NOTAS PARA LA PRESENTACIÓN Y COMENTARIOS EN LA MESA DE DIÁLOGO “FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y ASIGNACIÓN DE TIEMPOS EN RADIO Y TELEVISIÓN A CANDIDATOS INDEPENDIENTES”*1
1. Introducción Las candidaturas independientes han tenido una historia peculiar en nuestro país. Se ha transitado del reconocimiento de una potestad de los órganos legislativos –federal y estatales– de regularlas, a un periodo en el que se prohibieron por mandato constitucional a nivel estatal –y legal a nivel federal–, hasta su consagración en la fracción II del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) como medio para el ejercicio del derecho político-electoral a ser votado, como alternativa de la oferta política ofrecida a la ciudadanía por parte de los partidos. A pesar del reconocimiento de esta forma de participación, no se establecieron mayores directrices que sirvieran para su reglamentación. Al respecto, se ha mantenido un debate constante en torno a las obligaciones, derechos y prerrogativas que deben imponerse y concederse a quienes contienden con carácter independiente, de modo que sea posible su participación en condiciones equitativas frente a una sólida estructura partidista. Entre esas prerrogativas se destacan el otorgamiento de recursos públicos para el financiamiento de las campañas de los independientes y la oportunidad de tener tiempo para difundir su proyecto electoral en radio y televisión. Las primeras experiencias estatales –relativas a las entidades de Quintana Roo y Zacatecas– dejaron un sabor agridulce en torno a este tema. Mientras que en Quintana Roo se garantizó el acceso de los candidatos independientes a tiempos de radio y televisión y a financiamiento público, en Zacatecas, aunque se les concedió la primera prerrogativa, se restringió el financiamiento de la campaña electoral a recursos de fuente privada. Sin lugar a duda, uno de los propósitos de la reforma constitucional en materia políticoelectoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de febrero de este año, fue fortalecer la figura de las candidaturas independientes, en búsqueda de que quienes recurran a las mismas participen en condiciones de equidad, pues se dispuso que deben garantizarse las prerrogativas a las que se ha hecho referencia2. La regla general elegida por el Constituyente Permanente para satisfacer el acceso a radio y televisión –la cual coincide con las adoptadas en diversos ordenamientos estatales de manera previa y posterior a la reforma, y que se ha extendido a la prerrogativa de financiamiento público– fue la de considerar a la totalidad de candidatos y candidatas independientes en su conjunto como un partido de nuevo registro, por lo que se designa un monto de recursos que posteriormente es repartido3. 1
* Elaborado con la colaboración de Olivia Y. Valdez Zamudio y Arturo Colín Aguado. 2 Artículo 116, fracción V, inciso a) de la CPEUM. 3 Artículo 41 fracción III, inciso e) y Apartado B, inciso c) de la CPEUM.
Los principios y reglas que se establecieron en la CPEUM fueron desarrollados en la Ley General de Procedimientos e Instituciones Electorales (LGIPE), que se publicó en el DOF, junto con otras leyes reglamentarias de la reforma, el 23 de mayo de este año. Vale la pena destacar que en los procesos electorales que tuvieron lugar este año en Nayarit y Coahuila también se concedieron estas prerrogativas, aun cuando, según la normativa transitoria de la reforma, las disposiciones constitucionales que las regulan no eran aplicables a aquéllos. El caso de Coahuila es especialmente importante pues se permitió la participación de candidatos independientes a pesar de que no se encontraba regulada la figura en la legislación electoral estatal4, y todavía más relevante es que se les hayan concedido estos derechos, pues se reflejó la voluntad de las autoridades administrativas y judiciales para tutelar y hacer efectivo el derecho a ser votado de manera independiente bajo condiciones de equidad5. Gracias a estos importantes avances, en la actualidad es claro que los candidatos independientes tienen estas prerrogativas. Sin embargo, persisten los reclamos desde distintos ámbitos en torno a la manera en que se han concedido, pues se alega que aunque la finalidad es lograr la competencia de los candidatos independientes en condiciones de equidad, la regulación empleada a nivel estatal y en la propia LGIPE no cumple en la realidad con este propósito6. 2. Modelos de financiamiento y de distribución de tiempos en radio y televisión de las candidaturas independientes Para efectos de retroalimentar la discusión, en el presente apartado se podrán identificar los elementos importantes de los modelos de financiamiento y de distribución de tiempos en radio y televisión implementados en los estados de Zacatecas, Quintana Roo, Nayarit y Coahuila, en los procesos electorales 2013 y 2014; así como la regulación jurídica del ámbito federal a partir de las recientes reformas constitucionales y legales en materia electoral. 2.1 Zacatecas 4
