´ n del Programa Hoy No Circula Evaluacio Centro Mario Molina 2014

Resumen

La Zona Metropolitana del Valle de M´exico (ZMVM) ha enfrentado importantes problemas de calidad del aire, por lo que desde hace dos d´ecadas los gobiernos tanto del estado de M´exico como del Distrito Federal han tenido que implementar medidas para controlar emisiones contaminantes, que aunque muestran resultados sustanciales, tambi´en presentan limitantes que derivan en la necesidad de ajustar a las condiciones actuales programas como el Hoy No Circula para mejorar las condiciones atmosf´ericas de la metr´ opoli. En este sentido, y a petici´ on del Gobierno del Distrito Federal, el Centro Mario Molina llev´ o a cabo la evaluaci´ on del programa Hoy No Circula, donde se analizaron sus condiciones actuales, las ventajas y desventajas de su aplicaci´ on, as´ı como los impactos que generar´ıan las posibles modificaciones para actualizarlo. De forma complementaria, se sugieren una serie de recomendaciones que de instrumentarse conjuntamente arrojar´ an resultados positivos en la mejora de la calidad de aire y de salud de la poblaci´ on e incluso en la movilidad de la ZMVM.

´n 1 Introduccio

el fin de reducir dichas emisiones.

Desde hace m´ as de 20 a˜ nos, los gobiernos del Distrito Federal y el estado de M´exico han instrumentado conjuntamente programas para controlar las emisiones de contaminantes a la atm´ osfera y mejorar la calidad de aire de la capital. Tales esfuerzos han sido positivos al lograr abatir las concentraciones de algunos contaminantes. No obstante, las concentraciones atmosf´ericas de ozono y part´ıculas suspendidas menores a 2.5 y 10 micr´ ometros (PM2,5 y PM10 ) exceden de manera persistente los l´ımites permisibles fijados por las normas mexicanas, y en el caso del ozono, han aumentado de 2011 a la fecha. De hecho, la ciudad de M´exico mantiene el primer puesto en cuanto a contaminaci´ on por ozono se refiere y el cuarto en material particulado. Lo anterior indica la La concentraci´on de los contaminantes mencionanecesidad de ajustar las estrategias para reducir la dos no es uniforme en la ZMVM. En el caso del ozono, emisi´ on de contaminantes atmosf´ericos en la Zona la zona suroeste es la m´as afectada. En esta regi´ on Metropolitana del Valle de M´exico (ZMVM). vive el 61 % de los habitantes del ´area conurbada de la red de monitoreo ambiental (casi 10 millones de Dado que en esta regi´ on los veh´ıculos particulares personas). Las delegaciones m´as afectadas por este son la principal fuente de emisi´ on de los precursores contaminante son Magdalena Contreras, Cuajimalpa, ´ de ozono y la segunda fuente de emisi´ on de material Alvaro Obreg´on y Benito Ju´arez. En el caso de las particulado (solo despu´es del transporte de carga) y PM10 , los cerca de 2.6 millones de habitantes del que tales contaminantes ocasionan da˜ nos severos en noroeste del Valle de M´exico (en los municipios la salud de la poblaci´ on, se hace necesario evaluar los de Ecatepec, Coacalco y Tec´amac en el estado de programas que actualmente est´ an en operaci´on con M´exico) se encuentran en mayor riesgo. 1

materia, entrevistas con expertos del sector p´ ublico, La evidencia cient´ıfica indica que existe una social y acad´emico; la evaluaci´on de la experiencia relaci´ on entre la exposici´ on de la poblaci´on a los internacional y una amplia revisi´on bibliogr´afica. contaminantes atmosf´ericos y ciertos efectos adversos en la salud. Ahora se sabe que tales efectos, adem´as de manifestarse como enfermedades pulmonares y 4 Resultados cardiovasculares, tambi´en pueden repercutir en la A continuaci´on se presentan los principales resulreproducci´ on y el desarrollo. Los contaminantes que tados de este ejercicio: provocan mayores efectos en la salud son las part´ıculas suspendidas. Se considera que las PM2,5 son el contaminante m´ as preocupante por su impacto en Ventajas del programa Hoy No Circula la salud, ya que por su tama˜ no tienen la posibilidad (HNC) de penetrar directamente en los pulmones. Adem´as de provocar da˜ nos en la salud, la contaminaci´on • Dependiendo del contaminante, el Prograatmosf´erica en la ZMVM conlleva importantes ma reduce entre un 25 y un 70 % la emisi´ on repercusiones econ´ omicas y sociales colaterales. Las de contaminantes atmosf´ericos. enfermedades que resultan de la exposici´on a los • El HNC promueve la renovaci´ on de la contaminantes incrementan el ausentismo laboral y flota vehicular. el n´ umero de d´ıas con actividad restringida. • Es una medida exitosa en periodos de contingencias ambientales atmosf´ericas.

