ELEMENTOS PARA LA FORMULACION DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL PARA LA GOBERNANZA DEL AGUA EN COLOMBIA

INFORME II 8 de Abril 2013

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Maarten Hofstra, Daphne Willems y Andrea van der Kerk (WGC) e Ina Krueger (Deltares) Abril 2013 Water Governance Centre

CONTENIDO LISTA DE LOS ACRÓNIMOS .................................................................................................. 4 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................... 5 1.1 1.2 1.3 1.4

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POLÍTICA CLARA CON UNA VISIÓN A LARGO PLAZO Y METAS REALISTAS ................... 12 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

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Introducción .........................................................................................................................12 Principios básicos .................................................................................................................12 Buenas prácticas y esfuerzos................................................................................................12 Recomendaciones ................................................................................................................16 Ejemplos desde la experiencia Holandesa en cuanto al tema de Política Clara, con una Visión a Largo Plazo y Metas Realistas .................................................................................21

ORGANIZACIÓN, COORDINACIÓN Y CAPACIDADES .................................................... 22 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4

El contexto: hacia una estrategia nacional para la gobernanza del agua en Colombia .........5 Los principales problemas en cuanto a la gobernanza del agua en Colombia.......................7 Priorización de los problemas ................................................................................................ 9 Guía para el lector ................................................................................................................10

Introducción .........................................................................................................................22 Principios rectores y derivados ............................................................................................22 Buenas prácticas y esfuerzos................................................................................................23 Recomendaciones ................................................................................................................25 Centrándose en la organización ...........................................................................................35

FINANCIACION SOSTENIBLE ....................................................................................... 42 4.1 Introducción..............................................................................................................................42 4.2 Principios ..................................................................................................................................42 4.3 Buenas prácticas y esfuerzos ....................................................................................................43 4.4 Recomendaciones .....................................................................................................................45

5. COOPERACIÓN, PARTICIPACIÓN Y COMPARTIR INFORMACIÓN ................................. 53 5.1 Introducción..............................................................................................................................53 5.2 Principios y principios derivados ..............................................................................................53 5.3 Buenas prácticas y esfuerzos ....................................................................................................54 5.4 Recomendaciones .....................................................................................................................58

6

CONCLUSIONES Y PRÓXIMOS PASOS: HACIA LA ESTRATEGIA NACIONAL ................... 70 6.2 Hacia la estrategia de gobernanza nacional .............................................................................72 6.3 Próximas pasas: líneas de acción ..............................................................................................73

ANEXO 1. LITERATURA ...................................................................................................... 75 ANEXO 2. LISTA DE LOS PRINCIPIOS Y DE LAS RECOMENDACIONES .................................. 79

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LISTA DE LOS ACRÓNIMOS ANA CAR CARMAC CGR CVC

Agencia Nacional del Agua Corporaciones Autónomas Regionales Consejos Ambientales Regionales de la Macrocuencas Contraloría General de la República Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca

DGIRH

Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico

IDEAM IVM FCR FDR FEMA LAC MADS MGA OCAD OCDE OECD ONG PNCA PHN PNGIRH POMCA POT SGR SIRH SIAC SINA SMSCE TR TUA UNECE

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad VU Fondo de Compensación Regional Fondo de Desarrollo Regional Federal Emergency Management Agency Latino Americanos Caribeños Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Misión Gobernanza del Agua Órganos Colegiados de Administración y Decisión Organización para la Cooperación y el Desarrollo Organisation for Economic Cooperation and Development Organización No Gubernamental Plan Nacional de Cultura del Agua Plan Hídrico Nacional Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Planes de ordenamiento territorial Sistema General de Regalías Sistema de Información del Recurso Hídrico Sistema de Información Ambiental de Colombia Sistema Nacional Ambiental Sistema de Monitoreo, seguimiento, evaluación y control Tasa retributiva Tasa por Uso del Agua Comisión Europea de las Naciones Unidas

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1. INTRODUCCIÓN Colombia es un país rico y diverso. Existen grandes diferencias entre las numerosas áreas geográficas, que al mismo tiempo generan múltiples oportunidades y desafíos a los que se deben de enfrentar las distintas regíones del país, siendo una línea de acción, la gobernanza del agua en Colombia. Por lo tanto este informe, el cual esta dirigido a nivel Nacional, no pretende satisfacer por completo las necesidades emergentes de los distintos niveles, regiones y áreas. Sin embargo, se considera indispensable clasificar y armonizar los diferentes procedimientos existentes con relación a la gobernanza del agua, así como formular líneas de acción globales. La gestión del agua en general es un proceso complejo: existe una diversidad de intereses y actores con responsabilidades distribuidas entre las diferentes instancias. De igual manera, la gestión del agua cuenta con diversos vínculos en la toma de decisiones en otras áreas de gestión, como por ejemplo, la ordenación del territorio, la gestión del medio-ambiente, el transporte, etc. Es importante tener un conocimiento tanto detallado como profundo de todos los aspectos y los nexos existentes entre ellos. Por lo tanto, en primera instancia el enfoque de la gestión del agua se dirige en el control físico de las aguas superficiales y subterráneas, en relación tanto a la cantidad, como a la calidad de la misma. Sin embargo, una gestión del agua efectiva y eficiente demanda una estructura institucional adecuada con suficiente atención a los aspectos relacionales.

1.1 El contexto: hacia una estrategia nacional para la gobernanza del agua en Colombia El presente informe hace parte de un proceso de desarrollo e implementación de una estrategia nacional para la gobernanza del agua en Colombia. La Tabla 1 presenta una sinopsis sobre este proceso a nivel Nacional, sus fases y sus productos intermedios. Ese informe es parte de la fase 2 de la consultoría el cual está compuesta de dos informes y una presentación final; al igual que plantear como objetivo la preparación de un documento que servirá de fundamento para los próximos pasos (fases 3 y 4), en los cuales se llevará a cabo la concertación y la socialización de la propuesta para la estrategia Nacional de gobernanza del agua (fase 3), comenzando con la implementación de la estrategia en un proyecto piloto (fase 4).

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Tabla 1: Panorama de las distintas fases y productos intermedios en el camino hacia una estrategia Nacional para la gobernanza del agua en Colombia Código de colores: Verde= cumplido, naranja= en proceso, gris= falta todavía Fase Producto 1 Misión Gobernanza del Agua Problemas identificados, aportes de los actores en todos los niveles, primer (MGA) paso para la creación de la confianza 2 Consultoría (Enero-Abril Análisis de los problemas, propuesta para una estrategia 2013) 3 Concertación Estrategia adaptada y soportada por los actores Colombianos 4 Piloto Operación e implementación de la estrategia en una cuenca piloto, producción de un plan de acciones graduales con los actores locales en la cuenca piloto

El presente documento es el segundo producto de la fase 2 de la consultoría, en la cual se identifican los elementos básicos de una estrategia nacional éxitosa para la gobernanza del agua. El objetivo de esta fase, como está formulado en el contrato, es: “Formular en conjunto con la Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, una Propuesta de Estrategia que defina el marco conceptual, los principios, los objetivos, estrategias puntuales, metas e indicadores, y líneas de acción para mejorar la gobernanza del agua en Colombia.” La fase 2 se compone de los siguientes tres productos: • •

•

Informe I, en el cual se presentó un análisis detallado de los problemas principales del país en cuanto a la gobernanza del agua, basado en una estructura de tres niveles: el nivel del contenido, el nivel institucional y el nivel relacional. Informe II, representado en este documento, el cual esta basado en los resultados del primer informe. Identifica principios básicos con respecto a la gobernanza del agua por los tres niveles, y como paso siguiente, propone opciones para solucionar y mitigar los problemas Colombianos mencionados en el primer informe. Presentación virtual: se presentará el producto final el cual esta basado en los dos informes previamente verificados con entrevistas.

Tal y como se ha presentado en el primer informe (I), el análisis está estructurado en un modelo de tres niveles para la gobernanza del agua. El siguiente esquema presenta estos tres niveles de una manera gráfica. El modelo es dinámico y los niveles son interrelacionados. Además,cada uno de los tres niveles son importantes, no existe una jerarquía. No son tres niveles distintos o “superpuestos”, es decir, organizados de manera vertical”; se puede entender mejor como un conjunto de interacciones necesarias, complejas y simultáneas entre actores institucionales y sociales en escenarios y momentos concretos de la gestión ambiental En las próximas líneas se resumirán los problemas principales de la gobernanza del agua en Colombia para cada nivel, basado en el informe I.

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1.2 Los principales problemas en cuanto a la gobernanza del agua en Colombia En el primer informe de esta consultoría, se han identificado los siguientes problemas básicos:

Estrategia con objetivos claros • Los objetivos y las estrategias no están acompañados por un marco temporal bien articulado • En la actualidad no existe un Plan Nacional Hídrico, así como planes estratégicos de Macrocuenca que estén completos y operativos 1 Información • Gran parte de la información sobre el uso del agua y su gestión se encuentra dispersa, desarticulada, insuficiente y/o no necesariamente relevante Capacidades • Falta de capacidades técnicas y económicas a nivel local, regional y nacional Organización • Fragmentación y falta de claridad sobre los roles y las responsabilidades en la gestión del agua • La gestión del agua y la ordenación del territorio no están suficientemente alineados. En la ordenación del territorio no se tienenen cuenta suficientemente la importancia del agua • La coordinación institucional es uno de los problemas principales y debe ser una prioridad en la gestión del agua 1

El plan hidirco nacional se encuentra en un importante estado de avance, sin embargo aún falta desarrollar algunos de los programas propuestos. En cuanto a los planes estratégicos de las marcocuencas se encuentran en formulación los planes de las cuencas Magdalena – Cauca, Caribe, Orinoquia y Pacífico. Se espera que estos planes estén completamente formulados para el primer semestre del 2014. Por lo tanto aún no se cuenta con los lineamientos de estos documentos.

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Legislación/instrumentos • Falta de ejecución y cumplimiento de las leyes y/o políticas Financiación • Falta de una estructura de financiación sólida con instrumentos adecuados Participación • La participación no está organizada de una manera estratégica y estructural Cooperación • Existe una falta de colaboración por parte de los organismos públicos, los actores y los sectores productivos involucrados en la gestión del agua Integridad • El control de la corrupción y el favorecimiento de los aliados políticos es un desafío importante Conflictos • Aunque el país se encuentra actualmente desarrollando y promoviendo acciones orientadas hacia el registro y legalización de los usuarios del recurso, aún el nivel de avance no es suficiente. Por lo tanto existen numerosos conflictos relacionados con la gestión del agua; muchos de ellos tienen que ver con el inadecuado uso del suelo del país y la incapacidad del Estado para corregir favorablemente la informalidad, la ilegalidad y la falta de incorporación de la variable hídrica y cultural en el ordenamiento territorial

Hay que añadir aquí que en el análisis nos enfocamos en la gestión del recurso hídrico. Esta gestión se centra en prevenir inundaciones, que el agua no este contaminada y que haya suficiente agua para los diferentes usos y usuarios. La gestión del recurso hídrico entonces también se refiere a organizar el balance entre los diferentes usos del agua, como para la agricultura, naturaleza, seguridad, industria, consumo y saneamiento etc. (véase también capítulo 3). El suministro de agua es un uso entre otros usos, aunque por supuesto es de importancia crucial para los humanos.

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1.3 Priorización de los problemas Aunque todos los problemas mencionados merecen atención, es importante realizar una lista de las prioridades, comenzando por los problemas más relevantes en pro de construir un camino hacia una estrategia exitosa de la gobernanza del agua en Colombia. En cuanto a las principales cuestiones mencionadas anteriormente, las prioridades que se van a plantear y ejecutar en la siguiente fase son: Modelo de tres niveles Nivel del contenido

Nivel institucional

Nivel relacional

Prioridades OECD análisis de brechas

Política clara

2

Políticas

Capacidades

2

Capacidades

Información

3

Información

Organización

1

Administración

Legislación

*

Financiación

1

Financiamiento

Cultura y ética

*

Objetivos (motivaciones)

Comunicación Coordinación

4

Rendición de cuentas

Participación

3

Esto significa que en la visión planteada, el análisis establece que los principales puntos de aplicación están en la organización de la gestión del agua combinada con la financiación. Otro de los problemas relevantes es la falta de una política clara y de capacidades, tanto cuantitativas como cualitativas. Igualmente la participación y la información requieren atención. * Con respecto a los instrumentos jurídicos en general, parece que la legislación requerida existe, y no será el cuello de botella más importante. Mucho más importante son la cultura y la ética, dado que muchos de los problemas al nivel relacional están asociados con aspectos culturales y cuestiones éticas, relacionadas con la integridad, el cual puede tener un impacto significativo en el proceso político, así como en la aplicación práctica. El hecho de que ya existe un proyecto especialmente dedicado al tema de agua y su cultura (Programa Nacional de la Cultura del Agua) queda claro que en Colombia ya se reconoce la importancia de este tema. La corrupción puede ser un obstáculo importante para lograr resultados en la lucha contra los problemas que obstaculizan la correcta gestión del agua. Por lo tanto, prevenir la corrupción debe ser visto como un desafío fundamental. La corrupción, sin embargo, debe ser considerada como un fenómeno que se encuentra en un nivel más alto que la gestión del agua y que limita a todas las

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áreas políticas en el país. Es por ello, que en este informe no se procede a analizar esta cuestión específica. A pesarde no tratarse el tema de la corrupción en el presente informe, se recomienda soportar y participar en el Observatorio Anticorrupción y de Integridad Colombia, el cual tiene como objetivo contribuir a la lucha contra la corrupción. La filosofía del observatorio se formula de la siguiente manera 2: “Ser una herramienta para la gestión del conocimiento y la conversación de entidades, ciudadanos, y organizaciones públicas y privadas del orden nacional y territorial con el fin de elevar el nivel de integridad en la gestión pública. Ser un punto de encuentro en el cual, gracias a la apertura en la gestión de la información, las posibilidades de interacción y los espacios presenciales y virtuales para la conversación, se pueda elevar el nivel del debate público sobre corrupción, educar para prevenir que hechos de este tipo sucedan y promover la integridad. Propiciar un Estado que actúe íntegramente, es decir, que preste servicios oportunos, adecuados y de calidad. Un Estado eficaz es el resultado de la lucha contra la corrupción y la promoción de la integridad.” No obstante, cuando en la siguiente sección se tratan de cuestiones como la participación y la comunicación (capítulo 5), consiste en elementos conectados y vinculados con la lucha contra la corrupción. La contribución a una mejor comunicación, mejor participación y cooperación en el campo de la gestión del agua también tendrá una influencia positiva en el fortalecimiento del capital social, y por lo tanto, en la lucha contra la corrupción. Los resultados del estudio ‘Organizing for Governance: Building Collaboration in Brazialian River Basins’ 3, de Rebecca Neaera Abers, sugieren que la colaboración puede ser la clave para construir la confianza a través de un acuerdo político. Abers (2007) presenta en un ejemplo cómo la gestión del agua en Brasil expone que la cooperación descentralizada puede ser el inicio. "Pequeños proyectos de colaboración proponen objetivos que son fáciles de alcanzar, al igual que poder ayudarle a los actores a definir una agenda común y crear compromisos en un grupo". Otro ejemplo que demuestra que los proyectos del agua pueden unir a la gente, es uno derivado de la UNESCO: “From Potential Conflict to Cooperation Potential”. 4 En general, cooperar en la solución de los problemas potenciales del agua también puede reforzar la identidad social, y a la vez, puede llevar a un efecto positivo en una gama más amplia que la gestión del agua. También se puede concluir en el caso de Colombia, que en general hace falta la aplicación y el cumplimiento de las leyes y políticas relacionadas a la gestión del agua.

1.4 Guía para el lector Basado en las prioridades mencionadas anteriormente, los siguientes capítulos tratarán los siguientes temas: • Estrategia clara con visión a largo plazo y metas realistas • Una buena organización y coordinación, incluidas las capacidades • Financiación sostenible • La cooperación, participación y el intercambio de información

2

Observatorio Anticorrupción y de Integridad Colombia página web www.anticorrupcion.gov.co/ Rebecca Neaera Abers, Organizing for Governance: Building Collaboration in Brazialian River Basins (2007), in World Development Vol 35, No 8, pp 1450-1463. 4 UNESCO Programa PCCP página web http://webworld.unesco.org/water/wwap/pccp/ 3

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Para cada uno de los temas, el compendio le será dado de principios básicos, las buenas prácticas y las posibles opciones que pueden conducir a una mejor gobernanza del agua en Colombia.

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POLÍTICA CLARA CON UNA VISIÓN A LARGO PLAZO Y METAS REALISTAS

2.1 Introducción En cuanto a las prioridades mencionadas anteriormente, una de las preguntas claves que se debe contestar es; sí existe una visión nacional a largo plazo, acompañado con una estrategia clara que marque una dirección hacia la planeación de la gestión del agua en Colombia. En el informe 1 diagnóstico, el cual fue el precursor del presente informe (II), se concluyó que, aunque la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH) de 2010 expresa una visión clara, todavía hace falta acompañar esa visión con un plazo previsto y con una estrategia clara, que planteé el camino (con acciones específicas) que se va a llevar a cabo para cumplir con la visión estipulada. Para más información sobre ese tema, véase también informe 1, § 3.2. Antes de presentar las buenas prácticas y los esfuerzos que ya existen en Colombia por resolver los desafíos en cuanto a la PNGIRH se refiere, así como sus diversos planes, es razonable resaltar algunos principios básicos relacionados a este asunto, y que desempeñan un papel importante en la buena gestión del agua y su correcta gobernanza.

2.2 Principios básicos Las recomendaciones que se producen en este informe son basadas en principios básicos y en algunos casos, en principios derivados. Dentro de los principios básicos, lo más relevante en este capítulo son los siguientes: 2a Visión y estrategia nacional clara y realista, con metas intermedias 2b Planes y políticas adaptables 2c Metas SMART (Specific, Measurable, Agreed, Realistic, Timely) = Específico, Medible, Acordado, Realista y con Fecha límite Como también demuestran los principios básicos mencionados anteriormente, un elemento importante para una estrategia eficaz de la gobernanza del agua, así como para una gestión exitosa de este recurso, esta en una política adaptable, clara y compartida, con objetivos y metas. Por lo tanto, no sólo es importante definir y describir la política con los instrumentos que se deben aplicar, sino también es importante definir y describir metas realistas a largo plazo, con un límite temporal determinado. En este contexto, también es importante que las metas y medidas en la gestión del agua sean formuladas de una manera ‘SMART’ (Specific, Measurable, Agreed, Realistic, Timely), o bien, Específico, Medible, Aceptado, Realista y con una Fecha límite. Metas ‘SMART’ también facilitan el monitoreo de políticas y planes, y si resulta necesario, su adaptación. En capítulo 2.4 se van a retomar estos principios básicos, y se van a formular recomendaciones específicas basadas en los mismos.

2.3 Buenas prácticas y esfuerzos Sin embargo, el hecho de que los principios básicos todavía no estén completamente implementados en Colombia, existen muchas buenas prácticas. Existen numerosos documentos, que pretenden darle dirección a la gestión del agua en los diferentes niveles y en los diversos temas en Colombia (ya se están diseñando muchos más en este momento). En este párrafo se va a describir algunos de ellos. Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 12 van 79

La figura abajo corrobora la política y los planes especiales que forman la base de la gestión del agua en Colombia, así como la relación existente entre ellos. Plan Nacional de Desarrollo (Con los 10 programmas*)

Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGRIH)

Plan Nacional Hídrico

Planes Estratagicos de Macrocuenca

Plan de Manejo Ambiental de Acuíferos

Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas (POMCA)

Planes de Manejo Ambiental de Microcuencas

Figura de la relación entre la política y los planes especiales que forman la base de la gestión del agua en Colombia. *=Los 10 programas que contiene el PHN son los siguientes: Programa de Fortalecimiento de las Autoridades Ambientales en la Gestión Integral del Recurso Hídrico, Programa Nacional Legalización de Usuarios del Recurso Hídrico y Registro de los Usuarios del Recurso Hídrico, Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso Hídrico, Programa de Articulación Institucional en Gestión Integral del Recurso Hídrico, Programa de Articulación de la Planificación y Gestión del Recurso Hídrico, con la Planificación y Gestión del Territorio, Programa de Sostenibilidad Financiera para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, Programa de Control de la Contaminación y Uso eficiente del Recurso Hídrico, Programa de Vinculación de los Sectores Productivos a la Gestión Integral del Recurso Hídrico, Programa de Prevención de los Riesgos Asociados a la Oferta y Disponibilidad del Recurso Hídrico, Programa de Cultura del Agua, (Participación - Manejo de Conflictos relacionados con el Recurso Hídrico).

Tal y como se indica en la figura arriba, existe una jerarquía entre los planes y políticas principales de la gestión del agua: La PNGIRH debe de ser congruente con las otras Políticas sectoriales, así como con los Planes Nacionales (entre ellos el Plan Nacional de Desarrollo) en general. La función de la PNGIRH es, entre otros, informar el plan Nacional Hídrico, que a través de él, se informa de los Planes Estratégicos de Macro-cuenca y viceversa. Los Planes Estratégicos de Macro-cuenca tienen la función de darle dirección a los POMCAs. Esta jerarquía constituye la base de la gestión del agua en Colombia y tiene una lógica evidente: parte desde el nivel nacional hacia el nivel de las cuencas, y de un nivel general en cuanto a la visión y las metas, hacia un nivel específico. Debido a esa jerarquía y a la lógica en que se base, también es importante el orden en el que se deberían publicar los planes y el momento en el que entran en vigencia: Para asegurar la armonización de la gestión dentro de una Macro-cuenca, por ejemplo, es indispensable que primero, Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 13 van 79

o por lo menos al mismo tiempo, se publique el plan estratégico de esa Macro-cuenca, para que todos las CAR se pueden informar sobre las líneas generales de la gestión en su propia Macro-cuenca al igual que conformar sus respectivos POMCAs. Como en muchas cuencas, los POMCAs ya existían desde hace mucho tiempo, en esos casos es importante asegurar que son adaptados en concordancia con los planes de una jerarquía superior 5. Sin embargo, a pesar de que existe una visión bastante clara sobre la relación entre la PNGRH y los planes en los diferentes niveles, el vistazo a la implementación descubre que el orden en que se publican los documentos en realidad se desvía de la manera prevista. La PNGIRH fue publicado en 2010, y hasta ahora, el Plan Hídrico Nacional con sus 10 programas está retrasado, existiendo únicamente en forma de borrador sin publicar, a pesar de que varios de sus programas ya se encuentran en marcha. Los Planes Estratégicos de Macro-cuenca tampoco han sido publicados. Sin embargo, ya existen algunos POMCAs de las CAR más avanzadas. Ese retraso del Plan Nacional Hídrico y los de planes Estratégicos de Macro-cuenca pueden resultar en una falta de coherencia bien sea entre los POMCAs, como entre los planes de Macro-cuenca. Por lo tanto el asunto requiere más atención a nivel nacional. 6

Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH) El PNGIRH del 2010 es el documento nacional que constituye la visión para la gestión del agua en Colombia entre los años 2010 y 2022. 7 5

En este momento se va a hacer la revisión, actualización y ajuste de los POMCA de acuerdo con lo estabelcido en el decreto 1640 y se verificara la inclusión del componente de gestión del riesgo, por lo tanto si podrá llegar a existir sinergia entre la formulación de estos instrumentos

6

Como ya se indicó en el capítulo 1 el plan hidirco nacional se encuentra en un importante estado de avance, sin embargo aún falta desarrollar algunos de los programas propuestos.

En cuanto a los planes estratégicos de las

marcocuencas, se encuentran en formulación los planes de las cuencas Magdalena – Cauca, Caribe, Orinoquia y Pacífico. Se espera que estos planes estén completamente formulados para el primer semestre del 2014. 7

Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. Bogotá, D.C.: Colombia, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010.

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En cuanto a la visión, el documento lista 8 principios y 6 objetivos específicos. Cada uno de los objetivos específicos van acompañado por una serie de metas generales, indicadores y una línea de estrategia propia. La PNGIRH es un documento con una visión nacional bastante clara, con diversas estrategias muy ambiciosas. Sin embargo, se puede constatar que ningún de los objetivos de las estrategias vienen acompañados de un marco temporal bien articulado. Por lo tanto, se queda corto cuando lo que se pretende es haber ejecutado las líneas estrategias, y haber logrado las metas con sus objetivos. De igual manera, las líneas estratégicas de la PNGIRH en muchos casos resultan ser poco practicables debido que son formuladas de una manera muy abierta y con poco sentido ‘SMART’ (Specific, Measurable, Agreed, Realistic, Timely), Específico, Medible, Aceptado, Realista y con Fecha límite). Un ejemplo de esto pueden ser metas tales como la reducción de la contaminación de cuencas a un nivel aceptable, el cual le permita a los usuarios utilizar el agua superficial sin problemas, por ejemplo en 15 años; restaurar la calidad ecológica de la Cuenca por última vez en el año 2030; ó cumplir con un nivel concreto de protección contra inundaciones en los próximos 10 años. La necesidad de formular metas estratégicas combinadas con un enfoque sistemático a nivel Nacional, no debería ser subestimada. Es el primer paso, o bien el punto en el horizonte para darle dirección a todas las actividades de la gestión del recurso hídrico en el país. Si no existen estas metas ‘SMART’ a largo plazo y a nivel Nacional, trasladadas en una estrategia clara, el resultado será que tanto los distintos niveles como las regiones, planificarán y producirán metas y medidas propias, independiente, y potenciale, desconociendo el conjunto macro y la visión Nacional. Esa situación lleva el peligro de que al final, no se va a cumplir ni con las metas Nacionales ni con aquellas que fueron identificadas en los niveles y regiones subnacionales. Lo mismo puede pasar cuando las metas son demasiado ambiciosas y/o irreales. Dos de los métodos más importantes que la PNGIRH propone para aclarar y especificar la visión, y equiparla con una estratégica, son el Plan Hídrico Nacional, así como los planes estratégicos de ordenación y manejo de las cinco Macro-cuencas hidrográficas del país. Sin embargo, ambos documentos aún están en proceso y no está claro cuando se van a llevar a cabo. En cuanto a la estrategia, hace falta especialmente el Plan Hídrico Nacional el cual adjunta metas claras a la PNGIRH, cada una con un horizonte temporal definido y clasificado según: corto plazo (2010-2014), mediano plazo (2015-2018) y largo plazo (2019-2022) 8. Planes Estratégicos de Macro-cuencas 9 El plan estratégico es un instrumento de planificación ambiental a largo plazo (10 años) que junto a la visión Nacional, constituye el marco para la formulación, ajuste y/o ejecución de los diferentes instrumentos de la política, la planificación, la planeación y la gestión, al igual que del seguimiento existentes entre cada una de ellas. Los planes estratégicos están construidos en cuatro fases: 1) línea base y/o análisis de la situación existente, 2) diagnóstico, 3) análisis estratégico con lineamientos y directrices para su desarrollo, y 4) acuerdos y acciones estratégicas implementadas por cada uno de los actores claves. El seguimiento a los Planes Estratégicos de las Macro-cuencas se realizará a través del Consejo Ambiental Regional de la Macro-cuenca de cada Área Hidrográfica. 8

Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. Bogotá, D.C.: Colombia, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010.

