Impacto social de algunas intervenciones públicas
Marzo 2012
Msc. Luis Alberto Alaniz Castillo
Número 1 Serie de documentos de trabajo
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Marzo 2012
Msc. Luis Alberto Alaniz Castillo
Número 1 Serie de documentos de trabajo
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Prefacio FUNIDES es un centro de pensamiento e investigación independiente que busca promover el progreso económico, institucional y social de los nicaragüenses. FUNIDES promueve un debate público sobre los retos del desarrollo de Nicaragua. En estudios recientes, FUNIDES ha identificado una serie de recomendaciones de política, cuyo objetivo es potenciar el crecimiento económico y reducir la pobreza de forma significativa y sostenida. En el presente documento de trabajo, titulado “Impacto en el Bienestar Social de Algunas Intervenciones Públicas”, Luis Alaniz, economista senior de FUNIDES, evalúa la focalización y distribución de las intervenciones sociales incluidas en la Encuesta de Medición de Nivel de Vida 2009. El autor concluye que algunas intervenciones aumentan el bienestar social, sobre todo las que se centran en la educación de los niños, pero que a la vez existe espacio para mejorar la focalización de la mayoría de las intervenciones. Ante el limitado espacio fiscal y el hallazgo de este estudio, urge mejorar la asignación, focalización y efectividad del gasto público, a fin de maximizar el impacto de recursos escasos en el bienestar de la población. Este estudio es el primero de una serie de Documentos de Trabajo que FUNIDES pondrá a disposición del público. El objetivo de esta serie, y el de la serie de Estudios Especiales, es contribuir a un diálogo de altura que permita a los nicaragüenses discutir soluciones a los retos del país y encontrar nuevos consensos, para construir una visión de Nación.
Junta Directiva Presidente J. Antonio Baltodano Vicepresidenta Aurora Gurdián Tesorero Roberto Salvo Secretario Terencio García Directores Alfredo Marín Adolfo Arguello Antonio Lacayo Carlos G. Muñiz B. Carolina Solórzano Ernesto Fernández Federico Sacasa Francisco Arana Gerardo Baltodano Humberto Belli Jaime Montealegre
Jaime Rosales José Evenor Taboada Julio Cárdenas Marco Mayorga Mario Arana Miguel Zavala Ramiro Ortíz G. Ramiro Ortíz M. Raúl Amador Xavier Vargas Director Ejecutivo Carlos G. Muñiz B.
La elaboración, impresión y presentación de este estudio en el marco del Proyecto Diálogo para el Desarrollo fue posible gracias al generoso apoyo de la Cooperación Suiza para el Desarrollo, la Embajada del Reino de los Países Bajos y la Embajada Real de Dinamarca. Además contó con el aporte de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, y del sector privado nicaragüense. Sin embargo, las opiniones expresadas en la presente publicación sólo reflejan el punto de vista del autor y no necesariamente la de FUNIDES ni la de ninguno de los donantes antes mencionados.
Resumen El estudio evalúa el impacto en el bienestar social de un subconjunto de intervenciones públicas en Nicaragua. Usando la base de datos de la Encuesta de Medición de Nivel de Vida del 2009, se construye una serie de indicadores y gráficos que permiten determinar cuánto mejora la pobreza, la distribución del consumo y el bienestar social, gracias a las intervenciones públicas. Encuentra que algunas intervenciones aumentan el bienestar social, sobre todo aquellas que se centran en la educación de la niñez. No obstante, existe espacio para mejorar la focalización de la mayoría de las intervenciones.
/
Abstract The study evaluates the social welfare impact of a group of public interventions in Nicaragua. Using the 2009 living standard measurement survey, the author constructs a set of indicators and graphs in order to determine the impact of those interventions on poverty, the distribution of consumption and social welfare. It finds that some interventions improve social welfare, particularly those focused on child education. However, the study also identifies room for improvement in the targeting of the majority of interventions.
I
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Luis Alberto Alaniz Castillo. Economista Senior de FUNIDES, a cargo de investigaciones en temas macro y microeconómicos. En la Secretaria Técnica de la Presidencia de Nicaragua fue asesor en temas de crecimiento y de reducción de la pobreza. Alaniz tiene un ‘Master of Arts in Economics’ de la Universidad de Georgetown, Washington, D.C. y fue becado por el ‘Graduate School of Arts and Sciences’ de esa casa de estudios donde completó el currículo de clases del programa de doctorado. Anteriormente recibió el grado de ‘Master of Science in Economics’ de la Universidad de Lausanne, Vaud, Suiza, igualmente como becario. Se recibió como ‘Bachelor of Social Sciences in Economics’ en la Universidad de Moncton, New Brunswick, Canadá.
El autor agradece los comentarios y la participación de las siguentes personas en el grupo de estudio: Adolfo Acevedo, Mario Arana, Luis Bravo, Florencia Castro-Leal, Danilo Cruz, Gabriel Di Bella, Mario Flores, José Eduardo Gutiérrez, Hauke Maas, Marco Mayorga, José Luis Medal, Álvaro Montalván, Carlos G. Muñíz B. y Adelmo Sandino.
Tabla de contenido
Resumen Ejecutivo
VII
1. Introducción
1
2. Descripción de la muestra y la población.
1
3. Descripción de las intervenciones públicas.
3
4. Incidencia de las intervenciones públicas en la reducción de la pobreza, la desigualdad y el aumento en el bienestar.
6
5. Conclusiones y recomendaciones.
9
Anexos
11
Bibliografía
17
III
Índice de gráficos y cuadros Pág. Gráfico 1: Cobertura beneficiarios directos e indirectos
3
Gráfico 2: Cobertura beneficiarios directos
4
Gráfico 3: Distribución de los beneficiarios directos e indirectos
4
Gráfico 4: Transferencia promedio a los beneficiarios directos e indirectos
4
Gráfico 5: Transferencia promedio a los beneficiarios directos
4
Gráfico 6: Distribución de los beneficios directos e indirectos
5
Gráfico 7: Curva de concentración del conjunto de intervenciones públicas
6
Gráfico 8: Curvas de concentración de uno de los programas más progresivos y uno de los más regresivos
6
Gráfico 9: Curva de concentración de los principales programas del sector educación
6
Gráfico 10: Índice de concentración de las intervenciones
7
Gráfico 11: Índice de Coady-Grosh-Hoddinott para el primer quintil de la población
7
Gráfico 12: Característica distribucional
8
Gráfico 13: Descomposición de la característica distribucional
8
Cuadro1: Muestra y tamaño de población
2
Cuadro 2: Características de la población
3
Cuadro 3: Distribución geográfica
5
Cuadro 4: Costo total de las intervenciones públicas
5
Anexo 2: Interpretando la característica distribucional.
13
Anexo 3: Sub-cobertura y filtración
14
Anexo 4: Sub-cobertura y filtración
15
Anexo 5: Índice de Coady-Grosh-Hoddinott de los beneficiarios e indirectos
16
Anexo 6: Característica distribucional y su descomposición
16
V
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Resumen Ejecutivo El objetivo de este estudio es evaluar el impacto en el bienestar social de un subconjunto de intervenciones públicas. Para ello se analizan los datos sobre estas intervenciones contenidas en la Encuesta de Medición del Nivel de Vida del 2009 desde la óptica de diferentes índices y herramientas gráficas. La entrega de zapatos, uniformes, material didáctico, mochila escolar y útiles escolares a los estudiantes de primaria son los programas con mayor cobertura de la población pobre. Algunos programas cuyo objetivo es específicamente reducir la pobreza, como usura cero, vivienda digna, venta de granos básicos en puestos comunales, crédito rural, el vaso de leche, la merienda escolar y AMOR tienen una filtración de los beneficiarios mayor a 40% hacia los no pobres por lo que hay bastante espacio para mejorar focalización. La transferencia promedio es de C$ 1,899 al año para los beneficiarios directos e indirectos y de C$ 5,662 al año para los beneficiarios directos. En general las intervenciones tienen poco éxito en ajustar el tamaño de los beneficios entregados de acuerdo a la situación pobreza de los individuos (u hogares). Sin embargo, las intervenciones que más favorecen a los pobres de acuerdo al tamaño de los beneficios son por orden de importancia: la entrega de zapatos, la entrega de uniformes y el prescolar público o subvencionado. Algunos programas cuyo propósito principal es atender a los pobres como vivienda digna y usura cero entregan beneficios mayores a los no pobres para más de un 85 % de los beneficiarios. Las regiones central rural, atlántico rural y pacifico rural reciben una menor proporción de los beneficios de las intervenciones públicas de lo que prescribiría
una focalización geográfica en base al porcentaje de pobres. Por otro lado, Managua recibe casi el doble de los beneficios en relación a su población pobre. Las distintas herramientas utilizadas para llevar a cabo este análisis indican que en 2009 las intervenciones públicas no benefician de forma particular a los pobres, debido a que tienen un índice de concentración positivo. Sin embargo, disminuyen la desigualdad en el consumo (índice de concentración inferior al coeficiente de Gini) y para los mayores grados de aversión a la desigualdad aumentan el bienestar social (característica distribucional mayor a 1). Basado en la característica distribucional de los programas que es el principal indicador, las intervenciones públicas que más aumentan el bienestar (por orden de importancia) son: la entrega de útiles escolares, la alfabetización, la distribución de mochilas, el programa hambre cero, el preescolar público o subvencionado, la primaria pública o subvencionada, la distribución de zapatos, la distribución de uniformes, la merienda escolar y el vaso de leche. Por otro lado, la universidad pública o subvencionada, las becas y el programa usura cero son los que menos incrementan el bienestar. Cuando se hace una descomposición de la característica distribucional se encuentra que la ganancia en el bienestar social proviene de la eficiencia en la focalización y no de la diferenciación progresiva del tamaño de las transferencias. De hecho el componente de la diferenciación progresiva del tamaño de las transferencias es negativo para la mayoría de las intervenciones. Solo unos pocos programas diferencian el tamaño de los beneficios como forma de redistribuir el consumo.
