Asociación de Investigación y Estudios Sociales
Guatemala, noviembre 2016 Este reporte es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y a la subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de la KAS, IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Thank (TTI).
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
Índice Presentación.................................................................................................................... 3 Presupuesto de ingresos................................................................................................. 4 a. Carga tributaria........................................................................................................ 8 Presupuesto de egresos.................................................................................................. 9 a. Sectores con prioridad............................................................................................ 10 b. Clasificación institucional del gasto........................................................................ 11 c. Normas en el proyecto de presupuesto 2017......................................................... 12 Riesgos.......................................................................................................................... 14 Déficit fiscal.................................................................................................................... 14 Deuda pública................................................................................................................ 16 Conclusiones y recomendaciones................................................................................. 18 Bibliografía..................................................................................................................... 20 Índice de Cuadros Cuadro 1.......................................................................................................................... 6 Clasificación económica de los ingresos del Gobierno................................................... 6 Cuadro 2.......................................................................................................................... 7 Recaudación estimada años 2016 y 2017....................................................................... 7 Cuadro 3.........................................................................................................................10 Escenarios presupuestarios para 2017 en el ejercicio de Presupuesto Abierto.............10 Cuadro 4.........................................................................................................................11 Distribución del gasto de acuerdo a las prioridades establecidas..................................16 Cuadro 5.........................................................................................................................16 Fuentes de financiamiento..............................................................................................17 Cuadro 6.........................................................................................................................17 Préstamos externos. Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos 2017...............17 Cuadro 7.........................................................................................................................17 Préstamos contemplados por Ministerio y % de Ejecución a septiembre 2016.............17 Índice de Gráficas Gráfica 1.......................................................................................................................... 8 Carga tributaria en países de la región, año 2015 (%).................................................... 8 Gráfica 2.........................................................................................................................15 Déficit fiscal, período 2009-2017....................................................................................15
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PRESENTACIÓN La propuesta del Presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio 2017, se presenta sobre bases que generan amplia discusión principalmente en torno al incremento de su monto total, dejando al margen que en términos del PIB prácticamente mantiene el mismo porcentaje, frente al crecimiento de las necesidades de la población reflejadas en parte a través del gasto. También es discutible, la falta de una sustentación más sólida de la proyección de los ingresos tributarios y el incremento del gasto en porcentaje que supera a la expectativa de crecimiento de los mismos y presiona el déficit fiscal. Esta situación anticipa la necesidad de recurrir a las fuentes internas y externas de financiamiento del déficit presupuestario. Además, debe considerarse que el entorno económico mundial y nacional proyecta un escenario poco alentador para el próximo año. En este contexto, debe reconocerse que durante los primeros ocho meses del año 2016 la recaudación fiscal ha mejorado, debido a la reestructuración administrativa de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y especialmente a las acciones dirigidas a recuperar impuestos no pagados en ejercicios anteriores por la vía judicial. Sin embargo, no puede asegurarse que esta variable extraordinaria y coyuntural en la recaudación se presente en 2017, en la misma o mayor dimensión. Con vistas a la elaboración del presupuesto del próximo ejercicio fiscal, el Ministro de Finanzas convocó a varias reuniones con las autoridades de los ministerios del Organismo Ejecutivo en las que participaron grupos sociales representativos y centros de investigación, en un ejercicio denominado “Presupuesto Abierto”, el cual aparte de ser innovador, permitió que todos los ministerios presentaran requerimientos, los que excedieron significativamente las posibilidades reales del gobierno central para satisfacerlos en su totalidad. La insuficiencia de los ingresos tributarios preocupa no solo porque no ha sido posible recuperar la solvencia de la caja fiscal, sino porque mantiene la tendencia ascendente de años recientes hacia un mayor endeudamiento para financiar el déficit fiscal. Con la novedad de que en 2017 el endeudamiento neto de origen externo será negativo porque las amortizaciones de la deuda superarán los desembolsos de nuevos créditos. La situación se agrava por la ausencia de una propuesta de reforma fiscal que recoja los compromisos y principios del Pacto Fiscal aún vigentes. La propuesta de reforma tributaria presentada en meses anteriores y luego retirada del Congreso de la República, no envió buenas señales para los organismos financieros internacionales, acreedores y financistas del déficit fiscal del país y especialmente para la ciudadanía que todavía espera mejores resultados de la ejecución del gasto público. En cuanto a la viabilidad política del presupuesto para 2017, a diferencia de las expectativas que se presentaron previamente a la aprobación del correspondiente a 2016, en medio de escándalos de corrupción que involucraban a altos funcionarios de la administración anterior y la ausencia de un plan fiscal concreto de parte del equipo del nuevo Gobierno, puede decirse que el bloque legislativo oficial, a pesar de ser mayoritario, no ha sido eficiente como operador político para alcanzar acuerdos en el Congreso de la República.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
PRESUPUESTO DE INGRESOS El monto del presupuesto para 2017 asciende a Q 79,830.0 millones (14.3% del PIB)1. Este monto de presupuesto estima ingresos tributarios por Q 57,994.8 millones, más ingresos no tributarios por Q 603.1 millones, por lo que se espera un nuevo endeudamiento público a través de la colocación de bonos del tesoro por Q 13,073.4 millones. Respecto a la recaudación tributaria en 2016, los montos acumulados al mes de septiembre dan como resultado un crecimiento interanual de 7.9%, es decir, Q 2,934.1 millones más. La recaudación quedó Q244.9 millones por debajo de la meta, por lo que la ejecución al mes de septiembre es de 99.4%. Estos resultados dejan ver que la brecha fiscal se ha reducido considerablemente, con respecto a los períodos fiscales de los años anteriores. La meta estimada para el 2017 planteada en el Presupuesto obedece a varios supuestos adoptados por el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN). Entre los cuales se puede mencionar un incremento de la recaudación en las principales aduanas del país, pues durante el mes de agosto se observó un incremento del 63% en 3 de las principales. Es importante señalar que estas pasaron por cambios de personal y otras medidas adoptadas por medio de asesoría técnica de organismos internacionales. Sin embargo, es necesario ser cautos con estos resultados pues la previsión de las importaciones para el último trimestre de 2016 es una disminución en dicha actividad —principalmente derivado de una disminución en el precio medio de algunos productos— lo que podría perjudicar la recaudación en este rubro importante. En ese sentido, el Organismo Ejecutivo apuesta por una SAT renovada, considerando que las medidas administrativas —tales como
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un nuevo directorio, incremento del personal de fiscalización, la factura electrónica extendida, el secreto bancario, la renovación tecnológica y cruces de información—, así como la resolución de casos judiciales permitiría un mejor desempeño de la recaudación para el año 2017. Se debe tener presente que la recaudación extraordinaria de 2016 es coyuntural y la estimación para 2017 sería poco probable en un contexto en que la economía mundial y nacional tiende a la desaceleración. Por lo tanto se prevé una dificultad para asegurar que la recaudación alcanzará el monto proyectado, lo que repercute tanto en que la meta de recaudación no se logre, como también en el riesgo de no obtener oportunamente los desembolsos de los recursos necesarios para atender las necesidades del gasto público, especialmente el de carácter social. Como ya se indicó, la estimación de ingresos tributarios para 2017 asciende a Q57,994.8 millones, superior en Q3,439.0 millones (6.3%) a lo proyectado para el año anterior. Este monto se considera elevado, ya que se basa en el escenario más optimista de la proyección de crecimiento del PIB que realiza el Banco de Guatemala (BANGUAT), por lo que sería necesario un ajuste a dicha estimación, además de que considera recaudar un monto significativo (Q3,200 millones) sólo por reducción del incumplimiento tributario y de la defraudación tributaria o aduanera. Es importante resaltar que derivado de las acciones de la SAT para lograr una recuperación extraordinaria de impuestos de ejercicios anteriores, resultará en una mejor disposición de los contribuyentes para cumplir sus obligaciones tributarias y bajar con ello el porcentaje de evasión.
