralizadas y autónomas, identificadas en la gráfica como “OTRAS” (0.58). Esto significa que el OE y OTRAS son las instituciones públicas que comparativamente presentan mayores grados de acceso a la información y, en consecuencia, pueden ser calificadas como las más transparentes dentro del Estado de Guatemala. Sin embargo, aunque los datos señalados son positivos, no son los mejores, pues ninguno de los grupos institucionales es calificado con un nivel de desempeño “bueno”, equivalente al rango de 0,65 a 1. Aunque el OE presenta un nivel de desempeño regular según la calificación y alto en comparación con los otros grupos institucionales, el indicador de 0,65 está lejos del ideal equivalente a 1. También el Organismo Legislativo (OL) y Organismo Judicial (OJ) cuenta con un nivel de acceso a la información calificado de regular, con un indicador de 0,50 y 0,47, respectivamente. Las Municipalidades (MUNIS) presentan el más bajo nivel de acceso a la información, con un indicador de 0,38. Aunque el indicador de las MUNIS aún se califica como desempeño regular, se encuentra muy cerca del rango inferior calificado de mal desempeño (de 0 a 0.33). Se aprecia, además, que mientras la brecha entre los indicadores de las demás instituciones no es dramática, la distancia entre el OE y las MUNIS sí es considerable, pues equivale a 0,27 puntos. El promedio obtenido de los indicadores de los cinco tipos de instituciones asciende a 0,52, lo que permite dos análisis y posibles afirmaciones. Primero, en general, la calificación del desempeño institucional en materia de acceso a la información pública puede ser calificada de regular. Segundo, si el promedio de los indicadores es de 0,52, comparativamente hablando, los grupos institu-
86
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
cionales que aparecen arriba del promedio son los bien calificados, mientras que los que aparecen abajo son los mal calificados. Así las cosas, el OE y OTRAS instituciones públicas aparecen entre las buenas notas y el OL, el OJ y las MUNIS, entre las malas notas. 6.2.3 Indicadores por tipo de información Los indicadores por tipo de información permiten medir cuál es la información en poder de las instituciones públicas de más fácil y de más difícil acceso. Además, estos indicadores permiten esbozar interesantes hipótesis sobre el manejo de la gestión pública, lo que a su vez ayudaría a enfocar los esfuerzos en materia de transparencia. La gráfica siguiente muestra los resultados obtenidos sobre esta variable y las categorías correspondientes.
GRÁFICA 4 INDICADORES GENERALES SEGÚN TIPO DE INFORMACIÓN
0,52
0,52
0,48
0,48
0,50
0,5
0,46
0,43
0,44 0,42 0,4 0,38 Presupuesto
Planificación
Servicio Civil
Desempeño
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
87
Primero, llama la atención que la diferencia entre cada uno de los indicadores, especialmente información sobre presupuesto, planificación y desempeño, no es significativa, encontrándose todas en el rango de desempeño regular. Este no es un dato alentador, pues significa que ninguno de los tipos de información solicitados presenta buenos niveles de desempeño, es decir, en muy pocos casos el acceso cumple con estándares y principios aceptados internacionalmente. Segundo, al comparar los resultados específicos entre sí, es posible obtener conclusiones y/o hipótesis interesantes. Por ejemplo, aunque la diferencia no es dramática, el indicador de 0,43 correspondiente a servicio civil, permite afirmar que existen más dificultades comparativas para acceder las nóminas de empleados públicos, los montos de salarios y honorarios, así como a la cantidad de personas contratadas en relación de dependencia. Por su lado, es interesante analizar comparativamente el indicador de información sobre planificación (0,52) en relación al de desempeño (0,48), pues muestra una pequeña brecha de acceso entre los que se planea y lo que se ejecuta. Específicamente, es más difícil acceder a indicadores de impacto y/o desempeño que midan el logro de los objetivos de los programas, planes y/o proyectos de trabajo, que los programas, planes y/o proyectos mismos. 6.2.4 Indicadores por tipo de solicitante Los indicadores por tipo de solicitante miden el grado de dificultad y/o el trato discrecional que presenta una solicitud de acceso a la información, en virtud de si es presentada por un ciudadano particular o por otro que cuenta con el respaldo de una institución privada.