VII
Impacto social de algunas intervenciones públicas
VIII
Impacto Social de Algunas Intervenciones Públicas 1. Introducción 1. El objetivo de este estudio es evaluar el impacto en el bienestar social de un subconjunto de intervenciones públicas1. Para ello se analizan los datos sobre estas intervenciones contenidas en la Encuesta de Medición del Nivel de Vida del 2009 desde la óptica de diferentes índices y herramientas gráficas. En la sección 5 y en el anexo 1 se detalla la forma cómo se construyen e interpretan estos índices y gráficos. 2. De acuerdo con la característica distribucional de los programas que es el principal indicador de impacto, las intervenciones públicas que más aumentan el bienestar (por orden de importancia) son: la entrega de útiles escolares, la alfabetización, la distribución de mochilas, el programa Hambre Cero, el preescolar público o subvencionado, la primaria pública o subvencionada, la distribución de zapatos, la distribución de uniformes, la merienda escolar y el vaso de leche. Por otro lado, la universidad pública o subvencionada, las becas y el programa usura cero son los que menos incrementan el bienestar. 3. A lo largo del estudio se diferencia entre la focalización, es decir la selección de individuos (u hogares) pobres como beneficiarios de una intervención pública, y la distribución de los beneficios de las intervenciones públicas, es decir cómo se distribuye el tamaño de los beneficios de acuerdo a la pobreza de los beneficiarios. Algunas condicionantes del estudio son: • Lo que se reporta es el impacto en el consumo en un año en particular (en este caso 2009) y no en el crecimiento ni el costo beneficio para la sociedad en general. • No se incluyen intervenciones con pocas observaciones debido a que ésto genera demasiada imprecisión en los resultados. • Las intervenciones públicas son evaluadas de acuerdo a lo que reportan los encuestados sobre los costos unitarios (con la excepción de la educación prescolar, primaria, secundaria y universitaria pública o 1 Las intervenciones públicas son las diferentes maneras que tiene el gobierno para afectar al mercado. En este estudio subsidios, transferencias, gastos corrientes, inversión pública. Se utiliza este término debido al carácter heterogéneo de lo que se evalúa por ejemplo la entrega de la merienda escolar es una transferencia en especies, la universidad pública pudiera ser considerada un subsidio, etc. En este estudio tomamos en cuenta un subconjunto de las intervenciones.
subvencionada donde se hace un cruce de la EMNV 2009 y el informe de liquidación del PGR 2009). 4. Los procedimientos que fueron aplicados se realizaron a través de la versión 5.1 del software ADePT distribuido gratuitamente por el Banco Mundial pero antes de usar este software se llevaron a cabo ciertos procedimientos en STATA para que las bases de datos estuvieran en el formato que requiere ADePT. 5. Una descripción detallada de procedimientos que aplica ADePT se encuentra en el anexo 1 y ésta a su vez se basa en el anexo 4 del estudio de Lindert, K., Skoufias E. & Shapiro, J. (2006). 6. Después de esta introducción el estudio procede con una descripción de la muestra y la población, una descripción de las intervenciones públicas y finalmente con un análisis del impacto de las intervenciones públicas en la reducción de la pobreza, la desigualdad y el bienestar. 2. Descripción de la muestra y la población. 7. Como se menciona en la sección anterior, para cumplir con los objetivos del estudio se utilizó la base de datos de la EMNV 2009. Específicamente, se utilizan: a. La sección de programas sociales de la EMNV 2009 que es por hogares, y en la cual la mayoría de los programas muestran los montos de lo que lo que le costaría a un hogar si tuviera que pagar por la intervención pública. b. La sección de asistencia a preescolar, Centro de Desarrollo Infantil (CDI), y comedor infantil para niños menores de 7 años que es por individuo. Para los individuos que responden esta sección se imputa un costo promedio de C$ 392.4 por alumno de acuerdo al informe de liquidación del Presupuesto General de la República (PGR) del 2009. c. La sección de escolaridad para personas de 7 años y más que es por individuo. Para los individuos que responden esta sección se imputa un costo promedio de C$ 3,763.6 por alumno de primaria, C$ 1,811 por alumno de secundaria, C$ 20,649.3 por alumno universitario y C$ 1,282.8 por alfabetizado. Lo anterior de acuerdo al informe de liquidación del PGR 2009. 1
Impacto social de algunas intervenciones públicas
d. Otros ingresos del hogar que es por individuos. Se registran los ingresos recibidos por programas como el vaso de leche, la merienda escolar, la mochila, los zapatos, las becas para estudios, etc.
10. De acuerdo a la EMNV 2009 algunas de las principales características de la población de Nicaragua son: a. El consumo promedio per cápita en 2009 era de C$ 16,906.1 al año. En el mismo año el BCN reporta consumo privado per cápita de C$ 18,351.2 al año y un consumo individual de C$ 20,188.9 per cápita. Estas comparaciones indican una subvaloración del consumo de la EMNV 2009 de entre C$ 1,000 y C$ 3,000 (entre 8 y 16 %) en comparación con el de las cuentas nacionales del BCN, en dependencia del concepto de consumo que se quiera utilizar.
8. El cuadro a continuación indica que el tamaño de la muestra es de 6,515 hogares y 30,432 individuos, si expandimos la muestra de acuerdo a los factores de expansión de la EMNV 2009, lo anterior implica que la población de Nicaragua es de 1,213,849 hogares y 5,763,628 individuos. 9. De la muestra anterior 6,002 hogares y 28,688 individuos fueron beneficiados directa o indirectamente2 por al menos una de las intervenciones públicas. En la misma muestra 7,966 fueron identificados como receptores directos. Usando los factores de expansión de la EMNV 2009 esto significó para la población 1,096,618 hogares, 5,358,494 individuos y 1,581,410 receptores directos.
b. En 2009, el 34.8 % de la población rural pertenecía al quintil más bajo del consumo per cápita y el 31 % de la población urbana pertenecía al quintil más alto. Esto significa que los individuos que
Cuadro1: Muestra y tamaño de población Tamaño de la muestra*
Población**
Hogares Individuos Receptores Total Total de intervenciones de protección social
Hogares
Individuos Receptores
Tiene montos
Nivel***
6,515 6,002
30,432 28,688
7,966
1,213,849 1,096,618
5,763,628 5,358,620
Hambre Cero, Programa Productivo de Alimentos
129
771
771
38,274
221,909
221,909
Si
Hogar
Usura Cero Calles para el Pueblo Vivienda Digna Operación Milagro Atención integral a la niñez (AMOR) Venta de granos básicos en puestos comunales Titulación de la propiedad Brigada médica cubana Crédito rural Jornada anti epidémica (Vacunación, abatización, fumigación, etc.) Brigada de médicos sandinistas Vaso de leche Merienda escolar, cereal, arroz, maíz, aceite, leche en polvo, leguminosas Mochila Uniformes Zapatos Útiles escolares Material didáctico Becas Preescolar público o subvencionada Primaria pública o subvencionada
247 251 37 110 42 1,214 140 116 30
1,312 1,193 170 566 224 6,011 705 556 144
1,312 1,193 170 566 224 6,011 705 556 144
37,096 35,560 6,312 16,387 9,386 176,728 18,879 25,886 7,214
185,951 178,820 30,150 82,836 47,718 902,890 91,918 126,670 37,215
185,951 178,820 30,150 82,836 47,718 902,890 91,918 126,670 37,215
Si No Si Si No Si Si Si No
Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar
5,158
24,105
24,105
893,219
4,206,150
4,206,150
No
Hogar
90 112
490 656
490 270
14,311 19,613
75,551 118,020
75,551 48,926
Si Si
Hogar Individuo
900
5,247
2,189
193,529
1,117,412
479,078
Si
Individuo
414 135 102 298 53 177 673 2,539
2,615 872 660 1,893 313 883 4,128 14,730
1,104 395 299 807 131 405 777 3,976
88,481 28,679 19,744 66,419 10,294 27,927 134,814 515,939
575,377 195,064 132,309 436,676 65,345 138,736 837,508 3,024,978
249,636 89,640 60,698 190,116 26,411 65,561 157,735 833,766
Si Si Si Si Si Si Si Si
Individuo Individuo Individuo Individuo Individuo Individuo Individuo Individuo
1,726
9,660
2,279
320,977
1,823,882
435,417
Si
Individuo
497
2,546
588
81,788
415,239
97,569
Si
Individuo
65
430
79
12,555
84,803
14,727
Si
Individuo
Secundaria pública o subvencionada Universidad pública o subvencionada Alfabetización
1,581,410
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009. *La columna con el tamaño de la muestra indica el número de hogares, individuos y recipientes de los programas en la encuesta. **La columna con el tamaño de la población indica el número de hogares, individuos y recipientes de los programas en la población usando los factores de expansión en la encuesta. ***La columna titulada nivel indica si la información de la participación en un programa es recolectada a nivel de hogar o individuo.
