La Pobreza y la Seguridad Alimentaria Sostenible en Burundi
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II. ESTUDIO POBREZA 1. Introducción Una de las principales trabas al desarrollo es la pobreza. En África, la mitad de la población vive con menos de un dólar al día. Más de la mitad de la población no tiene acceso al agua potable y más de 2 millones de niños mueren anualmente antes de alcanzar el año de edad. Existen muchas formas de medir la pobreza, pero no puede decirse que exista una forma universal, ya que cada modelo debe adaptarse a las características únicas del país o región en estudio. “Casi todo procedimiento en la definición del nivel de subsistencia de la pobreza puede ser razonablemente cuestionado.” (Rein, 1971) Este estudio pretende poner un poco de orden en el concepto de pobreza, a partir de la numerosa (y no siempre clara) bibliografía existente. Otro de los objetivos de este capítulo es mostrar los métodos de medida propuestos por diferentes autores y los más utilizados, y explicar sus principales inconvenientes. Este estudio servirá de base para el posterior estudio de la pobreza en Burundi, adaptándola a la especial situación en la que se encuentra el país.
2. Qué es pobreza El criterio habitual con el que se identifica la pobreza es la falta de ingresos. Sin embargo, el concepto de pobreza es mucho más complejo. La pobreza puede concebirse como una situación de degradación generalizada (nutrición, educación, sanidad) que afecta a los individuos tanto física, como fisiológica y psicológicamente, privándoles de sus capacidades básicas e incapacitándoles para ejercer sus derechos y mejorar su calidad de vida. Una de las principales dificultades a la hora de estudiar la pobreza es precisamente poner medida a este concepto de degradación para poder determinar el número de personas afectadas, visto el enorme número de factores a los que puede ser debida. Es cierto que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, pero no es la única. La falta de acceso a los alimentos, a la salud y la educación, a un vivienda digna, al empleo, a la información, a la libertad de expresión y decisión, son otros de los factores que pueden definir a una persona como pobre. Según el Nóbel de Economía, Amartya Sen, existen dos tipos de pobreza, la pobreza de renta y la pobreza debido a la privación de capacidades5. Ambas están mutuamente relacionadas, de forma que la renta es una generadora de capacidades y las capacidades son un herramienta para erradicar la pobreza de renta. De esta forma, la lucha contra la pobreza no puede limitarse a una mera reducción de la pobreza de renta, sino que debe acompañarse de medidas para mejorar las capacidades humanas, como por ejemplo, la lucha contra la desnutrición, el analfabetismo endémico, la discriminación sexual o la mortalidad prematura. 5
Sen A. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta S.A. Barcelona 2000.
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Dentro de esa línea de actuación, los organismos internacionales están colaborando estrechamente con los gobiernos de los países en vías de desarrollo, en la formulación y puesta en práctica de los Documentos Estratégicos de Reducción de la Pobreza (PRSPs), con los que se pretende, no sólo obtener resultados macroeconómicos favorables, sino también sociales.
3. Distintos enfoques para definir la pobreza 3.1. Enfoque financiero o monetario Este enfoque diferencia entre pobres y no pobres en función de un nivel de ingresos fijado por convenio como línea de pobreza absoluta. El nivel de renta establecido como referencia por las Naciones Unidas en la Declaración del Milenio de 2000 en Nueva York, y que limita superiormente la pobreza ha sido fijado en 2 dólares al día. El límite para la pobreza absoluta ha sido fijado en 1 dólar al día. Es decir, se considera que viven en condiciones de pobreza aquellas personas con un nivel de renta inferior a los 2 dólares al día o a los 730 $US al año. Igualmente, se considera que viven en condiciones de pobreza absoluta aquellas personas con un nivel de renta inferior a 1 dólar al día o a los 365 $US anuales. En el estudio de la pobreza monetaria se introduce el concepto de pobreza relativa como la que tiene en cuenta la capacidad adquisitiva de un dólar en función del país, ciudad, lugar y circunstancias en las que se encuentre. Se considera que viven en condiciones de pobreza relativa, aquellas personas cuyo nivel de ingresos o renta per capita sea igual o inferior a un tercio del GDP del país. Este enfoque tiene tres inconvenientes principales: 1º. Define la pobreza en términos estrictamente monetarios, en función de la renta (es la pobreza financiera). Sin embargo el concepto de pobreza es mucho más complejo, ya que tiene en cuenta todos aquellos factores que merman o anulan las capacidades potenciales básicas del individuo. 2º. No tiene en cuenta la distancia de los ingresos del pobre a la línea de pobreza. 3º. Es insensible a la distribución de los ingresos entre los pobres. Estos inconvenientes hacen que esta medida, que es por cierto la más utilizada, sea bastante inaceptable como indicador de pobreza.