88
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
El supuesto a medir y probar es que no es necesario ningún respaldo para garantizar el efectivo y eficiente acceso a la información en poder de instituciones públicas. La gráfica siguiente muestra los resultados obtenidos.
GRÁFICA 5 INDICADORES SEGÚN TIPO DE SOLICITANTE
0.6 0,60
0.5 0.4 0,35 0.3 0.2 0.1 0 Solicitudes individuales
Solicitudes institucionales
A diferencia de las otras dos variables, esta si presenta una brecha importante entre su categorías. La gráfica muestra que el indicador de solicitudes individuales presenta un nivel de desempeño muy cercano al malo equivalente a 0,35, mientras el nivel de desempeño de las solicitudes individuales es regular ascendiendo a 0,60. Esto significa que solamente 3 de cada 10 ciudadanos acceden de manera eficiente y eficaz a la información pública, mientras que 6 de cada 10 ciudadanos con respaldo de una entidad privada (una OSC, en este caso) acceden de la misma manera.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
89
Es preocupante que la diferencia entre una y otra categoría sea de 0,25 puntos y que el acceso eficiente y eficaz sea prácticamente el doble si se cuenta con el respaldo institucional. Estos datos muestran la existencia de altos grados de discrecionalidad en el proceso de acceso a la información, lo que permite decidir a quién darle acceso y a quién no, pero además una fehaciente discriminación en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. 6.2.5 Indicadores cuantitativos comparados El objeto de comparar los indicadores es cruzar la información obtenida a través de las tres categorías definidas en la metodología: tipo de institución, tipo de información y tipo de solicitante. Esta comparación permitirá conocer y formular conclusiones específicas e interesantes en la materia, como: cuál grupo de instituciones permite más o menos acceso a qué tipo de información, a qué tipo de información se accede con mayor o menor dificultad según el tipo de solicitante y cuál es el grupo de instituciones que más o menos acceso permite a los ciudadanos a título individual o a quienes poseen respaldo institucional. El análisis comparado de los indicadores cuantitativos se presentará así: primero una gráfica y luego unos breves comentarios seguidos de conclusiones e hipótesis.
90
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
GRÁFICA 6 INDICADORES SEGÚN TIPO DE INSTITUCIÓN RELACIONADOS CON INDICADORES SEGÚN TIPO DE INFORMACIÓN
0,73
Desempeño
0,21 Servicio Civil
Planificación
Presupuesto
0,34
0,33 Desempeño
Servicio Civil
Planificación
Presupuesto
Desempeño 0,28
Servicio Civil
Planificación
Presupuesto
Desempeño
Servicio Civil
Planificación
Presupuesto
Servicio Civil
Desempeño
0,10
Planificación
0,20
Presupuesto
0,30
0,39
0,49
0,49
0,45 0,38
0,40
0,46
0,50
0,43
0,59
0,60
0,61
0,65
0,70
0,73
0,80
0,78
0,90
0,90
0,00
Organismo Ejecutivo
Organismo Judicial
Organismo Legislativo
Municipalidades
Otras
En la gráfica se puede observar que el Organismo Ejecutivo tiene mayores niveles de acceso a la información sobre desempeño (0.90), presupuesto (0.73) y planificación; y un menor acceso a la información sobre servicio civil (0.38). En el Organismo Judicial el resultado fue uniforme, obteniendo información de presupuesto, servicio civil y desempeño en la misma proporción (0.45, 0.49 y 0.46, respectivamente). Los tres resultados pueden ubicarse en el rango de 0.33 a 0.66, representando un desempeño regular. Durante el proceso de requerimiento surgieron dudas respecto al envío de solicitudes a los juzgados, justificando la decisión en que no existe una legislación dedicada específicamente al tema, lo cual permitió que las solicitudes fueran dirigidas a cualquier dependencia o funcionario que tuviera atribuciones administra-
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
91
tivas.23 Durante la elaboración de las solicitudes de información, se decidió no incluir en los requerimientos dirigidos a los secretarios de juzgados información sobre planificación, considerando que la actividad que ejercen no demanda planificar en términos de administración pública. Esto explica el indicador 0 en la categoría de planificación del OJ. En el Organismo Legislativo se puede observar una diferencia considerable entre el acceso a información sobre desempeño (0.28) y al acceso sobre planificación (0.59), colocando al primero en el rango de 0 a 0.33, traducido en un mal desempeño institucional frente a tales solicitudes, y el segundo, en el rango de un buen desempeño. La información sobre planificación generó el indicador 0.49 que significa un desempeño regular. En cuanto al Organismo Legislativo, se excluyó la solicitud de información sobre servicio civil a los requerimientos dirigidos a las comisiones y bancadas monitoreadas, lo que justifica el número 0 en la categoría señalada.