De todo lo anterior resulta evidente que: 1. Los programas de control y mejora de la calidad del aire que se han implementado en la ZMVM durante los u ´ltimos 20 a˜ nos han tenido un impacto significativo en la mejora de la calidad del aire y la reducci´ on de los ´ındices de concentraci´on de varios contaminantes.

• Fomenta el uso de otros esquemas de movilidad. Desventajas del Hoy No Circula • Con el tiempo, algunos ciudadanos evitan la restricci´ on mediante la adquisici´ on de un veh´ıculo, incrementando el parque vehicular alrededor del 3 %.

2. Dado que las concentraciones de algunos contaminantes (ozono, PM10 y PM2,5 ) no han alcanzado los l´ımites permisibles establecidos en las normas oficiales mexicanas y que estos tres contaminantes representan un riesgo importante para la salud p´ ublica, la gesti´ on de la calidad del aire en la ZMVM requiere de nuevas estrategias y ajustes en las pol´ıticas actuales.

• No se aplica en toda la ZMVM, limitando as´ı los beneficios que logra, por no abarcar a la totalidad de los viajes y veh´ıculos. • Existe una falta de medidas complementarias para promover la reducci´on de viajes en veh´ıculos de bajo desempe˜ no ambiental.

2 Objetivo Encuesta sobre Hoy No Circula y Calidad del Aire 2013

El objetivo del presente estudio fue evaluar el programa Hoy No Circula (HNC) de la ZMVM para establecer nuevas reglas de operaci´ on y medidas adicionales para elevar los beneficios ambientales y de restricci´ on vehicular a la circulaci´ on.

Esta encuesta se aplic´o como parte de la evaluaci´on del programa Hoy No Circula. Entre las respuestas dadas por hogares que tuvieron al menos un auto bajo restricci´on de circulaci´on, destacan las siguientes:

3 Metodolog´ıa

• Del 100 % de los autos particulares, 43 % no tiene restricci´on a la circulaci´on, ya que su auto es de un modelo menor a 8 a˜ nos de antig¨ uedad.

La evaluaci´ on de la operaci´ on actual del programa Hoy No Circula que aqu´ı se presenta se realiz´o con una metodolog´ıa basada en las experiencias y consultas a otras instituciones con amplia trayectoria en la 2

• La manera en que las personas con restricciones a la circulaci´ on resuelven sus necesidades de movilidad en caso de no circular es la siguiente: 63.8 % usa transporte p´ ublico, 13.8 % afirma no salir ese d´ıa, 8.3 % usa taxis, 4.5 % adquiri´ o otro veh´ıculo y 3.9 % comparte rutas con otras personas.

5 Recomendaciones Las recomendaciones son entonces: 1. Ajustar el esquema de hologramas de forma que se escalonen las restricciones de circulaci´ on. 2. Aumentar y mejorar los sustitutos existentes a los autos particulares con transporte p´ ublico de mayor calidad para reducir el efecto de aumento del parque vehicular provocado por el HNC e incrementando sus efectos positivos.

Distribuci´ on de la Edad de la Flota Gracias a una modificaci´ on temprana del HNC que abri´ o la posibilidad de que los hogares invirtieran en veh´ıculos de modelos m´ as recientes a fin de evitar la restricci´ on del HNC, el efecto de modernizaci´ on de la flota que ha tenido el Programa es significativo. La antig¨ uedad de casi el 50 % de la flota de veh´ıculos particulares de la Ciudad de M´exico (autom´ oviles y SUV) es menor a 8 a˜ nos (la edad clave para evitar la restricci´on). Por ello, no deben eliminarse las exenciones del HNC a veh´ıculos de alto desempe˜ no ambiental.

3. Aumentar las restricciones a la circulaci´ on para los veh´ıculos de menor desempe˜ no ambiental (mayor antig¨ uedad), pues el efecto de modernizaci´on inducida de la flota vehicular es mayor al incremento de la flota que acarrear´ıa.