2 Se considera beneficiario directo al individuo dentro del hogar que es beneficiado por una intervención pública y se consideran como beneficiarios indirectos a los demás miembros del hogar aunque no hallan sido beneficiados directamente por la intervención pública. Por ejemplo, un alumno de primaria es el beneficiario directo de la entrega de zapatos y los demás miembros del hogar son beneficiarios indirectos.
2
se encuentran en el quintil más bajo del consumo per cápita se encuentran sobre todo en las zonas rurales mientras los que se encuentran en el quintil más alto se encuentran sobre todo en zonas urbanas.
c. En 2009, el 14.6 % de la población eran pobres extremos, el 27.9 % eran pobres moderados y el 57.5 % no eran pobres. El 26.6 % de los pobres extremos vivían en las zonas rurales y sólo el 5.6 vivían en las zonas urbanas. El 73.2 % de los no pobres vivían en zonas urbanas y el 36.7 en zonas rurales. Esto es similar al punto anterior los pobres extremos por lo general viven en las zonas rurales y los no pobres en las zonas urbanas. d. El 57 % de la población total vivía en zonas urbanas y el 43 % vivía en zonas rurales.
Gráfico 1: Cobertura beneficiarios directos e indirectos Vivienda digna Crédito rural Atención integral a la niñez (AMOR) Material didáctico Brigada de médicos sandinistas Operación milagro Alfabetización Titulación de la propiedad Vaso de leche Brigada médica cubana Zapatos Becas Calles para el pueblo Usura cero Uniformes Hambre cero, programa productivo de alimentos Universidad pública o subvencionada Útiles escolares Mochila Preescolar público o subvencionado Venta de granos básicos en puestos comunales Merienda escolar Secundaria pública o subvencionada Primaria pública o subvencionada Jornada anti-epidémica
0.5 0.6 0.8 1.1 1.3 1.4 1.5 1.6 2.0 2.2 2.3 2.4 3.1 3.2 3.4 3.9 7.2 7.6 10.0 14.5 15.7 19.4
52.5
73.0 80
70
60
50
40
30
20
10
0
e. El dominio de residencia con mayor población pobre es el central rural con 31.4 % de los pobres, seguido del Atlántico rural con 16 % de los pobres y el pacifico rural con el 15 % de los pobres.
31.6
Porcentaje de la población Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
Cuadro 2: Características de la población Porcentajes Población pobre 100.0
Población urbana 100.0
Población rural 100.0
Consumo total 100.0
1
20.0
47.0
8.8
34.8
6.8
5,777.8
2
20.0
47.1
15.1
26.5
11.2
9,452.1
3
20.0
5.9
20.8
19.0
15.6
13,204.7
4
20.0
0.0
24.3
14.2
21.8
18,466.2
5
20.0
0.0
31.0
5.6
44.6
37,573.5
Pobres ext.
14.6
34.4
5.6
26.6
4.5
5,206.2
Pobres no ext.
27.9
65.6
21.2
36.8
15.2
9,231.0
No pobres
57.5
0.0
73.2
36.7
80.3
23,602.8
Urbano
57.0
35.9
100.0
0.0
71.0
21,085.1
Rural
43.0
64.1
0.0
100.0
29.0
11,373.8
Mga.
24.2
12.8
38.9
4.8
32.7
22,813.2
Pac. Urb.
17.5
11.8
30.6
0.0
20.8
20,114.6
Pac. Rur.
11.7
15.0
0.0
27.1
8.8
12,736.4
Cent. Urb.
12.5
8.7
21.9
0.0
14.7
20,009.1
Cent. Rur.
10,288.5
Total Quintiles del consumo per cápita
Pobreza Área de residencia
Dominios de residencia
Consumo promedio
Población total 100.0
16,906.1
19.4
31.4
0.0
45.1
11.8
Atl. Urb.
4.9
4.2
8.6
0.0
5.3
18,194.1
Atl. Rur.
9.9
16.0
0.0
22.9
5.9
10,126.8
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
3. Descripción de las intervenciones públicas. 11. Las intervenciones públicas con una cobertura de beneficiarios directos e indirectos mayor al diez % de la población son (por orden de importancia): la jornada anti-epidémica, la primaria pública o subvencionada, la secundaria pública o subvencionada, la merienda escolar, la venta de granos básicos en puestos comunales, el preescolar público o subvencionado y la mochila escolar.
12. En el caso de las intervenciones públicas donde se pueden identificar a los beneficiarios directos, las de mayor cobertura son: la primaria pública o subvencionada, la merienda escolar, la secundaria pública o subvencionada, la mochila escolar, los útiles escolares y el prescolar público o subvencionado.
3
Impacto social de algunas intervenciones públicas
15. La transferencia promedio de las intervenciones públicas para los beneficiarios directos es de C$ 5,662 al año. Las intervenciones públicas con la mayor transferencia a los beneficiarios directos son por importancia: la universidad pública o subvencionada, las becas, la primaria pública o subvencionada y la merienda escolar.
Gráfico 2: Cobertura beneficiarios directos 0.3
Alfabetización
0.5
Material didáctico
0.8
Vaso de leche Zapatos
1.1
Becas
1.1
Uniformes
1.6
Universidad pública o subvencionada
1.7 2.7
Preescolar público o subvencionado
Gráfico 4: Transferencia promedio a los beneficiarios directos e indirectos
3.3
Útiles escolares
4.3
Mochila
7.6
Secundaria pública o subvencionada
8.3
Merienda escolar
14.5
Primaria pública o subvencionada
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Porcentaje de la población Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
9,044 10,000
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
Gráfico 5: Transferencia promedio a los beneficiarios directos Material didáctico
114
Útiles escolares
145
Mochila
154
Uniformes
256
Zapatos
260
Preescolar público o subvencionada
392 803
Vaso de leche
1,283
Alfabetización
1,811
Secundaria pública o subvencionada
3,195
Merienda escolar
3,764
Primaria pública o subvencionada
5,662
Todas las intervenciones
19,138
Becas
20,649
Universidad pública o subvencionada
25,000
20,000
15,000
10,000
4
4,000
14. La transferencia promedio es de C$ 1,899 al año para los beneficiarios directos e indirectos. Las intervenciones públicas con la mayor transferencia son por importancia: las becas, vivienda digna, la universidad pública o subvencionada, la operación milagro y hambre cero.