En términos generales, mediante las sentencias de la Sala Superior (SUP-JDC-357/2014), de la Sala Regional Monterrey (SM-JDC-40/2014 y SM-JDC-41/2014), y del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Coahuila de Zaragoza (sentencia 10/2014), se hizo una aplicación directa de la fracción II del artículo 35 de la CPEUM y de la fracción I del artículo 19 de la Constitución estatal, donde se reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos a solicitar su registro a los cargos de elección popular de manera independiente a los partidos políticos. 5 Por ejemplo, la Sala Regional Monterrey, al resolver los asuntos SM-JDC-40/2014 y SM-JDC-41/2014, ordenó al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila que, en caso de que los ciudadanos cumplieran con los requisitos constitucionales y legales respectivos, realizara las diligencias e implementara los mecanismos que considerara necesarios para posibilitar la participación de la fórmula encabezada por los actores en la campaña y en la jornada electoral, a través de la emisión de los acuerdos pertinentes para propiciar condiciones de participación equitativa con los demás candidatos. 6 Es de conocimiento público que algunos partidos políticos impugnaron varias de las disposiciones de la LGIPE que regulan las candidaturas independientes, entre las que se encuentra el modelo de reparto de financiamiento público y de tiempo de radio y televisión. Véase también: Sebastián Barajas, Ángel Miguel. “Equidad en la contienda para los candidatos independientes: acceso a la radio y televisión”. Publicado en: Gilas, Karolina M; y Medina Torres, Luis Eduardo (coords.). Candidaturas independientes. Desafíos y propuestas. México, IEE Morelos- TEPJF-Tirant Lo Blanch Monografías, 2014.
El estado de Zacatecas contó con un modelo de financiamiento único para los aspirantes y candidatos independientes, es decir, en las etapas de registro preliminar y campañas electorales el financiamiento fue exclusivamente privado y estuvieron sujetos a los topes de gastos de campaña de acuerdo al tipo de elección. El candidato que obtuviera el triunfo en las elecciones correspondientes podía recuperar del Instituto Estatal Electoral de Zacatecas (IEEZ), en el siguiente ejercicio fiscal, hasta un 50% de los gastos máximos erogados durante su campaña, previa comprobación del gasto7. En lo referente al modelo de distribución de tiempos en radio y televisión, los candidatos independientes tuvieron derecho a la prerrogativa a un tiempo igual al que correspondía a un partido político de nueva creación, únicamente en el porcentaje que es distribuido de manera igualitaria8. Cabe destacar que para garantizar el principio de equidad en la contienda y no menoscabar el derecho de los partidos políticos, el IEEZ cedió parte de su tiempo en radio y televisión a los candidatos independientes9. Se tomaron en cuenta un total de 2,124 promocionales a distribuir entre partidos políticos y coaliciones. Del 30% a repartir en forma igualitaria, de acuerdo al cálculo realizado por el IEEZ, 106 promocionales le correspondieron a un partido político de nueva creación, mismos que fueron distribuidos entre los nueve candidatos registrados, el sobrante fue utilizado por la autoridad electoral. El orden del inicio del ciclo de difusión de los promocionales correspondientes se determinó mediante un sorteo convocado por el IEEZ en presencia de todos los candidatos independientes10. 2.2 Quintana Roo El modelo de financiamiento en el estado de Quintana Roo fue mixto, es decir, para el desarrollo de actividades en la etapa de obtención del respaldo ciudadano el financiamiento fue exclusivamente privado y para las campañas electorales fue público. De acuerdo a la legislación electoral de la entidad, el candidato al cargo de gobernador, diputados por mayoría relativa y planillas de ayuntamientos recibirán el monto que corresponda como si se tratara de un partido político de nueva creación (de estos últimos, dentro del proceso electoral 2013, el financiamiento fue proporcional al número de electores inscritos en la demarcación por la que compitieron)11. Respecto al acceso a radio y televisión, una vez aprobado el registro de candidatos independientes, el Instituto Electoral de Quintana Roo (IEQROO) sometió a consideración del Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral (IFE) una propuesta de 7