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Decreto 1640 de 2012

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Estos Planes Estratégicos de Macro-cuencas deben servir de paraguas para los POMCAs, de tal manera que los diferentes planes locales coincidan con la visión regional. Es una buena manera de cooperación y planificación. De todas formas, la sincronización de los planes estratégicos y los POMCAs todavía no funciona de manera ideal, puesto que las CAR tienen que realizar los POMCAs antes de que exista el paraguas de los planes estratégicos. POMCAs 10 El POMCA es el instrumento a través del cual se realiza la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna, al igual que el manejo de la cuenca, entendido como la ejecución de obras y tratamientos en la perspectiva de mantener el equilibrio entre el aprovechamiento social y económico de tales recursos, así como la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente del recurso hídrico. Los POMCAs están construidos en cuatro fases: 1) Aprestamiento, 2) Diagnóstico, 3) Prospectiva y Zonificación Ambiental y 4) Formulación (objetivos, estrategias, programas, proyectos, actividades, metas e indicadores, cronogramas, fuentes de financiación, mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluación, así como los responsables de la ejecución de las actividades allí estipuladas, especificando las inversiones anuales en el corto, mediano y largo plazo). Después se debe implementar (la fase de la ejecución) y seguir con la evaluación del instrumento (reporte anual SIRH). Para la sintonización entre la gestión del agua y la planificación territorial, los Municipios tienen que adaptar sus Planes de Ordenamiento Territorial al POMCA. El POMCA prevalece; en la situación ideal, que el Municipio tiene el poder de decidir en el POMCA, con el fin de evitar que la diferencia entre estos dos instrumentos sea muy grande.

2.4 Recomendaciones Un aspecto general que es crucial para tener éxito en el logro de cambios es un sentido de urgencia y voluntad política. En muchos casos esa urgencia y voluntad política solamente se logra después de que han ocurrido problemas graves, como inundaciones o un deterioro dramático de la calidad del agua. En Colombia esta situación se dio en 2011 después de las fuertes inundaciones. Sin embargo este urgencia no resultó en esfuerzos y acciones conjuntas. A contrario las acciones fueron muy fragmentadas. Una implementación exitosa de las metas previstas en la política y los planes nacionales requiere una cultura adecuada de colaboración, basado en la convicción común de que los problemas deben ser abordados con fuerza.

En base a los principios mencionados en el párrafo 2.2, así como en las buenas prácticas existentes en Colombia (párrafo 2.3). Párrafo dedicado a la formulación de algunas recomendaciones acerca de cómo se puede mejorar la gestión existente. Principio 2a: Visión de una estrategia nacional clara, realista y con metas intermedias

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Decreto 1640 de 2012

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En los párrafos precursores se concluyó que hace falta acompañar la visión propuesta con un plazo previsto, al igual que una estrategia clara que permite construir el camino (con acciones específicas) que se va a llevar a cabo para cumplir con la visión. La figura que dibuja la relación entre la política y los planes especiales, el cual forman la base de la gestión del agua en Colombia (véase párrafo 2.3) establece que existe una cierta jerarquía entre la PNGIRH, el PHN, los Planes de Macro-cuenca, los POMCAs y los otros planes. Por un lado, los documentos superiores como la PNGIRH le informan a otros documentos como el PHN, mientras que por otro lado, también existen documentos (como los POMCAs y los Planes de Macrocuenca) que se retroalimentan entre sí. En el proceso de planificación, es importante considerar esa jerarquía. Por eso es crucial cuando se elaboran y se publican los planes con sus políticas: Es deseable que se publiquen los documentos independientemente de la posición que se encuentren dentro de la jerarquía (trabajar ‘desde lo grueso hacia fino’), o por lo menos, que se publiquen documentos que se deberían retroalimentar en paralelo. En casos donde esto no es posible, como por ejemplo para el caso de los POMCAs que ya existen desde mucho tiempo, sin que hubiesen planes de Macro-cuencas, es importante asegurar que, una vez que aparece un documento o plan de jerarquía mayor, se hace las adaptaciones necesarias en todos los documentos relacionados. Dado que en este momento a nivel Nacional, en Colombia todavía falta publicar el Plan Hídrico Nacional (PHN) y los Planes de Macro-cuenca, en este documento se recomienda finalizar y efectuar el Plan Hídrico Nacional, los 5 Planes Estratégicos de Macro-cuenca y los POMCAs. También se recomienda para la finalización del PHN, que se tome en cuenta la integralidad de la gestión del recurso hídrico, al igual que en los programas del PHN: se identifiquen y fomenten las líneas trasversales. En la finalización tanto del PHN como de los planes Estratégicos y los POMCAs, al igual que en todos los esfuerzos de planificación del agua en el futuro, se recomienda asegurar que la PNGIRH, el Plan Hídrico Nacional, los Planes Estratégicos de Macro-cuenca y los POMCAs se puedan retroalimentar en paralelo: Elaborar y publicar planes partiendo de lo grueso a lo fino (se refiere a la escala geográfica), o por lo menos, tratar de desarrollar los planes sincrónico. Adicionalmente, se recomienda en aquellos casos dónde esto ya no es posible, que después de que se publica un documento con una jerarquía mayor, se debe asegurar y controlar si las adaptaciones necesarias son implementadas en todos los planes relacionados con el fin de mantener una coherencia Nacional. Con esa coherencia nacional, se puede ganar eficiencia y efectividad en todos los niveles de la gestión del agua: Haciendo que todos los órganos de la gestión del agua en Colombia tiren de la misma cuerda. A una visión común Nacional, aparte de una estrategia, pertenecen también las líneas básicas nacionales, o bien, obligaciones de la manera en la que se debe desarrollar la gestión del agua. Por ejemplo en periodos o áreas de escasez de agua, el gestor necesita una priorización de usos para poder organizar una justa distribución del agua. Sin embargo, en este momento, Colombia no cuenta con una priorización de usos elaborados 11.

11

Si existe una guia general: primer lugar consumo humano y secundo lugar producción de alimentos y existe un instrumento (Planes de ordenamiento del recurso hídrico) para organizar los usos del agua de acuerdo a las características del cuerpo de agua

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Para la distribución del agua durante periodos de sequía y/o falta de abastecimiento, en Holanda existe una secuencia de prioridad de intereses vulnerables. Estos intereses reciben una prioridad en la dotación del agua. La base para ello, es un análisis Nacional del sistema hídrico considerando los aspectos económicos, ecológicos, y sociales de los intereses involucrados. El plan nacional del sistema hídrico (1984) prescribe: “La extracción del agua para el consumo humano, las industrias y la horticultura está respetado como superior. Adicionalmente la cantidad de agua necesaria para consolidar el nivel del agua en los ríos y canales cuenta con una alta prioridad. Una menor prioridad tienen el uso del agua para el lavado, el enfriamiento (electricidad e industrias), la agricultura (riego) y la navegación.” El interés por la naturaleza frágil esta anexado en una segunda fase, debido que durante un año muy seco (2003), se ha perdido naturaleza frágil, dando como resultando el próximo esquema de la secuencia de prioridades. 12 Dicha secuencia de prioridades se encuentra regulada en una disposición legal (Waterwet, Ley del agua, 2009). La seguridad esta primero y después vienen los intereses con riesgo de deterioros irreversibles para la naturaleza frágil (véase la figura). Por otro lado, la ley le da libertad a las provincias para añadir reglas en las categorías 3 y 4 (no en las categorías 1 y 2). Es importante resaltar que la secuencia de prioridades establece la dirección, pero en la práctica siempre se necesita considerar la prioridad una vez más, basada en la situación actual y las características del territorio estipulado. Adicionalmente, en la toma de decisiones se debe incluir futuras incertidumbres, lo que conlleva a ser una decisión política. Orden de prioridad del uso de agua; Categoría 1 prioridad más alta Categoría 1 Categoría 2 Categoría 3 Categoría 4 Seguridad y Utilidades públicas Uso costoso de Otros intereses evitación de daño escala pequeña (decisiones basadas irreversibe en criterios económicos, también para la naturaleza) 1. Estabilidad de 1. Abastecimiento de 1. Regación de 1. Navegación diques, damas etc. agua potable horticultura con una 2. Agricultura 2. Subsidencia rentabilidad grande 3. Naturaleza (si no (turba) 2. Suministro de hay daño 3. Naturaleza (en electricidad 2. Agua para irreversible) cuanto vinculada al procesos 4. Industria estado del suelo) 5. Recreación 6. Pesca en agua dulce

Tiene prioridad

12

Tiene prioridad

Tiene prioridad

Parlamento holandés (2003). ´Evaluatienota Waterbeheer Aanhoudende droogte´, vergaderjaar 2003–2004, 27 625, nr. 38

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Basado en experiencias Holandesas, se recomienda entonces formular una visión Nacional clara con respeto a la priorización de los usos del agua en situaciones de escasez. En la gestión del agua en épocas de escasez se constató que también para la gestión del agua en épocas de abundancia, tales como los periodos de lluvias entre el 2010/2011, las líneas principales a el nivel nacional son indispensables: Las diversas misiones Colombo-Holandesas en los últimos años han concluido que la falta de normas Nacionales para la protección de inundaciones fue una de las razones importantes por las que el mantenimiento y la construcción de diques, fueran subestimados en los años precedentes a la calamidad. Es por eso, que la siguiente recomendación que se quiere hacer es: Formular una visión nacional clara con respeto a la manera en la que se establece el nivel de protección contra inundaciones, en áreas con diferentes tipos de uso de suelo (acompañado con criterios e indicadores medibles). Sin embargo el hecho de que la implementación de los planes y las políticas estén desfalleciendo, puede ser un síntoma atribuido a la falta de dirección de otros elementos que también juegan un rol importante en cuanto al cumplimiento con las políticas y leyes se refiere. En el párrafo 2.3 se observó que el marco temporal para la ejecución de la PNGIRH es muy limitado. Por lo tanto, resulta de igual manera que las metas que son extraídas de la PNGIRH, estém asociadas a un marco temporal muy ambicioso, y en algunos casos, incluso pueden llegar a resultar poco realista. En cuanto a la planificación del futuro, se recomienda pues incrementar el horizonte de la planificación (el marco temporal a largo plazo de la PNGIRH) a 50 años, para poder tomar en cuenta desarrollos importantes que influyen la gestión del agua, como por ejemplo, el cambio climático o el desarrollo socio-económico. Para lograr la implementación exitosa de la visión Nacional también es importante que exista una estrategia que acompañe la visión, al igual que delimite metas y medidas realistas que destaquen la manera en la que se quiere llegar a la visión. La estrategia debería ser suficientemente concreta tanto a corto como a largo plazo, así como las bases financieras de la estrategia deberían ser lo suficientemente fuertes (véase también capitulo 4, dedicado completamente al tema de financiación). La recomendación es entonces equipar la PNGIRH con una estrategia 'SMART' (Específico, Medible, Aceptado, Realista, y con Fecha límite) (véase también la discusión sobre metas ‘SMART’ en el principio 2c). Rio Cauca cerca de Cali

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Rio Cauca cerca de Cali

Principio 2b: Planes y políticas adaptables Sin embargo aunque existen muchos documentos sobre planes y programas para la gestión del agua en Colombia, el problema radica en muchas ocasiones en su implementación. Para poder identificar de manera más específica cuales son los problemas con la implementación de las políticas y los planes, es importante introducir mecanismos de evaluación y aprendizaje, así como conducir un monitoreo continuo de la efectividad y la eficiencia de los planes con sus políticas (considerando también la ejecución e implementación por parte de las autoridades públicas). Un primer paso hacia una evaluación más estructurada de planes, políticas y leyes, sería acompañar cada plan y política con un programa de monitoreo, e instalar mecanismos automáticos de aprendizaje (e.g. evaluación regular de todos los planes y políticas, y de ser necesario una revisión). Actualmente en Colombia existe un sistema de monitoreo, mejoramiento y fortalecimiento de la cual también recibe atención en el PHN 13 (Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso Hídrico, p.35). Sin embargo, ese sistema de monitoreo se enfoca principalmente en la recolección y evaluación de la información sobre el sistema de agua mismo, y no en la estimación y evaluación del cumplimiento con sus respectivos planes, leyes y políticas. También es recomendable que se publiquen todos los resultados de los programas de monitoreo, al igual que las evaluaciones, con el fin de ser accesibles para los ciudadanos interesados y la prensa (En ese contexto, véase también capítulo 5 sobre el tema de transparencia). Principio 2c: Metas SMART (Specific, Measurable, Agreed, Realistic, Timely), Específico, Medible, Aceptado, Realista, con Fecha límite) Para facilitar la implementación de Políticas y planes, es importante que se asegure el tipo de metas que son realistas a la hora de cumplir con el marco temporal designado. Eso se logra con la formulación de metas y medidas en la PNGIRH, los POMCAs y los Planes Hidrológicos de Macrocuenca en una manera Específica, Medible, Aceptado, Realista y con Fecha límite. En ese contexto, las líneas de tiempo y la cuestión de sí las metas formuladas son realmente practicables y ejecutables dentro de los marcos temporales designados, merece una especial atención. Metas que sean específicas, medibles, aceptadas, realistas y con fecha límite en el torno, pueden promover el cumplimiento, y por lo tanto incrementar la confianza de los planes y políticas Nacionales. Eso también corresponde con los conclusiones que se presentaron en el informe ‘gobernanza del agua en Latinoamérica y el Caribe- a multi-level approach’de la OECD (página 74 y 83-85)

13

Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso Hídrico, p.35

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2.5 Ejemplos desde la experiencia Holandesa en cuanto al tema de Política Clara, con una Visión a Largo Plazo y Metas Realistas Algunos ejemplos que destacan la importancia de metas claras y estimulantes al largo plazo son: el desarrollo de la política para el control de la contaminación del agua en los Países Bajos, el exitoso Programa de Acción Internacional para el río Rín y la Dir. Activar el Marco del Agua en la Unión Europea, el desarrollo de normas claras para la protección contra inundaciones en los Países Bajos, así como su esfuerzo por convatir la escasez del agua, son algunos de los ejemplos que se presentan en los siguientes parráfos: Desarrollo de la Política para el Control de la Contaminación del Agua en los Países Bajos Uno de los elementos más importantes en el desarrollo de la ley sobre la contaminación del agua superficial en los países bajos, el cual fue discutido en el año de 1960, consistía en un fin político que se aplicaba cuando se tenía que haber logrado agua superficial limpia. Durante el periodo de 20 años definido como la meta política, se debía ser monitoreado durante 5 años a través de planes indicativos, el cual fue añadido por parlamento como un instrumento para supervisar el progreso en el cumplimiento de las metas. El Programa de Acción Internacional para el Río Rín Después de un accidente desastroso en 1986, causado por un accidente de fuego en la planta de una industria química localizada aguas arriba del río Rin, dejó la ecología del Rín en un estado debastador, motivó a que los Ministros de los estados aledaños al río, formularan una meta en común para el Río Rín: Logrando que el salmón volvería al río, combinado con normas para reducir la contaminación de un 50 a un 90 % en un periodo de 10 años. Esas metas del Programa de Acción para el Río Riín fueron un estimulante enorme para la restauración de la calidad del agua en el río. La Directiva Marco del Agua La Directiva Marco del Agua de la Unión Europea aspira al buen estado ecológico y químico de los cuerpos del agua en la Unión Europea en el año 2015. Para lograr esa visión, se estipuló la meta de cumplir con el buen estado ecológico y químico de todos los cuerpos del agua en los países de la Unión Europea en el año 2015, con una posibilidad de extender ese periodo dos veces en 6 años. Eso significa, que el cumplimiento de la meta puede ser a más tardar hasta en año 2027. Esas metas al largo plazo sirven como un estimulante para mejorar la calidad ecológica y química del agua. Normas claras para la protección contra inundaciones en los Países Bajos La protección contra inundaciones es un elemento muy importante en los países bajos. Sin embargo, después de muchos años sin problemas de inundaciones, la atención pública atribuido a ese asunto no fue suficiente, cuando en 1983 y 1985 las mareas altas en los ríos causaron amenazas y problemas graves que resultaron en la evacuación de aproximadamente 200.000 personas. Después, en 1998 ocurrieron problemas causados por precipitación excesiva. Esos incidentes resultaron en una nueva atención Nacional para la protección contra inundaciones que se traslado en normas de seguridad, el cual podían variar entre 1/1250 años y/o 1/10000 años dependiendo del tipo de amenaza (de los ríos o del mar), así como del riesgo aceptable de las distintas áreas. A partir de ahí, la meta legal de monitorear el cumplimiento con las normas de seguridad cada seis años ha sido un estimulante para implementar un enfoque sistemático para la protección contra las inundaciones. El proyecto “Room for the river” (‘Espacio para el rio’) hace parte de ese enfoque sistemático.

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La lucha contra la escasez del agua en los Países Bajos Después de la confrontación con una escasez de agua en una época de verano seco en 1976, que resultó en daño para diferentes sectores, entre ellos la agricultura, la conservación del medio-ambiente, el abastecimiento de agua potable, la navegación, la producción de electricidad, etc., en los años 1970, se hizo un análisis nacional (Policy Analysis de la gestión del agua en los países bajos) sobre las metas potenciales que pudieran haber sido implementadas para disminuir las problemas generados por la sequía. Anticipando el cambio climático, el Delta Program (Programa del Delta de los países bajos), aspirando a la protección del país contra mareas altas y al mantenimiento de la reserva del agua dulce para el abastecimiento, ahora y en el futuro. Evidentemente, la definición de metas al largo plazo no puede ser efectiva sin estar acompañadas de una buena organización, de los instrumentos necesarios y de un financiamiento sostenible que considere inversiones tales como los costes de gestión y mantenimiento. Por lo tanto, se van a desarrollar éstos asuntos en los siguientes capítulos.

3

ORGANIZACIÓN, COORDINACIÓN Y CAPACIDADES

3.1 Introducción

En el informe I el Diagnóstico, los desafíos institucionales están descritos. Los problemas que saltan a la vista en el diagnóstico están relacionados con la organización, la coordinación y las capacidades, son los siguientes: • Fragmentación y falta de claridad sobre los roles y las responsabilidades en la gestión del agua • La gestión del agua y la ordenación del territorio no están lo suficientemente alineados • La coordinación institucional es uno de los problemas principales; existe una falta de colaboración entre las organizaciones involucrados en la gestión del agua • Falta de capacidades a nivel local y regional (número de empleados, continuidad, conocimiento técnico, político y de la gobernanza) Estos aspectos están descritos con más detalle en el capítulo 4 Institucional del informe I:

-

Roles y responsabilidades claras (§4.2.1) Aplicación y cumplimiento de las leyes vigentes (§4.2.2) Cooperación, coordinación y priorización (§4.2.3) Leyes claras, transparentes y accesibles (§4.4.1) Priorización y armonización entre instrumentos (§4.4.2)

En este capítulo se formulan en primera instancia los principios, en términos generales para realizar una organización y coordinación adecuada, basados en una cuantiosa capacidad humana. Posteriormente, se evalúan las prácticas exitosas y los buenos esfuerzos a eso, los cuales se han visto en la práctica en Colombia. Por último, se llega a una articulación de las recomendaciones acerca de cómo se puede mejorar la situación Colombiana y damos un golpe de zoom elaborando posibles direcciones para desarrollar una organización, coordinación y capacidad más efectiva.

3.2 Principios rectores y derivados Existen principios generales para establecer una organización, coordinación y capacidad adecuada.

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3a La gestión del agua se organiza sobre la base de las cuencas; hay una sola autoridad integral responsable por cuenca – En casos donde eso no es posible, la coordinación es crucial, y su organización debe ser el enfoque principal para la gestión. 3a-1 Organiza el sistema del agua regional lo más pronto posible basado en cuencas y subcuencas 3a-2: Existen órganismos e instrumentos de coordinación y sincronización exitosas y efectivas 3b Gestión integral del recurso hídrico 3c Las roles y responsabilidades están claras, para todas las autoridades; descentralización de tareas en el nivel lo más bajo posible (subsidiaridad). 3d La autoridad responsable cuenta con bastante capacidad para realizar las tareas asignadas. 3e Tanto en la toma de decisiones como en la ejecución, todos los intereses tienen que ser considerados y sobrepasados.

3.3 Buenas prácticas y esfuerzos En Colombia existen diferentes prácticas existentes que ya funcionan bien, o que tienen una base sólida aunque todavía no funcionan idealmente. La cuenca como base de la ordenación Principio 1 ‘la cuenca hidrográfica es la base’ está aplicado en la Política Nacional de la Gestión Integral del Recurso Hídrico. 14 En el decreto 1640 de 2012 está definido: “La ordenación de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físicobiótica de la cuenca y en particular de sus recursos hídricos.” 15 CorMagdalena como entidad de Macro-cuenca integral 16 La creación de CorMagdalena es un esfuerzo para establecer una autoridad para toda la Macrocuenca del río Magdalena. Tal y como se escribió en el principio 1, crear una autoridad por cuenca es la manera más eficaz de organizar el manejo de la Macro-cuenca. CorMagdalena puede desarrollarse hasta el ejecutor de la política nacional (parte de la sistema del agua principal). En este caso, hay que elaborar la relación y cooperación con las CAR al alcance de la Macro-cuenca Magdalena. Lo llamamos un esfuerzo, porque CorMagdalena todavía no es una entidad integral. CorMagdalena tiene la responsabilidad de la navegación/actividad portuaria, la generación de energía y preservación del media ambiente 17, pero no tiene la responsabilidad de la cantidad del agua (protección contra inundaciones y prevenir el desabastecimiento), aunque tiene mucho que ver con sus responsabilidades existentes: la producción de energía y la navegación ambos necesitan bastante agua. En una entidad integral, también la calidad del agua sería incluida dentro de sus responsabilidades.

14

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2010). ´Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH) 15 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). ´Decreto 1640´ 16 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1994/ley_0161_1994.html, y http://www.cormagdalena.com.co/ 17

CORMagdalena página web www.cormagdalena.com.co

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Consejo Ambiental Regional de la Macro-cuenca El Decreto 1640 del 2012 (artículos 14 y 15) da la estructura gruesa del modelo institucional para los Planes Estratégicos, donde el componente central es el Consejo Ambiental Regional de la Macro-cuenca. Parte del Consejo son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el director de las autoridades ambientales competentes, el gobernador del Departamento/ de los Departamentos, los alcaldes de los Municipios y un representante de las Cámaras sectoriales. La formulación y el seguimiento de los Planes Estratégicos de las Macro-cuencas se realizarán a través de este Consejo Ambiental Regional de la Macro-cuenca de cada Área Hidrográfica, tal como la recolección de información sobre el estado y tendencia de la base natural y de las actividades socioeconómicas presentes. Además, el Consejo Ambiental Regional de la Macro-cuenca es un espacio de resolución de conflictos regionales; promueve acuerdos interinstitucionales e intersectoriales y acciones estratégicos sobre el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos hídricos. Consejo Nacional Ambiental 18 Para asegurar la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, existe el Consejo Nacional Ambiental. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible lo presidirá. Es un sistema con un consejo encargado de coordinarlo conformado por las entidades involucradas, con y nueve Ministerios como miembros integrados. Además, DNP, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, un representante de los gobernadores, un alcalde representante de la Federación Colombiana de Municipios, el Presidente del Consejo Nacional de Oceanografía, un representante de las Comunidades Indígenas, un representante de las Comunidades Negras, un representante de los gremios de la producción agrícola, un representante de los gremios de la producción industrial, el Presidente de ECOPETROL o su delegado, un representante de los gremios de la producción minera, un representante de los gremios de exportadores, un representante de las organizaciones ambientales no gubernamentales, un representante de la Universidad elegido por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU y un representante de los gremios de la actividad forestal. La ley 99 de 1993 creó el Sistema Nacional Ambiental (SINA), que se define como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Constitución Política de Colombia de 1991 y la ley 99 de 1993. El SINA está integrado por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Entidades Territoriales y los Institutos de Investigación adscritos y vinculados al Ministerio. El Consejo Nacional Ambiental tiene el propósito de asegurar la coordinación intersectorial en el ámbito público de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables. Aunque para WGC parece un grupo demasiado grande para funcionar efectivamente, la creación del Consejo Nacional Ambiental es un ejemplo de una buena práctica (o esfuerzo) con respecto a la cooperación. WGC desconoce la manera en la que funciona el Consejo Nacional Ambiental en la práctica. Comisiones conjuntas 19 Si hay una cuenca hidrográfica compartida por dos o más CAR, la Comisión conjunta tiene que coordinar la formulación del POMCA común y aprobarlo, coordinar los mecanismos para la implementación, incluidos de los instrumentos económicos, y en fin de adoptar las demás medidas. 18

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (1993). ´Ley 99´, artículo 13. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). ´Decreto número 1640´; Presidente de la República (2002). ´Decreto 1604´; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (1993). ´Ley 99´, artículo 13 19

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En la Comisión conjunta están representadas las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y el director de la Dirección de Gestión Integral del Recursos Hídrico del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible La creación de las Comisiones conjuntas es un ejemplo de una buena práctica con respecto a la cooperación. Desgraciadamente, WGC todavía desconoce la manera en la que funcionan las Comisiones conjuntas en la práctica. Instituciones de aprendizaje y educativas 20 Para mejorar las capacidades de los empleados, existe el SENA: el Servicio Nacional de Aprendizaje. Es un establecimiento público con financiamiento propio derivado de los aportes parafiscales de los empresarios, que ofrece instrucción gratuita a millones de personas que se benefician con programas de formación complementaria y titulada y jalona el desarrollo tecnológico para que las empresas del país sean altamente productivas y competitivas en los mercados globalizados. Busca la capacitación técnica del recurso humano; forma personas para vincularlas al mercado laboral, empleadas o subempleadas; y realiza actividades de desarrollo empresarial, comunitario y tecnológico. El SENA es una institución que pueda realizar una contribución a la formación técnica de los funcionarios. Las universidades públicas también tienen un papel importante en la oferta educativa, principalmente educación superior en general. De todas formas, existe una necesidad de ampliar a un proceso continuo que impulse a entidades académicas e investigadoras a adelantar un programa de formación claramente definido en la materia, para los funcionarios públicos que están encargados de estos temas. Programa de intercambio de conocimiento entre CAR En el marco del programa de la implementación de las tasas retributivas para los efluentes del agua (desde 1997), existe una intercambio de conocimiento entre las CAR. 21 Seguramente que en otros programas también existieron programas de intercambio de conocimiento y capacidad entre autoridades locales, regionales y nacionales. El Plan Nacional Hídrico también propone un Programa temporal. Este tipo de programas es una buena práctica. De todas formas, sería preferible contar con un programa permanente y continuo sería preferible, como recomendado en Recomendaciones 3d: ‘Vincular, aumentar y diseminar el conocimiento y las experiencias’. 22

3.4 Recomendaciones Principio 3a: La gestión del agua se organiza sobre la base de las cuencas; hay una sola autoridad integral responsable por cuenca – En casos donde eso no es posible, la coordinación es crucial, y su organización debe ser el enfoque principal de la gestión. 3a-1 Organiza el sistema del agua regional lo más pronto posible basado en cuencas y sub cuencas 3a-2: Existen órganos e instrumentos de coordinación y sincronización exitosas y efectivas

20 21

22

Servicio Nacional de Aprendizaje página web www.sena.edu.co Blackman (2009). ´Colombia's discharge fee program: incentives for polluters or regulators?´ Journal of environmental management 90

DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental (SINA II)´, p.12-14

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Principio 3a-1: Organizar el sistema del agua en cuencas y sub cuencas En general, los límites de las cuencas o sub cuencas no corresponden con las áreas administrativas de los departamentos, regiones, etcétera. Sin embargo, para una gestión coherente y armoniosa es indispensable que la gestión del agua este organizada en base en cuencas. En la actual situación, las 33 autoridades ambientales regionales (AA; las CAR, autoridades ambientales urbana y las de desarrollo sostenible) cuentan con su propio territorio dentro de los cuales existen varias cuencas hidrográficas; los límites de las AA no están alineados con las cuencas. La misma situación ocurre con los Departamentos y los Municipios. Dado el hecho de que está situación no se modifica fácilmente, la coordinación entre las entidades es crucial para realizar un funcionamiento adecuado (véase la próxima recomendación). De todas formas, el manejo y la gestión del agua serían mucho más fáciles y eficientes si las autoridades ambientales regionales pudieran estar organizadas por los límites de las cuencas. En diferentes países existen experiencias de la manera como se pueden reorganizar (redistribuir y/o fusionar) las autoridades regionales del agua regionales. Por ejemplo: en Holanda existieron 2544 autoridades regionales en el año 1953- en el año 2011 todavía se mantuvieron 27. Hoy en día solamente existen 24 (2013). 23 Desarrollo del número de autoridades regionales del agua en los Países Bajos entre los años 1940 y 2010 3000 2500

número

2000 1500 1000 500 0 1940 1953 1969 1978 1990 2000 2002 2003 2004 2006 año

La reorganización de las CAR tiene mucho que ver con la recomendación de aumentar las capacidades (véase después).