En los últimos 5 años el promedio de este indicador se ha situado en 14.7%, denotando lo débil que se muestra el Estado en términos financieros en relación a otros países.
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En la exposición de motivos del proyecto de presupuesto para el año próximo se indica que el presupuesto se formuló tomando en cuenta las proyecciones macroeconómicas mundiales de los organismos financieros internacionales, que estiman que la economía mundial tendrá un crecimiento moderado para 2016 y 2017. Por su parte el BANGUAT proyecta que la economía nacional crecerá en 2016 en un rango que va de 3.1 a 3.7%. A pesar de que las proyecciones de crecimiento económico lucen optimistas, el desenvolvimiento de la economía mundial es continuamente observado por los organismos financieros internacionales, que han realizado varias revisiones a la baja, lo que podría redundar en una tasa de crecimiento inferior a la proyectada para Guatemala por el banco central, con el consiguiente impacto en la recaudación tributaria. El problema estriba en que el Ministerio de Finanzas Públicas basó su estimación de ingresos tributarios con base en el escenario optimista del BANGUAT, cuando hubiese sido más prudente tomar uno que la sitúe en el centro del rango de crecimiento del PIB proyectado por dicha institución.
las entidades de la administración central tienen previstas para aumentar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios que el Estado provee a la ciudadanía. Dentro del total de ingresos, el 36.2% corresponde a los impuestos directos y el 63.8% a los indirectos, con incrementos del 7.5% y 5.6%, respectivamente. Por tipo de impuesto la recaudación por el Impuesto sobre la Renta (ISR) se espera crezca en un 3.1% y el Impuesto al Valor Agregado prácticamente no aumentará (0.5%), debido principalmente a que el componente de las importaciones tendrá una evolución negativa (variable que no crecerá en 2016 y con pocas perspectivas de recuperar su dinamismo en 2017, según el BANGUAT). Sin embargo, este comportamiento sería compensado en parte por el crecimiento del Impuesto al valor agregado (IVA) sobre el consumo doméstico. El comportamiento del ISR y el IVA es determinante en la recaudación tributaria total, ya que en conjunto representan el 77.5%, de ahí la importancia de fortalecer la efectividad de las medidas dirigidas a reducir la evasión de esos impuestos.
Esta situación presionaría al alza el déficit fiscal estimado en 2.2% del PIB, siempre que se mantenga el nivel del gasto programado, con consecuencias negativas en la sostenibilidad de la deuda pública y otras variables macroeconómicas. La alternativa sería disminuir el techo del presupuesto en un nivel congruente con la expectativa de recaudación tributaria.
Es pertinente indicar que las dificultades para alcanzar una mejor recaudación tributaria durante los últimos tres años han girado en torno de la baja en las importaciones y la apreciación del tipo de cambio del quetzal, que han afectado principalmente la recaudación del IVA sobre importaciones, contrario a lo recaudado por este tributo sobre el consumo doméstico que evoluciona a tasas positivas.
Ante esas perspectivas, también se afirma que el Organismo Ejecutivo emprenderá acciones para agenciarse de una mayor cuantía de recursos, mediante el fortalecimiento de la transparencia fiscal de la SAT, con el propósito de aumentar la recaudación tributaria, recuperar la confianza de los contribuyentes, proponer medidas de ajuste fiscal e incrementar la moral tributaria. Esto con el objetivo de alcanzar los planes establecidos y cubrir las acciones que
Por ello en parte, durante los últimos tres años, salvo las mejoras observadas en 2016, la SAT no ha podido alcanzar la meta de recaudación, a lo que debe agregarse la falta de efectividad en las acciones implementadas en 2014 y 2015, especialmente en la recaudación en las aduanas, la sobreestimación de ingresos y el comportamiento real de variables económicas determinantes.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
Cuadro 1 Clasificación económica de los ingresos del Gobierno (Cifra en millones) Descripción
Aprobado 2016
Recomendado 2017
Variación absoluta
Variación relativa
Recursos Totales
71,068.30
79,830.00
8,761.70
12.3%
Ingresos Corrientes
57,988.70
62,385.30
4,396.60
7.6%
Ingresos Tributarios
54,555.75
57,994.80
3,439.05
6.3%
Impuestos Directos
19,539.01
21,004.30
1,465.29
7.5%
Impuestos Indirectos
35,016.74
36,990.50
1,973.76
5.6%
616.5
603.1
-13.40
-2.2%
1,621.5
2,490.60
869.10
53.6%
Venta de Bienes y Servicios de la Administración Pública
373.2
443.3
70.10
18.8%
Rentas de la Propiedad
244.7
251.8
7.10
2.9%
Transferencias Corrientes
577.00
601.8
24.80
4.3%
Recursos de Capital
205.7
5.6
-200.10
-97.3%
Fuentes Financieras
12,873.90
17,439.20
4,565.30
35.5%
Endeudamiento Público e Incremento de Otros Pasivos
12,493.10
16,604.10
4,111.00
32.9%
Ingresos no Tributarios Contribuciones a la Seguridad Social
Nota: Adaptado con información del MINFIN.
El monto más importante proviene de los tributarios, en tanto que los no tributarios tienen menor representatividad y provienen, entre otros, de las utilidades de empresas estatales como Guatel, las dos empresas portuarias, Santo Tomás de Castilla y Quetzal, así como de su participación accionaria en la Empresa Eléctrica de Guatemala, S.A.(EEGSA) y en el Banco de Desarrollo Rural (BANRURAL), más las del banco Crédito Hipotecario Nacional con patrimonio totalmente estatal, aunque las utilidades de este último hasta ahora no han alcanzado montos relevantes.