6,071
Córdobas
5,000
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
3,000
1.4 10.7 4.4 13.7 2.1 16.6 6.3 19.2 2.9 26.5 19.7 17.2 10.9 26.1 9.1 30.8 13.3 27.4 13.2 27.5 14.3 27.8 6.0 37.8 8.2 37.2 15.5 31.4 18.5 31.8 18.3 35.0 19.9 35.4 28.6 26.7 21.2 36.8 25.1 36.6 28.3 36.0 25.8 39.0 23.6 41.5 37.5 31.3 42.1 30.0
4,852
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
0
Universidad pública o subvencionada Becas Usura cero Operación milagro Calles para el pueblo Vivienda digna Jornada anti-epidémica Titulación de la propiedad Secundaria pública o subvencionada Venta de granos básicos en puestos comunales Todas las intervenciones de protección social Brigada de médicos sandinistas Brigada médica cubana Crédito rural Vaso de leche Merienda escolar Primaria pública o subvencionada Atención integral a la niñez (AMOR) Preescolar público o subvencionado Hambre cero, programa productivo de alimentos Útiles escolares Mochila Material didáctico Uniformes Zapatos
Pobreza No Extrema
2,000
Pobreza Extrema
1,037 1,119 1,370 1,374 1,899 1,956 2,764
1,000
Gráfico 3: Distribución de los beneficiarios directos e indirectos
46 50 63 67 74 118 119 223 291 400 432
0
13. La entrega de zapatos, uniformes, material didáctico, mochila escolar y útiles escolares a los estudiantes de primaria son los programas con mayor cobertura de la población pobre. Algunos programas cuyo objetivo es específicamente reducir la pobreza como usura cero, vivienda digna, venta de granos básicos en puestos comunales, crédito rural, el vaso de leche, la merienda escolar y AMOR tienen una filtración de los beneficiarios mayor a 40 % hacia los no pobres por lo que hay bastante espacio para mejorar focalización.
Material didáctico Brigada de médicos sandinistas Útiles escolares Mochila Preescolar público o subvencionada Uniformes Zapatos Alfabetización Brigada médica cubana Vaso de leche Secundaria pública o subvencionada Primaria pública o subvencionada Usura cero Merienda escolar Titulación de la propiedad Todas las intervenciones Hambre cero, programa productivo de alimentos Operación milagro Universidad pública o subvencionada Vivienda digna Becas
Córdobas Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
16. En general las intervenciones tienen poco éxito en ajustar el tamaño de los beneficios entregados de acuerdo a la situación de pobreza de los individuos (u hogares). A menor el consumo del beneficiario, mayor debería ser el beneficio, ceteris paribus. Sin embargo, las intervenciones que más favorecen a los pobres de acuerdo al tamaño de los beneficios, son por orden de importancia: la entrega de zapatos, la entrega uniformes y el prescolar público o subvencionado. Algunos programas cuyo propósito principal es atender a los pobres, como vivienda digna y usura cero, entregan beneficios mayores que a los pobres a más del 85 % de los beneficiarios no pobres.
18. El siguiente cuadro refleja la distribución de la población pobre en el país y la distribución de los beneficios de las intervenciones aquí analizadas.
Gráfico 6: Distribución de los beneficios directos e indirectos Pobreza Extrema Vivienda digna Universidad pública o subvencionada
Pobreza No Extrema
3.8 3.1 0.7 7.5
Becas
1.9
9.2
Usura cero
1.2
11.3 11.4
Titulación de la propiedad
1.6
Brigada de médicos sandinistas
0.5
Brigada médica cubana
2.7
Todas las intervenciones excepto merienda
Población pobre
23.4 28.9
23.4
13.9
Material didáctico
25.2
12.6
Todas las intervenciones
39.4
1.2
Merienda escolar
18.5
Preescolar público o subvencionado
19.4
Uniformes Zapatos
(2) (Porcentaje) Managua 12.8 24.6 Pacífico urbano 11.8 13.9 Pacífico rural 15.0 10.1 Central urbano 8.7 15.1 Central rural 31.4 18.0 Atlántico urbano 4.2 7.3 Atlántico rural 16.0 11.1 Total 100.0 100.0 Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
26.4
9.2
30.8 34.0 35.8
18.2 28.2
Distribución de los beneficios
(1)
22.7
10.0
Secundaria pública o subvencionada
Operación milagro
Cuadro 3: Distribución geográfica
25.9
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
17. Las regiones central rural, atlántico rural y pacifico rural reciben una menor proporción de los beneficios de las intervenciones públicas de lo que prescribiría una focalización geográfica en base al porcentaje de pobres. Por otro lado, Managua recibe casi el doble de los beneficios en relación a su población pobre.3
(2)/(1) 1.9 1.2 0.7 1.7 0.6 1.7 0.7 1.0
19. Las intervenciones públicas con mayor costo total son: la primaria pública o subvencionada (C$ 3,138 millones), la universidad pública o subvencionada (C$ 2,014 millones), la merienda escolar4 (C$ 1,531 millones) y las becas (C$ 1,255 millones).
Cuadro 4: Costo total de las intervenciones públicas C$ millones de 2009
Hambre Cero, Programa Productivo de Alimentos 434.0 Usura Cero 208.1 Vivienda Digna 183.0 Operación Milagro 228.9 Titulación de la propiedad 126.3 Brigada médica cubana 36.8 Brigada de médicos sandinistas 3.8 Vaso de leche 47.2 Merienda escolar, cereal, arroz, maíz, aceite, leche en 1,530.7 polvo, leguminosas Mochila 38.5 Uniformes 67.7 Zapatos 15.8 Útiles escolares 27.5 Material didáctico 3.0 Becas 1,254.7 Preescolar público o subvencionada 61.9 Primaria pública o subvencionada 3,138.0 Secundaria pública o subvencionada 788.5 Universidad pública o subvencionada 2,014.7 Alfabetización 18.9 Total intervenciones públicas EMNV 2009 10,228.1 Gasto PGR 2009 31,627.0 Fuente: Informe de liquidación del PGR y cálculos del autor en base a EMNV 2009.
3 Esto no toma en cuenta otras intervenciones, como el subsidio al transporte público en Managua.
21.3 10.2 9.0 11.3 6.2 1.8 0.2 2.3
1.4 0.7 0.6 0.7 0.4 0.1 0.0 0.1
Porcentaje de las intervenciones EMNV 2009 4.2 2.0 1.8 2.2 1.2 0.4 0.0 0.5
75.2
4.8
15.0
1.9 3.3 0.8 1.4 0.1 61.7 3.0 154.3 38.8 99.0 0.9 502.8 1,554.7
0.1 0.2 0.0 0.1 0.0 4.0 0.2 9.9 2.5 6.4 0.1 32.3
0.4 0.7 0.2 0.3 0.0 12.3 0.6 30.7 7.7 19.7 0.2 100.0
US$ millones de 2009
Porcentaje del PGR 2009
4 El costo de la merienda escolar puede parecer alto a primera vista sobre todo en comparación con el PGR 2009 pero de acuerdo a la encuesta el costo promedio de una merienda es de C$19, la reciben 479 mil niños y es entregada durante 160 días. La merienda consiste en 145 gramos de arroz, frijoles, maíz, cereal fortificado y aceite. Los padres de familia ayudan en la preparación y se financia con fondos del Programa Mundial de Alimentos, ONG´s (por ejemplo: Fundación Padre Fabretto), algunas alcaldías y asociaciones de productores.
5
Impacto social de algunas intervenciones públicas
20. El conjunto de intervenciones públicas disminuyen la desigualdad del consumo per cápita. La curva de concentración5 está más cerca de la línea de igualdad que la curva de Lorenz por lo que estas intervenciones públicas están distribuidas de forma más igualitaria que el consumo per cápita. Sin embargo, la curva de concentración está por debajo de la línea de igualdad lo que significa que las intervenciones públicas en su conjunto no benefician en mayor grado a los más pobres.
Curva Lorenz
Línea de igualdad
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de la población.
22. La curva de concentración de los programas educacionales muestra claramente que el prescolar público o subvencionado, y la primaria pública o subvencionada favorecen a los pobres y reducen la desigualdad. La secundaria pública o subvencionada reduce la desigualdad. Mientras, la universidad pública o subvencionada aumenta la desigualdad.
Línea de igualdad
100 90 80 70 60 50 40 20
Gráfico 9: Curva de concentración de los principales programas del sector educación
10
Primaria pública subvencionada
Prescolar público subvencionado
Secundaria pública subvencionada
Universidad pública subvencionada
Curva de Lorenz
Línea de igualdad
30
0 0
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de la población Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
21. Tomando como ejemplo dos programas particulares, la curva de concentración del programa de entrega de útiles escolares a estudiantes de primaria está por encima de la curva de Lorenz, por lo que disminuye la desigualdad, y está por encima de la línea de igualdad por lo que además beneficia de manera particular a los pobres. Por el contrario la curva de concentración del programa usura cero está principalmente por debajo de la curva de Lorenz por lo que aumenta la desigualdad y beneficia a los no pobres.
5 Para elaborar el gráfico de la curva de concentración se ordenan los individuos en la muestra desde el más pobre al más rico, usando el consumo per cápita como medida del bienestar. Se grafica el porcentaje acumulado del consumo per cápita en el eje vertical contra el porcentaje acumulado de los individuos en el eje horizontal. Lo anterior produce lo que se conoce como la curva de Lorenz (línea azul) que sirve como punto de referencia junto con la línea de igualdad (línea negra). Se añade la curva de concentración (línea roja) que gráfica el porcentaje acumulado de todas las transferencias recibidas en el eje vertical con los individuos ordenados de acuerdo al consumo per cápita.