23
En el caso de las solicitudes dirigidas a los secretarios de juzgados, se tomó como fundamento el artículo 110, decreto 2-89, Ley del Organismo Judicial, el cual establece: “El secretario es el Jefe Administrativo del Tribunal y el órgano de comunicación con el público…”. Además, según el artículo 49 del Reglamento General de Tribunales, acuerdo número 36-2004 de la Corte Suprema de Justicia, dentro de las principales atribuciones del secretario o jefe administrativo se encuentran: “…k) llevar el control del movimiento del personal del tribunal; levantar las actas de toma de posesión y de entrega del cargo y expedir los avisos y las certificaciones correspondientes; l)Hacer que se lleven en debida forma, bajo su dirección y responsabilidad, los registros siguientes: asistencia de empleados y de pasantes; demandas y denuncias según el caso; recepción de escritos y documentos…; q) Elaborar la estadística mensual u otras, según se requiera en los formatos respectivos y remitirlos durante los primeros cinco días hábiles del mes siguiente al Centro Nacional de Documentación Judicial (CENADOJ)…”
92
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
El acceso a la información en las municipalidades, según el tipo de información requerida, se mantiene en un rango de desempeño regular en las cuatro categorías de información (0.34, 0.39, 0.43, 0.33). Las instituciones autónomas y descentralizadas, como se puede ver en la gráfica 6, ejercieron un buen desempeño al tramitar solicitudes que requerían información sobre presupuesto (0.73), planificación (0.78) y desempeño (0.61). Por otra parte, los requerimientos sobre servicio civil obtuvieron un mal desempeño (0.21). En términos generales, el Organismo Ejecutivo es quien presenta los mejores niveles de acceso a información sobre desempeño con un indicador de 0,9; contrastando con el indicador de 0,21 de acceso a la información sobre servicio civil en las instituciones descentralizadas y autónomas. Los resultados presentados en la siguiente gráfica hacen incuestionable que el desempeño de las instituciones es invariablemente más eficaz y eficiente cuando conocen solicitudes de información requeridas por una institución. Por el contrario, las solicitudes presentadas por personas particulares sufren un mal desempeño general, pues no se registra una sola excepción en ninguno de los grupos de instituciones públicas monitoreadas, encontrándose en un rango que no supera el 0.4 en ninguno de los casos.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
93
GRÁFICA 7 INDICADORES SEGÚN TIPO DE SOLICITANTE RELACIONADOS CON INDICADORES SEGÚN TIPO DE INFORMACIÓN 0,80
Individual
0,70
Institucional
0,73
0,60
0,64
0,50
0,56
0,50 0,38
0,35
0,36
0,30
0,31
0,40
0,20 0,10 0,00 A: Presupuesto
B: Planificación
C: Servicio Civil
D: Desempeño
En las solicitudes institucionales, la información más accesible fue la de planificación (0.73), seguida por la de presupuesto (0.64), y con una diferencia de 0.08, se accede a la información sobre desempeño, estando en último lugar el acceso a información de servicio civil (0.50). En las solicitudes individuales, la información de desempeño es más accesible (0.38) (aunque hay una significativa diferencia con la obtenida a través de las solicitudes institucionales), difiriendo por 0.02 puntos la información sobre planificación (0.36). La información sobre presupuesto es a la que menos se tuvo acceso (0.31) por parte de los ciudadanos a título individual. En la siguiente gráfica puede observarse uniformidad en el desempeño institucional en todas aquellas entidades donde se presentaron solicitudes individuales, aunque éste se califica de regular, pues el punteo se mantuvo en el rango de 0.30 a 0.39, representando un mal desempeño.