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De acuerdo con la SAT, la recaudación estimada de los Q 57,994.8 millones se integra de la forma siguiente: Cuadro 2 Recaudación estimada años 2016 y 2017 Concepto Recaudación estimada para el cierre de 2016 Se descuenta la gestión de cobro administrativo y judicial Adiciona la recaudación derivada del crecimiento de la actividad económica (según estimación del BANGUAT) Recaudación pasiva para 2017 Reducción de la brecha de recaudación tributaria y aduanera
Monto de millones de Q 52,131.8
763.1 3,426.2
54,794.8 3,200.0
Nota: Adaptado de información de la SAT.
Los Q 3,200.0 millones se integran por Q 885 millones por cobro judicial, Q 1,200.0 millones de cobranza administrativa, Q 715 millones por mejora en control y fiscalización de obligaciones y Q 400 millones por aumento de eficiencia en aduanas. Si se considera que la SAT proyecta un cierre de la recaudación en 2016 por un monto de Q 52,131.8 millones y que espera una recaudación de para 2017 de Q 57,994.8 millones, es decir un incremento de Q 5,863 millones, los Q 3,200 millones estarían representando un 54% de ese incremento. Se considera muy arriesgado que el 54% del incremento estimado para la recaudación de 2017 sea por concepto de la reducción del incumplimiento tributario y de la defraudación tributaria o aduanera, ya que son variables de difícil estimación y muy relativas a factores ajenos a la SAT como por ejemplo la rapidez de los procesos judiciales. Un cálculo basado en el comportamiento de los ingresos tributarios durante el periodo 1995-2015, por medio de una regresión simple, sugiere una cifra alrededor de los Q 53,0000 millones2, al que faltaría agregarle lo que se podría obtener en concepto de cobros judiciales, cobranza administrativa, mejoras en el control y fiscalización de obligaciones y aumento en la eficiencia en aduanas, cuya captación dependería no sólo de las acciones de la SAT sino de otros factores imponderables. A pesar de que se logre recaudar lo previsto en el presupuesto, siempre será necesario recurrir al endeudamiento público, que da lugar a que persista la reiterada afirmación de que nuevamente el presupuesto está desfinanciado y que la brecha entre recaudación y gasto se mantiene. Esta situación alienta el argumento de sectores que adversan el monto del presupuesto en el sentido de que los montos presupuestados para las diferentes instituciones del Estado, incluyendo el techo presupuestario, son muy elevados; a ello se agrega que la baja ejecución observada consuetudinariamente en el gasto no justifica la asignación de dichos montos, además de la necesidad de fortalecer la transparencia en la gestión pública como condición para motivar mayor captación tributaria.
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Se estimaron Q 52,953.7 millones, la ecuación de la recta de la regresión es la siguiente: y = 2229.9x + 1666.7 con un R2 de 0.9825
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
a. Carga tributaria La carga tributaria (relación entre los ingresos tributarios y el PIB), mide el soporte que da la recaudación tributaria a la ejecución de los programas de gasto incluidos en el presupuesto anual. Sobre la necesidad de incrementarla existen varios enfoques que no contribuyen con este propósito. Entre ellos, que los contribuyentes tienen poca o ninguna motivación para pagar puntualmente sus impuestos; asimismo, aducen que esta carga recae sobre una base tributaria de un grupo reducido de agentes económicos y que el sector de la economía informal no paga impuestos, aunque en descargo cabe señalar que por la vía indirecta, sí tributan. A este respecto, también se esgrime que las tasas tributarias son bastante altas y que el problema se centra en la eficiencia con que la SAT recauda y la ausencia o inefectividad de las medidas encaminadas a controlar el contrabando y la reducción de la evasión tributaria. En todo caso, cabe recalcar que la carga tributaria constituye un parámetro utilizado universalmente para análisis macroeconómico y que en el caso de Guatemala, que tiene una de las tasas más bajas de la región y del mundo, evidencia las limitaciones del Estado para una mejor cobertura de las crecientes necesidades de la ciudadanía, particularmente en las áreas de gasto social, que lo obliga a requerir la colocación de más deuda. En 2015, ASIES en su agenda nacional para el periodo 2016-2019 denominada “Guatemala Camina”, en su parte fiscal, sugiere la necesidad de analizar la continuidad de las exoneraciones y exenciones fiscales previstas en la legislación del país y que representan un gasto tributario anual por un monto relevante; por lo anterior se reitera dicha recomendación. La tendencia de la carga tributaria en los últimos años ha sido descendente, ubicándose en torno del 10.2% en 2015, después de haber alcanzado 12.1 en 2007 y con una proyección según el MINFIN, de alcanzar en 2016 el 10.4% y el mismo porcentaje para 2017, distante del compromiso adquirido en los Acuerdos de Paz y reiterado en el Pacto Fiscal para situarla en porcentajes más acordes con las necesidades del gasto público. Tanto los organismos financieros internacionales como las calificadoras de riesgo más importantes, al evaluar la situación económica del país incluyen esta variable, no solo porque representa la capacidad de pago para afrontar los compromisos del servicio de la deuda pública, sino también por la capacidad limitada que muestra el Estado para implementar programas de política sostenibles dirigidas a la reducción de los déficits que muestran los indicadores sociales, a los niveles establecidos en los objetivos del milenio. 18.0
16.9 15.3
16.0 14.0
13.3
12.0
Gráfica 1 Carga tributaria en países de la región, año 2015 (%)
15.0
14.3
10.5
10.4
10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 -
Costa Rica
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panamá
El Salvador
Nota: Adaptado con datos del Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, año 2015. CEPAL
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República Dominicana
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La gráfica anterior corrobora lo indicado en cuanto a que la carga tributaria del país es de las más bajas de la región centroamericana, Panamá y República Dominicana. Esto refleja la necesidad de una reforma del sistema fiscal, para entre otros objetivos contar con más recursos que den una cobertura más adecuada a la solución de los problemas que gradualmente tienden a agravarse, como el desabastecimiento en la red hospitalaria, deterioro de la red vial, carencias en el área de educación y la necesidad de fortalecer las políticas que garanticen la seguridad ciudadana, área muy importante para la promoción de inversiones nacionales e internacionales. En la gráfica 1, puede observarse que solamente Panamá tiene una carga tributaria comparable con la de Guatemala; sin embargo, ello puede deberse a que los ingresos que percibe aquel país por la operación del canal, no se computan como tributarios. Es urgente implementar políticas de mediano y largo plazo encaminadas a crear más oportunidades para aumentar el ingreso per cápita y propiciar un mejor desarrollo humano, ya que en tanto los niveles de pobreza se han incrementado en Guatemala, en Latinoamérica han descendido, de acuerdo con lo manifestado en la reciente presentación de un informe del Banco Mundial3. Según este informe, los altos niveles de pobreza en Guatemala son una función de la exclusión social, el lento crecimiento y los retos para la sostenibilidad del crecimiento económico.