Principio 3a-2: Existe instrumentos de coordinación y sincronización efectivos Evaluar y mejorar los instrumentos de coordinación Hasta el momento oportuno en que se puede redistribuir las autoridades ambientales regionales, se debe organizar profundamente la coordinación por cuenca. En Colombia existen varias prácticas y esfuerzos pero no es muy claro como es el funcionamiento de las Comisiones conjuntas, de los Consejos ambientales regionales de la Macro-cuenca y de los Consejos ambiental y de planificación nacionales.

23

BRON

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En Europa, existe desde el año de 1950 la comisión del Río Rin. 24 En esta comisión, cinco países trabajan juntos para conseguir el mismo fin: mejorar la gestión del río Rin, para que la calidad del agua sea mucho mejor. Con retos participados, elaboran planes concretos de acción. El poder del grupo está en que todos los países participan en los beneficios alcanzados. Otros factores claves para el funcionamiento efectivo de la comisión Internacional del río Rín son los siguientes:  Una organización descentralizada  Las delegaciones nacionales como participantes de la organización tienen un mandato claro, los procedimientos de trabajo y financiamiento son claros y aceptados por todos los miembros  Existe un base fuerte de conocimiento técnico  Existen fondos suficientes  Las decisiones de la comisión son recomendaciones  Existe una obligación por reportar acerca del progreso de la implementación de las medidas  Existe una confianza política en el órgano  La secretaría de la comisión es permanente y neutral Los factores claves relacionados con la organización, coordinación y capacidad están subrayados; factores del éxito tienen que ver con la financiación (capítulo 4) y la confianza (capítulo 5) también. Sería una buena idea elaborar la organización de las Comisiones conjuntas y Consejos ambientales regionales de la Macro-cuenca de una manera parecida a la actualmente organizada comisión del Río Rin: bien sea por ejemplo con un secretariado pequeño pero permanente, encargado de las tareas generales (organizar reuniones, elaborar documentos, etc.), una manera de colaborar (procedimientos) aceptada, bastante capacidad técnica y una presentación de informes regular. También es importante que los participantes de la comisión o del consejo preferiblemente sean iguales en su poder. Para su funcionamiento adecuado, todas las comisiones y consejos necesitan recursos (véase capítulo 4). Agencia Nacional del Agua Todos los países latinoamericanos y caribeños (LAC) encuestados en un estudio de OECD de 2013, han establecido algunos mecanismos de coordinación a nivel horizontal (entre el nivel del gobierno central). 25 La mayoría de los países también han creado instrumentos de coordinación vertical (entre las niveles de gobernación: nacional, regional, local), excepto en los países donde los actores sub nacionales solo intervienen en la etapa de implementación de la política de aguas. 26 Los mecanismos de coordinación varían de duro a suave, de formal a informal, de clara a instrumentos flexibles. La coordinación puede ayudar en la difusión de las buenas prácticas y la difusión de los beneficios de la diversificación de la política de aguas, por lo tanto también a la creación de capacidades. Todos los países latinoamericanos y caribeños encuestados tienen mecanismos de coordinación a nivel del gobierno central, pero ninguno de ellos ha creado un Ministerio específico y exclusivo dedicado al agua. 27 Teniendo en cuenta las externalidades del agua en otros ámbitos políticos, una responsabilidad totalmente clara y dedicada exclusivamente al agua, a un solo actor a nivel del gobierno central no parece ser la panacea en cuanto a la coordinación de las políticas del agua. Órganos interministeriales, comités y comisiones son un tipo de herramientas de gestión utilizadas a 24 25

Water Governance Centre (2013 en preparación). ´Building blocks for Good Water Governance´, Capítulo: Planning Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012

26

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 72

27

De todas formas, Bolivia no estaba encuestado; Bolivia si tiene un ministerio del agua exclusivo.

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menudo en la coordinación horizontal superior de la política de aguas. Dos tercios de los países latinoamericanos y caribeños encuestados han creado estas plataformas a nivel del gobierno central. Además, los órganos de coordinación formales tales como ad-hoc, son estructuras de alto nivel y una agencia central que también son frecuentemente utilizados por los gobiernos para la coordinación horizontal de la política del agua. Estos órganos nacionales de coordinación son fundamentales para: • Creación de capacidades • Compartir las buenas prácticas • La creación de una plataforma para el diálogo y la acción entre los agentes públicos de la política de aguas • Superar la fragmentación sectorial de las tareas relacionadas con el agua a través de los Ministerios • Alineación de intereses y horarios de todos los ministerios y organismos públicos • Fomentar la coordinación de planificación estratégica de la política del agua a nivel del gobierno central • Defender los intereses del agua en negociaciones políticas, como la minería • Ayudar a fomentar la coordinación vertical. CONAGUA (México) ha organizado varias mesas redondas o conferencias sectoriales a nivel local y regional en la etapa de diseño de la Agenda del Agua 2030 Los países de LAC encuestados con agencias Nacional del Agua (ANA) 28 • México - Ejemplo clave de la estructura de alto nivel en calidad de órgano de coordinación: La Comisión Nacional del Agua de México, CONAGUA. CONAGUA goza de una considerable autonomía de facto, emplea a +/ - 12000 empleados profesionales y cuenta con 13 oficinas regionales y 32 oficinas estatales. • Brasil - ANA es una institución federal creada en el 2000 bajo el Ministerio de Medio Ambiente. Cuenta con autonomía administrativa y financiera, y es responsable de implementar la política Nacional de Recursos Hídricos, la concesión y la provisión de fondos entre otros. –Mejora la manera de gestionar los recursos hídricos. Utiliza los "pactos de integración" para permitir una planificación conjunta con los estados (provincias) y los comités de cuenca. Incluyen metas, actividades y fechas límite para cada parte 29 • Nicaragua – La función de la ANA es administrar y preservar los recursos hídricos del país. Se formula el Plan Hidrológico Nacional y los planes de gestión de cuenca y es independiente del Ministerio de Medio Ambiente • Perú - ANA es la más alta autoridad técnica y normativa de los recursos hídricos del país, administrando el sistema creado en el 2008. También funciona con la acción mínima de educar a la población sobre temas relacionados con el agua • Guatemala, Cuba, República Dominicana y Panamá también tienen una ANA en alguna forma. Nota: Establecer una Agencia Nacional del Agua (ANA) no garantiza una buena coordinación o gobernanza efectiva del agua. En Brasil existe una ANA, pero aún no cuenta con una coordinación, con un marco regulatorio ni con una planificación integrada entre los diversos Ministerios y organismos cuyas acciones están relacionadas con los recursos hídricos. Si establecer una ANA será una consideración para Colombia (véase párrafo 3.5), se puede aprender de estos experiencias latinoamericanas y caribeñas cuál sea la forma efectiva para Colombia.

28

OECD LAC, 2013, pag 74-75

29

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 81

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Principio 3b: Gestión integral del recurso hídrico Para la gestión integral del agua es importante considerar los elementos propios del sistema de agua mismo, con que se ocupa el gestor del agua en la práctica. En eso, tanto como con los intereses humanos, es de gran importancia considerar la coherencia entre los elementos y servicios que provienen del sistema hídrico.

En cuanto a la gestión de las aguas superficiales, se puede distinguir tres elementos. Aunque se puede delimitar estos elementos claramente, sin embargo tienen una interdependencia y coherencia entre ellos. En primera instancia existe la infraestructura física, que consiste en el suelo, las riberas, y la infraestructura artificial, como diques, embalses, presas, bombas, etcétera. La tarea del gestor del agua es la construcción y el mantenimiento de esa infraestructura hídrica. En eso, siempre los intereses sociales forman el esfuerzo principal. Inversiones y gestión siempre son dependientes de esos intereses. El segundo elemento es el agua misma, la cantidad, calidad y ecología. Con la utilización y gestión de la infraestructura hídrica, como los embalses, presas y bombas el nivel del agua, la corriente e indirectamente también la calidad ecológica pueden estar influenciadas. En ese mecanismo también los intereses sociales son el esfuerzo principal. Dichos intereses sociales no siempre son coherentes o pueden ser relacionados a los mismos deseos, resultando en un conflicto de uso y manejo del recurso. Un interés como un nivel alto del agua para la calidad de un humedal puede ser contradictorio con otros intereses, por ejemplo, un nivel más bajo para la agricultura, que depende de campos trabajables. El gestor tiene que resolver estos conflictos. El tercer elemento está relacionado con el uso del agua, por ejemplo la abstracción para el abastecimiento de la agricultura, la recreación en y al lado del agua, el uso industrial, el saneamiento, etc. La tarea del gestor del agua es la regulación del uso. La metodología común de reglamentar esos usos está basada en instrumentos legales, como la distribución de licencias, la gestión de ellos, o por el levantamiento de reglas generales para su uso. La situación se hace más compleja, cuando más de una autoridad está compartiendo una cuenca. Véase por ejemplo el río Bogotá: La CAR de Cundinamarca es responsable de la gestión del agua

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fluvial, pero no en el territorio de la ciudad (y los distritos): aquí, la Municipalidad es la responsable. Además, en la práctica, CORMagdalena conserva solamente la navegación en el cauce del rio Magdalena, pero la autoridad para la protección contra inundaciones en las riberas del cauce, y de hecho en toda la Cuenca es compartida ente muchas CAR. Si no es posible reorganizar la estructura vigente, en todos casos es recomendable organizar una cooperación profunda entre las autoridades involucradas, con una distribución de responsabilidades principales claras, y sin responsabilidades compartidas. Principio 3c: Los roles y responsabilidades están claras, para todas las autoridades; descentralización de las tareas en el nivel lo más bajo posible (regional o local; principio de Subsidiaridad) La OECD concluye que en muchos países Latinoamericanos y Caribeños (LAC) hace falta un inventario de los roles y responsabilidades ccon respecto a la gestión del agua. 30 En Colombia, la situación es exactamente de esa manera. La principal recomendación de la evaluación de SINA II confirma que la importancia: “es ascender a quienes toman las decisiones y son responsables de estos programas (...)”. La pregunta es ¿Quiénes son los responsables y quiénes toman las decisiones? 31 Se debe realizar un estudio detallado de los roles y responsabilidades institucionales con respecto a la gestión del agua en Colombia. A veces parece estar claro en el papel, pero se encuentran superposiciones que pueden implicar problemas en la interpretación e implementación de la realidad. 32 Una representación de estos roles y responsabilidades simplificada y accesible, ayudará a la comunicación con los ciudadanos y el refuerzo del compromiso del público (control social, oficina de quejas); véase capítulo 5. El principio de subsidiariedad, en su definición más amplia, dispone que un asunto debe ser resuelto por la autoridad (normativa, política o económica) más próxima al objeto del problema. El "principio de subsidiariedad" es uno de los principios sobre los que se sustenta la Unión Europea 33. Es recomendable incluir el principio de subsidiariedad en el estudio detallado mencionado. La figura abajo muestra los diferentes elementos (utilización del agua, control del agua e infraestructura), juntos con las tareas que son relacionadas a la regulación de la misma tales como, la distribución de licencias, tarifas y tasas, o bien, la operación, construcción y el mantenimiento de la infraestructura. Esas tareas están ejecutadas por los intereses sociales, que también están representados en la figura que representa el plano horizontal. También es de gran importancia que todas las tareas y las responsabilidades sean distribuidas de una manera clara y transparente, para que este especificado quién hace qué, así como garantizar que esas tareas se ejecuten de una manera armonizada y coherente. Lo más simple es que solamente una instancia sea la responsable de la gestión del sistema hídrico respectivo, o bien de la cuenca. No obstante, esto no siempre es el caso posible. La responsabilidad de gestionar los usos, por ejemplo, la distribución de licencias, puede estar bajo la dirección del medio-ambiente, mientras que la operación de la infraestructura puede estar bajo la responsabilidad de una autoridad del agua, y/o ser responsabilidad del gestor del agua navegable. 30

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 35-51

31

DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental (SINA II)´, p.12-14 32

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 43

33

Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992 y después conocido como Tratado de la Unión Europea

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 30 van 79

También es crucial realizar la armonización y coordinación con otros áreas políticas, como por ejemplo la ordenación del terreno, la conservación del medio-ambiente, la gestión del sector industrial, etc. (Véase el esquema ‘armonización con otras áreas de la política’). Una dependencia que no se ha expresado en esa figura, pero que sin embargo también es importante, entre la gestión del agua superficial y la gestión de los sistemas del saneamiento, el cual comprende toda la cadena desde la captación y conducción del agua en las alcantarillas hasta las depuradoras y los puntos donde se vierten los aguas residuales tratadas. En ese sector también la coordinación con los intereses sociales de los distintos sectores tiene un rol importante.

Principio 3d: La autoridad responsable cuenta con la suficiente capacidad para realizar las tareas asignadas. Esto hace referencia a la continuidad de empleados (contratos fijos y/o de varios años) y con el adecuado conocimiento y formación de los mismos. Garantiza un nivel básico de capacidades humanas (cantidad y calidad) En muchas evaluaciones, la escasez de capacidades en las autoridades locales (Municipios), regionales (CAR, Departamentos, Distritos) y Nacionales está mencionado (véase el informe I Diagnóstico). Existen varias razones para explicar las capacidades débiles: • Entidades (CAR/ Municipio) demasiado pequeñas Cuando una entidad es demasiado pequeña para realizar las tareas asignadas, la solución puede ser fusionar (total o parcialmente) estos Municipios o estas CAR. Una fusión entera puede ser difícil; en este caso se puede empezar con una fusión de las tareas que la entidad no cumple para que las otras entidades se complementen, por ejemplo el conocimiento técnico. Crea entidades bastante grandes. En Holanda, el Departamento (La provincia) tiene un papel importante en la fusión de Municipios Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 31 van 79

Débiles: los Departamentos tienen la posibilidad de crear y eliminar Municipios y entidades regionales del agua. • Falta de continuidad en los empleos Aumentar la continuidad de los consultores y empleados en las autoridades ambientales es una solución clave para mejorar la capacidad en el manejo y la gestión del agua. Tiene que ver con una financiación continua. Aumentar el número de contratos a varios años, resultará en un poder mucho más competente. La formación de los empleados fijos es perdurable y se recuperan los gastos de la formación fácilmente. Analizar el tema de fortalecimiento institucional del SINA 34 en cuanto al fortalecimiento de la capacidad de las CAR en su función de autoridades ambientales, revisando la pertinencia de que ejecuten proyectos en los diferentes subcomponentes del programa, al tener en cuenta de los requerimientos que esto tiene, o si se encuentra más pertinente fortalecer el tema de control y vigilancia de la autoridad ambiental en estos temas. ¿Dónde queda la memoria institucional? ¿Dónde se almacenan las lecciones aprendidas para futuros programas? El programa SINA II no ha hecho una valoración y sistematización de las múltiples experiencias y proyectos ejecutados, esta es una falencia evidenciada por todos los actores que participaron en el programa, por lo que recomendamos realizar una sistematización de lecciones aprendidas en todos los componentes del programa de una manera altamente participativa y crítica. • Falta de mano de obra competente Se cuenta con la suficiente mano de obra pero no con el conocimiento especifico suficiente para cumplir las tareas técnicas, las entidades pueden solucionarlo a través de un intercambio de conocimiento entre las CAR y entre los Municipios. Existen buenas prácticas tales como ad hoc; un programa estructural que puede solucionar en gran parte este problema; simplemente requiere de un financiamiento estructural. Entidades como Universidades e IDEAM pueden ayudarles, organizando por ejemplo en un Observatorio nacional. • Vincular, aumentar y diseminar el conocimiento y las experiencias Para garantizar el requerido nivel básico se recomienda vincular, aumentar y diseminar el conocimiento y las capacidades esenciales para la gestión del agua. Se puede lograr esto con crear un instituto que albergará todo el conocimiento que necesitan los actores trabajando en la gestión del agua. Por ejemplo conocimiento técnico sobre el tratamiento de aguas residuales, construcción y el mantenimiento de diques, pero también información jurídica sobre licencias e información sobre procesos de participación. Los expertos trabajando en el instituto activamente ayudarán actores con poca capacidad para ejecutar sus tareas en una manera efectiva y adecuada. Esto reduce la desigualdad entre diferentes actores y contribuye a aumentar la capacidad de actores locales y regionales de implementar planes y políticas. Se podría incorporar el instituto por ejemplo en el IDEAM o directamente dentro MADS, porque ahí ya existe mucha información y conocimiento relevante. • Facilitar y aumentar la atracción de trabajar por las autoridades ambientales Para el WGC, no es fácil entender el por qué en este momento no sea atractivo trabajar para las autoridades ambientales. Sin embargo, desde la literatura y las entrevistas se evoca la imagen de que existen problemas con esta atracción y tiene que ver con el sistema de la responsabilidad jurídica. Hay que evaluar que es lo que pasa aquí y tratar de eliminar la causa.

34

DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental (SINA II)´, p.12-14 Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 32 van 79

Principio 3e: En la toma de decisiones y la ejecución, todos los intereses tienen que ser considerados y sobrepasados. La base de una gestión buena y eficaz es el conocimiento profundo de todos los aspectos del sistema físico, sus recursos y los intereses involucrados. Esos intereses también determinan la mayoría de las tareas del gestor del agua. Sin intereses humanos involucrados, el agua se regula a sí misma y busca su camino aguas abajo en dirección al mar. Como se ha mencionado anteriormente (capitulo 2), los intereses humanos definen las condiciones en las que se hace necesaria una gestión del sistema del recurso hídrico. La ocurrencia de inundaciones puede por ejemplo funcionar como detonante para introducir medidas protectoras, como por ejemplo, la construcción y la gestión de diques.

En el deseo de extraer agua potable de fuentes superficiales o subterráneas puede justificar medidas para adaptar la protección de esas fuentes contra la contaminación. Existen por supuesto una gran cantidad de otros intereses, tales como la agricultura, la industria el sector minero, el sector hidroeléctrico, la navegación, el sector de la recreación, la pesca y la conservación de los sistemas ecológicos vulnerables. La figura arriba muestra esa relación básica entre la cuenca, los intereses de la sociedad y la autoridad que gestiona el recurso hídrico. De esta relación resulta uno de los principios fundamentales en la gestión del agua: la realización que existe en la toma de decisiones tanto como en la ejecución de todas las tareas, que todos los intereses deben ser considerados y sobrepasados de una manera uniforme. Por lo tanto, el rol de la autoridad encargada de la gestión del recurso al inicio, se debe enfocar en generar un proceso abierto, en donde se traduce las prioridades políticas a decisiones que dirigen las tareas que se deben de ejecutar. En el pasado, en muchos países la atención de la autoridad se enfocaba solamente a algunos e incluso a un solo interés. A veces, se veía al abastecimiento de la agricultura como la tarea con mayor importancia mientras que en otros casos la navegación y/o la construcción de presas y embalses para el sector hidroeléctrico se conviertan en el objetivo principal. La consideración de un problema en una manera tan unidireccional, puede ser el resultado de una decisión consciente después de haber ponderado los intereses relevantes; sin embargo en muchos casos no se hacía tal ponderación de intereses, y la autoridad, sin haber considerado todos los intereses importantes, solamente se enfocaba en el interés social. Una situación como esa puede ser y tiene que ser evitada con directrices claras y procedimientos trasparentes para la toma tanto de decisiones políticas como de decisiones en la ejecución de la gestión. Las figuras a continuación ilustran las diferencias entre una ponderación equitativa y otra no equitativa en la toma de decisiones.

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Existen numerosos ejemplos en diversos países de ponderaciones no-equitativos en la toma de decisiones. Por mencionar algunos: medidas para el abastecimiento del sector de la agricultura sin considerar el daño ecológico que se genera con ellas; la construcción de embalses para la producción hidroeléctrica sin considerar los intereses de los habitantes locales o los impactos para la ecología; licencias para vertimientos de aguas mineras residuales en cuerpos de agua sin tomar suficientemente en cuenta la necesidad del agua limpia abajo del río, etcétera. Elaborar los planes de acción en conjunto con otros grupos (gremios) Dentro del Marco legal convenios reguladores y declaraciones de intención están definidos entre las autoridades públicas y las empresas en relación a ciertos sectores de la economía que se consideran prioritarias. 35 Estos convenios y declaraciones sirven para apoyar la realización de diferentes planteamientos a los problemas ambientales estructurados y coordinados. Es voluntario para las empresas participar en estas negociaciones y su beneficio esta en que puedan influir en las metas concretas, la velocidad de la implementación y las maneras de realizarlas. Las empresas participantes, realizan un plan ambiental para su empresa; mientras que las autoridades realizan planes de acción para las empresas que no participan. Aunque cuesta tiempo organizar las negociaciones, se espera que el resultado sea un planteamiento realista en cooperación del sector para realizar lo planeado. Véase capitulo 4, principio 4d. Para formular metas realistas e implementarlas de una manera efectiva, se recomienda elaborar planes de acción junto con otros grupos. En el primer informe del Plan Estratégico de Macro-cuenca Magdalena-Cauca ya se involucran los sectores en la formulación del Plan Estratégico. 36 Basado en reuniones con las autoridades ambientales, los sectores productivos, entes territoriales y comunidades, se identifican las principales áreas estratégicas para la formulación de lineamientos y directrices y suscriben acuerdos para incorporar esos lineamientos en los instrumentos de planificación existentes. 35 36

Evaluatie Nota Waterbeheer, 1994 (Plan Nacional Evaluacion Agua) Plan Estratégico de Macrocuenca Magdalena Cauca, H7 Estrategia para la construcción de acuerdos (p.130-140)

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 34 van 79

El territorio de las Macro-cuencas está estructurado institucionalmente en un arreglo complejo de Municipios, gobernaciones y corporaciones autónomas regionales. Todas estas instituciones poseen autonomía administrativa, presupuestal y financiera consagrada en la Constitución Política. Adicionalmente, ocurren en algunas partes de la Macro-cuenca que son territorios ocupados tradicionalmente por minorías étnicas, las cuales por ley tienen el derecho de participar en la construcción de políticas públicas que afectan su territorio a través del proceso de consulta previa. Simultáneamente se sobreponen a la Macro-cuenca, las actividades económicas y proyectos de los principales sectores económicos del país, así como los correspondientes planes y políticas de los Ministerios y Agencias Nacionales.