Artículos 33.1 y 56.1 del Reglamento de Candidaturas Independientes (RCI) del IEEZ. Artículo 69 del RCI del IEEZ. 9 Acuerdo ACG-IEEZ-022/IV/2013 10 Para el ejercicio de esta prerrogativa los candidatos independientes no podían ceder los tiempos a favor de otros candidatos independientes o partidos políticos. Además, en caso de renuncia o ausencia de los materiales en tiempo y forma para su transmisión, los tiempos serían utilizados por el resto de los candidatos independientes que cumplieran con los requisitos (Acuerdos ACRT/17/2013, ACRT/27/2013, ACG-IEEZ047/IV/2013 y Oficio IEEZ-01/1235/13 citado en SUP-RAP-56/2013). 11 Artículos 128 y 145 de la Ley Electoral de Quintana Roo (LEQR). 8
distribución, tomando en cuenta el número de candidatos registrados para cada cargo de elección popular. Si bien, el doce de febrero de dos mil trece el Comité de Radio y Televisión del IFE aprobó el modelo de distribución de tiempos en radio y televisión únicamente para los partidos políticos, lo cierto es que con motivo del registro de los 14 candidatos independientes, el IEQROO solicitó al IFE el apoyo necesario para ajustar dicho pautado12. La distribución quedó de la siguiente manera: del total de mensajes a distribuir (1,872), el 30% (560) se distribuyó de forma igualitaria entre ocho fuerzas electorales, es decir, siete partidos políticos y los candidatos independientes contendientes (dio un total de 70 promocionales para los catorce candidatos independientes registrados); en tanto que del 70% restante (1,306) únicamente se repartieron entre los siete partidos políticos con derecho a dicha prerrogativa, en proporción al porcentaje de votos obtenidos en la elección local para diputados por el principio de mayoría relativa inmediata anterior; los mensajes sobrantes (6) fueron entregado a la autoridad electoral federal13. Resulta necesario señalar que debido a que la fecha de registro de candidatos independientes se llevó a cabo en la misma fecha del inicio de las campañas electoral14, y toda vez que la autoridad electoral local debió aprobar la modificación del modelo aprobado para los partidos políticos a fin de incluir en el mismo a los candidatos independientes que obtuvieron su registro en la distribución de los referidos promocionales, remitirla a la autoridad electoral federal para los efectos correspondientes, así como cumplir con las especificaciones técnicas para la entrega, sustitución y calificación de los materiales de transmisión, fue necesario iniciar la transmisión de los promocionales de los candidatos independientes diecinueve días después del inicio de las campañas electorales15. Por otra parte, el orden de transmisión de los mensajes de los candidatos independientes se determinó atendiendo el orden en que les fue otorgado el registro16. 2.3 Nayarit Al igual que en el estado de Zacatecas, el modelo de financiamiento en Nayarit fue exclusivamente privado. Asimismo, el candidato que resultara electo podía recuperar del Instituto Estatal Electoral de Nayarit (IEEN), en el siguiente ejercicio presupuestal, hasta un 50% de los gastos erogados durante su campaña17. Respecto al modelo de distribución de tiempos en radio y televisión, en la legislación de la entidad no se contempló el procedimiento ni el tiempo que se destinaría a los candidatos 12
Acuerdos ACRT/33/2013 y ACRT/14/2013. Artículo 119 de la LEQR y acuerdo IEQROO/CG/A-176-13. 14 Acuerdo IEQROO/CG/A-016-13. 15 Acuerdo IEQROO/CG/A-176-13. 16 Ídem. 17 Artículo 47 de la Ley Electoral del Estado de Nayarit. 13
independientes en los medios de comunicación social, por tanto, para no afectar las pautas destinadas a los partidos políticos, la autoridad electoral local estimó conveniente destinar parte de su tiempo a los candidatos independientes. Para la distribución de los promocionales, el IEEN se apartó de la distribución “tradicional” 70/30, al determinar que el número de mensajes para los candidatos independientes fuese igual al del partido político con menor tiempo asignado a radio y televisión, siendo el correspondiente al Partido de la Revolución Socialista con 63 promocionales durante el periodo de las campañas electorales18. No obstante, el Comité de Radio y Televisión del Instituto Nacional Electoral (INE) determinó que no era posible dividir de forma igualitaria ese número de promocionales entre los diecinueve candidatos independientes, por tanto, determinó la cantidad de 57 promocionales para todos ellos, dando un total de 3 mensajes en cada estación de radio y canal de televisión durante el periodo de campañas electorales para cada uno, los 6 promocionales restantes fueron utilizados por el IEEN19. Al igual que el caso de Quintana Roo, el registro de los candidatos independientes se llevó a cabo el mismo día del inicio de las campañas electorales, razón por la cual, al no haber tenido certeza acerca de la obtención de registro de candidatos independientes y el número de ellos, para la autoridad electoral resultó materialmente imposible modificar las pautas para asignarles tiempos desde el inicio de las campañas20. 