3.2. Enfoque económico “La pobreza económica es aquella que priva a los individuos de la libertad necesaria para satisfacer el hambre, para conseguir un nivel de nutrición suficiente, para poner remedio a enfermedades tratables, vestir dignamente, tener una vivienda aceptable o para disponer de agua limpia o de servicios de saneamiento”6. Este enfoque considera el nivel de renta como un instrumento para conseguir cualquier otro fin. “La utilidad de la riqueza reside en las cosas que nos permite hacer, en las libertades fundamentales que nos ayuda a conseguir.” (Amartya Sen, 2000)
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Amartya Sen. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta S.A. Barcelona 2000.
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El estudio de la pobreza según este enfoque consiste en determinar una canasta de necesidades mínimas consideradas como básicas y calcular su coste. La línea de pobreza se fija en ese coste. Las personas con ingresos por debajo de esa línea no pueden permitirse la adquisición de la canasta completa y algunas de sus necesidades básicas no quedan cubiertas. Por lo tanto, pueden ser considerados como pobres. Los principales inconvenientes de este enfoque son tres: 1º. Por una parte, no es fácil determinar la composición de una canasta básica. Según Paul Streeten (1970), uno de los primeros en introducir este término, las necesidades básicas que permiten identificar a alguien como pobre en el caso de que no estén cubiertas, son de dos tipos: Necesidades materiales: nutrición, agua potable, sanidad, educación, vivienda, vestido, empleo... Necesidades inmateriales: desarrollo humano, sistema de libertades (de expresión, de asociación, de decisión...), seguridad, capacidad de organización y participación en la toma de decisiones, etc. 2º. Por otra parte no es fácil poner medida a ese mínimo por debajo del cual se considera que una necesidad no está satisfecha, sobre todo cuando se trata de productos no alimentarios. 3º. Por último, el tener un nivel de renta suficiente no implica que éste vaya a ser utilizado en satisfacer las necesidades básicas. El consumo depende fuertemente tanto de cuestiones culturales y de la idiosincrasia de las persona como de los precios relativos y la disponibilidad de dichos bienes y servicios.
3.3. Enfoque biológico Rowntree (1901) define el concepto de pobreza primaria o absoluta como aquella que se da cuando los ingresos totales son insuficientes para cubrir las necesidades mínimas para el mantenimiento de la mera eficiencia física. Este enfoque considera que el hambre es, claramente, el aspecto más contundente de la pobreza (sobre todo en los países en vías de desarrollo). La línea de pobreza se delimita entonces en función de los requerimientos nutricionales mínimos necesarios para la supervivencia o la eficiencia en el trabajo. Es decir, se examina si la persona está realmente cubriendo los requerimientos nutricionales mínimos o no, en lugar de fijarse únicamente en si tiene ingresos suficientes como para hacerlo. Los inconvenientes de este enfoque son varios: 1º. En primer lugar, es difícil definir con precisión los requerimientos nutricionales y marcar una línea en alguna parte. El establecimiento de unos requerimientos nutricionales mínimos no deja de ser una medida arbitraria que presenta fuertes variaciones entre grupos y regiones. 2º. Aún siendo posible formular la dieta de mínimo coste que cumpla con los requerimientos nutricionales mínimos, no hay que olvidar que los destinatarios de esa dieta son personas, y que las personas comen alimentos, no nutrientes. La línea de pobreza debería ser fijada en función de unos requerimientos alimenticios mínimos, en el que los alimentos seleccionados, además de contener el total de los requerimientos nutricionales básicos, respondiesen, en la mayor medida de lo posible, a los hábitos de consumo de la población en cuestión. Obviamente, esto complica mucho los cálculos. 3º. Puede darse la situación (sobre todo cuando se trata de países muy pobres) de que el consumo de toda la población considerada esté por debajo de ese mínimo nutricional teórico, lo que invalida la línea de pobreza como herramienta discriminatoria entre pobre y no pobre. 4º. Este enfoque tiene en cuenta únicamente la satisfacción de las necesidades mínimas nutricionales de las personas. Al ignorar si el resto de las necesidades están cubiertas o no, la idea de pobreza queda incompleta.