6
Usura Cero
0
Porcentaje acumulado de los beneficios
Porcentaje acumulado de los beneficios
Curva de Lorenz
Útiles escolares 100
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
Gráfico 7: Curva de concentración del conjunto de intervenciones públicas Curva de concentración
Gráfico 8: Curvas de concentración de uno de los programas más progresivos y uno de los más regresivos
Porcentaje acumulado de beneficios
4. Incidencia de las intervenciones públicas en la reducción de la pobreza, la desigualdad y el aumento en el bienestar.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de la población Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
23. El gráfico abajo muestra el índice de concentración para el conjunto de intervenciones públicas investigadas. Los resultados más salientes son: a. La universidad pública o subvencionada, las becas y el programa usura cero no son pro-pobres y aumentan la desigualdad. b. Intervenciones como la titulación de la propiedad, la secundaria pública o subvencionada y las brigadas médicas entre otros benefician sobre todo a los no-pobres (esto significa que los no pobres reciben más que los pobres en términos absolutos) pero reducen la desigualdad.
c. Las intervenciones que más benefician a los pobres y reducen la desigualdad son por orden de importancia: la entrega de útiles escolares a los estudiantes de primaria, el programa de alfabetización, la mochila, el programa hambre cero, la entrega de zapatos a los estudiantes de primaria, la entrega de uniformes a los estudiantes de primaria, la primaria pública o subvencionada, el preescolar público o subvencionado, la merienda escolar y el vaso de leche. d. En el caso de los programas de educación los hallazgos son consistentes con los del Informe sobre la Pobreza (1993 – 2005). La alfabetización, el preescolar y la primaria son pro-pobre, la secundaria no es pro-pobre pero reduce la desigualdad y la universidad no es pro-pobre y aumenta la desigualdad.
Beneficia a los no pobres y aumenta la desigualda Beneficia a los no pobres pero Beneficia a los pobres y disminuye la disminuye la desigualdad desigualdad d
Gráfico 10: Índice de concentración de las intervenciones
Útiles escolares
-0.4
Alfabetización
-0.4
Mochila
-0.3
Hambre cero, programa productivo de alimentos
-0.3
Zapatos
-0.2
Uniformes
-0.2
Primaria pública o subvencionada
-0.2
Preescolar público o subvencionado
-0.2
Merienda escolar
-0.1
Vaso de leche
-0.1
Operación milagro
Gráfico 11: Índice de Coady-Grosh-Hoddinott para el primer quintil de la población Universidad pública o subvencionada 0.1 Usura cero 0.1 Becas 0.1 Titulación de la propiedad 0.2 Vivienda digna 0.2 Brigada médica cubana 0.2 Brigada de médicos sandinistas 0.5 Material didáctico 0.7 Secundaria pública o subvencionada 0.8 Todas las intervenciones 0.8 Vaso de leche 0.9 Uniformes 1.1 Merienda escolar,cereal,arroz,maiz,aceite,leche en… 1.2 Preescolar público o subvencionada 1.3 Primaria pública o subvencionada 1.3 Hambre cero, programa productivo de alimentos 1.5 Zapatos 1.6 Operación milagro 1.8 Mochila 1.8 Alfabetización 1.9 Útiles escolares
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV.
0.0
0.5
1.0
2.4
1.5
2.0
2.5
3.0
0.0
Secundaria pública o subvencionada
0.1
Material didáctico
0.1
Todas las intervenciones
0.1
Titulación de la propiedad
0.2
Brigada médica cubana
0.2
Brigada de médicos sandinistas
0.2
Vivienda digna
0.4
Usura cero
0.4
Becas
0.5
Universidad pública o subvencionada -0.6
el preescolar público o subvencionado, la merienda escolar y la entrega de uniformes están mejor focalizados que una transferencia uniforme a los hogares y por lo tanto son progresivos. Por otro lado, el índice CGH muestra que las becas y la universidad pública o subvencionada no están bien focalizadas y son regresivas. También, programas cuyo objetivo especifico es ayudar a los más pobres, como el vaso de leche y la vivienda digna, no están mejor focalizados que si se entregara una transferencia uniforme a los hogares.
0.6 -0.4
-0.2
0.0
0.2
0.4
0.6
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009
24. El índice de Coady-Grosh-Hoddinott (CGH)6 de incidencia de los beneficios de las intervenciones públicas en el primer quintil de la población, tomando en cuenta los beneficiarios directos e indirectos, muestra que el conjunto de intervenciones públicas no está mejor focalizado que si se le diera una transferencia uniforme a todos los hogares del país. Sin embargo, los programas como la provisión de útiles escolares, la alfabetización, la provisión de mochilas, la operación milagro, la provisión de zapatos, hambre cero, la primaria pública o subvencionada, 6 El índice de CGH compara la proporción del presupuesto de la intervención recibida por un percentil de la población dividida por esta proporción de la población. Mayores valores del índice indican que la intervención es más progresiva. Un programa que focaliza de manera igualitaria (donde todos los individuos reciben una transferencia del mismo monto) tendría un índice de CGH de 1.
25. Bajo el punto de vista de la característica distribucional7 para un nivel medio de aversión a la desigualdad (épsilon = 1.5), las siguientes intervenciones públicas (por orden de importancia) son las que más aumentan el bienestar y por lo tanto tienen el más alto poder distribucional: la distribución de útiles escolares a estudiantes de primaria, la alfabetización, la distribución de mochilas, hambre cero, el preescolar público o subvencionado, la primaria pública o subvencionada, la distribución de zapatos, la distribución de uniformes, la merienda escolar y el vaso de leche. Por otro lado, la universidad pública o subvencionada, las becas y el programa usura cero son los que menos incrementan el bienestar. 7 El índice de característica distribucional de las intervenciones públicas mide el cambio en el bienestar social (beneficio marginal) que se logra transfiriendo un presupuesto estándar de un córdoba a través del programa. Puede ser descompuesta en dos indicadores: la eficiencia de la focalización y la eficiencia de la redistribución. A mayor es la característica distribucional, mayor es el poder distributivo de la intervención pública. El poder distributivo aumenta cuando una mayor proporción de los receptores de la transferencia son pobres (eficiencia en la focalización) y cuando el valor de las transferencias que reciben los pobres es mayor que el valor de las transferencias que reciben los ricos (eficiencia redistributiva). Mayores valores del parámetro épsilon reflejan mayores grados de aversión a la desigualdad.
7
Impacto social de algunas intervenciones públicas
26. Desde el punto de vista de la eficiencia en la focalización8 (épsilon = 1.5) las siguientes intervenciones son las de mayor impacto (por orden de importancia): la alfabetización, la distribución de uniformes, la distribución de zapatos, hambre cero, la distribución de útiles escolares, la distribución de mochilas, el preescolar público o subvencionado, la primaria pública o subvencionada, la merienda escolar y el vaso de leche. Bajo el punto de vista anteriormente mencionado para diferentes valores de épsilon la universidad pública o subvencionada, las becas y el programa usura cero son los de menor impacto. 27. Si analizamos la eficiencia redistributiva (épsilon = 1.5) las siguientes intervenciones son las de mayor impacto: la entrega de útiles escolares a estudiantes de primaria, la alfabetización y la entrega de mochilas a estudiantes de primaria. Por otro lado, otras intervenciones más bien requerirían de transferencias altamente negativas para tener un efecto redistributivo: la universidad pública o subvencionada, las becas y usura cero.
Gráfico 12: Característica distribucional (epsilon = 1.5) Universidad pública o subvencionada Becas Usura cero Vivienda digna Titulación de la propiedad Brigada médica cubana Brigada de médicos sandinistas Material didáctico Operación milagro Secundaria pública o subvencionada Todas las intervenciones Vaso de leche Merienda escolar Uniformes Zapatos Primaria pública o subvencionada Preescolar público o subvencionada Hambre cero,programa productivo de alimentos Mochila Alfabetización Útiles escolares
0.00
8 La eficiencia en la focalización captura el impacto en el bienestar de un programa que divide su presupuesto en montos iguales y los entrega a los beneficiarios. Es el efecto logrado en el bienestar a través de la selección de los beneficiarios.
8
0.50
1.00
1.50
2.00
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
Gráfico 13: Descomposición de la característica distribucional (epsilon= 1.5) Eficiencia redistributiva Becas Usura cero Vivienda digna Titulación de la propiedad Brigada médica cubana Brigada de médicos sandinistas
Eficiencia en la focalización
-0.1 -0.2 -0.1
Universidad pública o subvencionada
Material didáctico
28. Los resultados anteriores indican que la ganancia en el bienestar social proviene de la eficiencia en la focalización y no de la diferenciación progresiva del tamaño de las transferencias. De hecho el componente de la diferenciación progresiva del tamaño de las transferencias es negativo para la mayoría de las intervenciones. Solo unos pocos programas diferencian el tamaño de los beneficios como forma de redistribuir el consumo.