2.4 Coahuila Tal como se mencionó con anterioridad, en el proceso electoral que tuvo lugar en el presente año en Coahuila se permitió la participación de candidatos independientes, a pesar de la falta de legislación que las regulara, lo que representó un reto para la autoridad administrativa electoral y para el INE. Las sentencias emitidas por la Sala Superior y por la Sala Regional Monterrey obligaron al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila (IEPCC) a adoptar ciertas medidas dirigidas al registro de las candidaturas independientes, así como al otorgamiento de ciertas prerrogativas para que compitieran en condiciones de equidad. Mediante diversos acuerdos21, la autoridad electoral estatal solicitó al Comité de Radio y Televisión del INE que las fórmulas de candidatos independientes –así como la del aspirante que tenía su registro condicionado– tuvieran acceso a un monto de tiempos de radio y televisión equivalente al de un partido político de nueva creación –cada uno, no en su conjunto–, el cual se traducía en un total de 27 spots por fórmula, en cada estación de radio y televisión con cobertura en los distritos por los cuales competirían. Asimismo, el IEPCC estableció que esa cantidad debía ser tomada del tiempo que le correspondía.
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Acuerdo aprobado por el Consejo General el 30 de mayo de 2014. Acuerdo INE/ACRT/03/2014. 20 Ídem. 21 Acuerdo No. 41/2014, Acuerdo No. 42/2014 y Oficio IEPCC/SE/2695/2014. 19
El Comité de Radio y Televisión del INE emitió el acuerdo con clave INE/ACRT/02/2014 para resolver la solicitud del IEPCC y definir los términos en que se concedería esta prerrogativa a los independientes22. Para dicha autoridad, la propuesta que se le presentó era contraria al principio de equidad que debe regir una contienda electoral, porque se pretendía dar la misma cantidad de mensajes en radio y televisión a un ciudadano que buscaba acceder a un puesto de elección popular en una única demarcación territorial que a un partido político que debía postular candidatos en diversos distritos23. En consecuencia, modificó la propuesta en el sentido de asignar tiempo a los candidatos independientes en su conjunto como si se tratara de un partido político de nueva creación, por lo que los 27 promocionales por emisora debían distribuirse de manera igualitaria entre los cuatro candidatos independientes, quedando un total de 6 spots por fórmula (los 3 promocionales restantes, al no poderse repartir equitativamente, quedaron a disposición del IEPCC). Por último, según el esquema presentado en el considerando vigésimo quinto del acuerdo, había un total de 20 emisoras de radio y televisión con cobertura dentro de los distritos en que participarían. En cuanto al financiamiento público para gastos de campaña de estos candidatos, en los acuerdos del IEPCC a los que se hizo mención se ordenó a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y de Partidos Políticos que realizara la asignación correspondiente, otorgando a las fórmulas de candidatos un monto equivalente al de un partido político de nueva creación, según el distrito respectivo, igual a: a) $64,942.67 para el Distrito I; b) $63,819.81 para el Distrito II; y c) $58,130.37 para el Distrito IV. En relación al ciudadano que solicitó su registro por el Distrito III, se aprobó su registro como candidato independiente y se instruyó a la Secretaría Ejecutiva para que tomara las medidas legales, administrativas y presupuestales para el debido cumplimiento del acuerdo, pero no se emitió ningún mandato concreto para garantizar su acceso a financiamiento. 2.5 Federal El modelo federal de financiamiento y de acceso a radio y televisión es similar al de Quintana Roo: un modelo de financiamiento mixto en donde los candidatos independientes pueden hacer uso de financiamiento privado y público. En relación al primero, en ningún caso podrán rebasar el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate24. En tanto, el monto total de financiamiento público se distribuirá, primero, entre los tres cargos federales a competir (presidencia de los Estados Unidos Mexicanos, senadurías y diputaciones), es decir, un 33.3 % para cada uno; y posteriormente, de entre ese porcentaje se distribuirá para los candidatos independientes registrados de acuerdo al tipo de elección a contender. Ahora bien, en el supuesto de que un sólo candidato 22
Es pertinente decir que la autoridad electoral explicó que su acuerdo se fundamentaba en las disposiciones aplicables del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, porque las adiciones y modificaciones de la reforma constitucional publicada el 10 de febrero de 2014 no eran aplicables a ese proceso electoral, y porque en aquéllos ordenamientos se había apoyado para determinar los tiempos de radio y televisión de los partidos políticos para ese proceso electoral. 23 Considerando décimo noveno. 24 Artículos 398 y 399 de la LGIPE.