PRESUPUESTO DE EGRESOS Con relación a la propuesta sobre el presupuesto de egresos para el año próximo, en principio llama la atención la proyección de ingresos tributarios de aproximadamente Q 58,000 millones, que es necesario considerar de nuevo en este apartado, ya que los mismos constituyen una variable clave en el análisis de la viabilidad del presupuesto de gastos. Si la estimación de ingresos tributarios está sobre estimada como se señaló anteriormente, se estarían poniendo en riesgo los compromisos que se asuman por el lado de los gastos, con consecuencias negativas para la gestión pública. Es importante recordar que durante 2016 tuvo lugar el ejercicio de “Presupuesto Abierto”, espacio organizado por parte del MINFIN, en donde se plantearon en una primera fase, los escenarios macroeconómicos dentro de los cuales se estaría presentando el proyecto de presupuesto para 2017, y en una última etapa se dieron a conocer los proyectos de gasto a nivel institucional (al menos de las principales carteras del Organismo Ejecutivo). Inicialmente se habían planteado varios escenarios del presupuesto, que se resumen en el cuadro siguiente:
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Sánchez, Susana M., Kinnon Scott, y Humberto López, 2016. Guatemala. Cerrando brechas para generar un crecimiento sistemático más inclusivo. Washington D.C. Banco Mundial.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
Cuadro 3 Escenarios presupuestarios para 2017 en el ejercicio de Prespuesto Abierto Escenario 1 Presupuesto propuesto (millones de Q) Meta de recaudación tributaria (millones de Q) Déficit fiscal como % del PIB Déficit fiscal como % del PIB
Escenario Escenario22
Q74,700
Q79,700
Q57,900
Q57,900
1.6
2.2
Nota: Adaptado de información del MINFIN.
Probablemente hubiese sido mejor considerar en el proyecto de presupuesto 2017 el escenario más conservador, es decir el escenario 1, aunque presenta la inquietud al igual que el escenario 2, de una estimación de ingresos tributarios, sobreestimada. Haciendo esa observación importante, a continuación se analizará el proyecto de presupuesto de egresos a partir del proyecto dado a conocer por el MINFIN. La estructura que presenta el presupuesto de egresos atendiendo al tipo de gasto no muestra ninguna novedad respecto al de los años previos. El funcionamiento estaría absorbiendo la mayor parte del gasto (65%), necesario para cubrir las operaciones de la gestión de la administración pública, pero restando capacidad para fortalecer la inversión (18.8%); los recursos que se destinan al pago del servicio de la deuda presentan una proporción similar (16.2%). Debe recordarse, a propósito de esa clasificación, que a pesar de la existencia de críticas de que siempre el gasto público se destina más al funcionamiento que a la inversión (comportamiento normal en Guatemala durante los años recientes), la ejecución de obras públicas genera necesidades que posteriormente se convierten en gasto de funcionamiento, por el manejo que debe hacerse de los proyectos ya realizados. a. Sectores con prioridad El proyecto de Presupuesto para el 2017 prioriza el gasto público en tres sectores: 1. Seguridad y Justicia 2. Seguridad alimentaria y salud integral 3. Generación de empleo e ingresos. Se reconoce la importancia de los sectores priorizados, aunque la clasificación genera confusión ya que la Seguridad Alimentaria y Nutricional debería incluir la generación de empleo e ingresos, aspecto relacionado con el acceso económico a los alimentos. Cabe hacer la observación de que las prioridades establecidas por el actual Gobierno únicamente representan aproximadamente la décima parte del presupuesto. El cuadro 5 muestra la distribución de recursos atendiendo a esa clasificación:
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Cuadro 4 Distribución del gasto de acuerdo a las prioridades establecidas Tema
Monto en Q
Seguridad y justicia
2,096.6
Seguridad alimentaria y salud integral
4,845.0
Generación de empleo e ingregos Total Total como % del prespuesto de egresos
223.1 7,164.7 8.9
Nota: Adaptado de información del MINFIN.
Es importante también recordar la rigidez del presupuesto derivada de que en su mayoría está comprometido, la parte sustantiva de “política y gasto “ como fue denominada por el MINFIN, que incluye salud, educación, MICIVI, MAGA Y MIDES, Seguridad y Justicia representa un monto total de Q 34,267.21 millones, equivalente al 43% del presupuesto total. b. Clasificación institucional del gasto Como se presentó el proyecto de presupuesto de gasto, su techo en términos absolutos registraría un incremento de Q 8,761.7 millones. Dentro del proyecto resaltan algunos aumentos, como el caso del Ministerio de Economía (MINECO) cuyos recursos se estarían incrementando en 100% debido a que incluye lo relacionado con la realización del XII Censo Nacional de Población y VII Nacional de Vivienda, necesario y esencial para la orientación de las políticas públicas. También es relevante el incremento para el Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (MICIVI) de aproximadamente 44% respecto del presupuesto aprobado para el año 2016, que se justificaría, con las normas de transparencia que correspondan por la evidente necesidad de reconstruir la red vial del país y continuar las obras paralizadas e inconclusas. En ese sentido, es conveniente mencionar que durante 2016 la red vial fue poco atendida, tanto en la reparación de daños como en la continuidad de proyectos en construcción, evidenciándose en el bajo nivel de ejecución presupuestaria registrado, que al final del mes de octubre se registraba solo el 34.21%. En este mismo orden de ideas, es también importante señalar que las reformas a la ley de contrataciones aprobadas al término de 2015, representaron un obstáculo en la gestión del gasto público y que por tal motivo hubo necesidad de nuevas reformas a la ley aprobadas hasta finales del mes de septiembre, con el respectivo costo de oportunidad en la actividad económica, particularmente en la inversión pública. A esto debe agregarse el temor de algunos funcionarios en autorizar gastos y adquirir compromisos relacionados con la gestión pública, ante los recientes casos de corrupción que han sido objeto de procesos judiciales. Otra cartera que estaría registrando un incremento importante de aproximadamente 23%, es la de Salud Pública y Asistencia Social, incremento más que justificado por la crisis en el sistema de salud pública prolongada por varios años y que aún no se resuelve totalmente. Con relación al Ministerio de Educación, el presupuesto asignado se estaría incrementando en escasamente 7.52% al situarse en Q13,862.2 millones. Es importante señalar que esta cifra es menor a la que presentó dicho ministerio en el ejercicio de presupuesto abierto, en donde se solicitó un monto de aproximadamente Q 17,000 millones.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