0.44 0.51 0.59 0.64 0.74 0.77 0.80 1.06 1.08 1.06 1.06 1.30 1.35 1.40 1.47 1.51 1.50 1.61 1.62 1.84 1.94
-0.8
1.1 1.2 1.2
-0.4 -0.4 -0.3 -0.5
Operación milagro
-0.1 -0.3
Secundaria pública o subvencionada Todas las intervenciones Vaso de leche Merienda escolar Uniformes Zapatos
-0.5 -0.4
Primaria pública o subvencionada Preescolar público o subvencionada Hambre cero,programa productivo de alimentos Mochila Alfabetización Útiles escolares
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
0.5 0.7 0.7
0.2 0.0
-0.1
0.0 -0.1 -0.2 -0.1 -0.1 0.1
1.5
1.5 0.9 1.2 1.3 1.3 1.4
1.5 1.6
1.9 1.9
1.8 1.7 1.9 1.8
2.50
5. Conclusiones y recomendaciones. 29. Las distintas herramientas utilizadas para llevar a cabo este análisis indican que las intervenciones públicas analizadas para el año 2009 no benefician de forma particular a los pobres, debido a que tienen un índice de concentración positivo. Sin embargo, en su conjunto disminuyen la desigualdad en el consumo (índice de concentración inferior al coeficiente de Gini) y para los mayores grados de aversión a la desigualdad aumentan el bienestar social (característica distribucional mayor a 1). 30. Basado en la característica distribucional de los programas que es el principal indicador, las intervenciones públicas que más aumentan el bienestar (por orden de importancia) son: la entrega de útiles escolares, la alfabetización, la distribución de mochilas, el programa hambre cero, el preescolar público o subvencionado, la primaria pública o subvencionada, la distribución de zapatos, la distribución de uniformes, la merienda escolar y el vaso de leche. Por otro lado, la universidad pública
o subvencionada, las becas y el programa usura cero son los que menos incrementan el bienestar. 31. Para la mayoría de los programas existe un gran margen para mejorar la focalización pero esto es especialmente notable en el caso de hambre cero, AMOR, vivienda digna, y usura cero. 32. La distribución geográfica de las intervenciones públicas tiende a mostrar que el mapa de pobreza no se está usando como herramienta de focalización ya que la mayoría del presupuesto de las intervenciones pública se concentra en Managua y otras zonas con poca prevalencia de la pobreza. 33. A parte de los hallazgos del estudio, una revisión somera9 de la literatura indica que las intervenciones que se concentran en aumentar el capital humano de los más jóvenes (menores de 23 años) son las que tienen mayor chance de tener éxito duradero en aumentar el bienestar social por lo que es recomendable concentrarse en ellas.
9 Por ejemplo, Huggett M., Ventura A., y Yaron A. (2011) encuentran que las diferencias a los 23 años en la capacidad inicial para aprender, el capital humano inicial y el capital físico inicial explican más las variaciones en el ingreso y la riqueza a lo largo de la vida que los choques recibidos durante la vida laboral o sea que después de los 23 años. Esto significa que es muy difícil incidir en la distribución del ingreso y de la riqueza de los individuos mayores de 23 años.
9
Impacto social de algunas intervenciones públicas
10
Anexos Anexo 1: Procedimientos aplicados 1. Se define Ι(.) como una función indicador que toma el valor de 1 si su argumento es verdadero y 0 si es falso. La variable binaria gh toma el valor de 1 si un hogar es miembro de un grupo determinado y 0 en los demás casos, la variable dmh representa el valor per cápita de una transferencia a un hogar h, wh representa al número de personas en el hogar multiplicado por el peso del hogar en la encuesta, yh representa el consumo reportado por el hogar y z es la línea de pobreza. 2. El valor de la transferencia promedio per cápita es: (1) Σ dmh wh / Σ wh 3. El valor de la transferencia promedio per cápita para los beneficiarios directos es: (2) Σ dmh wh / Σ Ι(dmh>0) wh 4. Se define la cobertura como la proporción de la población que recibe la transferencia, (3) Σ Ι(dmh>0) wh / Σ wh
8. Si comparamos la curva de concentración con la línea de igualdad entonces podemos decir si la transferencia es pro pobre o no. Si la curva de concentración está por encima de la línea de igualdad entonces un porcentaje x de la población recibe más de x % del presupuesto de la transferencia, por lo que la transferencia es pro-pobre. Un argumento contrario puede ser utilizado para mostrar que si la curva de concentración está por debajo de la línea de igualdad, entonces la transferencia no es pro-pobre. 9. Cuando la curva de concentración cruza la curva de Lorenz la progresividad de una transferencia puede ser difícil de determinar gráficamente por lo que se elabora el índice de concentración. Para medir la progresividad de una transferencia se compara el índice de concentración con el coeficiente de Gini. 10. El coeficiente de Gini de la distribución del consumo de una población puede ser expresado como, (4) Gx = 1 – 2 ∫ Lx(p) dp 11. donde Gx es el coeficiente de Gini, Lx(p) es la curva de Lorenz y p es la distribución del consumo.
5. Es fácil notar que las ecuaciones arriba están relacionadas. Por ejemplo, la ecuación (1) es el producto de las ecuaciones (2) y (3).
12. El índice de concentración es:
6. Una curva de Lorenz compara gráficamente la distribución acumulativa del consumo per cápita contra el porcentaje acumulativo de la población ranqueado por el consumo per cápita. La curva de concentración muestra gráficamente la distribución por parte del gobierno de una transferencia contra el porcentaje acumulativo de la población ranqueado por el consumo per cápita.
13. donde Cb es el índice de concentración, Lb(p) es la curva de concentración. El índice de concentración toma valores en el intervalo de -1 a 1 entre más alto es el índice, más hacia abajo es la curva de concentración y el beneficio se vuelve más pro rico.
7. Cuando se comparan las dos curvas se puede determinar la progresividad de una transferencia. Cuando la curva de concentración de una transferencia se encuentra por encima de la curva de Lorenz de la población entonces la transferencia tiene una distribución más igualitaria que el consumo del país y por lo tanto el beneficio es progresivo. Si la curva de concentración se encuentra por debajo de la curva de Lorenz entonces como proporción del consumo del país los ricos ganan más por la transferencia que los pobres y por lo tanto la transferencia es regresiva.
(5) Cb = 1 – 2 ∫ Lb(p) dp
14. Se usa también una medida que Coady, Grosh y Hoddinott (2004) utilizan para comparar diferentes intervenciones, la proporción del presupuesto de la transferencia recibido por un quintil de la población dividido por la esta proporción de la población, (6) (Σ dmh gh wh / Σ dmh wh) / (Σ gh wh / Σ wh) 15. Mientras las medidas anteriores enfatizan diferentes aspectos de las intervenciones públicas por sí solas tienen un uso limitado para comprender temas de magnitud (cuán mejor es un programa que otro). La característica distribucional desarrollada para la evaluación de reformas tributarias por Newberry y
11
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Stern (1989), Ahmad y Stern (1991) y aplicada a las transferencias en efectivo por Coady y Skoufias (2004, 2005) requiere una derivación más complicada pero permite interpretaciones más generales. El índice de la característica distribucional mide el cambio en el bienestar social (beneficio marginal) logrado al transferir un presupuesto estandarizado de por ejemplo C$1 a través de un programa. La característica distribucional tiene las siguientes ventajas sobre las medidas mencionadas anteriormente: a. La característica distribucional hace que los juicios de valores (más preocupación por los pobres que por los ricos) sean más transparentes. b. La característica distribucional permite el uso de un conjunto más grande de funciones de bienestar que los otros índices. c. La característica distribucional evita la controversia y dificultad de especificar una línea de pobreza. Otras medidas asignan un valor de cero al consumo marginal de los individuos que están justo encima de la línea de pobreza. d. La característica distribucional es útil para analizar la efectividad redistributiva ya que permite la comparación cuantitativa de las intervenciones públicas independientemente del tamaño del presupuesto de éstas. e. La característica distribucional puede descomponerse en el efecto en el bienestar logrado por la selección de los hogares beneficiarios y por las variaciones en el tamaño de las transferencias para diferentes hogares, un aspecto de interés para tomadores de decisión. f. La característica distribucional toma en consideración a todos los hogares de la economía y les asigna un peso de bienestar. La preocupación de la sociedad hacia los pobres es tomada en cuenta cambiando un solo parámetro (épsilon).
