Política Tributaria en América Latina: Agenda para una Segunda Generación de Reformas
Juan C. Gómez Sabaini
XXV SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL CEPAL, Naciones Unidas Santiago de Chile, 5-6 de marzo de 2013
Contenido de la presentación
Diagnóstico sintético sobre el nivel y estructura de la carga tributaria
Características comunes y factores diferenciadores entre los países
Principales problemas de los sistemas tributarios de la región
Agenda de reformas en América Latina
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Entre 1990 y 2010, la carga tributaria aumentó en casi todos los países de AL y el promedio regional pasó de 13,4% a 19,1% del PIB (incluye contribuciones de Seg. Social). 25,0 33,0 20,0
18,0 15,1
15,0
33,8
Promedio OECD
19,1 +42%
16,1
13,4
10,0
5,0
0,0 1990
1995
2000
2005
2010
3
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que AL es una región claramente heterogénea…
Tanto la evolución histórica como el nivel actual es muy diferente entre los países de la región.
Importante brecha en el nivel de recursos: ARG y BRA (+ de 30% del PIB) y varios países por debajo de 15% (promedio regional 19,1% en 2010).
Elementos diferenciadores:
Financiamiento de la Seguridad Social (esquemas diversos)
Ingresos de gobiernos subnacionales (federalismo, recursos propios + transferencias del gobierno central)
Recursos fiscales y explotación de recursos naturales (pereza fiscal, volatilidad, agotamiento físico, enfermedad holandesa, creación de fondos anticíclicos)
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¿Cuál ha sido la orientación de las reformas pasadas? (1990-2004) Impacto recaudatorio
Total
Aumento
Reducción
152 64
93 56
59 8
Creación
3
3
0
Cambios en la base
24
23
1
Cambios en la alícuota
37
30
7
ISR Personas Naturales
45
18
27
Cambios en la base
7
4
3
Cambios en la alícuota
38
14
24
ISR Personas Jurídicas
43
19
24
Cambios en la base
4
1
3
Cambios en la alícuota
39
18
21
183
115
68
Transacciones financieras
19
11
8
Selectivos y aranceles
41
28
13
Otros impuestos
52
35
17
Incentivos tributarios (creación / eliminación)
37
7
30
Reformas menores o no clasificables
34
34
0
335
208
127
Impuestos principales IVA
Impuestos secundarios
Total
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Focanti, Hallerberg y Scartascini (2013).
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La estructura tributaria promedio en AL se concentró en IVA, ISR y Seg. Social. (en % del PIB)
Tipo de impuestos
(en % del total)
1990
2010
Dif.
Cont.%
1990
2010
Renta y ganancias de capital
2,9
4,8
1,9
33,3
21,6
25,0
Seguridad Social
2,3
3,4
1,1
19,2
17,3
17,8
Nómina salarial
0,1
0,1
0,0
0,3
0,7
0,6
Propiedad
0,5
0,7
0,2
4,1
3,8
3,9
Generales s/ Bs. y Ss.
3,4
6,8
3,4
59,3
25,3
35,4
Sobre el Valor Agregado
2,9
6,1
3,2
55,8
21,8
31,9
Sobre las Ventas y Otros
0,5
0,7
0,2
3,5
3,5
3,5
3,5
2,9
-0,6
-10,6
26,3
15,3
Selectivos
1,6
1,7
0,1
1,8
11,8
8,8
Comercio internacional
1,7
1,1
-0,6
-11,4
12,7
5,6
Resto Específicos
0,2
0,2
-0,1
-1,0
1,7
0,9
0,7
0,4
-0,3
-5,6
5,1
1,9
13,4
19,1
5,7
100,0
100,0
100,0
Específicos s/ Bs. y Ss.
Otros Impuestos Ingresos Tributarios Totales
6
La recaudación del ISR aumentó a nivel regional (sobre todo entre 2003 y 2008) pero su estructura relativa mantuvo el desbalance hacia las personas jurídicas entre 1990 y 2010. Personas Naturales
Personas Jurídicas
Recaudación ISR Total 4,9
100,0% 90,0%
4,7
4,5
4,1
4,0
3,4
70,0%
67,9% 60,0%
66,2%
3,0
2,7
3,5
72,3%
71,6%
71,3% 3,0
65,7% 66,9%
50,0%
2,5
1,8
2,0
30,0%
1,5
20,0%
32,1%
33,8%
33,1%
34,3%
10,0%
1,0
27,7%
28,4%
28,7% 0,5
0,0%
0,0
1990
1994
1998
2002
Recaudación del ISR (% del PIB)
Estructura del ISR (en porcentajes)
80,0%
40,0%
5,0
2005
2008
2010
7
Limitaciones actuales que enfrentan los sistemas tributarios de AL
Incrementos recaudatorios logrados utilizando tributos de baja calidad (imp. mínimos y sobre transacciones financieras).
Alta volatilidad de los ingresos públicos en los países exportadores de recursos no renovables.
Alta Informalidad laboral y económica que complica las tareas de administración tributaria.
Elevados Gastos Tributarios que erosionan las bases gravables.
Insuficientes avances en el control de la evasión impositiva, la cual es muy elevada en el ISR.
Bajo impacto de la tributación sobre la distribución del ingreso a causa de la debilidad del ISR personal.
8
Dada la estructura tributaria, el impacto redistributivo de los impuestos es muy reducido y, en varios casos, incide regresivamente sobre la distribución del ingreso. Países
Variación del coeficiente de Gini luego de los impuestos
América Latina
OCDE
Reducción de 3% o más
---
ALE, CAN, EEUU, LUX, IRL, BEL.