94
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
GRÁFICA 8 INDICADORES SEGÚN TIPO DE INSTITUCIÓN RELACIONADOS CON INDICADORES SEGÚN TIPO DE SOLICITANTE 1
0,8
0,85
0,91
0,9
0,7
0,5
0,58
0,57
0,6
Individual
0,41 OTRAS
MUNIS
OL
OJ
0,35
0,30
OE
0
MUNIS
0,1
OL
0,2
OTRAS
0,35 OJ
0,39
0,34
0,3
OE
0,4
Institucional
Diferencia significativa se muestra en la representación de desempeño ante solicitudes institucionales, alcanzando un servicio óptimo en el Organismo Ejecutivo y en las entidades autónomas y/o descentralizadas. Disminuyendo en el Organismo Judicial (0.57) y Legislativo (0.58), aunque manteniéndose en el rango de un buen desempeño. Por último, el acceso en las municipalidades fue regular (0.41); aun así más favorable que el mejor desempeño en las solicitudes dirigidas por personas individuales (0.39). En términos generales, impresiona el nivel de acceso a las solicitudes institucionales por parte del Organismo Ejecutivo, no sólo calificado como óptimo, sino muy cercano al ideal. En contraste, el nivel de acceso brindado por el OE a las solicitudes individuales deja mucho que desear, revelando un sesgo sin parangón y concentración de altos niveles de discrecionalidad en el proceso de acceso a la información en poder de este grupo institucional. Aunque muy levemente, vale mencionar que es el OL quien presenta los mayores niveles de acceso a las solicitudes individuales.
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
95
6.3 Indicadores cualitativos de desempeño institucional Se aclaró párrafos arriba que los indicadores cuantitativos fueron obtenidos mediante datos generados por preguntas binarias, orientadas a determinar los recursos materiales y las capacidades humanas y técnicas instaladas en las instituciones públicas. En ese sentido, los indicadores cualitativos son auxiliares y complementarios del resto de indicadores, sobre todo de los indicadores cuantitativos de desempeño; pero no son comparables entre sí. A continuación se presenta un cuadro que resume los resultados y presenta los indicadores en cuestión. CUADRO 21 INDICADORES CUALITATIVOS DE DESEMPEÑO INSTITUCIONAL No. 1 2 3
PREGUNTA
RESPUESTAS EN % SÍ
¿Existe una agencia dentro de la institución monitoreada que se ocupa específicamente del acceso a la información?
6
NO 94
¿Existe un funcionario público determinado que responda a las solicitudes de acceso? ¿Existe un espacio específico a los fines de estudiar, analizar o manipular la información otorgada?
9
91
26
74
4
¿La institución monitoreada dispone de una guía de solicitantes de información?
0
100
5
¿La institución hace público un informe anual sobre la información solicitada y otorgada?
2
98
6
¿La institución tiene un índice de todos los documentos de los que dispone?
5
95
7
¿La institución posee una página de Internet o un enlace en la página principal del organismo al que pertenece?
43
57
8
¿La institución posee un programa o curso de capacitación sobre acceso a la información dirigido a sus empleados?