3.5 Centrándose en la organización Organigrama simplificado de instituciones públicas para la gestión del agua en Colombia

Comisiones Conjuntas

Para ilustrar la manera en la que se puede mejorar la organización de la gestión del agua en Colombia, damos un golpe de zoom en 4 problemas organizatorios en diferentes niveles. Municipios: tratamiento de aguas residuales Desafíos: • Fronteras municipales no coinciden con las fronteras hídricas/ de las CAR • Falta de capacidades, conocimiento, financiación (Municipios pequeños) Soluciones posibles: 1. Fortalecer la presente organización – Aumentar las capacidades, el conocimiento, la financiación: creación del Observatorio y apoyo financiero 2. Optimizar la presente organización – Cooperación entre Municipios (por ejemplo en entidades supra-municipales) – Incorpora la responsabilidad del tratamiento de aguas residuales domesticas a los acueductos 3. Cambiar la organización hacia una más eficiente Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 35 van 79

–

Da la responsabilidad de la depuración a entidades grandes y potentes: las CAR o entidades nuevas

Fortalecer la presente organización: más el Observatorio

VENTAJA

Usar un sistema existente

Optimizar la presente organización

Cooperación entre Municipios Usar un sistema existente

Capacidad central y especifica

Más eficiente

DESVEN TAJA

Hay que aumentar las capacidades de las Municipios Uso ineficiente de capacidades: más necesidad de sincronización Concurrencia entre la Concurrencia entre gestión del agua y la gestión del agua otros cuestiones y otros cuestiones ambientales ambientales

Tratamiento a los acueductos No hay necesidad de sincronización especial Capacidad central y especifica No hay concurrencia con otros cuestiones ambientales Eficiente y económico Posibilidad de combinar la coordinación vertical con la coordinación horizontal Institución nueva: más burocracia

La distancia hasta los ciudadanos aumenta con el cambio desde los actores locales hasta los acueductos

Cambiar la organización

No hay necesidad de sincronización especial Capacidad central No hay concurrencia con otros cuestiones ambientales Eficiente y económico Posibilidad de combinar la coordinación vertical con la coordinación horizontal Institución nueva: más burocracia

Consejo nuevo: más burocracia

Las CAR: calidad (licencias) y cantidad del agua Desafíos: • Fronteras de las CAR no coinciden con las fronteras hídricas • Falta de capacidades, conocimiento, financiación en muchas CAR Soluciones posibles: 1. Fortalecer la presente organización a. Más cooperación; fortalecer Comisiones Conjuntas, ASOCARS b. Crear un Observatorio (conocimiento, capacidad); por ejemplo como parte de IDEAM? 2. Optimizar la presente organización a. Cambiar la responsabilidad y/o el mandato: (solamente) responsable por el agua en una manera integral

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 36 van 79

b. Adaptar los distritos de las CAR correspondiente a las fronteras hidrográficas: fusión, re-limitación 3. Cambiar la organización hacia una más eficiente a. Las CAR: división por (sub)cuenca, una entidad nueva, parecida a CORMagdalena pero con el papel de la gestión de la agua integral (calidad y cantidad) para los grandes cuerpos de agua (ríos largos, el mar) b. Micro cuencas (las CAR) y Macro-cuencas (autoridades de Macro-cuenca ) AD 3a) La organización del país se puede organizar por macrocuencas, pero también existe la opción de dividirla en las aguas Nacionales (primarias) y las secundarias, tal y como está organizado en Holanda. Esto da una imagen diferente, p.e. con 5 ríos grandes (nacionales): - Magdalena - Cauca - Atrato - Orinoco: Meta/ Guaviare/ Guainía/ Vaupés - Amazona: Putumayo/ Caquetá Las entidad nueva (como CorMagdalena, sino integral) gestionarán las aguas Nacionales, mientras que las CAR gestionará las aguas regionales. Coordinación vertical La situación de la gestión del agua en Colombia se parece a la situación de muchos otros países Latinoamericanos y Caribeños (LAC). Durante las últimas décadas había una tendencia de descentralización en la gestión del agua en los países LAC, resultando en una relación compleja y dinámica entre los tres niveles del gobierno (nacional, regional y local). El gobierno nacional asignó más responsabilidades a los niveles local/regional para relacionar mejor la gestión del agua con las condiciones geográficas, climáticas, económicas y cultural. Sin embargo, la descentralización tuvo como resultado una gran necesidad de coordinación ‘vertical’ entre los niveles del gobierno. Adicionalmente, los recursos financieros quedaron en el nivel Nacional, intensificando esta necesidad. 37 La situación en Colombia es exactamente de esa manera. En Colombia, la distancia entre las CAR y el ministerio es bastante amplia, tanto en el sentido literal como en el sentido figurado. Coordinar las acciones de las CAR desde el ministerio en Bogotá es una tarea compleja, aumentado por las diferencias geográficas, políticas y culturales del país. Los departamentos no tienen una responsabilidad por la gestión del agua y por tanto no parecen ser entidades adecuadas para ayudar a la coordinación de la gestión del recurso hídrico. Aquí existe un vacío en la coordinación vertical. En el mundo ideal tendríamos la menor cantidad posible de entidades responsables de la gestión del agua posible, con el fin de minimizar los esfuerzos necesarios para la coordinación horizontal y vertical. Sin embargo: para tratar la diversidad del país con justicia, hay que relacionar la gestión del agua con

37

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 25

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 37 van 79

las diferencias geográficas, climáticas, económicas y culturales. Una sola entidad no puede solucionarlo. Más autoridades involucradas quieren se traduce en una mayor complejidad organizativa, aumentando la necesidad de coordinación entre estas autoridades para evitar la fragmentación. 38 Para realizar esta tarea de coordinación vertical, muchos de los países LAC tienen una Agencia Nacional del Agua (ANA), como por ejemplo Brasil, México, Perú, Nicaragua, Cuba, Guatemala, República Dominicano y Panamá. 39 Hace falta una coordinación y cooperación vertical (niveles nacional, regional y local) de la gestión del agua en Colombia: • Existe una gran distancia entre MADS y las CAR (en el sentido literal y figurado) • Consejos Ambientales Regionales sin fuerza Los departamentos no tienen un rol importante en la gestión del agua. Soluciones posibles: 1. Fortalecer la presente organización a. Potenciar y/o establecer una sección fuerte y exclusiva del Agua dentro de MADS b. Fortalecer los Consejos Ambientales Regionales (financiación, conocimiento, organización); definir el papel por ASOCARS en este tema 2. Cambiar la organización hacia una más eficiente a. Una Autoridad del Agua por cada Macro-cuenca (5), coordinando, y promoviendo buenas prácticas entre otras b. Una Autoridad nacional del Agua AD 1b) Consejo hídrico de la Macro-cuenca Se puede organizar la coordinación necesaria también con un esfuerzo en un Consejo, como el Consejo Ambiental de la Macro-cuenca. Este Consejo debe tener un papel más fuerte para mejorar su imagen y tener el poder necesario. Hay que aumentar su funcionamiento mediante una evaluación del funcionamiento actual. El Consejo de la Macro-cuenca que coordinará la gestión del agua, idealmente será responsable del recurso hídrico exclusivamente. Es un cambio sustancial con la situación actual, en la que el Consejo Ambiental de la Macro-cuenca es responsable de muchas cosas ambientales. Quizás se necesite crear un Consejo nuevo: El Consejo del Recurso Hídrico de la Macro-cuenca. Sin embargo, se necesita también un esfuerzo para aumentar las capacidades de las CAR que forman parte del Consejo. ASOCARS puede jugar un papel importante. En la próxima lista se presenta un panorama de las ventajas y desventajas de las dos (tres) instrumentos para mejorar la coordinación vertical. AD 2a) Una Autoridad del Agua por cada Macro-cuenca Para mejorar la coordinación vertical, las Macro-cuencas son las unidades ideales para coordinar la gestión del agua de las Micro-cuencas. Son unidades lógicas desde el punto de vista del agua, tal y como está explicado en la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. Además tienen una escala bastante grande para tener la capacidad necesaria, y una escala bastante pequeña para relacionar la gestión del agua a las características geográficas y socio-económicas de la región. El decreto 1640 de 2012 confirma con la prescripción de los planes estratégicos de la Macro-cuenca, que la unidad de la Macro-cuenca debe ser una unidad oportuna para la gestión del agua en Colombia.

38

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012; 39,50,55

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Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 75

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 38 van 79

La autoridad hídrica de la Macro-cuenca será responsable para la gestión integral del agua: la calidad del agua (vertimientos, limpieza) y la cantidad (abastecimiento, inundaciones) incluido la priorización del uso (véase capítulo 5). Un ejemplo para ilustrar la necesidad de la sincronización de proyectos En el río Cauca, en 2012 tres proyectos con financiación Holandés fueron ejecutados: Jarillón del dique (Cali), un proyecto GIS/ Espacio para el río por CVC y un Sistema de alerta temprana en el curso alto del río Cauca. No había sincronización ente estos proyectos; los modelos de predicción usados fueron diferentes, bajando la eficiencia de los proyectos y sus resultados. 40

La autoridad hídrica de la Macro-cuenca puede ayudar a las CAR con las contrataciones de obras mediante concurso, con la coordinación entre proyectos, con la participación y el involucramiento de los ciudadanos y ONGs. Finalmente, la autoridad hídrica de la Macro-cuenca debe tener conocimiento jurídico para ayudar en este sentido a las CAR con la capacidad que le hace falta a las pequeñas CAR. La autoridad hídrica de la Macro-cuenca será responsable del recurso hídrico exclusivamente. Así, el agua no tiene competencia de otras políticas, sobre todo sí la autoridad hídrica puede sincronizar la política hídrica con las políticas del Departamentos acerca del uso territorial. En la próxima lista hay un panorama de las ventajas y desventajas de las opciones para mejorar la coordinación vertical. Esforzar la organización presente

VENTAJA

Potenciar/establecer una sección fuerte y exclusiva del Agua dentro de MADS Usar un sistema existente

Fortalecer los Consejos Ambientales Regionales existentes Usar un sistema existente

Capacidad central

DESVEN TAJA

Hay que aumentar las capacidades de las CAR

Cambiar la organización hacia una más eficiente Crear una Autoridad Crear una Autoridad hídrica de la MacroNacional del Agua cuenca No necesidad de sincronización especial Capacidad central y especifica No concurrencia con otros cuestiones ambientales Eficiente y económico Posibilidad de combinar la coordinación vertical con la coordinación horizontal Institución nueva: más burocracia

No necesidad de sincronización especial Capacidad central No concurrencia con otros cuestiones ambientales Eficiente y económico Posibilidad de combinar la coordinación vertical con la coordinación horizontal Institución nueva: más burocracia

Uso ineficiente de capacidades: más necesidad de sincronización

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Entrevista con Pascal Weidema, Arcadis

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 39 van 79

Concurrencia entre la gestión del agua y otros cuestiones ambientales

Concurrencia entre la gestión del agua y otros cuestiones ambientales

La distancia hasta los ciudadanos aumenta

Consejo nuevo: más burocracia

Coordinación horizontal La coordinación horizontal (entre Ministerios) en lo referente al agua es necesario que sea entre el Ministerio de Ambiente (MADS), con el Ministerio de la Minas y Energía (MME), el Ministerio de Agricultura (MADR) y el ministerio del Desarrollo Territorial (MADR/ MVCT). 41 Además, otros Ministerios también tienen un interés en el agua, como es el caso del Ministerio del Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte (navegación). Para organizar la coordinación horizontal existen tres mecanismos. 42 Primero está el Ministerio principalmente responsable por el agua (en Colombia: MADS); segundo las entidades o comisiones inter-ministerial como en Colombia es el caso del Consejo Nacional Ambiental; y tercero los entes coordinadores formales, por ejemplo la Agencia Nacional del Agua. En Colombia, el tercer mecanismo no se aplica, complicando aún más la coordinación horizontal. Desafío: falta de coordinación y cooperación horizontal (entre las autoridades nacionales – p.e. los ministerios) en la gestión del agua: – Gran distancia entre MADS y los Ministerios sectoriales – Consejos Nacionales sin fuerza: • Consejo Nacional Ambiental • Consejo Nacional de Planificación • Consejo Nacional Política, Económica y Social Soluciones posibles: 1. Fortalecer la presente organización: a. Potenciar el MADS con una sección fuerte que trabaje exclusivamente por el agua: Un Departamento del Agua dentro del MADS 43; fortalecer la Dirección de Recurso Hídrico existente b. Fortalecer el Consejo Ambiental Nacional (con financiamiento, conocimiento y organización) 2. Cambiar la organización hacia una más eficiente: a. Una Autoridad Nacional del Agua (alta secretaria) AD 1b) Esforzar el Consejo Nacional Ambiental Se puede organizar la coordinación necesaria también con un esfuerzo en un Consejo, como el Consejo Nacional Ambiental 44. Este Consejo debe tener un papel más fuerte para mejorar su imagen y tener el poder necesario. Hay que aumentar su funcionamiento mediante una evaluación del funcionamiento actual; el WGC desconoce la manera en la que funciona. El Consejo del Agua que coordinará la gestión del agua, preferiblemente será el responsable del recurso hídrico y nada más. Es un cambio sustancial en base a la situación actual, en la que el Consejo Nacional Ambiental es responsable para muchas aspectos ambientales. Quizás se necesita crear un Consejo nuevo: El Consejo del Recurso Hídrico Nacional. 41

Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 77

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Water governance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012, pag 72-79

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Actualmente ya existe la Dirección de Recurso Hídrico la cual se creó en octubre del 2011 creció de un grupo base de 4 funcionarios a 19 funcionarios + 10 consultores por contrato

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Articulo 13 ley 99 del 93: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=297

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 40 van 79

Sin embargo, se necesita también un esfuerzo para aumentar las capacidades de las CAR que forman parte del Consejo. AD 2a) Crear una autoridad nacional del agua Tal y como está escrito en la coordinación vertical, muchos países Latinoamericanos y Caribeños tienen una ANA, una Agencia Nacional del Agua. Esta agencia puede funcionar en las dos direcciones: horizontal y vertical. Las cinco autoridades hídricas de las Macro-cuencas también pueden formar una ‘ANA’ – juntas cuentan con la capacidad y el conocimiento de la situación de la gestión del agua en todo el país. En la próxima lista se presenta un panorama de las ventajas y desventajas de las opciones para mejorar la coordinación horizontal. 1. Fortalecer la presente organización: a. Potenciar el MADS con una sección fuerte que trabaje exclusivamente por el agua: Un Departamento del Agua dentro del MADS 45; fortalecer la Dirección de Recurso Hídrico existente b. Fortalecer el Consejo Ambiental Nacional (con financiamiento, conocimiento y organización) 2. Cambiar la organización hacia una más eficiente: a. Una Autoridad Nacional del Agua (alta secretaria) Esforzar la organización presente

VENTAJA

Potenciar/establecer una sección fuerte y exclusiva del Agua dentro de MADS Usar un sistema existente

Crear una Autoridad Nacional del Agua

Fortalecer el Consejo Ambiental Nacional No hay necesidad de sincronización especial

No hay concurrencia con otros cuestiones ambientales

No hay concurrencia con otros cuestiones ambientales Capacidad central y especifica Posibilidad de combinar la coordinación horizontal con la coordinación vertical Eficiente y económico

DESVENTAJA

45

Hay que aumentar las capacidades de las CAR, municipalidades Uso ineficiente de capacidades: más necesidad de sincronización Concurrencia entre la gestión del agua y otros cuestiones ambientales

Institución nueva: más burocracia

Actualmente ya existe la Dirección de Recurso Hídrico la cual se creó en octubre del 2011 creció de un grupo base de 4 funcionarios a 19 funcionarios + 10 consultores por contrato

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4. FINANCIACION SOSTENIBLE 4.1 Introducción

El problema que saltó a la vista en la fase de diagnóstico relacionado con la financiación, es la falta de una estructura de una financiación sólida con instrumentos adecuados. La OCDE comprueba que la ‘brecha financiera’ se caracteriza por un presupuesto insuficiente e incierto para la gestión del agua, en donde los niveles descentralizados suelen ser muy dependiente del nivel central, conforme a la cantidad de dinero que se necesite. 46 La OCDE concluye que en por lo menos58% de los países latinoamericanos y del caribe analizados, existe una brecha financiera debido a los ingresos inestables e insuficientes de los sub agentes nacionales o debido a una falta de coincidencia entre las responsabilidades administrativas y el financiamiento ministerial. 47 Cerrar la brecha financiera es uno de los principales desafíosen la gestión del agua. En el informe I Diagnóstico, los desafíos financieros Colombianos están descritos con más detalle (capítulo 4 - Institucional):

- Estructura financiera (§4.3.1) - Instrumentos económicos adecuados (§4.3.2) - Control financiero (§4.3.3)

En este capítulo, formulamos en primer lugar los principios en términos generales de como realizar una estructura de financiación sólida con instrumentos económicos adecuados. Una vez definido lo anterior, evaluamos las prácticas exitosas y esfuerzos realizados, que hemos visto dentro de la práctica de Colombia. Finalmente, articulamos recomendaciones de cómo se puede mejorar la situación financiera en Colombia en relación con la gestión del agua.

4.2 Principios Principios rectores y derivados 48 1. Una estructura financiera estable con suficiente recursosplanificación estratégica financiera a largo plazo, con flujos financieros creados y asignados a cada tarea pública (proyectos y mantenimiento) 1ª La cantidad de dinero tiene que estar relacionado con las metas de la visión (véase capítulo 2) 1b No existe ninguna competencia entre la financiación de la gestión y manejo del agua, y otrastareas políticas 1c El sistema de financiación debe ser legalmente asegurado 1d Las tareas públicas asignadas tienen que ir acompañadas con flujos financieros para cubrir todos los gastos de la entidad responsable 1e La escala en que la financiación se realiza, debe ser suficientemente grande (vea capítulo 3) 1f Tareas nacionales/sub-regionales sirviendo a el bien común, se financiarán con dinero público (impuestos estatales)

46

Water Governance in OECD Countries: A Multi-level approach, 2011 . Water govenance in Latin America and the Caribbean; a multi-level approach. OECD studies on water, 2012 48 Outline of a Financing system Assessment Tool (FAT). Water Governance Centre, 2012. Robert van Cleef, Sterk Consulting, commissioned by Water Governance Centre 47

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2. Recuperación de los costos para proyectos y el mantenimiento anual: 4950 2ª El contaminador paga 5152 2b El que se beneficia paga 53, en una manera equitativa 54 2c La autoridad que graba el dinero es la misma la que gasta el dinero 3. Los instrumentos financieros son eficientes y efectivos 4. Interés-pago-voz Todos los actores (sectores, ciudadanos, instituciones etc.) que tienen un interés, pagan; los actores que pagan, tienen voz y pueden influir las decisiones

4.3 Buenas prácticas y esfuerzos

Sistema General de Regalías El SGR es una manera de aplicar el principio de que ‘él que contamina, paga’. 55 Los sectores de minería y energía pagan por sus regalías, y el dinero colectado beneficia a proyectos regionales, como motor del desarrollo regional. El SGR no sólo financia proyectos en las regiones donde trabajan los sectores mencionados; desde la reforma de 2011 con el dinero de las regalías se pueden beneficiar proyectos en todo el país. De esta manera el principio de equidad está aplicado. SGR tiene su propio banco de proyectos. Los recursos del SGR financiaran proyectos de inversión aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión –OCAD. Todo el mundo puede aplicar proyectos a los OCAD, y las regalías serán de libre inversión. Aparte de sus propios proyectos, el SGR financiara proyectos del Fondo de compensación regional (FCR), Fondo de desarrollo Regional (FDR) en fondos de Ciencia, tecnología e innovación. El SGR tendrá su propio presupuesto bianual el cuál deberá ser aprobado por el Congreso de la República y será construido teniendo como base ejercicios de planeación regional; el SGR colecta y gasta $8.276.877 millones de pesos Colombianos por año. 49

Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy 50 El agua de los Andes, Secretaría General de la Comunidad Andina, pág. 34 51 Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy 52 El agua de los Andes, Secretaría General de la Comunidad Andina, pág. 34 53 Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy 54 Building block Financing; Water Governance Centre, in prep. 2013. 55 Decreto Ley 4923 de 2011, Decreto 4950 y 4972 de 2011; Acto legislativo 005 de 2011 Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 43 van 79

Hay un Sistema de Monitoreo, seguimiento, evaluación y control, SMSCE (DNP); una de las acciones del principio de control financiero. Tasa retributiva, TR y tasa por uso del agua, TUA 56 Entre los años 2002 y 2010 se dieron cambios en materia de regulación. Esos cambios fueron el resultado de procesos de concertación con el sector bajo regulación, principalmente. Los cambios más importantes están relacionados con las tasas de contaminación, y las tasas de uso de agua. 57 Una manera de aplicar el principio de que ‘él que contamina, paga’ son las tasas retributivas. El sistema de las tasas de descarga para los efluentes hídricos, es un incentivo económico para el control de la contaminación del agua. La idea es que gracias a las tasas las vertimientos contaminantes bajen, porque al final será más económico la inversión en una producción más limpia. La aplicación del principio ‘El que usa/ beneficia, paga’ son las tasas por el uso del agua, las cuales envía señales económicas através de precios a los usuarios del agua, lo cual incentiva usos eficientes del recurso hídrico. Instrumentos financieros Ejemplos de estos instrumentos son las transferencias del sector eléctrico, el 1% del licenciamiento y los recursos asociados al artículo 111 de la ley 99 de 1993. Los instrumentos financieros son fáciles de recaudar, no implican grandes esfuerzos administrativos para su consecución y generan un flujo de recursos importante. 58 Programa de Sostenibilidad Financiera para la Gestión Integral del Recurso Hídrico 59 El programa tiene como objetivo garantizar los recursos financieros necesarios para la implementación de la PNGIRH. Con respecto a las inversiones, el PHN ha hecho una proyección de los recursos disponibles para la GIRH. Se identificó que no existen suficientes recursos financieros, técnicos, logísticos ni de equipos para la gestión del recurso hídrico. Así mismo, se identificó que el recurso hídrico aporta a cada uno de los principales sectores productivos del país un valor total equivalente al 10% del PIB nacional; el programa propone entre otros el diseño y formulación de métodos cuantitativos que promuevan el desarrollo de esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) relacionados con el recurso hídrico. Asimismo realiza el seguimiento y la evaluación periódica de los resultados de las inversiones realizadas en el marco del Plan Hídrico Nacional. Coordinación de fondos/ flujos de dineros Casos como el de las ciudades de Medellín y Pereira en donde se han podido realizar algunos proyectos de cuenca como el saneamiento de los ríos que atraviesan dichas ciudades (Río Medellín y Río Otún respectivamente), evidencian la importancia de contar con entidades supramunicipales con el mandato y la posibilidad de coordinar a las entidades territoriales en torno a presupuestos dirigidos a la implementación de proyectos que busquen, de manera balanceada, el beneficio de todos los municipios y sus habitantes Contrato Plan 60 Se trata de un contrato entre varias entidades territoriales que permite que éstas y las CAR a nivel nacional puedan acordar en torno a la solución de problemas regionales que superen sus respectivas áreas de jurisdicción. En el marco de este tipo de contrato, los recursos económicos de distintas entidades firmantes se pueden administrar de manera agregada y pueden ser ejecutados por una sola entidad; pública o privada. El Gobierno nacional se encuentra actualmente estructurando los 56

Decreto 901 del 1997 Plan Estratégico de Macrocuenca Magdalena Cauca (p-127-129) 58 PHN in prep., versión deciembre 2012 59 PHN in prep., versión deciembre 2012 60 Presentación Plan Nacional de Desarrollo; Proyecto Contratos Plan DNP, agosto-diciembre 2011 57

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primeros “Contratos Plan”. Esta figura, que permite la negociación entre varias entidades territoriales y agencias del gobierno para asegurar la distribución equitativa de costos y beneficios, podría ser útil para la implantación de actividades y proyectos que superen los límites de la jurisdicción de varias entidades territoriales pero que, en todos caso, sean del interés de los distintos agentes que intervienes en la cuenca y que dependen de su estabilidad a largo plazo. El contrato es un instrumento del Plan Nacional de Desarrollo: es un acuerdo de voluntades. El acuerdo político sirve para el desarrollo integral de un territorio con visión a largo plazo, y con metas a mediano y corto plazo. Los recursos financieros serán cofinanciados entre la Nación y los entes territoriales – el Contrato Plan sirve es válido por varios años, por lo cual la financiación está asegurada hasta el final del proyecto. Por ser un instrumento nuevo, no se sabe cómo funciona todavía. Contraloría general de la República 61 La CGR es un organismo público Colombiano con la misión de procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos y contribuir a la modernización del Estado. Es el máximo órgano de control fiscal del Estado. La Constitución de 1991 concibe la Contraloría General de la República como un ente autónomo e independiente que hace parte del Estado y su función es hacer la vigilancia de la gestión fiscal y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación, y puede ejercer control preferente sobre asuntos de los Departamentos y los Municipios, los cuales también pueden tener contralorías locales, diferentes de las dependencias de la Contraloría General.