Red. entre 3% y 2%
---
R.UNIDO
Red. entre 2% y 1%
ECU
FRA
Red. hasta 1% o proporcional
PAN, CRI, ARG, URU, NIC, CHI, COL.
GRE, ESP.
Aumento de hasta 1%
HON, GUA, SAL, DOM, PER.
SUIZA
Aumento de hasta 2%
BOL
---
Aumento de más de 2%
BRA
--9
Los avances en administración tributaria permitieron la reducción gradual de los niveles de evasión en el IVA aunque éstos se ubiquen muy por encima de los países desarrollados. 50,0
PER; 49,5
45,0
40,0 URU; 38,7 35,0
DOM; 36,5 COL; 35,3 GUA; 34,6
30,0
ARG; 29,6
PER; 37,0
CRI; 26,4 25,0 MEX; 22,5 20,0
15,0
El nivel de incumplimiento en el ISR es aún mayor con tasas que van del 30% al 70% según el país
GUA; 25,8 (*) DOM; 24,9 COL; 22,4 URU; 19,8 ARG; 19,8 (*) CRI; 18,2 MEX; 17,8
10,0
10
2001
2004
2008
La agenda para una segunda generación de reformas tributarias
11
Ejes centrales de las reformas
Adecuar el nivel de ingresos tributarios
Balancear la estructura tributaria
Priorizar equidad vertical y horizontal
Asegurar financiamiento de gobiernos subnacionales
Reducir dependencia y volatilidad de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales
Aumentar eficiencia de Administraciones Tributarias para combatir la evasión tributaria y la informalidad
Propiciar la búsqueda de consensos generales que garanticen la aceptación de las reformas tributarias 12
I. Fortalecer la imposición sobre la renta personal
Ampliar la base del tributo, incorporando todas las rentas del contribuyente incluso las ganancias de capital.
Ajustar el tratamiento de dividendos al de otras rentas financieras.
Enfatizar las características personales del contribuyente en el diseño del ISR.
Adecuar escalas de alícuotas marginales y umbrales mínimos de exención (sistema dual como paso intermedio).
13
II. Consolidar el ISR de sociedades
Analizar y revisar la concesión de gastos tributarios y regímenes especiales que implican importantes pérdidas de recursos.
Introducir y/o fortalecer normas de tributación internacional:
Expandir la frontera tributaria de los países y avanzar hacia la aplicación del criterio de renta mundial especialmente para las rentas pasivas.
Introducir normas de precios de transferencia, capitalización débil y otros tratamientos aplicables a empresas multinacionales.
Promover el intercambio de información entre Fiscos así como la aplicación de criterios para combatir a los “paraísos fiscales”. 14
III. Complementar la tributación directa con impuestos patrimoniales
Modernización de los catastros y fortalecimiento de las agencias subnacionales de recaudación tributaria.
Ampliación de la base gravable (eliminando exenciones y tratamientos especiales) y aumento de alícuotas.
Reforzar incentivos de gobiernos locales para aumentar su caudal de recursos propios. La asignación de nuevas potestades tributarias es una alternativa que merece ser estudiada.
Aplicación efectiva de impuestos sobre la transmisión gratuita de bienes (donaciones, legados y herencias), sobre la base de un diseño tributario de carácter personal y global con mínimas exenciones. 15
IV. Compensar la regresividad del IVA y afianzar su cumplimiento tributario
El desafío hacia el futuro radica en estudiar alternativas destinadas a morigerar los efectos regresivos del tributo, salvaguardando la amplitud de su base imponible y, por lo tanto, su capacidad recaudatoria (p.e. IVA personalizado, compensando a sectores de menores ingresos).
Aún con los importantes niveles de recaudación alcanzados en el IVA en la mayoría de los países, existe espacio para introducir mejoras en la administración del impuesto.
16
V. Procurar la aceptación social de las reformas tributarias
“Una segunda generación de reformas en los sistemas tributarios de la región no puede ser una tarea fácil ni rápida sino que, para que sus efectos sean positivos y permanentes, deberá formar parte de un complejo proceso de negociación política entre distintos actores sociales en un marco de consenso sobre los objetivos fundamentales que regirán las finanzas públicas en los años futuros Pacto Fiscal entre el Estado y sus ciudadanos sobre la base de la reciprocidad y la consolidación de las instituciones”.
17
Muchas gracias
[email protected]
18
El IVA se constituyó en el principal instrumento tributario de la región.
Reformas introducidas en los años 80 y 90:
Aumento de la alícuota general promedio del 11% al 15% (tasa promedio OCDE: 18,5%)
Ampliación de la base gravable originalmente compuesta por bienes extensión a servicios intermedios y finales y eliminación de exenciones e incentivos tributarios para promover la inversión.
Nivel de recaudación al nivel de países desarrollados: URU 8,8%, ARG 7,9%, CHI 7,6%, BRA 7,5% en 2010.
Mayor participación relativa en países de AL 30-45% mientras en la OCDE 15-25% del total.
Tasas reducidas (como en OCDE) y exenciones diversas que incluyen servicios educativos, culturales, financieros y de seguros, alimentos, medicinas y otros servicios como atención médica, agua potable y transporte de pasajeros. 19
La debilidad del ISR personal caracteriza a los países de AL
Contribuye al sesgo de la estructura tributaria hacia la imposición indirecta y determina el escaso impacto redistributivo de los sistema tributarios
Se relaciona con causas múltiples:
Alícuotas marginales máximas relativamente bajas. Informalidad y pequeños contribuyentes. Gastos tributarios bases estrechas y erosionadas (beneficios tributarios, rentas de capital, etc.) Evasión Baja moral tributaria, costos de cumplimiento y problemas de administración tributaria
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