2
98
11,6
88,3
PROMEDIO
96
INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
De acuerdo con el cuadro, ninguna institución pública de las 162 monitoreadas posee una guía para facilitar el acceso ciudadano a la información pública y solamente el 2% de las mismas instituciones posee un programa de capacitación en la materia o hace público un informe anual sobre la información solicitada y otorgada. Los dos aspectos más importantes, la existencia de una agencia dentro de las instituciones monitoreadas con competencias específicas en el asunto y un funcionario público determinado a cargo de responder los requerimientos, presenta indicadores igualmente alarmantes de 6% y 9%, respectivamente. Por su lado, los dos elementos evaluados con los indicadores más altos tampoco presentan notas alentadoras: el 26% de las instituciones poseen un espacio físico adecuado para estudiar, analizar o manipular información; el 43% de las 162 instituciones posee página electrónica. El más alto de todos los indicadores, recién señalado, no llega ni a la mitad del total, lo cual si bien es un avance, no es suficiente; esto sin considerar que no fue evaluada la calidad de la información, sino simplemente la existencia de la página electrónica. Desde una perspectiva general, las instituciones públicas que presentan un óptimo nivel de desempeño cualitativo, o sea, que cuentan con los recursos instalados necesarios para garantizar un efectivo y eficiente acceso a la información, son aquellas cuyas respuestas positivas se acercan o equivalen a 100%. El caso de Guatemala es todo lo contrario, tal como se refleja en la siguiente gráfica.
97
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE–
GRÁFICA 9 INDICADORES CUALITATIVOS 100 80 60 40 20 0
1
2
3
4
5
6
7
SI %
6
9
26
0
2
5
43
8 2
NO %
94
91
74
100
98
95
57
98
Las respuestas negativas superan con creces a las positivas en todos los casos y los pocos casos de respuestas positivas importantes, dos para precisar, no ascienden ni al 50%. Finalmente, que el promedio de respuestas negativas equivalga al 88,3% es sumamente preocupante, pues el indicador de desempeño institucional cualitativo, o lo que es lo mismo, el indicador de capacidad instalada para el efectivo y eficiente ejercicio de acceso a la información es de 11,6%.
6.4 Las leyes, las prácticas y el índice nacional de acceso a la información pública (INAIP) En esta última sección se comparan los indicadores de marco legal y los indicadores desempeño institucional en cada grupo institucional, con el fin de determinar la relación existente entre las normas y las prácticas en Guatemala. Luego, se presenta el indicador general de marco legal (IML) comparado con el indicador cuantitativo de desempeño institucional (IDI), juntamente con el índice nacional de acceso a la información pública (INAIP), con el objeto de determinar la situación gene-
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INDICADORES DE ACCESO A LA GUATEMALA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN
ral del país en la materia. La siguiente gráfica muestra la relación entre leyes y prácticas en las instituciones que conforman el Estado de Guatemala.
GRÁFICA 10 INDICADORES SOBRE LEYES Y PRÁCTICAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 0,100 0,90 0,80
Leyes Prácticas
0,20
0,36
0,38
0,33
0,30
0,58
0,67 0,50
0,47
0,40
0,27
0,50
0,65
0,60
0,80
0,70
0,10 0,00
Organismo Ejecutivo
Organismo Judicial
Organismo Legislativo
Municipalidades
Otras
El Organismo Ejecutivo (OE) presenta un indicador de 0,80 para las normas y uno menor de 0,65 para las prácticas, igualmente en las municipalidades (MUNIS) donde aquél responde a 0,67 y éste a 0,38. Este último caso llama la atención en un sentido, pues la distancia entre los dos indicadores del mismo grupo institucional es la mayor que presenta la gráfica, equivalente a 0,29 puntos. En otro sentido, el caso del OE es también ilustrativo, pues presenta el mejor marco legal con el mejor desempeño, lo que se debe a que es el único grupo institucional que cuenta con una normativa específica en materia de acceso a la información, lo que permite inferir que mejores leyes inciden a favor de buenas prácticas.