obtenga su registro para cualquiera de los cargos antes mencionados, no podrá recibir financiamiento que exceda del 50% de los montos referidos25 . Para el acceso a radio y televisión para candidatos independientes se contempla que, en su conjunto, se considerarán como si se tratara de un partido de nuevo registro, únicamente en el porcentaje que se distribuye en forma igualitaria a los partidos políticos26. 2.6 Posibles problemáticas del modelo de financiamiento y la distribución de tiempos en radio y T.V para candidatos independientes A partir de las experiencias electorales que han tenido lugar en distintas entidades federativas, así como tras un análisis general del modelo contemplado en la LGIPE, existen algunas problemáticas que salen a la luz y requieren soluciones para posibilitar una participación de los candidatos y candidatas independientes en verdaderas condiciones de equidad. A continuación se plantean algunas de estas interrogantes: •
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Atendiendo al alto número de porcentaje y distribución de respaldo ciudadano que se exige a nivel federal para el registro de una candidatura independiente ¿es razonable pensar en el acceso de los aspirantes a estas prerrogativas para que les sea más viable satisfacer el mencionado requisito? El modelo federal permite que se registre un número indefinido de candidaturas independientes por cargo, siempre que se reúna con el porcentaje de apoyo ciudadano exigido. Lo anterior podría tener como consecuencia que el monto de recursos de financiamiento público y tiempos de radio y televisión se distribuyan entre un amplio número de ciudadanos y ciudadanas, lo cual tendría como consecuencia que esas prerrogativas se vean reducidas, por lo que no se aseguraría la equidad en las condiciones en que contienden los independientes. Para efectos de evitar esa situación, ¿sería necesario el establecimiento de un modelo de candidatura independiente única por cada cargo de elección popular? Considerando que los modelos de distribución de estas prerrogativas contemplados en la Constitución y en la LGIPE, se excluye a las candidaturas independientes de la asignación de un porcentaje importante de las mismas (el 70% que solamente se divide entre partidos de conformidad con la votación recibida en la última elección), ¿puede considerarse que esos modelos verdaderamente garantizan una equidad en las condiciones en que se compite en el proceso electoral? En las experiencias de Quintana Roo y Nayarit existió un retraso en el acceso a radio y televisión en las campañas electorales para los candidatos independientes, ¿cómo repercutió esa situación en el principio de equidad en la contienda?
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Artículo 408 de la LGIPE. Artículo 412.1 de la LGIPE.
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¿Qué desafíos podría tener el TEPJF para garantizar la equidad en la contienda a los candidatos independientes con el modelo preestablecido de financiamiento y acceso a radio y radio y televisión?
Las diferencias entre las medida legislativas que se adopten traerá una diversidad de problemáticas, por lo que se considera necesaria la discusión de los modelos que se han adoptado –y que se adoptarán– a nivel federal y estatal respecto al acceso a financiamiento público y a tiempo de radio y televisión por parte de quienes ostentan una candidatura independiente. Así, el objetivo de la mesa de diálogo “financiamiento público y asignación de tiempos en radio y televisión a candidatos independientes” consiste en ubicar en el marco de la discusión los retos y la problemática que enfrentan actualmente los modelos de regulación de ambas prerrogativas para los candidatos independientes, así como los desafíos de las autoridades electorales para garantizarlas.