Al respecto, es del caso recordar que la Ley Nacional de Educación establece que el gasto en este sector (que no sólo incluye al MINEDUC, que absorbe el mayor porcentaje de recursos) debe representar al menos el 7% del PIB; sin embargo, de aprobarse los Q 13,862 millones este se situaría en aproximadamente 2.47%, que como se puede observar está muy lejano a lo establecido en dicha ley. Por ello y tomando en cuenta que el gasto en educación es clave para aspirar a mejores niveles de desarrollo, es conveniente que gradualmente se incrementen los recursos al MINEDUC o al menos que no se disminuya la proporción que mantiene en el proyecto de presupuesto. Se comprende además, que dadas las limitaciones presupuestarias que aquejan al gobierno central, la ubicación del presupuesto de educación en el porcentaje que establece la Ley Nacional de Educación, requiere de un esfuerzo continuado hacia su fortalecimiento a fin de que pueda en el largo plazo, alcanzar el porcentaje establecido en dicha norma. Es importante señalar que de llegar a reducirse el techo presupuestario, por la sobreestimación de ingresos existente, debe priorizarse la revisión de asignaciones como la correspondiente al Ministerio de Desarrollo Social (MDS) de Q 197.5 millones por el escaso resultado que ha mostrado su gestión desde su creación y que, considerando los resultados de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) del año 2014, especialmente los relacionados con la pobreza (casi el 60%) de la población y pobreza extrema (23.4%), se evidencia que su aporte no ha contribuido en ninguna medida a la reducción de estos fenómenos sociales, aunque se reconoce que para ello se necesita de políticas públicas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de la población. De retomarse el escenario convervador planteado por el MINFIN en el ejercicio de presupuesto abierto por un monto de de Q 74,700 millones
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debe asegurarse que los recursos destinandos al MINEDUC y al MSPAS no disminuyan respecto al proyecto de presupuesto presentando idealmente deberían incrementarse. c. Normas en el Proyecto de presupuesto 2017 Por último y en relación con las normas presupuestarias, es importante señalar algunos aspectos. Llaman la atención algunas asignaciones como por ejemplo las destinadas al subsidio al transporte urbano para la ciudad de Guatemala, por un monto de Q 35 millones, así también el aporte que se le estaría otorgando al Colegio de Abogados y Notarios por un monto de Q 7.7 millones, Q 1.7 millones para la Asociación Guatemalteca de Exportadores (AGEXPORT), Q 163.6 millones para la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP), Q 850.4 millones para el Congreso de la República4 y Q 102.3 millones en concepto de Proyección Diplomática y Apoyo en Misiones de Paz, que requieren mayor explicación sobre la necesidad de atenderlas y en su caso revisarlas antes de su aprobación. El tema del presupuesto por resultados que abarca los artículos del 12 al 19 en el proyecto de ley, se considera fundamental, ya que fortalece las acciones que durante los últimos años se han dado para adoptar esta metodología, aunque con escasos avances y poca información para evaluarlo. Debe reconocerse que además del cumplimiento de lo que se está requiriendo en la ley, el éxito de la implementación de la metodología por resultados también dependerá de la eficiencia en la ejecución del gasto y el oportuno desembolso de los recursos. En ese sentido, el cumplimiento de la ley del presupuesto de 2017 será un reto importante para la gestión pública y a la vez dotará de una herramienta útil para el ejercicio ciudadano de auditoria social. En esa línea, parece ambiciosa la norma presupuestaria respecto a la información estadística y la construcción de líneas basales para el
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seguimiento de los programas presupuestarios contenida en el artículo 17, que si bien su objetivo se considera positivo, causa inquietud acerca de las capacidades institucionales y presupuestarias del Instituto Nacional de Estadística (INE) para cumplir ese cometido. Asimismo, se contempla en el artículo 18 lo que respecta a la realización de los censos, que constituye un paso en la dirección correcta para contar con esas importantes herramientas de política pública. Respecto al tema de la transparencia y calidad del gasto, es conveniente revisar el artículo 21 de proyecto de ley del presupuesto para el año 2017, en el sentido de que se considera muy general la designación de responsabilidad a las instituciones incluidas en la estrategia para mejora de la calidad del gasto público, ya que esta debiera ser fijada y supervisada por el MINFIN y la Contraloría General de Cuentas y no por las instituciones ejecutoras del gasto, que resulta inapropiado porque tendría las características de una autoevaluación. En la misma temática de la transparencia, el artículo 23 que se refiere a la transparencia de los ingresos, obliga a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y al Ministerio de Economía (MINECO) a crear una base de datos de acceso público en la que se publicarían los nombres de los beneficiarios, montos globales por exenciones, exoneraciones y demás tratamientos diferenciados, detallándose además, en el caso de incentivos tributarios a actividades económicas, el número de empleos creados, monto de inversiones realizadas y los salarios pagados, directamente vinculados al goce de estos tratamientos especiales. En materia de inversión pública, es positivo que la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) pondrá a disposición de la ciudadanía a través de su sitio en internet, la información de los proyectos de inversión pública contenida en el
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Sistema de Información de Inversión Pública (Sinip) (art. 69), toda vez que esta medida fortalece la transparencia en la gestión. Por aparte, y en beneficio de los sectores de educación y salud, el artículo 71 del proyecto de ley del presupuesto para el año próximo, autoriza al MICIVI y a la Municipalidad que corresponda, llevar a cabo el mejoramiento de edificios escolares, centros o puestos de salud que no cuentan con una posesión legítima, para que a través de una certificación de la municipalidad correspondiente, se demuestre la necesidad del mantenimiento y los trabajos puedan realizarse. Finalmente, dentro de las disposiciones generales del proyecto de ley del presupuesto para el año 2017, se establece en el artículo 84 lo relativo a las negociaciones de condiciones de trabajo entre entidades del Estado y organizaciones sindicales y de trabajadores. Se resalta la importancia respecto de que en toda negociación de condiciones de trabajo y los pactos colectivos que se alcancen como resultado de la negociación colectiva en la administración pública, deberán considerar entre otros requisitos, las condiciones financieras del Estado proporcionada por el MINFIN, detallando según se indica, los costos indirectos de los montos de gasto público adicional que se genere. El artículo 84 también motiva a las organizaciones sindicales a conformar un informe público sobre los avances de las mejoras que implementen, producto de las negociaciones colectivas en el sector público y presentarlo dentro de los treinta y un días del mes de Enero a la Inspección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MINTRAB), esta sugerencia sería útil en materia de rendición de cuentas.