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Tanto el OE como las MUNIS tienen un indicador de normas superior al de prácticas, es decir, existen leyes que no necesariamente garantizan o encuentran un correlato equivalente en el ejercicio del derecho de acceder a la información pública. En este caso se puede inferir que existen leyes que perviven con recursos (humanos y materiales), sistemas y mecanismos inexistentes o débiles e insuficientes. No obstante, los datos sobre el OJ o las MUNIS no permiten conclusiones tajantes, pues en los casos del Organismo Judicial (OJ), del Organismo Legislativo (OL) y de las instituciones descentralizadas y autónomas (OTRAS) la situación es inversa. El caso más relevante es el del OL, que presenta el menor indicador de marco legal (0,27) y el tercer mejor índice de desempeño (0,50), con una distancia entre ambos equivalente a 0,23. Esto claramente significa que en estos grupos institucionales las prácticas han superado a las normas, dejando a estas últimas obsoletas y urgidas de reformas. Así como las MUNIS son el ejemplo claro de la falta de recursos, sistemas y mecanismos para la efectiva implementación de las leyes vigentes, el OL es el ejemplo de la necesidad de adaptar las normar a las nuevas realidades. En general, ¿será que es más necesario lo primero que lo segundo o viceversa? Al promediar todos los indicadores de marco legal por grupo institucional y hacer lo propio con los indicadores cuantitativos de desempeño institucional, se obtuvo la gráfica siguiente.
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GRÁFICA 11 ÍNDICE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
0,6 0,58 0,5
0,53 0,48
0,4 0,3 0,2 0,1 0 Indicador de desempeño institucional
Indicador del marco normativo
Índice de acceso a la información pública
Resulta que el indicador de marco legal (IML) es superior al indicador cuantitativo de desempeño institucional (IDI), el primero con 0,58 y, el segundo, con 0,48. En general, esto obliga a pensar que las prácticas se encuentran rezagadas respecto del marco legal, o lo que es lo mismo, existen preceptos normativos que no encuentran un correlato equivalente en la realidad. Sin embargo, recordando que la relación entre ambos indicadores es dicotómica y complementaria a la vez, y observado que la diferencia entre ambos no es dramática, puede afirmarse que es necesaria una reforma profunda del marco legal para garantizar el efectivo y eficiente acceso a la información pública, así como la creación y/o fortalecimiento de los recursos, sistemas y mecanismos necesarios para el mismo efecto. Finalmente, el índice nacional de acceso a la información pública (INAIP) es de 0.53, calificado de regular. Esto significa que existe un considerable riesgo de que la administración pública se conduzca con mentalidad de secretismo, que en la mitad de los casos entregar
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información pública sea una decisión discrecional del funcionario de turno y que la expectativa y la posibilidad de éxito de la sociedad guatemalteca al momento de acceder a información que le pertenece de manera efectiva y eficiente es equivalente a 1 de cada 2 solicitudes.
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7. Conclusiones
•
El indicador general de marco legal (IML) equivalente a 0,58 y calificado de bueno muestra que en Guatemala existen normas que permiten un aceptable acceso a la información pública, sin embargo, la cercanía de este dato con el rango inmediatamente inferior (regular= 0,26 – 0,5), permite afirmar que existe un riesgo considerable y latente que las leyes permitan que la administración pública se conduzca por la mentalidad del secretismo.
•
A pesar de la buena calificación del marco legal general, la mitad de los indicadores específicos por institución se encuentran por debajo de la media, salvo los casos del Organismo Ejecutivo (0,80) y de las Municipalidades (0,67); existiendo una amplia brecha entre la legislación específica vigente sobre acceso a la información entre los grupos de instituciones que conforman el Estado de Guatemala, lo que justifica la necesidad de una ley de observancia general y nacional en la materia.