16. donde Vh(p,y) es la función de utilidad indirecta del hogar h, p es un vector de precios de los bienes y y es el ingreso total del hogar (que en este contexto es igual al gasto) definido por la restricción presupuestaria del hogar: (8) yh = wlh + mh = pxh 17. donde: w es un vector de precios de los factores, lh es la oferta de factores por los hogares, mh es una transferencia del gobierno al hogar y pxh son los gastos del hogar en bienes. Se supone que la función de utilidad indirecta es decreciente en los precios de los bienes, creciente en los precios de los factores y creciente en las transferencias del gobierno. 18. El impacto en el bienestar de un programa de transferencias es: (9) dW = Σ (∂W /∂Vh)(∂Vh / ∂mh) dmh ≡ Σ βh dmh 19. donde βh es definido como el peso del bienestar, es el valor social del ingreso extra del hogar h. Multiplicando y dividiendo la parte derecha de la ecuación (9) por B = Σ dmh se obtiene: (10) dW = Σ βh (dmh / Σ dmh) Σ dmh ≡ Σ βh θh Σ dmh ≡ λB 20. donde θh es la proporción del presupuesto dirigida a cada hogar y λ=Σ βh θh es la característica distribucional. 21. Como lo muestra la ecuación (10) la característica distribucional es un promedio ponderado de los pesos en el bienestar de una transferencia multiplicado por la proporción de la transferencia dirigida a cada hogar por lo que la característica distribucional cambia a lo largo de programas de transferencia debido a que los pesos en el bienestar difieren para cada hogar y debido a que la estructura de las transferencias difiere a lo largo de los programas.
g. Para derivar la característica distribucional consideremos una economía con dos grupos, los hogares y el gobierno. Consideremos también un programa con un presupuesto fijo B. El bienestar social puede ser especificado por la siguiente función de bienestar:
22. El cálculo de la característica distribucional requiere que se especifiquen pesos de bienestar para cada hogar. Un método útil y común para especificar estos pesos se deriva de la función de bienestar con elasticidad constante de Atkinson (1970). Para esta función el peso relativo en el bienestar del hogar h se calcula como:
(7) W[V1(p,y1) ,…, Vh(p,yh) ,…, VH(p,yH)]
(11) βh = (yk / yh)ε
12
23. donde k es un hogar de referencia. Por lo general, ese hogar se encuentra en la línea de pobreza z por lo que yk = z. En la ecuación (11), ε captura el grado de aversión a la desigualdad, a mayor ε, mayor aversión a la desigualdad. Por ejemplo, si este parámetro es igual a cero entonces no hay aversión a la desigualdad
(un córdoba vale un córdoba independientemente de quien lo recibe). 24. El cuadro a continuación puede ser útil para tener una interpretación más intuitiva de la característica distribucional.
Anexo 2: Interpretando la característica distribucional. Valor de la característica distribucional 0.05 0.50 1.00 2.00 5.00
Interpretación para epsilon = 0.5 (baja sensibilidad a la desigualdad) El beneficiario tiene un consumo de 400 veces la línea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de 4 veces la línea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de la linea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de 0.25 veces la línea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de 0.04 veces la línea de pobreza
Interpretación para epsilon = 2 (alta sensibilidad a la desigualdad) El beneficiario tiene un consumo de 4.5 veces la línea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de 1.4 veces la línea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de la linea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de 0.71 veces la línea de pobreza El beneficiario tiene un consumo de 0.45 veces la línea de pobreza
13
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Anexo 3: Sub-cobertura y filtración Beneficiarios directos e indirectos Pobres extremos
85.7
Pobres generales Diferencial Diferencial Filtración Filtración de Cobertura de Subde (beneficiarios) (beneficios) focalización los pobres (1) cobertura (2) focalización (3) (4) (5) = (1) - (3) (5) = (1) - (3) 87.5 5.3 92.3 7.7 57.9 62.3 34.4
SubFiltración Filtración Cobertura de cobertura (beneficiarios) (beneficios) los pobres (1) (2) (3) (4) Todas las intervenciones Hambre cero, programa productivo de alimentos Usura cero Calles para el pueblo Vivienda digna Operación milagro Atención integral a la niñez (AMOR) Venta de granos básicos en puestos comunales Titulación de la propiedad Brigada médica cubana Crédito rural Jornada anti-epidémica (Vacunación, abatización, fumigación, etc.)
91.0
9.0
6.6
93.4
74.9
82.0
-68.3
5.6
94.4
38.3
41.3
-32.7
0.5 0.6 0.7 0.6 1.6
99.5 99.4 99.3 99.4 98.4
97.9 97.1 80.3 93.7 71.4
98.8 n.a. 96.2 98.8 n.a.
-97.4 -96.5 -79.6 -93.0 -69.8
1.4 2.1 0.5 0.9 1.1
98.6 97.9 99.5 99.1 98.9
81.3 70.6 63.1 74.5 44.7
87.6 n.a. 93.1 59.5 n.a.
-79.8 -68.4 -62.6 -73.6 -43.6
14.1
85.9
86.8
n.a.
-72.6
15.0
85.0
59.3
n.a.
-44.3
1.0 1.2 0.7
99.0 98.8 99.3
90.9 91.8 84.5
98.4 97.3 n.a.
-89.9 -90.6 -83.8
1.5 2.3 0.7
98.5 97.7 99.3
60.1 54.6 53.1
87.0 68.3 n.a.
-58.6 -52.2 -52.4
54.3
45.7
89.1
n.a.
-34.8
63.5
36.5
63.0
n.a.
0.5 -54.9
0.5
99.5
94.0
99.5
-93.5
1.3
98.7
56.2
76.1
0.0
100.0
100.0
n.a.
-100.0
0.1
99.9
62.7
n.a.
-62.5
2.6
97.4
81.5
86.4
-79.0
2.4
97.6
49.7
45.3
-47.3
Merienda escolar, cereal, arroz, maíz, aceite, leche en polvo, leguminosas
24.2
75.8
81.7
81.5
-57.5
24.3
75.7
46.8
50.6
-22.5
Mochila Uniformes Zapatos Útiles escolares Material didáctico Becas
17.6 8.7 6.6 14.7 1.8 0.7
82.4 91.3 93.4 85.3 98.2 99.3
74.2 62.5 57.9 71.7 76.4 95.6
78.7 81.8 71.8 66.1 86.1 98.1
-56.6 -53.8 -51.3 -57.0 -74.6 -94.9
15.2 5.5 3.9 11.5 1.7 1.0
84.8 94.5 96.1 88.5 98.3 99.0
35.2 31.2 27.9 35.7 34.9 81.9
40.8 46.0 45.9 29.0 62.7 88.9
-20.0 -25.7 -24.0 -24.2 -33.2 -80.9
Preescolar público o subvencionado
21.1
78.9
78.8
80.6
-57.7
19.8
80.2
42.0
46.6
-22.1
Primaria pública o subvencionada
71.5
28.5
80.1
80.4
-8.5
68.3
31.7
44.7
45.8
23.6
Secundaria pública o subvencionada
28.7
71.3
86.7
90.8
-58.0
30.2
69.8
59.4
64.5
-29.1
Brigada de médicos sandinistas Apoyo a la pequeña y mediana empresa Vaso de leche
Universidad pública o subvencionada
0.7
99.3
98.6
99.3
-97.9
2.0
98.0
87.9
91.9
-85.9
Alfabetización Fuente: FUNIDES en base a EMNV 2009.