De acuerdo al Proyecto de Ley del Presupuesto 2017, incluye aportes a la Procuraduría de los Derechos Humanos por Q 130 millones, al Parlamento Centroamericano por Q 13 millones y a la Corte Centroamericana de Justicia en Q 2.4 millones, todos con ingresos corrientes. A pesar de estos aportes, el Congreso estaría recibiendo Q 705 millones.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
RIESGOS
sulta más costosa para la macroeconomía del país y obliga al MINFIN a recurrir a transferencias de partidas presupuestarias que desordenan a la adSegún el informe del MINFIN denominado “Ries- ministración. gos Fiscales”, como resultado de la visita del pasado mes de abril de la misión del Fondo Monetario Con relación al riesgo que representa el renglón Internacional (FMI), la cual estaría preparando una de clases pasivas de aproximadamente Q4,393 evaluación de transparencia fiscal, se recomendó millones, debe revisarse por el lado de los inhacer énfasis en la gestión de riesgos fiscales. gresos a fin de evitar el ensanchamiento del défiRazón por la cual, dentro de los documentos que cit que se está produciendo como cita el análisis acompañan al Proyecto de presupuesto público de riesgos fiscales del MINFIN: “se produce un 2017 se incluyó un apartado que se refiere a este déficit ya que los ingresos por cuotas laborales aspecto. y patronales son inferiores al monto que se paga en concepto de pensiones y jubilaciones” (MINDentro de las escalas de valuación, que van FIN, 2016). una entre leve y catastrófico y la otra entre baja y alta, se identificó como riesgo fiscal alto Respecto a los shocks macroeconómicas, deben y catastrófico lo relacionado a los desastres tomarse muy en cuenta especialmente porque provocados por fenómenos naturales y como la recaudación tributaria depende en parte del riesgo alto y muy grave las clases pasivas y la desenvolvimiento de la actividad económica naseguridad social. Los shocks macroeconómicos cional y esta a su vez, de la internacional, y ante (relacionados con la situación de la economía la perspectiva de una actividad económica muninternacional, economía de Estados Unidos, dial con débil desempeño, a pesar de las buenas variaciones de los precios internacionales del gestiones para mejorar la eficiencia de la SAT, petróleo y otras commodities y cuyos mecanis- sería muy difícil alcanzar la meta de recaudación mos de transmisión serían el comercio exterior, tributaria contenida en el proyecto de presupuesactividad turística5 y remesas familiares) fueron to. considerados como alto y muy grave. A pesar de la identificación de riesgos realizada, en donde el mayor riesgo está relacionado con los desastres provocados por fenómenos naturales, al revisar la clasificación del gasto público institucional por finalidad, a la que corresponde a la “atención a desastres y gestión de riesgos” únicamente se le estaría asignando un monto de Q 556.5 millones, equivalente al 0.7% del presupuesto total. En ese sentido, debe recordarse lo que bien señala el informe de riesgos del MINFIN, que los fenómenos naturales que han provocado desastres en años recientes han tenido un impacto al alza en el déficit fiscal, por lo cual es necesario invertir más en la prevención, ya que la atención en el momento de la emergencia re-
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DÉFICIT FISCAL
El ideal para las finanzas públicas sería tener un presupuesto balanceado, de acuerdo con lo recomendado por el pacto fiscal, lo que permitiría recuperar la caja fiscal y la sostenibilidad de los ingresos ordinarios, especialmente vía impuestos. Sobre este tema, cabe también indicar, que solo excepcionalmente se logra un presupuesto balanceado o con superávit, pues lo más frecuente es que el presupuesto público presente déficit. Sin embargo, su manejo requiere prudencia por los efectos que puede ocasionar en el manejo de la política macroeconómica del país.
Según los resultados de la 15ª. Encuesta Empresarial al Sector de Viajes y Turismo de ASIES, en 2015 la tasa de ocupación hotelera se situó en 48% el dato más bajo registrado durante los últimos cinco años.
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La gráfica 2 muestra que entre los años 2009 y 2010 el déficit registró tasas ligeramente por encima del 3% del PIB, justificado por la política anticíclica que aplicaron las autoridades del MINFIN para contrarrestar los efectos de la crisis económica mundial, para luego recuperar la disciplina fiscal hasta registrar valores inferiores al 2%, en atención a recomendaciones de la Junta Monetaria para garantizar la sostenibilidad del pago del servicio de la deuda pública. Sin embargo, el déficit proyectado para 2017 sería del 2.2%, lo que estaría generando algunas preocupaciones en la imagen financiera del país y que sería conveniente tener en cuenta en la aprobación de los montos proyectados dentro del presupuesto, principalmente la sostenibilidad de la proyección optimista de los ingresos y consecuentemente la viabilidad del gasto programado con esos ingresos, para no provocar desequilibrios macroeconómicos. Gráfica 2 Déficit fiscal. Período 2009 - 2017
Nota: Adaptado con información del MINFIN.