•
El mejor indicador de marco legal correspondiente al Organismo Ejecutivo ascendente a 0,8 se explica debido a la existencia de normas específicas de acceso a la información pública, lo que permite aseverar que este tipo de legislación acerca las reglas internas a los estándares internacionales en la materia y garantiza formalmente el derecho en cuestión.
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•
Los indicadores de procedimiento muestran que 9 de cada 10 solicitudes son recibidas, de las cuales sólo 4 son respondidas y de éstas únicamente 3 son formalmente accesibles y de calidad; lo que demuestra que la mayor debilidad se encuentra al momento de responder las solicitudes y que el proceso de acceso a la información pública se deteriora conforme avanzan sus fases.
•
Considerando que el indicador cuantitativo de desempeño institucional general es equivalente a 0,52, comparativamente hablando es posible concluir que el Organismo Ejecutivo (0,65) y las instituciones descentralizadas y autónomas (0,58), por estar arriba del promedio, se clasifican entre las buenas notas; mientras el Organismo Legislativo (0,50), el Organismo Judicial (0,47) y las Municipalidades (0,38) por estar abajo componen el grupo de las malas notas.
•
Que 3 de cada 10 ciudadanos acceden de manera eficiente y eficaz a la información pública y que 6 de cada 10 ciudadanos lo hagan si cuentan con respaldo de una entidad privada (una OSC, en este caso); prueba que existen altos grados de discrecionalidad y una fehaciente discriminación y violación al derecho en cuestión.
•
El indicador de 0,43 correspondiente a información sobre servicio civil, permite afirmar que existen más dificultades comparativas para acceder a las nóminas de empleados públicos, los montos de salarios y honorarios y la cantidad de personas contratadas en relación de dependencia, que a información relativa a presupuesto, planificación o desempeño institucional.
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•
Que el 2% de las 162 instituciones públicas monitoreadas posea un programa de capacitación sobre acceso a la información, que el mismo porcentaje haga público un informe anual sobre lo solicitado y otorgado, que el 6% posea una unidad con competencias específicas, que el 9% cuenten con un funcionario responsable a cargo de las solicitudes, que 26% posean un espacio físico adecuado para manipular la información y que el 43% cuente con una página electrónica; permite afirmar que la capacidad institucional instalada (equivalente a un 11%) para garantizar el acceso a la información pública es deficiente y prácticamente inexistente.
•
El Organismo Ejecutivo (OE) presenta un indicador de 0,80 para las normas y uno menor de 0,65 para las prácticas, igualmente en las Municipalidades (MUNIS) donde aquel responde a 0,67 y éste a 0,38; se puede afirmar que en estos casos existen leyes que superan a las prácticas y perviven con recursos (humanos y materiales), sistemas y mecanismos inexistentes o débiles e insuficientes.
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En los casos del Organismo Judicial (OJ), del Organismo Legislativo (OL) y de las instituciones descentralizadas y autónomas (OTRAS), los indicadores de prácticas son superiores a los de normas, lo que claramente significa que en estos grupos institucionales las prácticas han superado a las normas, dejando a estas últimas obsoletas y urgidas de reformas.
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El indicador general de marco legal –IML– es superior (0,58) al indicador cuantitativo de desempeño institucional –IDI– (0,48), mostrando que en términos generales las prácticas se encuentran rezagadas respecto de las normas; sin embargo, al considerar al recordar que la relación entre ambos indicadores es dicotómi-
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ca y complementaria y al observar la diferencia tan leve, puede afirmarse que es necesaria una reforma profunda del marco legal así como la creación y/o fortalecimiento de los recursos, sistemas y mecanismos necesarios para el mismo efecto. •
El índice nacional de acceso a la información pública (INAIP) es de 0.53, con lo que se concluye que existe riesgo de que la administración pública se conduzca con mentalidad de secretismo, que la entrega o no de la información pública sea una decisión discrecional y que la posibilidad de éxito de la sociedad guatemalteca de acceder a información pública es equivalente a 1 de cada 2 solicitudes.