Actualizaci´ on del HNC para reducir la emisi´ on de contaminantes de origen vehicular en la ZMVM Se propone adecuar el esquema con el que hoy opera el HNC a las condiciones actuales por medio de cambios en el sistema de hologramas que se otorgan en la verificaci´on e incorporar as´ı nuevas medidas. De esta manera se escalonar´a el otorgamiento de hologramas y sus restricciones a fin de reducir el incremento de la flota vehicular m´ as contaminante y seguir promoviendo la renovaci´on del parque vehicular. Estas modificaciones contemplan los siguientes cambios:

Evaluaci´ on de las Modificaciones al HNC En el debate p´ ublico se han postulado dos propuestas para modificar el HNC. La primera consiste en cerrar la ventana tecnol´ ogica extendiendo la prohibici´ on a circular para autos de modelos m´ as recientes. Dado que se ha detectado un efecto ambiental positivo que depende del incentivo para modernizar la flota por parte de los hogares que quieren circular todos los d´ıas de la semana, no se recomienda cancelar este est´ımulo.

• Introducci´on del Holograma E mediante el cual los veh´ıculos 100 % el´ectricos, los h´ıbridos, los que funcionan con gas natural (excluye gas LP) y los destinados a atender emergencias quedar´an exentos de cualquier restricci´on a la circulaci´on.

La segunda propuesta tiene que ver con aumentar las restricciones de circulaci´ on a veh´ıculos de mayor edad tecnol´ ogica. En este sentido se construyeron escenarios del HNC considerando una restricci´ on m´ as estricta para los autos m´ as antiguos y la prohibici´ on de la circulaci´on de todos los autos mayores a 20 a˜ nos (que corresponden al 12 % de toda la flota – 441 000 veh´ıculos). Con base en este modelo se estima que el 38 % de estos hogares podr´ıan adquirir un auto menor a los diez a˜ nos y el 82 % uno de entre 10 y 20 a˜ nos de antig¨ uedad. Bajo este escenario, las emisiones totales de contaminantes se reducir´ıan cerca del 7 %, se mejorar´ıa la distribuci´ on de la flota vehicular y se reducir´ıa el total de veh´ıculos que circula cada d´ıa.

• Holograma 00 (doble cero) podr´a circular diariamente y no requiere de verificaci´ on vehicular por los dos primeros a˜ nos y quedar´an exentos de cualquier restricci´ on a la circulaci´on. Se otorgar´a a los veh´ıculos de mejor desempe˜ no ambiental. A los 2 a˜ nos de antig¨ uedad podr´an obtener el holograma 0 y circular irrestrictamente durante 8 a˜ nos m´as, para llegar a un total de 10 a˜ nos de circulaci´on diaria.

3

• Holograma 0 se otorgar´ a al resto de los nuevos modelos vehiculares, mientras cumplan con la normatividad m´ınima. Circular´ an diariamente por 8 a˜ nos. No tendr´an mayores restricciones a la circulaci´on.

para el servicio de 10 a˜ nos, posteriormente deber´an chatarrizarse. Medidas Circula

complementarias

al

Hoy

No

En su estado actual, el HNC por s´ı mismo no tiene la capacidad de continuar dando resultados importantes en la reducci´on de contaminantes, por lo que es indispensable aplicar pol´ıticas e instrumentos simult´aneos que conlleven el descenso de la contaminaci´on y los da˜ nos en la salud que esta provoca.

• Holograma 1 para autos con m´as de 8 o 10 a˜ ´ nos de antig¨ uedad y durar´a hasta los 15 a˜ nos. Mantendr´ an una restricci´on de un d´ıa entre semana y un s´ abado al mes. Tendr´ an mayores restricciones en algunas zonas y durante contingencias ambientales. • Holograma 2 se aplicar´ a a veh´ıculos entre 16 y 20 a˜ nos de antig¨ uedad. No podr´an circular 2 d´ıas a la semana. Tendr´an mayores restricciones por zona y durante contingencias ambientales.

Fortalecer la operaci´ on del Programa de Verificaci´ on Vehicular Obligatoria (PVVO). Para mejorar el PVVO su sugiere mejorar el control de las verificaciones vehiculares e incorporar sistemas de diagn´ostico a bordo.

• Veh´ıculos con antig¨ uedad mayor a 21 a˜ nos no deber´ an circular, debido a que la tecnolog´ıa vehicular y de control de emisiones es obsoleta. Se propone que la entrada en vigor de esta medida sea gradual, de forma que paulatinamente se vaya eliminando este segmento.