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3.4. Enfoque de la desigualdad Miller y Roby (1971), consideraron en este enfoque, la naturaleza y el tamaño de las diferencias entre los últimos y los mejores de distintos estratos considerados en una población. Inconvenientes: Es fácil aceptar la idea de que la pobreza es esencialmente una cuestión de desigualdad. Sin embargo, aunque están relacionadas, ninguna de ellas puede incluirse realmente en el dominio de la otra. Según Sen (1981), una transferencia de ingresos de una persona en lo alto de la lista hacia una de ingresos medios, disminuye ceteris paribus la desigualdad, pero apenas afecta a la percepción de la pobreza. Por otro lado, un descenso generalizado de ingresos mantiene la desigualdad pero conduce a un claro aumento del hambre, la desnutrición y las privaciones. Obviamente la pobreza aumenta. Para Sen, desigualdad y pobreza están asociadas en el sentido de que un sistema de distribución de la riqueza diferente puede remediar la pobreza incluso sin que se produzca un incremento de las capacidades productivas del país. Es importante remarcar, que el estudio de la desigualdad puede hacerse a cualquier nivel y que ésta puede ser de cualquier naturaleza. Por ejemplo, se puede estudiar la desigualdad en la distribución de la renta, en la alimentación, en la atención sanitaria, en la educación, etc. a nivel país, entre hombres y mujeres o en el seno de la propia familia. Un estudio de la desigualdad, por tanto, no equivale a un estudio de pobreza, pero es un buen complemento del mismo.
3.5. Enfoque relativista Este enfoque introduce el concepto de pobreza relativa. La pobreza relativa, tiene en cuenta la capacidad adquisitiva de un salario, en función del país, ciudad, lugar y circunstancias en las que se encuentre. Este tipo de pobreza impide a los afectados participar en la comunidad a la que pertenecen al mismo nivel que el resto. La pobreza relativa puede ser de dos tipos. Objetiva, en la que un grupo de personas se encuentra en condiciones de privación (es decir, posee menor cantidad de ciertos atributos deseados: ingresos, categoría del empleo, poder, etc.) respecto a un grupo que se toma como referencia. Subjetiva, en la que un grupo tiene sentimientos de privación respecto a otro grupo. Según Sen, ambos conceptos (condición y sentimiento) están muy ligados entre sí, ya que los objetos materiales se evalúan en gran medida en función de cómo son percibidos o deseados por la gente, y responden a la necesidad de compartir las costumbres, actividades y dietas que conforman el estilo de vida de la sociedad. El estudio de la pobreza relativa parece un elemento imprescindible en el análisis social de la pobreza. Sin embargo, en la idea de pobreza pesa más el concepto de pobreza absoluta, en el que el hambre, la desnutrición y la privación evidente, se traducen inmediatamente en una idea de pobreza sin haber tenido que establecer primero un marco relativo. Se puede decir entonces, que el enfoque de la pobreza relativa complementa, y no suplanta, al análisis de la pobreza en términos absolutos.
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4. Medición de la pobreza La metodología considerada en este estudio para medir la pobreza es la desarrollada por Amartya Sen a principios de los años 807. Según Sen, la medida de la pobreza debe dividirse en dos operaciones distintas: La primera, prioritaria, consiste en la IDENTIFICACIÓN del pobre; la segunda consiste en la AGREGACIÓN de las características de su pobreza dentro de una medida global. Cualquier medida de la pobreza en términos monetarios debería acompañarse, para completar el concepto de pobreza, de los ejercicios de identificación y agregación.
4.1. Ejercicio de identificación Consiste en definir un lote o canasta de necesidades básicas y observar si se satisfacen o no, en cuyo caso las personas podrán ser consideradas como pobres absolutos. Esta canasta de necesidades básicas está formada tanto por artículos (casa, escuelas, camas de hospital...) como por características de otros artículos (calorías, proteínas, etc. en lugar de alimentos concretos8) Una vez definida la canasta de necesidades básicas para una población, existen dos métodos para identificar al pobre: 1. MÉTODO INDIRECTO: primero calcula el ingreso mínimo necesario para cubrir las necesidades básicas y después identifica a aquellos cuyos ingresos sean inferiores a ese coste o línea de pobreza. Este método se basa en el enfoque económico. Su principal problema es que presupone el comportamiento del consumidor al dar por hecho que, de tener ingresos suficientes, éstos serán empleados en la satisfacción de las necesidades básicas. Esto no siempre ocurre, ya sea por la idiosincrasia del consumidor o por la disponibilidad real de los componentes de la canasta. 2. MÉTODO DIRECTO: contabiliza el número de gente cuyo consumo actual deja alguna de las necesidades básicas insatisfechas. Este método se basa en el enfoque biológico, pero observa si se “consumen” todas las necesidades básicas y no sólo las nutricionales. Parece más apropiado como forma de medida ya que no se fija en si el consumidor tiene dinero para cubrir sus necesidades, sino en si en su consumo actual esas necesidades están siendo cubiertas. Sen insiste en la idea de que el método directo y el método indirecto no son dos formas alternativas de medir la misma cosa, sino que presentan dos concepciones alternativas de la pobreza en términos absolutos.