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8. Recomendaciones
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Capacitar a ciudadanos y funcionarios públicos: Los actores directos del ejercicio de acceso a la información son las personas individuales que demandan la información y los funcionarios que la generan. Si ninguna de las partes conoce los alcances del derecho a la información, es inútil cualquier otra acción que pretenda garantizarlo.
•
Adoptar una ley de acceso a la información: Actualmente, 68 países han adoptado leyes de acceso a la información. Es necesario aprender de las experiencias de estos países y crear una legislación que responda a los estándares internacionales y a las necesidades específicas de los guatemaltecos.
•
Desarrollar una cultura de acceso a la información: Uno de los principios del derecho a la información es: el acceso es la regla – el secreto la excepción. Una cultura de transparencia tiene dos lados: la voluntad del funcionario público de brindar la información y la disposición del ciudadano a solicitarla. Educación legal intensa debe llevarse a cabo, así también, campañas de comunicación dirigidas a toda la sociedad que motiven la oferta y demanda de información en poder del Estado.
•
Producir guías dirigidas a ciudadanos sobre el proceso de acceso a la información: Independientemente de la existencia de una ley de acceso a la informa-
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ción, se recomienda redactar guías propias de cada institución describiendo detalladamente el procedimiento que el ciudadano debe realizar para adquirir la información, brindando más seguridad y confianza durante el ejercicio de su derecho. •
Mejorar la administración de información: Las nuevas tecnologías de información permiten crear nuevos sistemas para almacenar datos, entre estos: portales electrónicos y sistemas de archivo computarizados. Se recomienda que toda institución pública genere un espacio en Internet, así también, inicie un proceso de digitalización de datos. Un efecto inmediato a esta medida será la reducción de costos en la transferencia de datos.
•
Continuar monitoreando el acceso a la información pública en Guatemala: La mejor manera de determinar las mejores prácticas de acceso a la información pública es su constante ejercicio. Es necesario que exista un monitoreo constante del derecho, con el objeto de encontrar los obstáculos que lo vulneren y poder proponer reformas a los procedimientos establecidos.
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9. Bibliografía
Acción Ciudadana, El acceso a la información pública en Guatemala, informe de tres experiencias piloto. Guatemala, Magna Terra Editores, 2005. Acción Ciudadana, Manual ciudadano para el acceso a la información pública. Versión actualizada, Guatemala, 2005. Acción Ciudadana, Módulo para educandos: transparencia y anticorrupción en el sistema de justicia de Guatemala. 2da. Edición, Guatemala, Serviprensa, 2005. Acción Ciudadana, Vía libre a la información. Registro de la experiencia, iniciativa ciudadana para el libre acceso a la información. Guatemala, 2004. Ackerman, John, Leyes de acceso de información en el mundo, Cuadernos de Transparencia del IFAI, número 7, México, 2005. Bobbio, norberto, El futuro de la democracia. Traducción de José F. Fernández-Santillán. 3ra edición, México: FCE, 2001.
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INFORMACIÓN PÚBLICA EN
Rodríguez Zepeda, Jesús, Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política. Cuadernos de Transparencia No. 4. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública –IFAI–, México. Transparency international, Using the right to información as an anti-corrupcion tool. Transparency International, 2006.
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10. Listado de anexos (documentos en disco compacto adjunto)
•
Anexo I: Legislación guatemalteca vigente relacionada con el derecho de acceder a la información pública.
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Anexo II: Muestra.
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Anexo III: Cuadro con el requerimiento concreto asignado a cada institución monitoreada.
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Anexo IV: Guía del monitoreo voluntario de acceso a la información pública.
E D I T O R I A L
SERVIPRENSA Esta publicación fue impresa en los talleres gráficos de Serviprensa, S. A. en el mes de marzo de 2007. La edición consta de 400 ejemplares en papel bond antique 80 grs.