4.4 Recomendaciones

En este parágrafo elaboramos las recomendaciones basadas en los principios y las buenas prácticas existentes. Principio 1: Una estructura financiera estable con suficiente recursos: planificación estratégica financiera a largo plazo, con flujos financieros creados para cada tarea pública (proyectos y mantenimiento) 1ª La cantidad de dinero tiene que estar relacionado con las metas de la visión (véase capítulo 2) 1b No existen competencias entre la financiación de la gestión y manejo del agua, y otras tareas políticas 1c El sistema de financiación debe ser legalmente asegurado 1d Tareas públicas asignadas tienen que ir acompañadas con flujos financieros para cubrir todos los gastos de la entidad responsable 1e La escala en que la financiación se realiza, es suficientemente grande (vea capítulo 3) 1f Tareas nacionales/sub-regionales sirviendo el bien común, se financiarán con dineros públicos (impuestos estatales) Crear un panorama sobre los flujos financieros nacionales/ regionales/ locales relacionados con la gestión del agua. Cerrar la brecha financiera es uno de los principales desafíos de la gestión del agua, y para realizarlo, es necesario comprender la situación actual. ¿Cuáles y cuántos son los ingresos de la gestión del 61

http://www.contraloriagen.gov.co/

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agua, y cuáles son los gastos? Un organigrama puede ayudar a obtener una visión de todo el conjunto. Además, este esquema técnico puede apoyar a la articulación financiera. Crear un presupuesto para varios años (corto, medio y largo plazo) en todos los niveles La necesidad de negociar cado año el presupuesto nacional, regional y local no ayuda a la continuidad de proyectos de gran magnitud, los cuáles se desarrollan a largo plazo. La gestión del agua requiere continuidad financiera para ser exitosa. Esta recomendación tiene mucho que ver con la continuidad de los empleados y las capacidades humanas; véase el capítulo 3. Recomendamos al proyectar una política como el PNGIRH, se realize en compañía de un presupuesto para ejecutarla asegurada legalmente (véase también capitulo 2). Los recursos asignados para el cumplimiento de las tareas de la política (en corto, medio y largo plazo) se tienen que reservar exclusivamente para las actividades previstas en la política. Eso significa que se tienen que guardar los dineros par el financiamiento para años e inlcuso para décadas de antemano. Siempre se deberá hacer una estimación de los gastos relacionados con las tareas/ metas realistas (véase capítulo 2 y el principio derivado ‘La cantidad de la suma tiene que estar relacionada con las metas de la visión’). Establecer la cantidad del dinero disponible (dado la situación política) predeterminaría el nivel de las aspiraciones y viceversa. ... incluso los costos del mantenimiento anual... La estimación de costos no sólo asegura la creación de la infraestructura, sino también el mantenimiento y los empleados (técnicos) necesarios. Realizar un trabajo, por ejemplo la construcción de un dique es un acontecimiento único, pero el mantenimiento será un gasto repetitivo. Se debe incluir los costos del mantenimiento en la estimación de costos anual para el futuro. ... y reservando los recursos asignados exclusivamente para la gestión del agua. Principio derivado: 'No existe competencia entre la financiación de la gestión y manejo del agua, y otras tareas políticas'. Es importante asegurar que la suma reservada estará asignada específicamente a la gestión del agua. Un ejemplo de dineromal asignado, fue en New Orleans donde el huracan Katrina dejó un desastre en el año 2005 (1836 víctimas mortales y 125 billón de dólares en daño) 62. Gran parte de ese desastre se pudo haber evitado si hubiera funcionado el sistema de financiamiento: En las décadas que precedieron la calamidad, el dinero adjudicado a la seguridad hídrica y protección contra inundaciones, sobre todo el refuerzo y mantenimiento de los diques, fue gastado a otros fines, como la guerra en Irak y casinos. La entidad responsable fue la Agencia Federal de la Gestión de Calamidades (Federal Emergency Management Agency (FEMA), la cual optó por invertir sus recursos en tareas con rendimiento a corto plazo, ya que el dinero no era reservado/destinado específicamente para el fin de la gestión del agua. Puesto que la seguridad hídrica es una cuestión muy variable y los riesgos vinculados pueden ser difíciles de predecir, entender y comunicar, la tentación latente de usar los recursos financieros para otros usos, usos de corto plazo estará siempre ahí. Por lo tanto, es importante garantizar la reserva del dinero con el fin de respaldar la seguridad hídrica. Crear flujos financieros para cada tarea pública asignada Principio derivado: 'Tareas públicas asignadas tienen que ir acompañadas con flujos financieros para cubrir todos los gastos de la entidad responsable'. No solo las políticas, sino todos los planes públicos tienen que ir acompañados por una estructura financiera sólida: “Sin dinero, no hay plan.” El PHN ya concluye que no hay bastantes recursos 62

Outline of a Financing system Assessment Tool (FAT). Water Governance Centre, 2012. Robert van Cleef, Sterk Consulting, commissioned by Water Governance Centre

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financieros para ejecutar la PNGIRH. 63 Por eso, designa un programa para cubrir los gastos. Sería más eficiente empezar con estimar cuánto puede ser el beneficio en dinero que el país/ el gobierno nacional gana con la realización de la PNGIRH y sincronizar las ambiciones de la Política con los recursos disponibles. Un análisis de costos y rendimientos pueda ayudar estos ejercicios; la PHN describe que se identificó en una evaluación preliminar que los beneficios económicos que el recurso hídrico aporta a cada uno de los principales sectores productivos del país es de un valor total equivalente al 10% del PIB nacional. 64 Entonces, es claro que vale la pena económicamente invertir en este recurso. Por lo tanto, recomendamos hacer un paneo a fondo sobre los flujos financieros nacionales relacionados con la gestión del agua: cuáles y cuántos son los ingresos de la gestión del agua, y cuáles son los gastos? Lo mismo aplica para la realización de los POMCAS, los mecanismos de colaboración, los consejos de cuenca, etc. Cada tarea extra para las entidades ambientales o territoriales les costará un superplus de dinero; éste se debe calcular para realizar la financiación de la suma necesaria a las entidades responsables. Como se ha explicado en el capítulo 4.3, dentro del Plan Hídrico Nacional ya existe un 'programa de sostenibilidad financiera para la gestión integral del recurso hídrico’, que recomendamos reforzar. Asignar las tareas a la entidad adecuada Principios derivadas: 'La escala en que la financiación se realiza, es suficientemente grande' y ‘Tareas nacionales/sub-regionales sirviendo el bien común, se financiarán con dineros públicos (impuestos estatales)’. Para poder realizar este principio, primero es importante saber quién es el responsable de cada tarea; véase capitulo 3 sobre la distribución de los roles y responsabilidades. Aunque la base de la financiación será la recuperación de los costos (véase la próxima recomendación), a menudo hay trabajos, los cuales son demasiados extensos para una misma entidad regional o local; y adicionalmente son tareas para el beneficio del país entero. En Holanda, está organizado así 65: Tabla: Organizaciones responsables y financiamiento de las varias tareas en la gestión del agua Tarea Cantidad del agua (sistema principal) Agua subterránea Cantidad del agua (sistema regional) Calidad del agua y saneamiento Abastecimiento Aguas residuales

Organización Gobierno Central Departamento Autoridad regional del agua (público) Autoridad regional del agua (público) Compañias del agua (semipúblico) Municipalidades

Financiamiento Fondos generales Impuestos regionales Impuestos regionales Impuestos regionales Precio Impuestos locales

Por ejemplo, , los grandes cuerpos de agua (el mares y los ríos y lagos grandes) son la responsabilidad del gobierno nacional; si un dique contra el mar presenta fractura, el territorio involucrado comprendevarias regiones hídricas y varios departamentos. En Colombia, la responsabilidad financiera del gobierno nacional podrían ser el mar y los ríos grandes (p.e. los ríos Magdalena, Cauca, Orinoco, Amazona, Atrato). Todo el país se beneficia de diques fuertes, por lo que todo el país paga (vía impuestos estatales). Otras tareas supra-regionales también se pueden financiar con impuestos estatales, por lo menos

63

PHN in prep., versión diciembre 2012 PHN in prep., versión diciembre 2012 65 Water governance – the Dutch regional water authority model, 2011. Dutch Association of Regional Water Authorities (Unie van waterschappen), página 40 64

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parcialmente. Tareas regionales/ locales, como los diques regionales o la calidad del agua regional, se organiza a su nivel apropiado sub nacional. 66 Un ejemplo holandés puede explicar la complejidad de diseñar una estructura eficiente 67: En Holanda existe una subvención del gobierno federal para la protección contra inundaciones. Hasta hace poco, el gobierno pagó por todas las inversiones, y las autoridades regionales del agua (water boards) ejecutaron las tareas. Se presentaron dos problemas con este instrumento: - Periódicamente, no había suficientes recursos del gobierno nacional para que las autoridades regionales realizaran laa tareas asignadas, resultando en menos inversiones. - Debido a que el 100% de los gastos era cancelados por el gobierno nacional, no había incentivos de ahorrar u operar eficientemente. Por eso, el sistema de financiación fue cambiado el año pasado. Ahora, las autoridades regionales del agua tienen que pagar el 50% de los gastos necesarios para la protección contra inundaciones. En Colombia, el gobierno nacional paga por un gran parte de la gestión del agua. Véase el resumen de las fuentes de financiación de las inversiones realizadas en el recurso hídrico en Colombia – Periodo 1994 a 2008 (en millones de pesos). 68 El 2% de las inversiones es financiado con Instrumentos Económicos tales como la Tasa Retributiva y la TUA. Los instrumentos financieros participan con el 14% de las inversiones y el restante 84% es financiado con recursos del gobierno nacional en los sectores de acueducto y saneamiento básico y en gasto público del sector ambiental.

Ministerio de transporte, obras públicas y Gestión del agua Municipios Departamentos Autoridades regionales para el agua

66

Water governance – the Dutch regional water authority model, 2011. Dutch Association of Regional Water Authorities (Unie van Waterschappen), página 40 67 Outline of a Financing system Assessment Tool (FAT). Water Governance Centre, 2012. Robert van Cleef, Sterk Consulting, commissioned by Water Governance Centre 68 PHN in prep., versión diciembre 2012 Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 48 van 79

TIPO DE FUENTE

FUENTE

INSTRUMENTO ECONOMICO

TASA RETRIBUTIVA

INSTRUMENTO ECONOMICO

TASA POR USO DEL AGUA

INSTRUMENTO FINANCIERO

INSTRUMENTO FINANCIERO INSTRUMENTO FINANCIERO INSTRUMENTO FINANCIERO INVERSIONES DE GOBIERNO NACIONAL TOTAL INVERSIONES DE GOBIERNO NACIONAL

DESTINACIÓN

DESTINADO A:

REFERENCIA NORMATIVA

VALOR ANUAL

Proyectos de Inversión en Descontaminación (Estudios, Diseños, Interceptores, Emisarios Finales, Calidad del Recurso Decreto 3100 de 2003 Sistemas de Tratamiento de Aguas 41.723 Hidrico Decreto 3440 de 2004 Residuales) Monitoreo de la calidad del Agua Elaboración y Ejecución de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico Protección y Recuperación del recurso hidrico de coformidad con el plan de Oferta Decreto 155 de 2004 13.163 ordeción y manejo de la cuenca

Municipios destinaran para obras TRANSFERENCIAS DEL SECTOR previstas en el plan de Desarrollo ELECTRICO MUNICIPIOS Municipal con prioridad en Saneamiento Basico y mejoramiento 1% DE LOS INGRESOS CORRIENTES DE LOS Adquisición y mantenimiento de areas MUNICIPIOS de interes para acueductos 1% DE LOS INGRESOS municipales. CORRIENTES DE LOS DEPARTAMENTOS Se destinar en obras y acciones de recuperación, preservación y 1% LICENCIAMIENTO conservación de la cuenca de la que se toma el agua INVERSIONES DEL SECTOR Participación para agua potable y AGUA POTABLE Y saneamiento básico SANEAMIENTO BASICO

Saneamiento Ambie

Ley 99 de 1993, Articulo 45.

Oferta del recurso hidrico

Ley 99 de 1993, Articulo 111.

168.752

74.619

131.203

Oferta del recurso hidrico

Ley 99 de 1993, Articulo 43, Decreto 6.649 1900 de 2006.

Agua potable y Ley 1176 de 2007 saneamiento básico

2.100.000 2.556.109

GASTOS AUTORIDADES AMBIENTALES

Administración de los recursos de la Jurisdicción GRAN TOTAL

477.747 3.049.856

Nota. Adicional de estas fuentes se destinan para la GIRH las contempladas del Numerales 5, 11 del Articulo 46 de la Ley 99 de 1993.

Principio 2: Recuperación de los costos para proyectos y el mantenimiento anual: 2ª El contaminador paga 2b El que se beneficia paga, en una manera equitativa 2c LLa autoridad que graba el dinero es la misma la que gasta el dinero La organización de los recursos suficientes y necesarios para los proyectos y el mantenimiento de la gestión del agua, se realiza en un principio sobre la recuperación total de los costos. Es una manera más segura que usando los flujos de dinero del gobierno, dado que en la realidad las políticas nacionales pueden cambiar rápidamente. La excepción son las tareas subregionales; véase el próximo principio. La cantidad de dinero tiene que estar relacionada con las metas de la visión (véase capítulo 2). Los flujos financieros pasan idealmente por pocas manos. El principio derivado relacionado dice: 'La autoridad que estipula el grávemen debera ser la misma la autoridad que administre el dinero'. Esto sirve para disminuir la complejidad de la estructura financiera para la gestión del agua, y aumentar la transparencia (véase capitulo 5). El contaminador paga Intenta realizar la recuperación de los costos mediante la implementación del principio contaminador-pagador para de esta forma cubrir todos los gastos del control de la contaminación del agua.

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Las tasas retributivas son las herramientas para la recuperación de los costos, deben tener un nivel suficientemente elevado paraque cree un incentivo que fomente al contaminador en invertir en una producción más limpia, o un tratamiento de depuración más eficiente. Solamente en el caso de que la inversión necesaria requiera más recursos financieros y no pueda concurrir con el pago de las tasas, y adicionalmente la contaminación proviene de un proyecto que sirve a a el bien público, como por ejemplo la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, en estos casos el gobierno tiene que ayudar con subvenciones. Colombia tiene un sistema de tasas retributivas. Sin embargo, solamente 1.8% de las inversiones nacionales en la gestión del agua es financiada con instrumentos económicos tales como la tasa retributiva. 69 Una evaluación de este sistema concluye que la calidad del agua efectivamente mejoró gracias a las tasas retributivas 70. De todas formas, parece que el aumento de la calidad está relacionado mayormente con una mejor expedición de permisos, monitoreo y cumplimiento con las leyes existentes, que con el incentivo de las tasas propias. El instrumento puede funcionar bastante bien en teoría para reducir la contaminación por vertimientos, pero la implementación no cubre la mayoría del territorio (conceder permisos, monitoreo y control). La recomendación es entonces esforzar estas estructuras (organización) primero, antes de (eventualmente) cambiar el sistema de tasas retributivas. Esto requiere capacidad (véase capitulo 3) y recursos financieros. El que se beneficia paga, en una manera equitativa Intentar realizar la recuperación de los costos mediante la implementación del principio “el que usa/beneficia paga” para regular la cantidad del agua. Como la TR, la TUA genera ingresos modestos para las autoridades ambientales y ha mostrado ser costoso, y con largos procesos de implementación. 71Se debe evaluar estos procesos y eliminar los problemas que obstruyen la implementación adecuada. Agua para el fin doméstico es un recurso público, un bien para todos; si hay grupos que no pueden financiarlo, hay que ayudarlos por ejemplo con subvenciones o el sistema ‘tarifa bloque’. 72 En la última situación, por ejemplo los primeros 70 litros por día por persona estarán gratis; si requiere de mas se deberá pagar, a una tasa mayor, recuperando los costos de los primeros 70 litros. De esta manera no será el gobierno que subvenciona, pero por el contrario las personas que usan mucha agua (las personas acaudaladas) serán las que pagarán por el uso de la gente no adinerada. Los costos para la protección contra inundaciones (creación y mantenimiento de los diques por ejemplo), también se puede recuperar, por lo menos parcialmente en el sistema regional. Para establecer el nivel de los gastos necesarios y seguidamente los costos para los beneficiarios, se necesita un fin y metas claras en cuanto a la protección deseada (véase también capitulo 2) . Principio 3: Los instrumentos financieros son eficientes y efectivos Como ya fue explicado en la recuperación de los costos, recolectar dinero con instrumentos económicos no es fácil. Requiere de información sobre el uso del agua (cantidad) y los vertimientos (calidad). Si el sistema es mayormente burocrático, los costos de colectar dinero son relativamente altos: se genera poco dinero por una inversión alta. Se requiere una evaluación profunda de los

69

PNH, in prep. (versión dec. 2012) Blackman, 2009. Colombia's discharge fee program: incentives for polluters or regulators? Journal of environmental management 90 (2009) 101-119. 71 PHN in prep., versión deciembre 2012 72 SSWM Sustainable Sanitation and Water Management, http://www.sswm.info/category/implementation-tools/wateruse/software/economic-tools/water-pricing-increasing-block-tarif 70

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instrumentos económicos Colombianos para analizar cómo pueden se puede funcionar más eficiente. La manera más fácil de establecer si el sistema es efectivo, es la de evaluar si se cumplen las metas asignadas. En Colombia esto todavía no es así. Se requiere una evaluación profunda de los instrumentos económicos y financieros existentes para analizar su efectividad,más importante aún como se puede aumentar su efectividad. Coordinación financiera La coordinación está escrita en el capítulo 3; de todas formas, la coordinación financiera encuentra obstáculos específicos. El desarrollo de proyectos e inversiones públicas dirigidas a la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales y de los recursos hídricos de las cuencas con frecuencia se ve limitado por la incapacidad de las entidades territoriales y de las corporaciones autónomas regionales (CAR) de invertir por fuera de los límites de sus respectivas jurisdicciones. Las consecuencias de esta restricción se vuelven particularmente evidentes cuando se trata de inversiones o proyectos que podrían dirigirse al manejo de cuencas hidrográficas donde los límites de las cuencas frecuentemente no coinciden con los límites de la división político administrativa del país. Adicional, las CAR y los entes territoriales tampoco pueden llevar fondos comunes. 73 Ya existen dos buenas prácticas Colombianas, que ayudan a eliminar este obstáculo: El Contrato Plan (PND) y la Coordinación de fondos/ flujos dineros. Estos dos instrumentos pueden funcionar para mejorar la coordinación financiera en Colombia para que organizaciones públicas puedan realizar inversiones fuera de los límites de sus áreas de jurisdicción: o Crear entes supramunicipales con la idea de coordinar los presupuestos designados para la implementación de proyectos de aguas comunes. o Hacer contratos entre entidades sobre el financiamiento de obras o proyectos específicos. Principio 4: Interés-pago-voz Implementa el principio Interés-pago-voz Los actores claves que tienen un interés en la gestión del agua como los sectores de la minería, energía y de la agricultura, pagan (o deben pagar) por el uso y el consumo del agua. Para sus actividades es importante que el agua sigue siendo un recurso disponible. Por lo cualdebe ser de su interés administrar el recurso en una manera sostenible para que en el futuro la escasez de agua no sea un problema, como también es de su interés tener licencias para usar/ consumir una parte del agua disponible. En corto: la gestión del agua sirve sus intereses. Los sectores son actores con un interés grande, por eso pagan una gran parte de la gestión del agua, y por eso tienen que tener una voz en las decisiones de la gestión del agua. En este momento, los representantes de los sectores forman parte de la dirección de las CAR. Idealmente, estos representantes están elegidos en una manera democrática, para que representen el sector entero o algunos sectores, y no solamente una empresa particular. Elegir la dirección de las CAR con elecciones democráticas escalará el poder de las CAR con el aumento del apoyo necesario para ejecutar las tareas de las CAR. Si las empresas pueden dar su voto a una gestión del agua que favorece sus intereses, esto motivará a las empresas a cooperar con las CAR. De todas formas, otros actores como los ciudadanos y empresas pequeñas también tienen un interés, y pagan (o deben pagar) por el uso y consumo del agua. Entonces ellos deben tener una voz en la gestión del agua también: la voz del pueblo. 73

Plan Estratégico de Macrocuenca Magdalena Cauca (p-127-129)

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Este tema tiene mucho que ver con el apoyo social de la gestión del agua. Es más aceptable pagar impuestos cuándo se sabe que lo qué pasará con tu dinero beneficiará tus propios interéses, y además que puedas influir los flujos financieros si no te gusta la manera en que lo están administrando. Fortalecer el poder de los ciudadanos ayuda a fortalecer el control social. Así, las elecciones democráticas pueden indirectamente aumentar el cumplimiento de los impuestos hídricos y reducir el uso ilegal del agua; véase el capitulo 5. Organizar un grupo financiero como parte de la elaboración de la estrategia gobernanza del agua nacional Como ya se ha descrito, una estructura de financiación sólida con instrumentos adecuados es uno de los principales desafíos de la gestión del agua. En ese sentido, la financiación parece que ser el problema más fundamental de muchos países. Designar una estrategia financiera requiere más esfuerzo del que este estudio puede realizar. Además es un aspecto que requiere participación de las autoridades en todos los niveles. Se puede analizar y mejorarlo usando el método FEASIBLE 74 compuesto por los cinco pasos del esquema siguiente de la planificación estratégica financiera 75. Los principios de este capítulo formarán la base y ayudarán al proceso. La OECD ha elaborado una estrategia financiera básica para México, y puede ayudar a realizarlo en Colombia también. 76 El Plan de financiamiento estratégico es útil - pero ¿Qué es? 77 o Un proceso de dialogo de los lineamientos y/o leyes entre diferentes actores que busca el desarrollo de un consenso nacional, para definir los servicios sanitarios y de abastecimiento de agua que se pueden o deben financiar en los próximos 20-30 años, y como se pagará por ellos. o Modelo de financiamiento que permite llevar a cabo el proceso de creación de acuerdos en los siguientes pasos o Una metodología basada en un modelo de financiamiento sólido que estructura el proceso de creación de acuerdos en los siguientes pasos: 1. 2. 3. 4. 5.

Asesoramiento en el actual desfase financiero Discusión de opciones de políticas que puedan ayudar a cerrar el desfase financiero Desarrollo de escenarios alternativos que tengan como objetivo el mejoramiento del servicio de agua Identificación del escenario apropiado y a su vez asociado a la combinación de distintas políticas. Desarrollo de un plan de acción/inversión y relacionarlo con un desarrollo de presupuesto.

74

Managing water for all – an OECD perspective on pricing and financing. OECD, 2009 www.oecd.org/water 76 Hacer posible la reforma de la gestión del agua en México; diagnostico y propuestas. OECD, 2013 77 www.oecd.org/water 75

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5. COOPERACIÓN, INFORMACIÓN

PARTICIPACIÓN

Y

COMPARTIR

5.1 Introducción En el informe I Diagnóstico se describieron los desafíos en el nivel relacional. Los problemas que saltan a la vista en la fase de diagnóstico, relacionados con la cooperación, participación e intercambio de información, son los siguentes: • Hay una falta de colaboración entre las partes (instituciones) involucradas en la gestión del agua • La participación no está organizada de una manera estratégica. • Hay bastantes conflictos relacionados con la gestión del agua, muchos tienen que ver con el inadecuado uso del suelo del país y la incapacidad del Estado para corregir adecuadamente la informalidad, la ilegalidad y la falta de incorporación de la variable hídrica y cultural en el ordenamiento territorial. • Gran parte de la información se encuentra dispersa, desarticulada y es insuficiente o no necesariamente relevante. Estos aspectos y los problemas que existen están descritos con mayor detalle en los siguientes parrágrafos:

-

Información (§3.3) Cooperación (§5.3) Participación (§5.4) Transparencia, Integridad y Corrupción (§5.5) Conflictos (§5.6)

En este capítulo, formulamos primero los principios en términos generales de la cooperación, participación e intercambio de información. Seguidamente, evaluamos las prácticas exitosas y esfuerzos, los cuales hemos visto dentro de la práctica de Colombia. Por fin, articulamos recomendaciónes de como se puede mejorar la gobernanza del agua en Colombia.

5.2 Principios y principios derivados Estos principios y principios derivados son fundamentales para la cooperación, participación e intercambio de información. Los principios reaparecen en parrágrafo 5.4, donde se han traducido en recomendaciones para la situación en Colombia. 5a Una voluntad para cooperar es necesaria para establecer una coordinación efectiva 5b Las autoridades son confiables y existe confianza entre actores 5c Participación pública debe ser significativa y estructurada 5dTransparencia y rendición de cuentas para una gestión efectiva y justa 5d-I Facilitación de una buena comprensión de los ciudadanos acerca de las leyes, responsabilidades y financiación de la gestión del agua 5d-II Acceso libre a toda la información recogida con recursos públicos

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5.3 Buenas prácticas y esfuerzos 5.3.1 Cooperación:

Propuesta metodológica para la transformación de conflictos relacionados con el agua En este momento se está desarrollando una propuesta metodólogica para “fortalecer la capacidad de resolver problemas y de transformar conflictos que se relacionen con el agua” 78. La metodología se basa en la comprensión de que “los conflictos no giran exclusivamente alrededor del agua como recurso natural –como objeto material-, sino que se enfrentan entre sí a distintas concepciones sobre el territorio, su significado, la manera de relacionarse y de apropiarse de él, y las prioridades que deben tenerse en cuenta en las decisiones sobre el desarrollo” 79. Esta propuesta puede contribuir a obtener un mejor entendimiento sobre las raíces de los conflictos existentes y a formar una base para desarrollar recomendaciones concretas para abordarlos.

5.3.2 Participación:

El principio de la participación tiene una base legal La Constitución Política del 1991 establece que Colombia es un país con una estructura de democracia participativa, que abre a los ciudadanos la posibilidad de participar en la toma de decisiones de la política pública de la sociedad civil. El principio de la participación pública también forma uno de las líneas estratégicas en la Política Nacional de la Gestión de los Recursos Hídricos, en el borrador del Plan Hídrico Nacional y está mencionado en el Decreto 1640 de 2012. Esta base legal da una oportunidad exelente para poner en práctica la participación significativa y estructural. Misión Gobernanza del Agua (MGA) 80 La Misión Gobernanza del Agua (MGA) ha hecho un esfuerzo en involcrar los sectores, ciudadanos y diferentes niveles institucionales en el análisis de problemas y búsqueda de conflictos. En un taller institucional, un taller sectorial, 5 talleres regionales y 10 talleres comunitarios, se indago por las ideas y percepciones de los colombianos en torno a la gobernanza del agua. Los talleres produjeron un valioso conjunto de ideas y opiniones, y fueron un análisis amplio de una gran variedad de partes interesadas. Sin embargo, hay falta de continuidad en este trámite. Por lo tanto, se recommienda informar e involucrar a los participantes de los talleres en la concertación de las estrategias y planes que están basados en los resultados de la MGA. Esto crea una base de apoyo para estas estrategias y planes. Consejos de cuenca 81 Los consejos están demarcados en el Decreto 1640 como la instancia consultiva y representativa de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca hidrográfica. En los consejos participan, entre otros, comunidades campesinas, indígenas y negras, asociaciones de usuarios, gremios y ciudadanas. Conforme el Decreto 1640, los miembros del consejo participan en la realización de los POMCAs: contribuyen con información sobre la cuenca, dan consejos, representan e informan la línea base, proponen estructuras de financiamiento y apoyan la ejecución del POMCA. En este momento el MADS está desarrollando una regulación para establecer el rol y las responsabilidades de los consejos y su manera de funcionar. Esta regulación es muy importante para

78

Wilches-Chaux, G. (2013). `Propuesta metodológica para la transformación de conflictos relacionados con el agua´. Primer informe - 5 de marzo. MADS-DGIRH, Bogotá

79

Ibid.