El déficit fiscal es una variable clave para la estabilidad de la economía, por lo que es importante mantenerlo en niveles compatibles con las demás variables macroeconómicas, a cuyo efecto es necesaria la coordinación de las políticas monetaria y fiscal, tomando en cuenta además, que la estabilidad macroeconómica es un certificado de buena conducta en beneficio de la imagen del país ante la comunidad internacional, particularmente ante los organismos financieros internacionales. En ese sentido es importante recordar lo que concluye el Directorio Ejecutivo del FMI respecto a la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2016 para Guatemala: “El aumento del déficit fiscal podría justificarse por razones estructurales y sociales. Al haberse cerrado la brecha del producto, la actual orientación fiscal, generalmente neutral, es razonable. No obstante, podría justificarse una distensión fiscal que lleve el déficit global al orden del 2% del PIB a efectos de mantener el gasto social y de capital y aplicar el programa de reformas dirigidas a combatir la corrupción. Pero esto significaría aumentar temporalmente el déficit mientras se ponen en marcha medidas encaminadas a mejorar la relación ingreso/PIB”. (FMI, 2016) Por eso la necesidad de retomar en el corto plazo los principios y compromisos del Pacto Fiscal para que además de mejorar la transparencia y calidad de la gestión pública que es demandado especialmente ahora por parte de la ciudadanía y se proponga una ruta para fortalecer financieramente al Estado.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
DEUDA PÚBLICA Para el año 2017, el proyecto de presupuesto plantea, como ya se indicó, un déficit fiscal de 2.2% del PIB, considerando una meta de recaudación de Q57,994.8 millones, es decir, Q3,439.0 millones más que la meta estimada para el cierre del año 2016. Cabe indicar que en 2017, el endeudamiento externo neto será negativo porque las amortizaciones de la deuda superarán los desembolsos de nuevos créditos. Las fuentes de financiamiento para este presupuesto ascienden a Q 17,439.2 millones, equivalente a un 21.8% con respecto del total del presupuesto. Estas fuentes se componen de un 16.4% por la colocación de obligaciones de deuda a largo plazo por Q 13,073.4 millones, un 4.4% de obtención de préstamos a largo plazo por Q 3,530.7 millones y de un 1% por la disminución de otros activos financieros por Q 835.0 millones (reducción de recursos disponibles en la caja fiscal). De acuerdo con estimaciones del MINFIN, se proyecta que el saldo en circulación de la deuda pública en 2017 será de Q 138,655.1 millones que corresponde al 24.8% del PIB. De este monto, el 55.7% corresponde a la deuda interna y 44.3%, a la deuda externa. El indicador que relaciona los ingresos totales con el saldo de la deuda resulta en 222.23% lo que motiva a considerar dentro de una reforma fiscal mecanismos que fortalezcan los ingresos. Debe recordarse que este indicador se realiza tomando como base la estimación de ingresos contenida en el proyecto de presupuesto, en donde los ingresos tributarios constituyen el componente más importante y de no alcanzarse la recaudación estimada este parámetro podría ser mayor. En cuanto al crédito externo, los préstamos tienen un objetivo definido de acuerdo con cada contrato suscrito entre el gobierno y el organismo que lo financiará y las condiciones de su contratación se establecerán en el respectivo decreto del Congreso de la República de Guatemala, por lo que los recursos tienen un destino específico. Cuadro 5 Fuentes de financiamiento Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos 2017 Año 2016
Diferencia %
DISMINUCIÓN DE OTROS ACTIVOS FINANCIEROS
380.79
835.01
119.3%
Disminución de caja y bancos
380.79
835.01
119.3%
5.00
5.00
0.0%
371.90
330.01
-11.3%
Saldos de caja de extinción de dominio
3.89
0.00
-100.0%
Saldos de caja de ingresos corrientes
0.00
500.00
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO INTERNO
9,426.47
13,073.41
38.7%
Colocación de Obligaciones de Deuda Interna a L.P.
9,426.47
13,073.41
38.7%
Colocación de bonos
9,426.47
13,073.41
38.7%
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EXTERNO
3,066.61
3,530.74
15.1%
Obtención de Préstamos Externos a L.P.
3,066.61
3,530.74
15.1%
De gobiernos extranjeros
1,040.32
713.78
-31.4%
De organismos e instituciones regionales e internacionales
2,026.29
2,816.95
39.0%
12,873.87
17,439.16
35.5%
Saldo de caja y bonos internos Saldo de fondos propios de varios instituciones
Total fuentes de financiamiento Nota: Adaptado con información del MINFIN.
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Año 2017
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El financiamiento del presupuesto con recursos externos, coadyuvará a la implementación, desarrollo y continuidad de programas y proyectos prioritarios orientados a promover el desarrollo socio-económico del país. Para el presupuesto 2017 se prevén desembolsos por Q3,530.7 millones. Dentro de estos recursos se contempla la contratación de un préstamo del BCIE para apoyo a proyectos de inversión en infraestructura social y productiva, ejecutado a través del MICIVI por Q 511.5 millones. Los préstamos también responden a varios proyectos de inversión, específicamente para cubrir necesidades sobre todo de la red vial. Diez de los veintinueve préstamos están destinados al MICIVI. Sin embargo, cabe indicar que al final del mes de octubre, la ejecución de dicho ministerio es de solo 34.21%, lo cual significa que de los Q 4,062.8 millones vigentes, únicamente se han ejecutado Q 1,210 millones, que podría deberse a la falta de provisión oportuna de los recursos o dificultades en la contratación por tener que atender las disposiciones de la nueva ley de contrataciones del Estado. Monto
Organismo
1,645.30
46.6%
971.60
27.5%
84.90
2.4%
115.20
3.3%
53.40
1.5%
Agencia Japonesa de Cooperación Internacional JICA
177.40
5.0%
Eximbank - República China, Taiwán
160.40
4.5%
Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico
322.50
9.1%
3,530.70
100.0%
Banco Centroamericano de Integración Económica BCIE Banco Interamericano de Desarrollo BID Organización de Países Exportadores de Petróleo OPEP Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDA Kreditanstalt fur Wiederaufbau -KfW-
Total préstamos externos
Cuadro 6 Préstamos externos. Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos 2017
Nota: Adaptado de información del MINFIN.
Organismo
Número de proyectos
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
3
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
1
Ministerio de Comunicaciónes, Infraestructura y Vivienda
Cuadro 7 Préstamos contemplandos por Ministerio y % de ejecución a septiembre 2016
10
Ministerio de Desarrollo Social
1
Ministerio de Economía
2
Ministerio de Educación
2
Ministerio de Finanzas Públicas
1
Ministerio de Gobernación
2
Ministerio de Salud y Asistencia Social
2
Obligaciones a Cargo del Tesoro
5
Número de Préstamos
% De ejecución a septiembre 2016 53% 55% 23% 24% 42% 65% 53% 55% 58% 63%
29
Nota: Adaptado de información del MINFIN.