Esta metodología aparece explicada y razonada en su libro “Poverty and Famines: An essay on Entitlement and Deprivation” publicado por Oxford University Press Inc., New York 1981. 8 La planificación nutricional debe adaptarse lo más posible a los hábitos alimentarios de la población y a los precios. Un informe explícito sobre esta cuestión serviría para completar el ejercicio de identificación. 7
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En cualquiera de los dos métodos, la línea de pobreza establece una frontera para distinguir entre hogares pobres y no pobres9. Un hogar podrá ser definido como pobre si el ingreso por capita (método indirecto) o el consumo real (método directo) no satisface la canasta básica de bienes y servicios determinada por convenio. Igualmente, un hogar podrá ser definido como pobre extremo o absoluto si ese ingreso o consumo no es capaz de satisfacer ni tan siquiera las necesidades nutricionales básicas de dicha canasta.
4.2. Ejercicio de agregación Una vez establecidas una canasta de necesidades básica y una línea de pobreza, el ejercicio de agregación complementa las magnitudes de pobreza absoluta con consideraciones de pobreza relativa. La línea de la pobreza relativa se puede fijar de dos formas: 1. EN FUNCIÓN DEL NIVEL DE RENTA (método indirecto): se considera que viven en condiciones de pobreza relativa, aquellas personas cuyo nivel de ingresos o renta per capita sea igual o inferior a un tercio del GDP del país; 2. EN FUNCIÓN DEL GASTO O CONSUMO DE LOS HOGARES (método directo): se considera que viven en condiciones de pobreza relativa aquellas personas cuyo gasto o consumo sea inferior a un tercio del total del gasto anual per capita El estudio de la desigualdad existente dentro del grupo de población considerado (por ejemplo, a través del índice de GINI) o a nivel hogar (estudiando la desigualdad en el reparto de los bienes y servicios entre hombres y mujeres, adultos y niños, niños y niñas, etc.), puede ser un buen complemento al estudio de la pobreza. El cálculo de la incidencia de la pobreza refleja el porcentaje de hogares pobres respecto al total de hogares considerados. Este valor da idea de la distribución geográfica de la pobreza absoluta. La brecha de la pobreza mide la “profundidad” de la pobreza. Es decir, la distancia promedio del ingreso o consumo de los hogares pobres a la línea de pobreza. Es un valor que sirve para dar idea de la severidad de la pobreza que estamos estudiando (how poor?).
4.3. Cálculo numérico Todas estas consideraciones, entre otras, contribuyen a completar el estudio de la pobreza. Sen propone para su cuantificación la siguiente fórmula: P = H (I + (I – I) G) Con:
H = Incidencia de la pobreza = % hogares pobres(q) respecto al total de hogares estimados (n) I = Brecha de pobreza o suma agregada de las distancias de los ingresos de todos los pobres a la línea de pobreza I = Ingreso o consumo del menos pobre de los pobres G = Índice de Gini
De esta forma, la pobreza P es función de H (que refleja la incidencia de la pobreza absoluta), de I (que refleja la brecha de la pobreza agregada) y de G (que refleja la desigualdad en la distribución de ingresos bajo la línea de la pobreza, capturando el concepto de pobreza relativa)10. 9 La unidad de comportamiento de consumo es en realidad la familia, no el individuo. Sen propone una escala de equivalencia de necesidades para transformar a los componentes de una familia en un cierto número de “adultos equivalentes”, en un intento de equiparar las necesidades de niños y adultos que son, en realidad, muy distintas. Como alternativa, la familia también puede ser convertida en “hogares equivalentes”. Para más detalle consultar Sen A. Poverty and Famines: An essay on Entitlement and Deprivation” publicado por Oxford University Press Inc., New York 1981. 10
Para más detalle, consultar Sen A “Poverty and Famines”. Appendix C.
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5. Indicadores de pobreza Los indicadores son un tipo de información estadística que proporciona una evaluación global de la situación de los países en distintas áreas del desarrollo humano. Para medir la pobreza monetaria se utilizan principalmente el consumo y gasto doméstico. Para cuantificar la falta de oportunidades, el escaso acceso a la educación y al conocimiento, a los cuidados médicos o al agua potable, se utilizan otro tipo de indicadores, los indicadores sociales. Este tipo de indicadores pueden ser la esperanza de vida al nacer, el porcentaje de alumnos matriculados en los distintos niveles de la enseñanza, el número de camas o de personal sanitario por habitante, el % personas con acceso al agua potable, etc.
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