80

BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo

81

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). ´Decreto número 1640´, p.21-22

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aclarar la posición de los consejos y hacerles un espacio para implementar la participación significativa y estructural. Proyecto SWITCH en Bogotá 82 El proyecto SWITCH se centró en el compromiso entre los actores como factor clave en las ciudades para realizar un cambio hacia una gestión del agua urbana de manera más sostenible y coordinada. Las alianzas de aprendizaje - un tipo específico de plataforma de actores clave-se crearon en cada ciudad para reunir a las partes interesadas a encontrar soluciones creativas para problemas complejos. SWITCH fue un experimento de cinco años (2006-11) en 12 ciudades en cuatro continentes. El proyecto se propuso poner a prueba lo que se necesitaba para la transición a la gestión más sostenible del agua urbana a través de una combinación de la demanda dirigida por la investigación, la demostración, el aprendizaje de múltiples partes interesadas y la formación y desarrollo de capacidades. El proyecto SWITCH en Bogotá puede ser un ejemplo de como contrarrestar problemas relacionados con el agua junto con los actores clave de la sociedad y sectores productivos. El proyecto se dirigió al alto grado de contaminación en el Río Bogotá, el cual atraviesa la ciudad, centrándose específicamente en la prevención de la contaminación por curtiembres de pequeña escala. Reunir a los actores clave - una asociación de curtidores, el regulador ambiental, el gobierno local, una ONG, una universidad y la Cámara de Comercio, dio lugar a una serie de resultados positivos. Casi la mitad de los contaminantes -las pequeñas empresas informales- han aplicado los principios de producción más limpia eliminando así gran parte de su contaminación. Esto también ha dado lugar all aumento de su productividad. SWITCH apoyó la acción local y un proceso de resolución de conflictos, desarrollo de capacidades y diálogo a largo plazo. Programa Nacional de Cultura del Agua 83 El Programa Nacional de Cultura del Agua es parte del Plan Nacional Hídrico y tiene como objetivo la promoción de prácticas responsables frente al uso, protección y conservación del agua. Los cuatro líneamientos de acción sobre los que se soporta el Programa Nacional de Cultura del Agua son: la investigación social participativa y activa; la educación para transferir a la sociedad lo aprendido y descubierto; la comunicación para hacer extensivo el conocimiento y fortalecer la cultura; y la participación para empoderar a la sociedad de los procesos de gestión del agua. Como la cultura es un elemento esencial para la gestión del agua, este programa es una iniciativa muy importante. Como las líneas estratégicas (investigación, educación, comunicación y participación) influyen en toda la gestión del agua, se recomienda colaborar de manera estrecha con las otras iniciativas en el sector del agua para poder integrar bien los resultados de cada una. La cultura no es un aspecto aislado pero por lo contrario es integral de toda la sociedad. Involucrar los principales grupos de interés en el proceso de formular los Planes Estratégicos de las Macrocuencas (i.e. mediante los CARMAC) 84 El primer informe de la fase diagnóstico del Plan Estratégico de las Macrocuencas Magdalena-Cauca y Caribe destaca que el plan estratégico se construye colectivamente para todos los actores con 82

Butterworth, John, Marieke Adank and Carmen Da Silva Wells (IRC International Water and Sanitation Centre), 2012. ´Water cooperation in cities´ for the UN-Water Conference on Water Cooperation, Zaragoza, Spain 8-10 January 2013

Sanz, Monica y Laura Osorio (2011). ´ Starting at the top: preventing pollution from tanneries and cleaning up the Rio Bogotá´, IRC International Water and Sanitation Centre 83

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012 borrador). ´Programa Nacional de Cultura del Agua´, p. 5-6

84

Unión Temporal Macrocuencas Magdalena – Cauca y Caribe, Valoración Económica Ambiental S.A.S, Econcept, Optim Consult (2013). ´Plan Estratégico Macrocuencas Magdalena-Cauca y Caribe. Primer informe Fase II´, p.130-140

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 55 van 79

incidencia significativa sobre el territorio de las Macrocuencas, a través de la suscripción de acuerdos y construcción de consensos. Para fomentar e institutionalizar la participación en el proceso de formular Planes Estratégicos de Macro-cuencas se conformarán los Consejos Ambientales Regionales de la Macrocuencas (CARMAC). Los CARMAC, son definidos en el Decreto 1640 de 2012, son instancias de coordinación interinstitucional e intersectorial de los actores presentes en el área hidrográfica o macrocuenca, con fines de concertación. 85 El primer informe de la fase de diagnóstico también elabora la estrategia de negociación que se adopta en el proceso. Como aún se encuentra al principio de este proceso, no se puede analizar si esta manera de concertación está funcionando de manera adecuada. Conservatorio sobre la Gobernanza del Agua 86 El Jardín Botánico organiza junto con la organización IASS Potsdam y otras organizaciones una serie de convocatorias para debatir sobre el tema de gobernanza del agua con expertos y el público. El primer conversatorio sobre gobernanza del agua convocó expertos nacionales e internacionales, así como representantes del gobierno, de las organizaciones sociales y de los sectores productivos de capital colombiano. El objetivo del primer conversatorio fue reflexionar sobre la gobernanza global y local del agua, a través del análisis del contexto local de Bogotá y de distintas experiencias internacionales, identificando retos y oportunidades para una gestión con enfoque de adaptación basada en los ecosistemas, que permita alcanzar eficiencia, eficacia, equidad, sostenibilidad, transparencia y legitimidad en las decisiones alrededor del agua.. La serie de conversatorios será evaluada, científicamente, por el IASS, y reflejada en una publicación bilingüe a publicarse, en ambos países, en 2014. Esta es una iniciativa local que sirve como ejemplo de multiples procesos locales públicos y/o privados que pueden implusarse y promoverse de manera que contribuyan a la gobernanza del agua en Colombia, desde un enfoque participativo, de discusión y aprendizaje compartido. 5.3.3 Compartir información: Sistemas de Información 87 En el borrador Plan Hídrico Nacional se identifica la necesidad de crear una estrategia de conocimiento y gestión de la información ambiental relacionada con el recurso hídrico. Por eso, se tiene previsto lanzar un Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso hídrico que tiene como objetivo la generación de información clave para la gestión del recurso hídrico por parte de las autoridades ambientales e institutos de investigación, que se relacione con la calidad y cantidad del recurso hídrico, con los ecosistemas que lo contienen, con los riesgos de la oferta y disponibilidad hídrica, con los usuarios, con la gestión que realizan las autoridades ambientales responsables de su administración, y con el ordenamiento del territorio y su relación con el recurso del agua, entre otros. El programa considera el Sistema de Información del Recurso Hídrico (SIRH) y el Programa Nacional de Monitoreo del Recurso Hídrico 88, como herramientas que contribuyen al conocimiento, seguimiento y soporte de decisiones relacionadas con el recurso del agua. 89 Ya existe en Colombia el Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC), este sistema es el conjunto integrado de actores, políticas, procesos, y tecnologías involucradas en la gestión de información ambiental de Colombia, que tiene como fin facilitar la generación de conocimiento, la 85

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). ´Decreto número 1640´, p.5

86

Jardin Botánico website http://www.jbb.gov.co/jardin/index.php?option=com_content&view=article&id=214:por-un-

87

DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema Nacional

88

Este Programa está relacionado con el capítulo 2 y se lo elabora en el parrágrafo sobre planes y políticas adaptadas (2b)

89

Plan Hídrico Nacional (PHN) in prep., versión deciembre 2012, p.33

agua-mas-humana-y-para-todos&catid=1:cambio-climatico&Itemid=191 Ambiental (SINA II)´

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 56 van 79

toma de decisiones, la educación y la participación social para el desarrollo sostenible. La coordinación del sistema está a cargo del MADS y del IDEAM. El SIAC está compuesto por toda una red de información que constituye lo que se considera un sistema de sistemas integrados, del que hacen parte los diferentes sistemas de información ambiental de los institutos de investigación y de las entidades del SINA; adicionalmente, el SIAC cuenta con un portal propio de acceso y consulta de la información. La ambición de compartir información entre las instituciones ambientales y entre estas y el público es muy apreciable y está en línea con los principios planteados en parrágrafo 5.2. Sin embargo, se han presentado críticas al sistema por lo que hay que mejorarlo y fortalecerlo para aprovecharlo de manera óptima. En 2007 se creó el Sistema de Información del Recurso Hídrico (SIRH) mediante el Decreto 1323 de 2007 como parte del SIAC para promover la integración de sistemas que gestionen información sobre el recurso hídrico en los ámbitos institucional, sectorial, académico y privado. Pretende formar una base de datos sobre los recursos hídricos para orientar la toma de decisiones, evaluar y monitorear el recurso, promover estudios hidrológicos, facilitar procesos de planificación y análisis de gestión de riesgos. El IDEAM y el INVEMAR tienen a cargo la coordinación del sistema. El Decreto promulga que las CARs y los titulares de licencias, permisos o concesiones contribuyan al SIRH mediante el suministro de información relevante. 90 IDEAM y el Estudio Nacional del Agua 91 Para dar apoyo técnico-científico a los organismos que forman el Sistema Nacional Ambiental (SINA), la Ley 99/ creó el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) como establecimiento público adscrito al Ministerio del Medio Ambiente. La misión del IDEAM es generar conocimiento y garantizar el acceso a la información sobre el estado de los recursos naturales y condiciones hidrometeorológicas de todo el país para la toma de decisiones de la población, autoridades, sectores económicos y sociales de Colombia. En 2010 el IDEAM publicó el Estudio Nacional que presenta los resultados de la evaluación del agua en Colombia, abarca las temáticas de oferta superficial y subterránea, uso y demanda, condiciones de calidad, y las afectaciones al régimen hidrológico por variabilidad y cambio climático; este estudio se repite cada cuatro años. A su vez, está empezando a abarcar la realización de estudios regionales del agua, que pretenden disminuir la escala de análisis de información y producir información más acorde a las necesidades regionales para la toma de decisiones. El instituto IDEAM con su sitio web y los estudios enfocados en el recurso hídrico crea una base información relevante para la gestión del agua. Sin embargo, no toda la información del IDEAM es gratuita y no es accesible fácilmente por todas las partes interesadas. Acuerdos para compartir información entre IDEAM y algunas CARs (e.g. CVC, Corponor) En entrevistas personales un experto planteó que existen acuerdos entre IDEAM y algunas CARs para compartir información entre estas instituciones. Estos acuerdos pueden formar buenos ejemplos para compartir información entre IDEAM y otras CARs también. Intención de la CAR de Cundinamarca de publicar los gastos de proyectos En entrevistas personales empleados de la CAR de Cundinamarca mencionaron la idea de publicar los gastos de proyectos de la CAR para incrementar la transparencia en la gestión del medio ambiente. No sabemos cuál es el estatus actual de esta iniciativa, pero esos tipos de iniciativas pueden contribuir mucho a una gestión del agua más transparente. Con la información publicada los usuarios y los medios pueden formar opiniones sobre la calidad, los costos de la gestión y pueden 90 91

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2007). ´Decreto 1323´, p. 1 Instituto

de

Hidrología,

Meteorología

y

Estudios

Ambientales

(Ideam)

sitio

web

http://institucional.ideam.gov.co/jsp/index.jsf Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam) (2010). ´Estudio Nacional del Agua´ Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 57 van 79

rendir cuentas a las autoridades. También se adelanta el diseño de la red nacional de monitoreo hidrometerológico que estará integrada por las redes regionales de las CARs y las estaciones del IDEAM, igualmente se integrarán los puntos de monitoreo del sector privado que puedan aportar información de acuerdo con los estándares exigidos por la red nacional Observatorio Colombiano de Gobernanza del Agua 92 Según la información entregada por el MADS, se está creando un Observatorio Colombiano de Gobernanza del Agua que será un centro de producción de conocimiento que, a manera de ‘radar’, permita identificar participativamente la dinámica de los diversos actores, gubernamentales o no, involucrados con el manejo, la administración y el uso del agua, de manera que sea posible identificar tendencias, dinámicas, situaciones y responsabilidades. Esta herramienta de investigación y sistematización de experiencias, producirá el conocimiento y la información necesaria para la toma de decisiones y el manejo de conflictos, además de para identificación de alertas. Se constituirán al menos dos líneas de trabajo: el primero buscará hacer seguimiento a la aplicación y a la aplicabilidad de las normativas que describen instancias de decisión y consultivas, formas de participación y demás instrumentos con los que se ejecuta la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, desde el punto de vista de la gobernanza del agua; el segundo relacionado con la posibilidad de sistematizar experiencias comunitarias, étnicas, institucionales o empresariales de la gobernanza del agua, rurales o urbanas, (aun cuando se hayan realizado o se realicen bajo otra denominación) en el país. Aunque todavía no tenemos mucha información sobre este planeado Observatorio, es una iniciativa muy interesante, la cual puede construir una plataforma para compartir información, conocimiento y experiencias entre actores.

5.4 Recomendaciones En este parágrafo elaboramos las recomendaciones basadas en los principios y las buenas prácticas existentes. Principio 5a: Una voluntad para cooperar es necesaria para establecer una coordinación efectiva •

92

Evaluar y mejorar la cooperación entre autoridades en la gestión del agua En todos los modelos de organización se necesita cooperación y coherencia entre las diferentes entidades. Una coordinación institucional (e.g. comisiones, consejos, reuniones) adecuada es uno de los principios básicos para una organización efectiva. El Capítulo 4 de este informe se dedica al tema de coordinación. Pero la coordinación institucional no puede funcionar si los actores e individuos no tienen la voluntad para cooperar, que se define en el nivel relacional. Existen un número de estudios y programas internacionales para promover la cooperación en el sector del agua con el fin de mejorar la gestión del agua. Por ejemplo los resultados de un estudio ‘Organizing for Governance: Building Collaboration in Brazialian River Basins’, de Rebecca Neaera Abers sugieren que la colaboración puede ser la clave para construir la confianza de un acuerdo político. Abers muestra con un ejemplo de la gestión del agua de Brasil como la cooperación descentralizada puede empezar. "Pequeños proyectos de colaboración con objetivos que son fáciles de alcanzar, pueden ayudar a los actores a definir

Información facilitada por el MADS

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una agenda común y crear un compromiso de grupo". 93 Otro ejemplo que demuestra que los proyectos de agua pueden unir a las personas se puede encontrar en uno de los proyectos de UNESCO “From Potential Conflict to Cooperation Potential”. Cooperar en la solución de los potenciales problemas del agua también puede reforzar la identidad social, lo cual puede llevar a efectos positivos en una gama más amplia aparte de la gestión del agua. Se encuentra fuera del alcance de este estudio el analizar por qué la cooperación entre autoridades, grupos e individuos en Colombia frecuentemente no funciona apropiadamente. Aunque existen líneas generales para mejorar la cooperación, como, por ejemplo, instrumentos para fomentar la confianza, lasrecomendaciones para mejorar la cooperación tienen que estar basadas en un análisis profundo de la problemática específica. Por lo tanto, se recomienda ejecutar un análisis profundo de la problemática de la falta de cooperación entre autoridades, ya que indica problemas claves a enfrentar. Principio 5b: Autoridades son confiables y existe confianza entre actores •

Aumentar la confianza entre las autoridades y entre las autoridades y el público Un aspecto importante del nivel relacional que casi siempre juega un papel fundamental cuando se habla de la cooperación es la "confianza". Diferentes estudios muestran que el nivel de confianza en una sociedad es de gran importancia para el éxito de una sociedad en la vida económica, así como en la forma social. También en el informe El Agua del los Andes mencionan como uno de los principios para la gobernanza del agua que “los gobiernos, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil deben tener la confianza del público”. 94 Sin embargo, como dice el lema "La confianza viene a pie y se marcha a caballo". Con esto se quiere explicar que se debe analizar de manera profunda como la confianza puede ser ampliada y puede llegar a formar una base para la cooperación exitosa no sólo en el ámbito de la gestión del agua, pero en todos los ámbitos en donde la cooperación entre las personas es vital. Por lo tanto se recomienda un análisis profundo de cuales son las razones de la falta de confianza, y como se pueden solucionar problemas encontrados. El papel de la confianza se discute raramente sin hablar de “control”. Control se puede refereir a la otra cara de la moneda. La desconfianza a menudo conduce a la intensificación del control. Control, ejercido de manera correcta, también puede aumentar el nivel de la confianza. Un grado de control e intervenciones si la confianza está comprometida es crucial para hacer que el sistema funcione bien. Por otro lado, un control excesivo puede destruir la confianza. Una base de confianza es esencial para la cooperación y la coordinación entre personas e instituciones. Aunque hay que formular unas líneas principales para la cooperación en una situación concreta, un cierto grado de flexibilidad y una base de confianza entre los partidos involucrados aporta a hacer el proceso de la cooperación más dinámico, efectivo y exitoso. La cooperación Comisión Rín forma un ejemplo de un proceso de cooperación exitoso basado en la confianza entre actores de diferentes países. (Véase capítulo 3.4) La confianza está relacionada con el nivel institucional, porque la manera de organizar la gestión del agua puede contribuir a disminuir la confianza entre actores. Por ejemplo una organización abierta y con empleados capaces, contribuye a la confianza dentro de la organización, y de igual maneraentre la organización y el público. Pero sobre todo la

93

Naera Abers, Rebecca (2007). ´Organizing for Governance: Building Collaboration in Brazilian River Basins´, World Development Vol. 35 No. 8, p.1450-1463

94

Comunidad Andina (2010). ´El Agua de los Andes. Un recurso clave para el desarrollo e integración de la región´, p.38

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confianza está muy vinculada a la cultura y la ética. La confianza es un estado mental, una actitud de alguien respecto a otro actor (persona, grupo, autoridad, institución etc.) Aunque aspectos culturales no forman parte de las recomendaciones (véase capítulo 1), se puede plantear en este documento de una manera general que fomentar la transparencia y la participación pública contribuye al aumento de la confianza. También existen métodos específicos para generar la confianza entre actores, la aplicación de estos métodos depende de la situación específica. Por eso, se recomienda evaluar los métodos para fomentar la confianza que existe e identificar cuales son los métodos más prometedores en el contexto Colombiano para promover la cooperación entre los diferentes entes públicos y entre los órganos públicos y los ciudadanos. Principio 5c: Participación pública debe ser significativa y estructural •

95

Informar y articular con los grupos involucrados en una manera estratégica, estructurada y temprana Hay varios niveles de la participación pública. En la literatura internacional a menudo se identifican tres niveles de participación pública, en lo que en cada paso desde 1 hasta 3 trae consigo una mayor participación de las partes interesadas 95: 1. Información (la forma más básica de participación): una relación unidireccional en la que el gobierno da acceso a la información para los ciudadanos. El gobierno puede jugar un papel pasivo (sólo dar acceso) o un papel más activo (producción y difusión de información). 2. Consulta: una relación de dos direcciones en la que el público puede reaccionar y dar retroalimentación a las propuestas del gobierno. Se requiere del suministro de información y de una autoridad gubernamental que busca las ideas del público. 3. Participación activa: una relación basada en la asociación en la que los interesados participen activamente en el proceso de planificación, discutiendo temas y contribuyendo a su solución. Las partes interesadas pueden influir en el proceso, por ejemplo, a través de conversaciones con las autoridades, participación en la determinación de las agendas políticas, la representación en las autoridades del agua, y la participación en la ejecución y evaluación. La participación signicativa y estructural es una participación activa (como descrito arriba), que no sólo está formulada en las leyes y planes, pero también ocurre de una manera estructural en la práctica. Es un proceso, no una actividad que se lleva a cabo en una manera ad-hoc.

Veáse por ejemplo OCDE (2001) ´Engaging Citizens in Policy-making: information, consultation and public participation´; European Communities (2003). Guidance Document No 8 Public Participation in Relation to the Water Framework Directive y Ridder, D, E. Mostert and H.A. Wolters Eds. (HarmoniCOP Team) (2005). ‘Learning together to manage together - Improving participation in water management’, University of Osnabrück

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Como resulta del parrágrafo 5.3 existen muchas buenas prácticas y esfuerzos en Colombia para implementar la participación pública y una base legal sólida. Sin embargo, parece que la participación frecuentemente se mantiene a nivel de la “información” y “consulta”. Para realizar una participación pública significante es importante ir más allá de registrar las ideas y percepciones de las partes interesadas y por lo contrario establecer una participación activa. Ahora los ciudadanos a veces tienen la posibilidad de entregar información e ideas (e.g. MGA) pero las autoridades no tienen la obligación de reaccionar a las ideas y/o tenerlas en cuenta en sus decisiones y planes. Para realizar una participación activa es vital fomentar la capacidad de los ciudadanos para participar. Los ciudadanos requieren más información y conocimiento sobre la gestión del agua y necesitan saber como pueden participar. Por eso se recomienda implementar la linea estratégica del borrador Plan Hídrico Nacional “fortalecer la capacidad de participación de todos los actores involucrados en la GIRH” 96 (incluyendo los ciudadanos) lo antes posible, porque sin esta capacidad no se puede lograr una participación activa. Mejorar la accesibilidad a la información y la comunicación con el público, como se plantea más abajo contribuye a esta meta. Otro aspecto de la participación muy importante es que se debe hacer un análisis de los actores claves antes de desarrollar un proceso participativo, y que se involucre a las partes interesadas de una manera temprana y explicando claramente y honestamente todo el proceso y su rol en él,, dejando claro las expectaciones y obligaciones de todas los partes involucrados. Eso evita frustraciones en ambos lados. Aplicar la participación de una manera estratégica y bien pensada, y formular metas específicas y realistas contribuye a obtener buenos resultados. Una de las lecciones que hemos aprendido en Holanda en el proyecto “Espacio para el Río”, es que una sólida estrategia de participación tiene que ser formulada antes del proceso, adaptándose a la situación específica y a las partes interesadas. La estrategia define el ámbito de aplicación, los fundamentos, métodos, herramientas, grupo objetivo, facilitación, la línea de tiempo, recursos requeridos y los resultados del proceso. Incluso antes de desarrollar la estrategia, un análisis de los actores claves debe llevarse a cabo para analizar los actores existentes con sus roles e intereses. Para un proceso constructivo las partes interesadas deberían ser invitadas por una razón específica y preferiblemente que represente y sea capaz de tomar decisiones en nombre de un grupo más grande. 96

Plan Hídrico Nacional (PHN) in prep., versión deciembre 2012, p.24

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 61 van 79

Debajo un ejemplo de un proceso de participación estratégico. 1. Hacer una identificación preliminar del problema

2. Hacer un análisis de actores

3. Desarrollar una estrategia de participación 3a. Decidir los actores que participaran activamente 3b. Decidir/acordar en los niveles de tiempo y contribución 3c. Decidir/acordar en el alcance 3d. Definir la organización del proyecto; si es posible contratar a un facilitador con alta experiencia en el tema 3e. Decidir/acordar en métodos y herramientas a usar 3f. Revisar recursos 3g. Escribir un (borrador) proceso de diseño 3h. Pensar en el proceso adelantado hasta ahora

4. Implementación de la estrategia

5. Monitoreo y reporte de progreso. Evaluar el proceso y los resultados. Celebrar el éxito del proyecto cuando finalice

•

Fortalecer y especificar el rol y poder de los consejos de cuenca Establecer los consejos de cuenca es un buen esfuerzo para implementar la participación de una manera estructurada. El Decreto 1640 del 2012 mediante el cual se establecieron los consejos de cuenca, no presenta claramente cuales son sus roles y responsabilidades. En este momento el MADS está formulando una regulación para aclarar estos puntos. Sin embargo, algunos puntos permanecen confusos. El Decreto 1640 establece por ejemplo que el consejo de cuenca participa en la formulación de los POMCA (artículo 50), pero en los artículos 55-60 el consejo parece no estar contemplado como socio en los artículos sobre el proceso de formulación de los los POMCA (). Las siguientes recomendaciones se han formulado para fortalecer y especificar el rol y poder de los consejos de cuenca y están basadas y adaptadas de la regulación borrador del MADS: -

Más continuidad en el proceso de participación La regulación establece que la CAR decide cuando el consejo de cuenca convoca y cuando solicita información, consejos etc. Así el consejo de cuenca trabaja en una manera muy ad hoc y poco estructural. Recomendamos que los consejos de cuenca convoquen más frecuentemente y no sólo cuando la CAR lo solicite. Esto genería un proceso de participación más estructural y menos dependiente de la CAR.

-

Las CARs tienen que reaccionar a las propuestas de los consejos Según la regulación la CAR no tiene ninguna obligación de reaccionar a las propuestas de los consejos o tenerlas en cuenta. Pues depende de la voluntad de los empleadores de la CAR si el consejo recibe una respuesta o no. Esto puede desmotivar a los miembros del consejo de cuenca gravemente. Para tener un rol efectivo y útil, y una oportunidad de participar activamente, las CAR tienen que

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 62 van 79

formular una reacción de motivación a las recomendaciones entregados por los consejos de cuenca, indicando porque siguen o no sus recomendaciones.

-

-

Transparencia Para fomentar la transparencia recomendamos que las entregas de los consejos así como las reacciones de las CARs sean documentos públicos. Es decir, hay que facilitar el acceso del público a estos documentos.

-

Incorporar representantes de ciudadanos Según la regulación, los miembros de los consejos de cuenca no incluyen ciudadanos. Aunque incluye representantes de Juntas de Acción Comunal, es importante que los ciudadanos fuera de esas Juntas también tengan una voz en los consejos. Por lo tanto se recomienda incorporar representantes de ciudadanos en los consejos de cuenca. Esto aumenta el carácter democrático del consejo de cuenca y por lo tanto de la gestión del agua.

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Facilitar mayor acceso al consejo de cuenca La resolución establece que sólo personas jurídicas, establecidas con unos años de anterioridad pueden ser nombrados para los consejos de cuenca. Esto establece una barrera importante para personas que quieran participar en el consejo. Se recomienda entonces facilitar y abrir el acceso al consejo de cuenca a personas nojurídicas. Crear una estructura financiera Cada consejo tiene que ser equipado con un presupuesto, con lo que se financie las reuniones y el trabajo diario (e.g. recuperación de costos de viaje, sala de reuniones, creación de una secretaría pequeña y permanente que facilite el trabajo diario de los consejos). Esto asegura la continuidad del trabajo de los consejos y les permite cumplir con sus tareas. Esto fue una de las conclusiones del análisis del GIZ y MADS en 2009 acerca del funcionamiento de tres consejos de cuenca. 97 Según la regulación los miembros de los consejos no reciben un honorario por sus servicios. Esto puede desmotivar a los miembros a largo plazo. Facilitar un honorario puede aumentar el compromiso de los miembros de participar en las reuniones y proporcionar esfuerzos para la entrega de informes etc. Por otro lado, tampoco se quiere atraer gente que sólo quiera participar en el consejo para cobrar el honorario, por lo cual debe ser un honorario modesto, a manera de incentivo.

Participación pública en las autoridades regionales del agua en Holanda Mientras que la autoridad nacional del agua (“Rijkswaterstaat”) gestiona las cuatro grandes cuencas hidrográficas, las 24 autoridades regionales del agua (también llamadas juntas de agua) tienen la obligación de administrar los sistemas de agua y vigilar la seguridad de los habitantes contra las inundaciones en los pequeños cuerpos de agua. Estas autoridades son gubernementales con tareas exclusivamente en el campo del agua: la gestión de las defensas contra el agua, cantidad y calidad, y gestión de las vías navegables. Actúan en estrecha colaboración con los municipios, provincias, gobiernos nacionales, institutos de conocimiento y las organizaciones de la sociedad civil. 97

Bastidas, Ruth (2009). ´Conformación y gestión de tres consejos de cuenca hidrográfica - Documentación y sistematización de tres experiencias relacionadas con la gestión integral del recurso hídrico. GTZ y MAVDT´.