Con el Programa Integral de Reducci´ on de Emisiones Contaminantes (PIREC) se logra la sustituci´on de catalizadores en mal estado. Para actualizar este Programa se sugiere incluir una revisi´ on espec´ıfica a los convertidores catal´ıticos de autos particulares cada 4 a˜ nos. El Programa de Autorregulaci´ on de Unidades a Diesel debe replantearse, mediante mayores exigencias tecnol´ogicas e incentivos a las empresas que se adhieran al programa.

• Motocicletas. Incorporar a las motocicletas al HNC aumentar´ a la eficiencia del Programa. Se sugiere elaborar una norma local para este modo de transporte.

Regular al transporte escolar, empresarial y p´ ublico de forma que no se autoricen autobuses que no cuenten con sistemas para el control de emisi´on de part´ıculas suspendidas.

• Transporte p´ ublico y de carga. Se sugiere fuertemente incorporar a todo tipo de transporte de carga al programa del HNC, mediante un esquema de hologramas y restricciones similar al aplicado para autos particulares. Estar´ a conformado por los siguientes hologramas: E para transporte a gas o con filtro de part´ıculas adecuado (verificaci´ on cada 2 a˜ nos); 0 para transporte con menos de 10 a˜ nos de antig¨ uedad (sin restricciones adicionales); 1 para transporte con antig¨ uedad de 11 a 20 a˜ nos (restricci´on una vez a la semana y restricciones adicionales en algunas zonas); 2 para transporte de m´as de 21 a˜ nos (restricciones adicionales). En el caso espec´ıfico de taxis, se sugiere que solo funcionen mediante sitios (para que no circulen en vac´ıo) y tengan un l´ımite de edad

La planeaci´ on urbana debe tener como objetivo la compactaci´on de la ciudad y el fomento de una movilidad m´as sustentable. La ciudad debe estar bien conectada, los usos de suelo, las redes de infraestructura y los servicios deben tener una planeaci´on integral para dar mayor accesibilidad a la poblaci´on. En este sentido, los centros de transferencia modal (auto particular, bicicletas, transporte p´ ublico de alta y baja capacidad) son elementos esenciales. Se propone tambi´en crear zonas de mayor control vehicular en donde la circulaci´ on de 4

los veh´ıculos est´e restringida en los horarios de mayor congesti´ on, privilegiando el transporte p´ ublico estructurado y el uso de medios de transporte no motorizados como la bicicleta o la peatonalizaci´ on.

tener reducciones importantes en las emisiones contaminantes. Es indispensable tener en cuenta que las medidas propuestas funcionan en conjunto, de modo que si alguna de ellas no se instrumenta, la efectividad de las restantes ser´a dr´asticamente menor.

Se recomienda extender las ciclov´ıas e introducirlas en colonias que actualmente no cuentan con ellas. Es necesario establecer mecanismos para incrementar la cobertura, la cantidad de trenes y dar mayor mantenimiento a las estaciones del metro. Se debe promover que esta forma de transporte sea uno de los puntos focales para los cambios de movilidad. En el caso del metrob´ us/mexib´ us, se requieren nuevas medidas para asegurar la calidad del servicio que ofrece, aumentar la cantidad de unidades del sistema y asegurar su adecuado mantenimiento para evitar que incrementen sus emisiones de contaminantes a la atm´osfera. Tambi´en se recomienda el desarrollo de infraestructura interconectada entre ambas entidades. La sistematizaci´ on de horarios y destinos del transporte p´ ublico puede contribuir a distribuir la congesti´ on en el servicio durante las horas pico. Establecer paradas fijas permitir´ a reducir el congestionamiento vial. En este sentido, se proponen la creaci´on de rutas “expr´es” en corredores de alta demanda, as´ı como establecer tarifas por encima de la normal en horas pico y promover el uso de la tarjeta u ´nica de pago para las diversas formas de transporte p´ ublico. Asimismo, se sugiere evaluar los beneficios que podr´ıa tener la implementaci´ on de peajes urbanos en los sectores de la ciudad con mayor congesti´ on y contaminaci´on. Se requieren instrumentos econ´ omicos para desincentivar los medios m´ as contaminantes y para generar recursos econ´ omicos para los programas antes mencionados. Por lo tanto, se deber´ an realizar ajustes en el precio de los combustibles, en los derechos de circulaci´on, tenencia y en el impuesto sobre autos nuevos. Finalmente, en cuanto a los beneficios ambientales de la aplicaci´ on de las medidas arriba mencionadas, se puede afirmar que se espera 5