Son evidentes las necesidades que se presentan en el MICIVI ante una infraestructura vial que requiere atención inmediata por las consecuencias que podría derivar en el transporte de insumos, productos finales y de personas. Sin embargo, cabría esperar que a falta de un trimestre para finalizar el ejercicio 2016, se pueda mejorar ese nivel de ejecución.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La elaboración y propuesta del presupuesto para el ejercicio 2017 por parte de la nueva administración representa una oportunidad para plantear sus metas de política que no pudo alcanzar en el año 2016, toda vez que cuando asumió en enero de 2016 ya estaba aprobado el presupuesto presentado por la administración anterior. Sin embargo, tendrá que afrontar de nuevo las dificultades derivadas de la baja captación tributaria para enfrentar los grandes y crecientes retos del gasto público. Es indudable que la estrechez de recursos que afrontan las finanzas públicas motivó la presentación de una propuesta de reforma tributaria al Congreso de la República, la que fue posteriormente retirada por el Organismo Ejecutivo. Empero, ante la insuficiencia permanente de la recaudación frente a las necesidades del gasto, se considera necesario retomar la propuesta de una reforma fiscal sobre bases más integrales, que garantice principalmente, la sostenibilidad de los ingresos tributarios en el largo plazo y una ejecución focalizada y eficiente del gasto, para lo cual es necesario considerar los principios y compromisos del Pacto Fiscal. Complementariamente, deberá aprovecharse la reestructura de la SAT y la tecnificación de sus procesos operativos, para esperar una recaudación más eficiente; así como el combate frontal a la evasión tributaria y a la defraudación aduanera a través del contrabando, sin dejar de lado, la necesidad de revisar la continuidad de las exenciones y exoneraciones de impuestos vigentes. También la nueva administración de la SAT debe trabajar en la erradicación de los gérmenes de la corrupción que se percibe que todavía existen, particularmente en las principales aduanas de la República. El monto de presupuesto contenido en el proyecto respectivo que analiza el Congreso de la República está sobreestimado, considera una recaudación tributaria de aproximadamente Q 58,000 millones que es optimista en el marco de un débil desempeño económico a nivel mundial y nacional. Esto hace que las bases por el lado del gasto público que se presenta por un monto total de Q 79,830 millones tengan débil sustentación. El presupuesto contenido en el proyecto presentado al Congreso de la República estima un déficit fiscal de 2.2% del PIB, que aunque es considerado manejable por algunos organismos financieros internacionales, podría ser un riesgo si se considera que ante la muy optimista proyección de ingresos tributarios que se está presentando, este podría incrementarse. Con relación a la deuda, esta mantendría el nivel que ha registrado durante los últimos años respecto al PIB de aproximadamente 25%, sin embargo cuando se relacionan los ingresos totales con su saldo el indicador se ubica en 222.23% cifra que pudiera ser mayor considerando la sobreestimación de ingresos tributarios y que indicaría una señal de precaución a nivel macroeconómico. Respecto a la distribución del gasto público, el Gobierno estableció prioridades alrededor de temas como la seguridad y justicia, la seguridad alimentaria y la salud y, la generación de empleo. Sin embargo, los recursos contemplados en esa priorización escasamente representan el 9% del presupuesto total. Con relación a la clasificación institucional del gasto público, resaltan algunos incrementos, como el caso del registrado para el Ministerio de Economía de 100% explicado por los recursos que se estarían destinando a la realización del XII Censo Nacional de Población y VII Nacional de Vivienda, que son esenciales para la orientación de las políticas públicas.
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También son relevantes los incrementos asignados al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda de 44% respecto al año 2016, y que se justifica por el deterioro evidente de la infraestructura del país, especialmente en la red vial. Otro ministerio que estaría registrando un incremento importante (23%) es el de Salud Pública y Asistencia Social, lo cual es necesario para la solución de la crisis del sistema hospitalario que aún persiste. Los recursos asignados al MINEDUC de Q13,862.2 millones deberían incrementarse gradualmente para lograr lo establecido en la Ley Nacional de Educación, en el sentido que el gasto en este sector debe representar el 7% del PIB. Con la asignación planteada escasamente este indicador se estaría ubicando en 2.47%. Así también, a nivel institucional deben revisarse asignaciones como por ejemplo la que corresponde al Ministerio de Desarrollo Social que presenta un incremento de Q197 millones, el cual no se justifica por los escasos resultados que desde su creación se han dado en materia de política social. Esos recursos serían de mayor utilidad si se destinaran a otros rubros como la salud pública y educación. Respecto a las normas presupuestarias, llaman la atención ciertas asignaciones que deben justificarse y o revisarse de mejor forma como la que se contempla para el transporte urbano de la ciudad de Guatemala por un monto de Q 35 millones; el aporte que se le estaría otorgando al Colegio de Abogados y Notarios por un monto de Q7.7 millones ; Q1.7 millones para AGEXPORT; Q163.6 millones para SOSEP Q850.4 millones para el Congreso de la República; y Q102.3 millones en concepto de Proyección Diplomática y Apoyo en Misiones de Paz, asignaciones que carecen de mayor sustentación y deberían revisarse en el proceso de discusión del presupuesto. Las normas presupuestarias contenidas en el proyecto de ley del Presupuesto del año 2017, plantean retos importantes en materia de gestión por resultados, transparencia y calidad del gasto público, lo que demandará mayores esfuerzos de coordinación interinstitucional y mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía. En algunos casos las responsabilidades que se asignan a determinadas instituciones en materia de monitoreo y evaluación, como el caso del INE parecen ser ambiciosas por la escasez de recursos presupuestarios para esta institución. Respecto a los riesgos fiscales presentados por el MINFIN, el principal está relacionado con los desastres provocados por los fenómenos naturales; sin embargo, los recursos que se están asignando para su atención se consideran muy escasos. Por otra parte, otro riesgo identificado lo constituyen las clases pasivas del Estado, lo cual demanda un análisis más puntual para resolver el déficit existente entre los ingresos y los gastos que representa este rubro. Asimismo, se identificó como riesgo fiscal los shocks macroeconómicos que en la coyuntura reviste especial importancia por la amenaza que representa para los ingresos tributarios, el debilitamiento de la economía mundial y su posible impacto en el ámbito nacional. Tomando en cuenta la falta de seguridad para alcanzar la meta de ingresos tributarios, se recomienda de suma importancia, adoptar el escenario conservador presentado en los ejercicios de presupuesto abierto, con un techo de Q 74,700 millones, y que en una eventual redistribución de los montos asignados, sean prioritarios los recursos para las instituciones relacionadas con la Seguridad Alimentaria y Nutricional, especialmente el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el Ministerio de Educación y el de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, sí como los destinados al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y el Estado de derecho.
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Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el año 2017
BIBLIOGRAFÍA Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). (2015). Guatemala Camina. Pasos Firmes para Cambiar. FMI. (1 de Septiembre de 2016). Fondo Monetario Internacional. Recuperado el 15 de Octubre de 2016, de Fondo Monetario Internacional: http://www.imf.org/es/News/Articles/2016/09/01/ PR16390-IMF-Executive-Board-Concludes-2016-Article-IV-Consultation-with-Guatemala MINFIN. (7 de Septiembre de 2016). MINFIN. Recuperado el 6 de Octubre de 2016, de Control de archivos que conforman el proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos para el ejercicio fiscal 2017: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/editables_2017/presup_edita.pdf _______. (3 de septiembre de 2016). Ministerio de Finanzas Públicas. Recuperado el 10 de octubre de 2016, de Ministerio de Finanzas Públicas: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/presua2017/ documentos/08-30-2016%20Riesgos%20Fiscales.pdf Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) Departamento de Investigación y Consultoría Económica Pedro Prado (Coordinador) Carlos González Arévalo Claudia García David Castillo Andrés Navas B. Revisores Raquel Zelaya y Grupo Editorial Diseño y diagramación Alejandra Taracena Fotografía de portada María Fleischmann - Banco Mundial
10ª Calle 7-48 Zona 9 Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Tel: (+502) 2201-6300; Fax: (+502) 2360-2259 / www.asies.org.gt
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