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Los principios más importantes de las autoridades regionales del agua son: • Una base constitucional e institucional • Legitimidad democrática • Autonomía financiera Las autoridades regionales del agua son las más antiguas forma de gobierno democrático en los Países Bajos. Las primeras autoridades regionales del agua fueron construidas en el siglo 13 y están establecidas en la Constitución. La Ley de las Autoridades del Agua del 1992 estipula que la participación debe ser organizada en todas las normas que las autoridades del agua llevan a cabo. La Junta directiva de las autoridades regionales del agua está compuesta por representantes de los residentes, propietarios de tierras (agricultores), y las autoridades de la reserva naturales de las empresas. Los representantes residentes siempre constituyen la mayoría de la Junta. Los representantes participan activamente en las primeras etapas de los procesos de planificación y son elegidos cada cuatro años por los residentes que viven en el territorio administrado por la autoridad del agua. Esto garantiza la legitimidad democrática. Las autoridades regionales del agua son, en gran medida, financieramente independientes. Esta independencia es resultado del hecho de que tienen su propio ámbito fiscal general. Los ciudadanos y las empresas en el territorio de la autoridad del agua pagan impuestos específicos directamente a las autoridades del agua para financiar sus actividades. El gobierno central sólo hace una contribución sustancial para ejecutar la tarea de proteger los ciudadanos contra inundaciones. Los gastos de las autoridades regionales del agua son un poco más de 20 millones de euros anuales, incluyendo los costos para organizar las elecciones cada 4 años. Para más información sobre el sistema de las autoridades regionales del agua en Holanda véase http://english.uvw.nl/ (en inglés) •

Elaborar los planes de acción juntos con grupos meta (gremios) En el primer informe del Plan Estratégico de Macrocuenca Magdalena-Cauca ya se elaboró una estrategia para involucrar a los sectores productivos en la formulación del Plan Estratégico Macrocuencas. Basado en reuniones con las autoridades ambientales, los sectores productivos, entes territoriales y comunidades se identificaron las principales áreas estratégicas para la formulación de lineamientos y directrices y se suscriben acuerdos para incorporar esos lineamientos en los instrumentos de planificación existentes. Estos tipos de estrategias son importantes para formular metas realistas e implementarlas de una manera efectiva. En el capítulo 3.4 se describe este tema de la elaboración de los planes de acción con grupos como meta para mejorar la coordinación.

•

Concertación de las líneas estratégicas de la gobernanza del agua con actores clave Para vincular las partes interesadas a la gestión del agua de una manera significativa y constructiva, recomendamos discutir las líneas estratégicas de este informe con los actores clave en Colombia. Estos actores se definen como actores institucionales, sectoriales, pero también ONGs y ciudadanos. Discutir los resultados y recomendaciones con estos actores ayuda a vincular más a fondo las partes interesadas en la búsqueda de soluciones y toma de decisiones. Así también se mejora el proceso de toma de decisiones porque se utilizan los conocimientos y capacidades de una amplia diversidad de actores. Además, este proceso de concertación ayuda a crear una base de soporte para implementar reformas.

Principio 5d: Transparencia y rendición de cuentas para una gestión efectiva y justa

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a. Los ciudadanos tienen una buena comprensión sobre las leyes, responsabilidades y financiación de la gestión del agua b. Acceso libre a toda la información recogida a través de recursos públicos •

Aumentar la transparencia y la rendición de cuentas La transparencia se refiere a la accesibilidad de la información adecuada para las organizaciones, autoridades y ciudadanos que la solicitan. La apertura y el acceso público a la información son vitales para que los usuarios del agua puedan comprender los procesos de toma de decisiones que los afecta. El acceso libre a la información que se produjo con dinero público no solo va a apoyar al trabajo de los organismos públicos, que en este momento se ven confrontados con barreras grandes en cuanto a la demanda de información para poder realizar su trabajo. También, con esta información los ciudadanos pueden comprobar si las autoridades y empresas están ejecutando sus funciones de una manera adecuada. Esto contribuye a cumplir el objetivo planteado en el Plan Hídrico Nacional de “promover la rendición de cuentas de las entidades del SINA, en especial de las autoridades ambientales competentes, con el fin de dar transparencia a su gestión”. 98 Esto contribuye a la rendición de cuentas, pero también hay que establecer instrumentos para facilitar la rendición de cuentas como se explica posteriormente a este parágrafo. Además, con el ejercicio pleno del derecho al acceso de la información pública y mayores niveles de transparencia en las entidades del Estado, existen menos posibilidades de generar espacios para la corrupción. Aumentar la transparencia entre diferentes niveles de autoridades es esencial para implementar las políticas. En Colombia, el derecho de acceso a los registros del gobierno está establecido en la Constitución. El artículo 74 establece que "Toda persona tiene derecho a acceder a los documentos públicos salvo en los casos establecidos por la ley”. También en el borrador Plan Hídrico Nacional se plantea como objetivo “promover la democratización y libre acceso a la información relacionada con el agua”. 99 En junio de 2012, el Congreso aprobó la Ley de Acceso a la Información que establece que “todos los funcionarios públicos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la información en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley”. La Procuraduría está a cargo de vigilar que los funcionarios cumplan con su deber. Con este instrumento, los ciudadanos y la prensa tienen el derecho de solicitar información sobre la gestión ambiental y pueden contribuir a la transparencia e integridad de la gestión de todo el país. Según el secretario de Transparencia de la Presidencia de la República, esta ley “va a facilitar al ciudadano saber en qué cargos están trabajando las personas públicas, conocer las escalas salariales, las decisiones que ha tomado una autoridad”. Pero también hay noticias sobre dificultades a la hora de tener acceso a información adecuada. Por ejemplo, no siempre es posible recibir datos e información relacionados con el agua por parte del IDEAM (sin pagar). Otro ejemplo es que los planes de la ordenación del territorio (e.g. los POT) no siempre son accesibles para el público. En este parágrafo se plantea unas recomendaciones para aumentar la accesibilidad a la información adecuada.

•

Ley de Acceso a la Información implementada de una manera eficiente y exitosa.

98

Plan Hídrico Nacional (PHN) in prep., versión deciembre 2012, p.21

99

Plan Hídrico Nacional (PHN) in prep., versión deciembre 2012, p.22

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La Ley de Acceso a la Información es un paso muy importante hacia una mayor transparencia en la gestión del agua. En entrevistas hemos escuchado que en la práctica empleados públicos a menudo deciden no compartir información importante con otros porque esta información les garantiza sus posiciones de trabajo y poderes. Aunque sea difícil de lograr, hay que promover fuertemente un cambio de mentalidad hacia una actitud proactiva de compartir información con otras autoridades y el público. Se puede empezar con organizar talleres en las autoridades para destacar la importancia de ser más transparente y facilitar el libre intercambio de información. También es esencial suministrar instrumentos accesibles para facilitar la publicación e intercambio de información. •

Establecer un instrumento para reportar anomalías Como se indico anteriormente en este parágrafo, la transparencia es importante para facilitar la rendición de cuentas de los ciudadanos a las autoridades. Sin embargo, también se necesitan mecanismos para informar las autoridades sobre problemas relacionados con el agua. Por ejemplo que los ciudadanos puedan y sepan a que organismo contactar si el agua en su pueblo está contaminada. De momento no está claro a quién los ciudadanos pueden acudir si identifican un problema relacionado con el agua (véase también capítulo 3 sobre roles y responsabilidades). Por eso recomendamos instalar una “línea de ayuda” es decir un número de teléfono (e.g. en el municipio, la CAR, al nivel nacional etc.) que los ciudadanos puedan contactar si identifican algún problema relacionado con el agua. Es esencial en estos casos la obligación de las autoridades de actuar después de recibir la noticia sobre la anomalía. Se puede por ejemplo establecer un período mínimo dentro del cual la autoridad tiene que responder o reaccionar. Si se cumple este requerimiento, se contribuye también a aumentar la confianza entre las autoridades y los ciudadanos (véase principio 5b). Se puede lanzar una campaña (a través de los medios) para promover el instrumento. Este instrumento también puede contribuir al control e implementación de planes y políticas (e.g. relacionado con la contaminación al agua), elaborado en capítulo 2.

•

Hacer accesible planes e información relevante para la gestión del agua Como planteado arriba los planes de la ordenación del territorio (e.g. los POTs) no siempre son accesibles para el público. Esto reduce una gestión del agua transparente y puede causar problemas de coordinación entre diferentes planes, por ejemplo entre los POTs y POMCAs (véase capítulo 3 sobre la coordinación institucional). Además información crucial para una gestión del agua efectiva no es accesible libremente. Por eso se recomienda: o Hacer público los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para facilitar la coordinación con otros planes o Hacer pública toda la información del IDEAM y Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), ya que es obtenida con recursos públicos o Optimizar y facilitar el acceso público al registro de la propiedad

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Organizar el intercambio de información libre entre el IDEAM y todas las CAR de una manera estructurada Los acuerdos entre el IDEAM y algunas CARs para compartir información son buenos ejemplos para facilitar el intercambio de información entre el IDEAM y todas las CARs. En vez de compartir la información en una manera ad hoc y con algunas CAR, recomendamos organizar este intercambio de una manera estructural y regular, con todas las CAR. Facilitar el intercambio de información con todas las CARs es importante, porque contribuye a mejorar la gestión del agua y también a una posición más igual entre las CARs. Si algunas CARs tienen más acceso a información que otras CARs surge una asimetría entre CARs en términos de información, conocimiento y capacidades.

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Fortalecer y ampliar el SIAC y el SIRH Facilitar el acceso del público a la información producida o recogida con recursos públicos es un principio que está establecido en diferentes convenios e informes internacionales como por ejemplo el “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters” de la Comisión Europea de las Naciones Unidas (UNECE), firmado en 1998 y puesto en vigencia en 2001 100. La iniciativa del SIAC es un esfuerzo muy bueno para facilitar el acceso libre a la información recogida con recursos públicos. El SIRH es un componente del SIAC que se enfoca específicamente en información sobre recursos hídricos. Teniendo en cuenta las entrevistas con unos expertos colombianos y la evaluación del SINA II del DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura, se puede concluir que hay que fortalecer y elaborar el SIAC (incluyendo todos los componentes) para optimalizarlo. Resulta que el sistema no es muy conocido entre los actores que podrían usarlo (e.g. las CARS, de institutos de investigación etc.). En una encuesta ejecutada para la evaluación del SINA resultó que de las 29 CARs entrevistadas, 13 manifestaron no conocer el SIAC. 101 Una crítica común que las personas consultadas 102 hacen, es que la información es de carácter muy general y que no contiene todavía información de carácter regional o local que pueda servir para la toma de decisiones a nivel municipal, departamental o de cuenca. La conclusión de la evaluación fue que la información presentada y accesible a través del portal del SIAC no es consultada porque no es funcional para los intereses y necesidades que se requieren tanto en nivel nacional como a escalas más detalladas. Mientras los actores de las instituciones del SINA central (Ministerio e institutos de investigación) en general consideran que el sistema funciona bastante bien, los actores que deberían ser los principales usuarios consideran que el sistema no es pertinente, no tiene información de las escalas regionales y locales, no incorpora la información generada por sus instituciones y, no cuenta con herramientas que les permitan utilizarlo en la toma de decisiones. 103 Revisando el SIRH en la Web, se revela que cuenta con tres (3) herramientas web diseñadas para facilitar a las Autoridades Ambientales la documentación de la información de gestión del recurso hídrico, así como el almacenamiento en un repositorio común que facilita la generación de consolidados a una escala nacional y regional: Registro de Usuarios del Recurso Hídrico, Registro de Fuentes Hídricas y el Módulo de Calidad y Aguas Subterráneas. En el sitio web no se pueden acceder a los datos de estos registros. En entrevistas personales, expertos colombianos pronunciaron no conocer el SIRH, lo que indica que aunque exista, no se ha promovido como debe ser o no está adaptado a los intereses y necesidades de los usuarios. Teniendo en cuenta esta crítica, pero también el hecho de que se puede transformar en un sistema muy importante y útil, damos las siguientes recomendaciones para fortalecer y elaborar el SIAC (incluyendo el SIRH). Estas recomendaciones se pueden implementar dentro

100

UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in

101

DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema

102

Personas consultadas en la evaluación del programa de apoyo al sistema nacional ambiental y personas consultadas por

103

DNP, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema

Environmental Matters (Aarhus Convention) (1998) Nacional Ambiental (SINA II)´, p. 4 el equipo del WGC Nacional Ambiental (SINA II)´, p.5 Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 67 van 79

del marco del previsto Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso hídrico, que se propone en el borrador Plan Hídrico Nacional: o Analizar qué tipo de información se necesita para una gestión adecuada del agua Hacer un estudio de cuál es la información que falta en este momento de la gestión y planificación del agua en todos los niveles. Los resultados del estudio deben contestar a las siguientes preguntas: ¿Cuál es el tipo de información que se necesita realmente en este momento? ¿Esta información está disponible ahora o hay que producirla e incorporarla en el SIAC y el SIRH? o Involucrar a los usuarios (CARs, institutos de investigación, municipios, ciudadanos etc.) en el proceso de fortalecer el sistema, porque son ellos los que van a usar el sistema. Hay que preguntarles qué información necesitan para ejercer sus tareas y satisfacer sus necesidades. Este proceso también ayudará a promover el sistema, explicar cómo funciona y afinarlo con las recomendaciones de los usuarios. o Incorporar información más específica sobre la situación local y regional. Una de las críticas es la falta información sobre la situación local y regional. Si los actores locales y regionales tienen la información más actual y exacta, hay que facilitar que estos actores/usuarios (e.g. las CARs) puedan subir información relevante en el sistema sobre la situación regional y local. •

Establecer una plataforma online con el objetivo de compartir el conocimiento y buenas prácticas sobre la gobernanza del agua (e.g. mediante un Observatorio de la Gobernanza del Agua). Aquí los ciudadanos también pueden encontrar información comprensible sobre los roles, responsabilidades, leyes y organización de la gestión del agua o Adaptar el previsto Observatorio sobre la Gobernanza del Agua a necesidades públicas La iniciativa del Observatorio sobre la Gobernanza del Agua se puede construir como una plataforma virtual (online) para compartir buenas prácticas en gobernanza e información entre diferentes instituciones, autoridades y el público. Se recomienda revisar otros observatorios similares que ya existen en Colombia (e.g. Observatorio Anticorrupción, Observatorio de Derechos Humanos) y averiguar lo que está funcionando bien en estos observatorios. Revisando los sistemas de información y los observatorios existentes, queda claro que el observatorio puede aportar con presentar información justamente sobre la gobernanza del agua, porque es un aspecto faltante en los sistemas de información. Hay que dejar muy claro cuál es la diferencia con el SIAC y otras plataformas e instituciones de información. o Crear una plataforma virtual (“servicio de ayuda”) donde los ciudadanos pueden solicitar información adecuada y comprensible sobre la gestión del agua en Colombia Como fue planteado en el parágrafo 5.2, la comprensión ciudadana de las leyes, responsabilidades y la estructura financiera es uno de los principios importantes para realizar una cooperación, participación e intercambio de información. Una buena comunicación con el público puede contribuir al aumento de la transparencia, confianza y claridad en la gestión del agua. La importancia de la comunicación también se reconoce en el Programa Nacional de Cultura, donde la comunicación es una de las líneas estratégicas. Se puede facilitar ésta comprensión con un tipo de plataforma virtual (online) en la cual los ciudadanos pueden encontrar y solicitar información comprensible sobre las leyes, responsabilidades y financiación. La información en ésta plataforma deber ser escrita y presentada de una manera

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comprensible y atractiva para el ciudadano común. Aquí también se recomienda presentar un mapa institucional claro, indicando roles, responsabilidades y flujos financieros (véase capítulo 3). Se puede incorporar esta plataforma en el SIAC, el Observatorio o el sitio web del MADS o IDEAM. Véase debajo un ejemplo de un plataforma “servicio de ayuda” para los ciudadanos en Holanda. Directorio y Centro de Gestión del Agua, Países Bajos (“servicio de ayuda”) Es de vital importancia poder usar la información y conocimiento que sea necesario para realizar efectiva y eficientemente la gestión del agua. El hecho de que no todo el conocimiento e información esté presente en cada lugar, hace esencial el compartirlo. Esto puede ser información y conocimiento de las políticas establecidas por ejemplo para el tratamiento de efluentes industriales o preguntas acerca de la implementación del Marco Europeo de Políticas para la gestión del Agua, etc. Una de las soluciones elegidas en los Países Bajos es la conformación del Directorio del Agua (www.helpdeskwater.nl). El Directorio del agua es parte del Centro para la gestión del Agua en los Países Bajos (WMCN, por sus siglas en inglés); es un centro de conocimientos para profesionales relacionados con políticas del agua, gestión del agua, y seguridad para el agua. Estos profesionales pueden contactar el centro en días laborales, para cualquier pregunta relacionada con los temas mencionados. Los profesionales del agua también pueden encontrar las últimas noticias (relacionadas con el agua), historiales, y legislaciones y regulaciones referentes a directorios de agua. Otra labor del WMCN es el de proveer información diaria a los usuarios del sistema holandés de agua. Estos usuarios pueden acercarse al Centro para la Gestión del Agua para solicitar información relacionada con los niveles del agua, riesgos de inundaciones y calidad del agua (recreación, baño). En situaciones extremas, en las cuales se incluyen recesiones de agua, contaminación del recurso y amenaza de inundación, el centro para la gestión del agua brinda consejo a las autoridades nacionales y regionales acerca de las condiciones esperadas con respecto al agua. El Centro para la gestión del agua está comprometido en promover la experiencia de los profesionales del agua a través de visitas, presentaciones y entrenamientos.

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6 CONCLUSIONES Y PRÓXIMOS PASOS: HACIA LA ESTRATEGIA NACIONAL 6.1 Resumen y conclusiones Una buena gestión del agua es vital para Colombia. Esto se demostró claramente cuando la ola invernal sacudió al país a finales del año 2010 y se extendió hasta la primera mitad del año 2011, ocasionando que muchos colombianos se vieran afectados por las inundaciones que causaron grandes estragos. Debido a esto, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 con el tema de 'Prosperidad para Todos' centró parte de la atención a la gestión del agua. Además se desarrolló una Política Nacional para la Gestión Hídrica, un Plan Hídrico Nacional (borrador) y algunos Decretos importantes como el Decreto 1640 de 2012 para mejorar la gestión del agua. Más aún, en este momento se están formulando Planes Estratégicos de Macro-cuencas y Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas para realizar una gestión de agua efectiva y sostenible. No obstante a estos pasos y esfuerzos importantes, la gestión del agua todavía no funciona de una manera óptima y se observa la ocurrencia de problemas persistentes. No parece ser debido a una falta de conocimiento técnico, pero la causa se encuentra más bien en la organización de la gobernanza de la gestión del recurso hídrico. En este proyecto hemos recopilado, con la ayuda valiosa de expertos en el MADS y DNP, los avances en Colombia acerca del tema de la gobernanza del agua. Aunque ha sido un análisis limitado en términos de tiempo y recursos, hemos analizado los aspectos fundamentales de la gobernanza del agua en Colombia y hemos podido explorar líneas estratégicas para llegar a mejorarla. Aunque no hubo los recursos financieros para estar en Colombia en esta fase, se realizaron frecuentemente teleconferencias con los expertos del MADS y DNP, que fueron imprescindible y muy valiosas para realizar este proyecto. En este capítulo se elaboran brevemente algunos puntos clave del análisis. Se debe destacar que en realidad este resumen no hace justicia a la riqueza de los capítulos de los informes, en los cual se han identificado principios y recomendaciones para mejorar la gobernanza del agua en Colombia (véase Anexo …). El objetivo de este proyecto como se ha definido en el contrato, era: “Formular en conjunto con la Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, una Propuesta de Estrategia que defina el marco conceptual, los principios, los objetivos, estrategias puntuales, metas e indicadores, y líneas de acción para mejorar la gobernanza del agua en Colombia.” Los elementos de este proyecto fueron: – Diagnóstico y análisis de la información existente – Formulación de la propuesta de estrategia Formular una estrategia para la gobernanza del agua no es una tarea fácil, porque no existen soluciones simples. La gestión del agua es muy complicada; no sólo el gerente de agua tiene que preocuparse con todo tipo de intereses por parte de la sociedad, pero también muchas autoridades tienen un papel en la gestión del agua. Para analizar los diferentes aspectos del manejo integral de

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los recursos hídricos y de la gobernanza del agua en Colombia hemos utilizado una división de tres niveles: el nivel de contenido, el nivel institucional y el nivel relacional. Estos niveles son dinámicos e interrelacionados, no existe una jerarquía entre los niveles. En el informe I una subdivisión se ha utilizado para plantear la situación y los problemas más relevantes. Observando a la subdivisión, una priorización puede ser designada como se muestra en la tabla ajunta. Esto significa que en nuestra visión el análisis muestra que los principales puntos de aplicación son la organización de la gestión del agua en combinación con la financiación. Otros problemas relevantes son la falta de una política clara y de capacidades, tanto cuantitativas como cualitativas. También la participación y la información requieren atención. Con respecto a los instrumentos jurídicos en general, parece que la legislación necesaria existe y no será el cuello de botella más importante. De crucial importancia son la cultura y ética. Muchos problemas en nivel relacional son asociados con aspectos culturales y cuestiones éticas, relacionadas con la integridad, y pueden tener un impacto significativo en el proceso político, así como en la aplicación práctica. El hecho de que ya exista un proyecto especialmente dedicado al tema del agua y su cultura (Programa Nacional de Cultura del Agua) en Colombia deja claro que ya se reconoce la significancia de este tema. La corrupción puede ser un obstáculo importante para lograr resultados en la lucha contra los problemas de la gestión del agua. Por eso, la prevención de la corrupción debe ser vista como un desafío fundamental. La corrupción, sin embargo, debe ser considerada como un fenómeno que se encuentra en un nivel más alto que la gestión del agua, y que limita todas las áreas políticas en el país. Es por ello, que en este informe no se va a analizar esta situación en específico. Si nos fijamos en el máximo común divisor de los problemas, se puede observar que el principal problema puede ser formulado como: la traducción de las políticas (estrategias, planes) a la implementación (al nivel en el cual se debe ejecutarlo). Existen leyes, decretos, políticas y planes muy elaborados y formulados con buenas intenciones, pero resulta que a menudo no funcionan efectivamente en el nivel regional y local (véase también capítulo 2). En base a las prioridades identificadas, los siguientes temas principales fueron seleccionados para ahondar en este informe: • • • •

Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas Buena organización, coordinación y capacidades suficientes Financiación sostenible Cooperación, participación y compartir información

En cuanto a las líneas estratégicas para mejorar la gobernanza del agua mencionadas en los párrafos anteriores, se formularon unas recomendaciones prioritarias para los temas numerados. •

Política clara (C.2)

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Crear un sentido de urgencia compartido Crear una prioridad política para realizar un afrontamiento vigoroso Visión a largo plazo (C.2) – Formular metas claras para el largo plazo Buena organización y coordinación (C.3) – Establecer tareas y responsabilidades claras – Organizar la gestión del agua basada en cada cuenca – Lograr coordinación horizontal y vertical Capacidad suficiente (C.3) – Fortalecer las capacidades (cantidad y calidad) en todos los niveles Financiación sostenible (C.4) – Realizar una financiación sostenible (suficiente, estabilidad, recuperación de costos, efectivo y eficiente) Cooperación (C.5) – Mejorar la cooperación vertical y horizontal Participación y compartir información (C.5) – Facilitar la transparencia y participación estructurada y significativa – –

• •

• •

• •

En los capítulos de este informe se puede encontrar una elaboración más detallada. Reflejando sobre la diagnosis de problemas, las prioridades, los principios y recomendaciones identificados, intentando captar el tema principal en pocas palabras, se puede decir que los puntos de acción para el corto plazo serían:  Seleccionar dos problemas claves (por ejemplo inundaciones y contaminación).  Crear una voluntad política al nivel más alto y reunir los actores a nivel nacional para afrontar estos problemas.  Formular planes de acción con metas muy concretas y realistas para afrontar los problemas.  Definir los recursos necesarios para realizar los planes.  Atraer buenos profesionales para trabajar a largo plazo y garantizar que tengan las capacidades necesarias (por ejemplo mediante cursos, formación etc.) para implementar los planes y para ayudar a que otros profesionales los implementen.  Mejorar la coordinación y cooperación vertical para garantizar que los planes sean realizados.

6.2 Hacia la estrategia de gobernanza nacional En este parágrafo analizamos cómo podemos llegar a una estrategia nacional de gobernanza desde el momento actual. En este informe hemos desarrollado el marco conceptual, los principios y los objetivos de la estrategia de gobernanza del agua en Colombia, se pueden encuentrar en los capítulos 2, 3, 4 y 5. Este parágrafo se enfoca específicamente en la priorización, las metas e indicadores. Estrategias puntuales: Priorización Aunque este proyecto fue un ejercicio breve, este informe contiene decenas de recomendaciones. Hay que elegir las recomendaciones claves para mejorar la gobernanza del agua actualmente. Pueden ser las recomendaciones que se puedan realizar en corto plazo (‘frutas a ras del suelo’), o precisamente las recomendaciones que influyan más en los desafíos del sistema/la organización Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 72 van 79

presente. Estas decisiones importantes y estratégicas pueden y deben ser tomadas por los actores colombianos, no por el WGC de Holanda. De todas formas hay que empezar. Ya se han realizado muchos pasos en Colombia para mejorar la gobernanza del agua – si lo hacen de una manera integrada y estructurada, basándose en las recomendaciones de esta investigación. Metas e indicadores La manera en la cual esta investigación se ha realizado, procede del método probado por la OECD, ajustado a la situación Colombiana. No existen maneras fáciles o más rápidas para evaluar la gobernanza del agua con todos sus aspectos. Será una buena idea invitar a la OECD, para compartir su punto de vista con respecto al informe y a las recomendaciones presentes, por ejemplo con referencia al aspecto financiero. Repetir la evaluación periódicamente, por ejemplo en 5, 10, 15 años después, ayudará a Colombia a entender si se han hecho progresos, y cuáles son los aspectos que necesitan más atención. En este sentido, los títulos de los 4 capítulos son los indicadores principales de cómo funciona la gobernanza del agua: 1. Política clara con visión a largo plazo y metas realistas 2. Organización, coordinación y capacidades 3. Financiación sostenible 4. Cooperación, participación y compartir información Los principios rectores y derivados son los criterios, los lineamientos para medir el progreso; véase el apéndice.Siguiendo con la elaboración de la estrategia, y además los criterios que se vayan elaborando. En este momento por ejemplo solamente podemos decir que se necesita ‘capacidad suficiente’, y que esto quiere decir más capacidad que ahora. En el próximo paso será posible cuantificar cuantas personas quiere decir ‘suficiente’.