3.0
97.0
70.3
76.1
-67.3
2.5
97.5
27.0
27.0
-24.5
14
Anexo 4: Sub-cobertura y filtración Sólo beneficiarios directos Pobres extremos Cobertura de los pobres (1) Todas las intervenciones de protección social Vaso de leche Merienda escolar, cereal, arroz, maíz, aceite, leche en polvo, leguminosas Mochila Uniformes Zapatos Útiles escolares Material didáctico Becas Preescolar público o subvencionado Primaria pública o subvencionada Secundaria pública o subvencionada
Subcobertura (2)
Filtración (beneficiarios) (3)
Pobres generales
Filtración (beneficios) (4)
Diferencial de focalización (5) = (1) - (3)
Cobertura de los pobres (1)
Subcobertura (2)
Filtración (beneficiarios) (3)
Filtración Diferencial de (beneficios) focalización (4) (5) = (1) - (3)
28.7
71.3
84.7
86.9
-56.0
29.5
70.5
54.3
61.8
-24.8
1.1
98.9
80.9
86.4
-79.8
1.0
99.0
49.7
45.3
-48.6
10.3
89.7
81.8
81.5
-71.5
10.3
89.7
47.4
50.6
-37.1
7.0 3.3 2.8 5.9 0.5 0.3
93.0 96.7 97.2 94.1 99.5 99.7
76.4 69.4 61.8 73.6 82.7 96.7
78.7 81.8 71.8 66.1 86.1 98.1
-69.5 -66.2 -59.0 -67.7 -82.2 -96.4
6.2 2.3 1.6 4.7 0.6 0.4
93.8 97.7 98.4 95.3 99.4 99.6
38.8 37.7 35.0 39.0 47.3 83.9
40.8 46.0 45.9 29.0 62.7 88.9
-32.5 -35.4 -33.4 -34.3 -46.7 -83.5
3.6
96.4
80.6
80.6
-77.0
3.4
96.6
46.6
46.6
-43.2
19.4
80.6
80.4
80.4
-60.9
18.4
81.6
45.8
45.8
-27.4
4.7
95.3
90.8
90.8
-86.1
6.3
93.7
64.5
64.5
-58.2
Universidad pública o subvencionada
0.1
99.9
99.3
99.3
-99.2
0.3
99.7
91.9
91.9
-91.5
Alfabetización
0.4
99.6
76.1
76.1
-75.6
0.4
99.6
27.0
27.0
-26.5
Fuente: FUNIDES en base a EMNV 2009.
15
Impacto social de algunas intervenciones públicas
Anexo 5: Índice de Coady-Grosh-Hoddinott de los beneficiarios e indirectos Percentil 10 Útiles escolares Alfabetización Mochila Operación milagro Zapatos Hambre cero, programa productivo de alimentos Primaria pública o subvencionada Preescolar público o subvencionada Merienda escolar, cereal, arroz, maíz, aceite, leche en polvo, leguminosas Uniformes Vaso de leche Todas las intervenciones Secundaria pública o subvencionada Material didáctico Brigada de médicos sandinistas Brigada médica cubana Vivienda digna Titulación de la propiedad Becas Usura cero Universidad pública o subvencionada
20
30
40
2.32 1.91 1.54 0.12 1.57
2.4 1.9 1.8 1.8 1.6
1.99 1.55 1.52 1.22 1.30
1.74 1.75 1.45 0.98 1.33
1.41
1.5
1.81
1.46
1.31 1.35
1.3 1.3
1.28 1.32
1.28 1.24
0.90
1.2
1.23
1.20
1.49 0.75 0.70 0.64 1.18 0.03 0.25 0.12 0.04 0.00 0.09 0.03
1.1 0.9 0.8 0.8 0.7 0.5 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1
1.30 1.67 0.84 0.81 0.78 0.58 0.48 0.20 0.31 0.19 0.19 0.09
1.31 1.36 0.83 0.85 0.91 0.59 0.40 0.17 0.31 0.17 0.27 0.18
Fuente: Cálculos del autor en base a EMNV 2009.
Anexo 6: Característica distribucional y su descomposición Epsilon
Útiles escolares Alfabetización Mochila Hambre cero, programa productivo de alimentos Preescolar público o subvencionada Primaria pública o subvencionada Zapatos Uniformes Merienda escolar, cereal, arroz, maíz, aceite, leche en polvo, leguminosas Vaso de leche Todas las intervenciones Secundaria pública o subvencionada Operación milagro Material didáctico Brigada de médicos sandinistas Brigada médica cubana Titulación de la propiedad Vivienda digna Usura cero Becas Universidad pública o subvencionada Fuente: Cálculos del autor en base a la EMNV 2009.
16
0.5 1.0 1.5 2.0 Característica distribucional 1.19 1.49 1.94 2.65 1.16 1.42 1.84 2.49 1.11 1.31 1.62 2.11
0.5 1.0 1.5 2.0 Eficiencia en la focalización 1.15 1.40 1.82 2.49 1.18 1.48 1.94 2.66 1.13 1.36 1.71 2.27
0.5 1.0 1.5 2.0 Eficiencia redistributiva 0.04 0.08 0.12 0.16 -0.02 -0.06 -0.11 -0.17 -0.02 -0.05 -0.09 -0.17
1.10
1.30
1.61
2.11
1.15
1.40
1.83
2.53
-0.04
-0.11
-0.22
-0.42
1.07 1.07 1.07 1.06
1.22 1.23 1.22 1.19
1.50 1.51 1.47 1.40
1.95 1.98 1.84 1.72
1.09 1.07 1.18 1.18
1.27 1.24 1.46 1.47
1.58 1.53 1.90 1.93
2.08 2.02 2.57 2.64
-0.02 -0.01 -0.10 -0.12
-0.05 -0.01 -0.24 -0.28
-0.09 -0.03 -0.44 -0.53
-0.14 -0.05 -0.73 -0.92
1.04
1.15
1.35
1.65
1.06
1.20
1.44
1.82
-0.02
-0.05
-0.09
-0.16
1.03 0.93 0.95 0.95 0.94 0.87 0.85 0.88 0.80 0.80 0.75 0.71
1.13 0.95 0.97 0.98 0.96 0.81 0.78 0.79 0.69 0.67 0.60 0.54
1.30 1.06 1.06 1.08 1.06 0.80 0.77 0.74 0.64 0.59 0.51 0.44
1.55 1.29 1.25 1.24 1.26 0.85 0.80 0.72 0.65 0.55 0.46 0.39
1.03 1.01 0.99 0.88 1.08 0.96 0.99 0.98 1.04 0.84 0.83 0.75
1.12 1.11 1.05 0.84 1.26 1.01 1.04 1.02 1.18 0.74 0.74 0.61
1.29 1.32 1.21 0.87 1.55 1.15 1.16 1.15 1.48 0.68 0.69 0.54
1.54 1.69 1.50 0.97 2.01 1.42 1.36 1.38 2.01 0.67 0.69 0.52
0.01 -0.08 -0.04 0.07 -0.15 -0.09 -0.14 -0.10 -0.24 -0.04 -0.08 -0.05
0.01 -0.16 -0.09 0.14 -0.30 -0.20 -0.26 -0.23 -0.50 -0.07 -0.14 -0.08
0.02 -0.26 -0.15 0.21 -0.48 -0.35 -0.39 -0.41 -0.84 -0.09 -0.18 -0.10
0.01 -0.40 -0.24 0.27 -0.75 -0.57 -0.56 -0.67 -1.36 -0.12 -0.22 -0.13
Bibliografía • Ahmad, E. and N. Stern (1991). Tax Reform in Developing Countries: Theory and Practice. Cambridge University Press, Cambridge. • Atkinson, A. (1970). On the Measurement of Inequality. Journal of Economic Theory 2(3): 244-263. • Banco Mundial (Septiembre de 2008). Nicaragua: Informe sobre la Pobreza. • Banco Mundial. Febrero de 2012. ADePT (version 5) Manual del Usuario. • Coady, D. and E. Skoufias (2004). On the Targeting and Redistributive Efficiencies of Alternative Transfer Instruments. Review of Income and Wealth 50(1): 11-27. • Coady, D. M. Grosh, and J. Hoddinott (2004). Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience. Washington, DC. World Bank and IFPRI. • Hugget, M. Ventura, G. and A. Yaron (2011). Sources of Lifetime Inequality. American Economic Review 101, 292354. • Lindert, K., E. Skoufias and J. Shapiro (2006). Redistributing Income to the Poor and the Rich : Public Transfers in Latin America and the Caribbean. World Bank Social Protection Discussion Paper No. 0605. Washington, DC. • Newbery, D. and N. Stern (1987). The Theory of Taxation for Developing Countries. New York, NY. Oxford University Press.
17
Edición: Hauke Maas, Octavio Pereira Rivera Diseño y Diagramación: Juan Carlos Loáisiga Montiel
La elaboración, impresión y presentación de este estudio en el marco del Proyecto Diálogo para el Desarrollo fue posible gracias al generoso apoyo de la Cooperación Suiza para el Desarrollo, la Embajada del Reino de los Países Bajos y la Embajada Real de Dinamarca. Además contó con el aporte de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, y del sector privado nicaragüense. Sin embargo, las opiniones expresadas en la presente publicación sólo reflejan el punto de vista del autor y no necesariamente la de FUNIDES ni la de ninguno de los donantes antes mencionados.
Impacto social de algunas intervenciones públicas Marzo 2012 F u n d a ció n N ic a r a g ü e n se pa r a e l D es a rr o l lo E c o n óm i c o y So c ia l
w w w. y o u t u b e . c om /f u n ide s w w w. tw i t t e r. c o m / f u n ide s w w w. fa ceb o o k . c om /f u n ide sn ic a r a g u a w w w. b l o g . f u n ide s. c om in fo @f u n ide s. c om w w w. f u n ide s. c om