6.3 Próximas pasas: líneas de acción Concertación para la estrategia de la gobernanza del agua en Colombia Las recomendaciones del proyecto presente son el resultado de un ejercicio corto y no muy profundo. Por ejemplo, no teníamos tiempo ni recursos para entrevistar a muchos colombianos, ni hacer visitas de campo. Este ejercicio no hubiera sido posible sin el conocimiento que ya habíamos adquirido en los proyectos anteriores de gobernanza del agua en Colombia. Aunque esperamos que las recomendaciones sirvan en la discusión, aún así son recomendaciones ‘a grandes rasgos’. Sin embargo, las recomendaciones pueden formar líneas estratégicas para llegar a una estrategia nacional de gobernanza. Para elaborar esta estrategia se necesita profundizar y afinar las recomendaciones con una concertación. En esa fase se debe discutir con todas las partes interesadas las preguntas: ¿Cuáles son las recomendaciones más valiosas para mejorar la situación en Colombia? ¿Cómo se puede ejecutarlas para realizar una estrategia nacional? La concertación sirve para elaborar los elementos y llegar a formular una estrategia, por la cual hemos construido una base con estos dos informes Además, la misión de la concertación es involucrar a las partes interesadas en la construcción de la estrategia, para que apoyen y acepten la estrategia como si fuese suya. Cuencas Piloto: macro y microcuenca Después de la fase de concertación, se centra la estrategia en una cuenca, para comprobar si funciona como estrategia operacional. Para cumplir con este objetivo, se aplica y ejecuta en una Micro-cuenca y/o Macro-cuenca. Se formula un plan de acción para la cuenca junto con los actores

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involucrados. Esta experiencia ayudará a ajustar la estrategia para que funcione mejor, así como para crear una base de soporte a la hora de implementar la estrategia. Armonización con el Plan Hídrico Nacional Junto a las fases de la concertación en los proyectos pilotos, se pueden armonizar las recomendaciones y el conocimiento que salió a la superficie durante este proyecto con los avances en el Plan Hídrico Nacional y con sus 10 programas en proceso: • Programa de Fortalecimiento de las Autoridades Ambientales en la Gestión Integral del Recurso Hídrico. • Programa Nacional Legalización de usuarios del Recurso Hídrico y Registro de los Usuarios del Recurso Hídrico. • Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso hídrico. • Programa de Articulación Institucional en Gestión Integral del Recurso Hídrico: • Programa de Articulación de la Planificación y Gestión del recurso hídrico, con la Planificación y Gestión del territorio. • Programa de Sostenibilidad Financiera para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. • Programa de Control de la Contaminación y Uso eficiente del Recurso Hídrico. • Programa de Vinculación de los Sectores Productivos a la Gestión Integral del Recurso Hídrico. • Programa de Prevención de los Riesgos Asociados a la Oferta y Disponibilidad del Recurso Hídrico. • Programa de Cultura del Agua, Participación y Manejo de Conflictos relacionados con el Recurso Hídrico. Cómo los programas y el PHN aún se están desarrollando y algunos están a punto de arrancar, se puede tomar esto como una oportunidad clave para integrar las recomendaciones de este proyecto en la gestión del agua actualmente.

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ANEXO 1. LITERATURA (DEL INFORME 1 & 2) Asociación de autoridades regionales del agua holandesa página web http://english.uvw.nl/ Asociación de autoridades regionales del agua en holandesa (2011). ´Water governance – the Dutch regional water authority model Bastidas, Ruth (2009). ´Conformación y gestión de tres consejos de cuenca hidrográfica Documentación y sistematización de tres experiencias relacionadas con la gestión integral del recurso hídrico. GTZ y MAVDT´. BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo Blackman (2009). ´Colombia's discharge fee program: incentives for polluters or regulators?´ Journal of environmental management 90 Butterworth, John, Marieke Adank and Carmen Da Silva Wells (IRC International Water and Sanitation Centre), 2012. ´Water cooperation in cities´ for the UN-Water Conference on Water Cooperation, Zaragoza, Spain 8-10 January 2013 Cleef, van Robert (2012). ´Outline of a Financing system Assessment Tool (FAT)´, ´Water Governance Centre´. Sterk Consulting, commissioned by Water Governance Centre Comunidad Andina (2010). ´El Agua de los Andes. Un recurso clave para el desarrollo e integración de la región´ Congreso de Colombia (2012). ´Ley de Acceso a la Información´ Congreso de Colombia (2011). ´Acto legislativo 005´ Contraloría General de la República página web www.contraloriagen.gov.co CORMagdalena página web www.cormagdalena.com.co Departamento Nacional de Planeación (2011). ´Decreto 4972´ Departamento Nacional de Planeación, Unión Temporal, SEI S.A-Fundación Natura (2012). ´Resumen Evaluación del Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental (SINA II)

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 75 van 79

D7 2011. Séptimo diálogo interamericano sobre la gestión del agua. Un diálogo para establecer compromisos y lograr acuerdos intergeneracionales para el cuidado del agua en las Américas. Documento temático: gobernanza y gobernabilidad del agua. Medellín. Dublin Statement on Water and Sustainable www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html

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(1992)

El País 29 Junio del 2012 ´Congreso de Colombia aprueba ley de acceso a la información´ www.elpais.com.co/elpais/colombia/noticias/congreso-colombia-aprueba-ley-acceso-informacion European Communities (2003). ´Guidance Document No 8 Public Participation in Relation to the Water Framework Directive´ Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes. Instituto de Hidrología, Meteorología y http://institucional.ideam.gov.co/jsp/index.jsf

Estudios

Ambientales

(Ideam)

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Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam) (2010). ´Estudio Nacional del Agua´ Jardin Botánico sitio web www.jbb.gov.co/jardin/index.php?option=com_content&view=article&id=214:por-un-agua-mashumana-y-para-todos&catid=1:cambio-climatico&Itemid=191 Kerk van der, Andrea (2011). ´Cooperation Assessment on Water Governance Colombia and The Netherlands´. Water Governance Centre Misión Gobernanza del Agua Taller sectorial, Bogotá febrero 2012 Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2011). ´Decreto 4950´ Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012 borrador). ´Programa Nacional de Cultura del Agua´ Minsterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). `Programa Nacional de Cultura del Agua 20122022 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). ´Decreto número 1640´ Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2002). ´Decreto 1729´

Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 76 van 79

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Informe 2 - Elementos para la formulación de una estrategia nacional para la Gobernanza del agua en Colombia Blz. 77 van 79

Presidente de la República (2002). ´Decreto 1604´ Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso Hídrico Ridder, D, E. Mostert and H.A. Wolters Eds. (HarmoniCOP Team) (2005). ‘Learning together to manage together - Improving participation in water management’, University of Osnabrück Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013. Sanz, Monica y Laura Osorio (2011). ´ Starting at the top: preventing pollution from tanneries and cleaning up the Rio Bogotá´, IRC International Water and Sanitation Centre Servicio Nacional de Aprendizaje página web www.sena.edu.co Transparencia por Colombia www.transparenciacolombia.org.co/ UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention) (1998) UNESCO Programa PCCP página web http://webworld.unesco.org/water/wwap/pccp/ Unión Temporal Macrocuencas Magdalena – Cauca y Caribe, Valoración Económica Ambiental S.A.S, Econcept, Optim Consult (2013). ´Plan Estratégico Macrocuencas Magdalena-Cauca y Caribe. Primer informe Fase II´, Water Governance Centre (2013 en preparación). ´Building blocks for Good Water Governance´, Capítulo: Planning Water Integrity Network (Red de la Integridad en el tema del Agua) www.waterintegritynetwork.org Wilches-Chaux, Gustavo (2013). ´Avances al primer y segundo informe de la consultoría sobre resolución de conflictos relacionados con el agua´ Wilches-Chaux, G. (2013). `Propuesta metodológica para la transformación de conflictos relacionados con el agua´. Primer informe - 5 de marzo. MADS-DGIRH, Bogotá Wilches-Chaux, Gustavo (2009). ´ La Construcción Colectiva de una Cultura del Agua´, para el Minsterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible WWF Colombia (2012). ´La gobernabilidad del agua se construye con las comunidades´. www.wwf.org.co/?205893/LA-GOBERNABILIDAD-DEL-AGUA-SE-CONSTRUYE-CON-LASCOMUNIDADES

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ANEXO 2. LISTA DE LOS PRINCIPIOS Y DE LAS RECOMENDACIONES

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Capítulo Capítulo 2 - Política Clara, con una Vision a Largo Plazo y Metas Realistas Capítulo 3 - Organización, Coordinación y Capacidades

Número principio basico/ rector

Principio basico/rector

2a

Visión e estrategia nacional clara, y realistica, con metas intermedias

2b

Planes y politicas adaptables

2c

Metas SMART (Specific, Measurable, Agreed, Realistic, Timely), Específico, Medible, Acceptado, Realista, con Fecha límite)

3a

La gestión del agua se organiza sobre la base de las cuencas; hay una sola autoridad integral responsable por cuenca – En casos donde eso no es posible, coordinación es crucial, y su organización debe ser el enfoque principal de la gestión

3b 3c 3d 3e 3f

Número principio derivado

3a-1

3a-2

Los que tienen un interes en la gestión del agua, y que pagan por los servicios del agua, tambien tienen que tener un voz en la toma de decisiones. ('interes, pago, voz')

Capítulo 4 - Financiacion Sostenible

4a-2 Una estructura financiera estable con suficientes recursos, planificación estratégica financiera a largo plazo, con flujos financieros creado para cada tarea pública (proyectos y mantenimiento)

4a-3 4a-4 4a-5 4a-6 4b-1

4b

Recuperación de los costos para proyectos y el mantenimiento anual

4b-2 4b-3

Capítulo 5 - Cooperación, participación y Compartir Información

4c 4d 5a

La altura de la suma tiene que estar relacionado con las metas de la visión No existe competencia entre la financiación de la gestión y manejo del agua, y otras tareas políticas El sistema de financiación debe ser legalmente asegurada areas asignadas públicas tienen que ir acompañado con flujos financieros para cubrir todos los gastos de la entidad La escala en que la financiación se realiza, es suficientemente grande Tareas nacional/sub-regional sirviendo el bien común, se financiará con dinero público (impuestos estatal) El contaminador paga El que beneficia paga, en una manera equitativa La autoridad que grava el dinero es la misma que la autoridad que gasta el dinero

Los instrumentos financieros son eficientes y efectivos Interés-pago-voz Una voluntad para cooperar es necesaria para establecer una coordinación efectiva

5b

Autoridades son confiables y existe confianza entre actores

5c

Participación pública debe ser significativa y estructural

5d

Organiza el sistema del agua regional lo mas posible basado en cuencas y subcuencas Existen organos e instrumentos de coordinación y sincronización exitosos y efectivos

Gestion integral del recurso hídrico con otros terrenos de política Los roles y responsabilidades están claras, para todas las autoridades Decentralización de tareas en el nivel lo mas bajo apropiado (subsidiaridad) La autoridad responsable cuenta con suficiente capacidad

4a-1

4a

Principio derivado

Transparencia y rendición de cuentas para una gestión efectiva y justa

5d-1 5d-2

Facilitación de una buena comprensión de los ciudadans sobre las leyes, responsabilidades y financiación de la gestión Acceso libre a toda la información recogida con recursos públicos

Capítulo

Recommendacion Número

Recommendacion (95 en total)

1

Asegurar que la PNGIRH, el Plan Hídrico Nacional, los Planes Estrategicos de Macrocuenca y los POMCAs se puedan retroalimentar: Elaborar y publicar planes de mayor a menor escala(se refiere a la escala geográfica), o por lo menos tratar de desarrollar los planes de manera sincronizada

2 3 4

Capítulo 2 - Política Clara, con una Vision a Largo Plazo y Metas Realistas

5 6 7 8 9 10 11 12

13

14

15

En casos donde esto ya sea posible, después de que se publique un documento con jerarquía mayor, se debe asegurar y controlar que se realicen las adaptaciones necesarias y que sean implementadas en todos los planes relacionados para mantener coherencia nacional. Formular una visión nacional clara con respeto a la priorización de los usos del agua para situaciones de escasez Formular una visión nacional clara con respeto a como establecer el nivel de protección contra inundaciones por áreas para distintos tipos de uso de suelo (accompañado con criterios e indicadores medibles) Equipar la PNGIRH con una estrategia 'SMART' (Específico, Medible, Acceptado, Realista, y con Fecha límite) Se debería incrementar el horizonte de la planificacion (el marco temporal de largo plazo de la PNGIRH) a 50 años para poder tomar en cuenta desarrollos importantes que influyen la gestión del agua, como, por ejemplo, el cambio climatico, o el desarrollo socio-económico Finalizar y efectuar: Plan Hídrico Nacional, Planes Estratégicos de Macrocuenca and POMCAs Tomar en cuenta la manera de integración de la gestión del recurso hídrico, y también en los programmas del PHN: identificar y fomentar las lineas trasversales Accompanñar cada plan y política con un programma de monitoreo Monitoreo continuo de la efectividad y eficiencia de los planes y políticas (considerando tambien su ejecución e implementación por parte de las autoridades públicas) Instalar mecanismos automáticos de aprendizaje (e.g. evaluación, regulación de todos los planes y políticas, y si necessario revisión) Publicar todos los resultados de los programas del monitoreo y las evaluaciones para que sea accesible para los ciudadanos interesados y la prensa

Pertenece a principio Número

Principio

2a

Visión e estrategia nacional clara, y realistica, con metas intermedias

2b

Planes y políticas adaptables

2c

Metas SMART (Specific, Measurable, Agreed, Realistic, Timely), Específico, Medible, Acceptado, Realista, con Fecha límite)

3a

La gestión del agua se organiza sobre la base de las cuencas; hay una sola autoridad integral responsable por cuenca – En casos donde eso no es posible, coordinación es crucial, y su organización debe ser el enfoque principal de la gestión

Formular metas y medidas en la PNGIRH, los POMCAs y los Planes Hídrologicos de Macrocuenca de una manera Específica, Medible, Aceptado, Realista y con Fecha límite.

Asegurae que las metas son realistias y que se pueden cumplir en el marco temporal designado

Organización por cuenca: redistribuir y/o fusionar las Autoridades Ambientales – usa buenas prácticas de otros países

Organizar el sistema del agua regional lo

Capítulo

Recommendacion Número

Recommendacion (95 en total)

Pertenece a principio Número 3a-1

Principio g g mas posible basado en cuencas y subcuencas

3a-2

Existen organos e instrumentos de coordinación y sincronización exitosos y efectivos

3b

Gestión integral del recurso hídrico, con otros terrenos de política

3c

Los roles y responsabilidades están claras, para todas las autoridades; decentralización de tareas en los niveles más bajos apropiadamente (subsidiaridad)

3d

La autoridad responsable cuenta con suficiente capacidad para realizar las tareas asignadas

3e

Tanto en la toma de decisiones como en la ejecución, todos los intereses tienen que ser considerados y sobrepasados.

16

17

Capítulo 3 - Organización, Coordinación y Capacidades

18

Organizar la cooperación vertical efectiva entre las autoridades responsables para la gestión de la cuenca. Por ejemplo fortalecer las comisiones conjuntas como foros colaboratorios entre multiples CAR y crear y esforzar órganos y momentos estructurales de armonizacion entre los CARs, los departamentos y los municipios. Organizar la cooperacion horizontal entre entidades nacionales (los Ministerios); por ejemplo fortalecer la Comisión Ambiental Nacional

19

Crear autoridades principales para la gestión integrada de las aguas, por Macro-cuenca y Micro-cuenca

20

Mejorar la armonizacion y coordinación con otras áreas políticos (ordenación del terreno, medioambiente, Seguridad social, Energia y Mineria, Agricultura, etc)

21

Mejorar la coordinación entre los dos instrumentos regionales de la planificación POT vs. POMCA, para garantizar la armonizacion entre la gestión del terreno y del agua

22 23 24 25 26

Hay que realizar un estudio detallado de los roles y responsabilidades en Colombia Basado en el estudio detallado, hacer un organograma mejorado de la gestión del agua en Colombia, incluiendo el principio de la subsidiariedad. Asegurar que cada tarea sea asignada a no mas de una autoridad con responsabilidad principal: una distribución de responsabilidades principales clara sin responsabilidades compartidas. Asegurar que todas las autoridades públicas conocen los límites de su rol y su mandato en la gestión del agua El organograma tiene que ser público, con acceso libre para todos los ciudadanos interesados (p.e. via internet)

27

Garantizar un nivel básico de capacidades humanas (cantidad y calidad), especialmente en los niveles regionales y locales.

28

Crear entidades bastante grandes, por ejemplo fusionar entidades demasiado pequeñas (autoridades ambientales y Municipios) y/o fomentar la ejecución de tareas en conjunto, p.e. en municipalidades pequeñas, o en las CAR mas débiles

29

Aumentar la continuidad de los empleadores en las autoridades ambientales, fomentar contratos por multiples años.

30

Aumentar el conocimiento de los empleadores: la base de una gestión buena y eficaz es el conocimiento profundo de todos los aspectos del sistema físico, sus recursos y los intereses involucrados.

31 32 33

Organizar el intercambio de conocimiento entre las CAR y entre Municipios Fomentar la trasferencia de conocimiento entre cuerpos científicos (p.e. IDEAM, universidades, Institutos meteorológicos) e instituciones públicos Facilitar y aumentar la atracción de trabajar por las autoridades ambientales

34

Todos los intereses tienen que ser considerados y sospesados de una manera uniforme. Introducir directrizes claras y procedimientos trasparentes para la toma de decisiones políticas que prescriben una ponderación equitativa entre los intereses.

35

Elaborar los planes de acción juntos con grupos meta (gremios), i.e. realizar convenios y declaraciones voluntarias con empresas.

36

Las administraciones de las autoridades con posición dominante, están seleccionadas democráticamente. No son asignadas por políticos indirectamente.

37

Hacer un presupuesto para varios años (a corto, mediano y largo plazo) en todos los niveles

38

Hacer un panorama sobre los flujos financieros nacionales/ regionales/ locales relacionados con la gestión del agua: cuáles y cuántos son los ingresos de la gestión del agua, y cuáles son los gastos?

39

40 41

4a

Los recursos asignados para el cumplimiento de las tareas de la política (a corto, mediano y largo plazo) se tiene que reservar exclusivamente para las actividades previstas en la política. Esto significa que se tiene que guardar el financiamiento con años e incluso decadas de antemano Se recommienda incluir los gastos para el mantenimiento de las infraestructuras en los presupuestos annuales y plurianuales y guardar el presupuesto de influencias políticas Siempre se hará una estimación de los gastos relacionado con las tareas/ metas realistas

4a-1

Una estructura financiera estable con suficientes recursos, planificación estratégica financiera a largo plazo, con flujos financieros creados para cada La altura de la suma tiene que estar relacionado con las

Capítulo

Recommendacion Número

Capítulo 4 - Financiacion Sostenible

42

Recommendacion (95 en total)

Es importante garantizar guardar el dinero con el fin de la seguridad hídrica.

43

Crear flujos financieros para cada tarea pública asignada

44

Todos los planes públicos tienen que ir acompañados por una estructura financiera sólida

45

Recomendamos hacer una sobrevista sobre los flujos financieros nacionales relacionados con la gestión del agua: cuales y cuántos son los ingresos de la gestión del agua, y cuáles son los gastos?

46

Enforzar el 'programa de sostenibilidad financiera para la gestión integral del recurso hidrico del Plan hidrico nacional

47

Pertenece a principio Número

Principio

4a-2

No existe competencia entre la financiación de la gestión y manejo del agua, y otras tareas políticas

4a-3

El sistema de financiación debe ser legalmente asegurada

4a-4

Tareas asignadas públicas tienen que ir acompañado con flujos financieros para cubrir todos los gastos de la entidad

4a-5

La escala en que la financiación se realiza, es suficientemente grande

Asignar tareas a la entidad adecuada 4a-6

48

Implementar la recuperación total de costos

49

Asegurar que el sistema de tasas de recarga para los efluentes hídricos funcione como incentivo para que los contaminadores reduzcan la contaminación (precio para las tasas retributivas tiene que ser suficientemente elevado)

4b

4b-1

50

Reforzar las estructuras administrativas para las tasas retributivas, el monitoreo y el sistema de control

51

Hacer una evaluación del funcionamiento y de la implementación de las TR y TUA, identificar los problemas que obstruyen la implementación, seguidamente combatir esos problemas

4b-2

52

Preveer que los flujos de dinero sean transferidos el menor número de veces (pocas manos sobre el dinero)

4b-3

53 54

Cooperación financiera, hacer contratos entre entidades/ fundar entes supramunicipales para llegar a compromisos de financiamento Evaluación profunda del funcionamiento de los instrumentos económicos: cómo se puede incrementar la eficiencia?

55

Organizar un grupo financiero como parte de la elaboración de la estrategia para la gobernanza del agua

56

Implementar el principio Interés-pago-voz

57

Evaluar y mejorar la cooperación entre autoridades en la gestión del agua Ejecutar un análisis profundo de la problemática relacionada con la falta de cooperación entre autoridades, que indica problemas claves Aumentar la confianza entre las autoridades y entre las autoridades y el público Análisis profundo de las causales y razones de la falta de confianza, y como se pueden soluccionar estos problemas Control ejercido de una manera correcta y no exajerada Evaluar los métodos para fomenta lar confianza que existen e identificar cuales son los mas prometedores en el contexto Colombiano, para promover la cooperación entre los diferentes entes públicos y entre los organismos públicos y los ciudadanos

58 59 60 61 62 63

Informar y articular con los grupos involucrados de una manera estrategica, estructurada y temprana

64

Ir más alla de coleccionar ideas y percepciones: aspirar a lograr una participación activa Fortalecer la capacidad de participación de todos los actores involucrados en la GIRH (incluyendo los ciudadanos) Antes de desarrollar un proceso participativo, hacer un análisis de los actores claves Involucrar las partes interesadas de una manera temprana y explicar claramente y honestamente todo el proceso, incluso su rol en el proceso, y dejar claro los expectativas y obligaciones para todas los partes involucradas

65 66 67

Tareas nacional/subregional sirviendo el bien común, se financiarán con dinero público (impuestos estatal) Recuperación de los costos para proyectos

El contaminador paga

El que beneficia paga, en una manera equitativa La autoridad que grava el dinero es la misma que la autoridad que gasta el dinero

4c

Los instrumentos financieros son eficientes y efectivos

4d

Interés-pago-voz

5a

5a Una voluntad para cooperar es necesario para establecer una

5b

Autoridades son confiables y existe confianza entre actores

Capítulo

Recommendacion Número

Capítulo 5 - Cooperación, participación y Compartir Información

68 69 70 71 72

Recommendacion (95 en total) Establecer una estrategia para cada proceso participativo, que defina el ámbito de aplicación, los fundamentos, métodos, herramientas, grupo objetivo, la facilitación, la línea de tiempo, recursos requeridos y los resultados del proceso Fortalecer y especificar el rol y poder de los consejos de cuenca Más continuidad: los consejos de cuenca tienen que convocarse mas frecuentamente, y no solamente cuando el CAR lo solicite Las CARs tienen que reaccionar a la propuestas de los consejos con una respuesta específica a las propuestas de los consejos Transparencia en las entregas de los consejos asi como que las reacciones de las CARs deben convertirse en documentos públicos

73

Incorporar representantes de ciudadanos en los consejos de cuenca

74

83 84 85

Facilitar el acceso al consejo de cuenca, también para personas no-jurídicas Crear una estructura financiera: un honorario modesto para la participacion en los consejos de cuenca, devolución de costos de viaje, una sala de reuniones, y una secretaria permanente para los consejos de cuenca Elaborar los planes de acción juntos con grupos meta (gremios) Concertación de las líneas estratégicas de la gobernanza del agua con actores clave Aumentar la transparencia y la rendición de cuentas Promove el acceso público a la información Aumentar la transparencia entre diferentes niveles de autoridades Hacerse cargo de que la Ley de Acceso a la Información este implementada de una manera eficiente y exitosa Reeforzar un cambio de mentalidad hacia una actitud proactiva en compartir información con otras autoridades y el público mediante talleres e instrumentos accesibles Establecer un instrumento para que el público pueda reportar anomalías Hacer accesible planes e información relevante para la gestión del agua Intercambio de información libre entre el IDEAM y todas las CARs

86

Organizar el intercambio de información libre entre el IDEAM y todas las CAR de una manera estructurada

87 88

Fortalecer y ampliar el SIAC y el SIRH Analizar que tipo de información se necesita para una gestión del agua adecuada Involucrar a los usuarios (CARs, institutos de investigación, municipios, ciudadanos etc.) en el proceso de fortalecer el SIAC Incorporar información más específica sobre la situación local y regional Facilitar que los usuarios (e.g. las CARs) puedan subir información relevante en el sistema sobre la situación regional y local Análisis profundo de las causales y razones para la falta de confianza, y seguidamente pensar en como se puede solucionar esos problemas Establecer una plataforma en línea con el objetivo de compartir el conocimiento y buenas prácticas sobre la gobernanza del agua (e.g. mediante un Observatorio de la Gobernanza del Agua). Aqui los ciudadanos también pueden encontrar información comprensible sobre los roles, responsabilidades, leyes y organización de la gestión del agua Adaptar el previsto Observatorio sobre la Goberanza del Agua a necesidades públicas Crear una plataforma virtual (“servicio de ayuda”) donde los ciudadanos pueden solicitar información adecuada y comprensible sobre la gestión del agua en Colombia

75 76 77 78 79 80 81 82

89 90 91 92

93 94 95

Pertenece a principio Número

Principio

5c

Participación pública debe ser significativa y estructural

5d

Transparencia y rendición de cuentas para una gestión efectiva y justa