GOBERNANZA DEL AGUA EN COLOMBIA DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN EXISTENTE

INFORME 1 26 de Febrero 2013

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Maarten Hofstra, Daphne Willems y Andrea van der Kerk (WGC) e Ina Krueger (Deltares) 26 Febrero 2013 Water Governance Centre / 26-2-2013

CONTENIDO 1

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 4 1.1 1.2

2

LA CRECIENTE IMPORTANCIA DE LA GOBERNANZA DEL AGUA ..................................... 7 2.1

3

El modelo de tres niveles de la gobernanza del agua ............................................................8

NIVEL DEL CONTENIDO ................................................................................................. 9 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.3 3.4

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Proyecto Gobernanza del Agua .............................................................................................. 4 Guía para el lector .................................................................................................................. 5

Introducción ........................................................................................................................... 9 Demasiada agua ............................................................................................................... 9 Demasiado seco .............................................................................................................. 10 Demasiado contaminado................................................................................................ 11 Políticas (visión y estrategia) ................................................................................................11 Información ..........................................................................................................................13 Capacidades y educación .....................................................................................................14

NIVEL INSTITUCIONAL ................................................................................................ 14 4.1 Introducción .........................................................................................................................14 4.2 Administración .....................................................................................................................15 4.2.1 Roles y responsabilidades claros ......................................................................................... 19 4.2.2 Aplicación y cumplimiento de las leyes vigilantes ................................................................. 20 4.2.3 Cooperacion, coordinación y priorización ............................................................................. 20 4.3 Financiamiento .....................................................................................................................21 4.3.1 Estructura financiera ............................................................................................................. 23 4.3.2 Instrumentos económicos adecuados ................................................................................... 24 4.3.3 Control ................................................................................................................................... 24 4.4 Instrumentos (legales) ..........................................................................................................24 4.4.1 Leyes claras, transparentes y accequibles............................................................................. 25 4.4.2 Priorización y armonización entre los instrumentos ............................................................. 25 4.4.3 Priorización entre usos .......................................................................................................... 27 4.4.4 Normas claras ....................................................................................................................... 27

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NIVEL RELACIONAL ..................................................................................................... 28 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

6

Introducción .........................................................................................................................28 Cultura del agua ...................................................................................................................28 Cooperación .........................................................................................................................29 Participación .........................................................................................................................30 Transparencia, Integridad, Comunicación............................................................................33 Conflictos ..............................................................................................................................35

CONCLUSIONES .......................................................................................................... 38

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INTRODUCCIÓN

Una buena gestión del agua es vital para Colombia. Esto se demostró claramente cuando la ola invernal sacudió al país a finales del año 2010 y se extendió hasta la primera mitad del año 2011, ocasionando que muchos colombianos se vieran afectados por las inundaciones, las cuales que causaron grandes estragos. Debido a esto, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 con el tema de 'Prosperidad para Todos' centró parte de la atención a la gestión del agua. El Plan Nacional de Desarrollo define ocho pilares fundamentales para una estrategia en Colombia: (1) Convergencia y desarrollo regional, (2) crecimiento y competitividad, (3) igualdad de oportunidades, (4) consolidación de la paz, (5) sostenibilidad ambiental, (6) buen gobierno, (7) relevancia internacional, e (8) innovación. La gestión del agua, con sus múltiples aspectos, tiene interacción con prácticamente todos estos pilares fundamentales, sobre todo con los referentes a la sostenibilidad ambiental y el buen gobierno. Una de las iniciativas que se ha iniciado después de los acontecimientos a finales de 2010, es la Misión Gobernanza del Agua (MGA), mandato que fue recogido en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 “Prosperidad para todos” en su capítulo VI: “Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo” - Componente Gestión Integral del Recurso Hídrico. La Misión Gobernanza del Agua tuvo como finalidad desarrollar un diálogo nacional y descentralizado, democrático y participativo, que permite revisar y evaluar la articulación, coordinación e interacción que se da entre los diferentes actores gubernamentales, territoriales, sociales y sectoriales en relación con el uso del agua, con el fin de mejorar y consolidar esa interacción en busca de una gestión integrada y compartida del recurso hídrico en todas las regiones del país.

1.1 Proyecto Gobernanza del Agua El presente proyecto "Hacia una estrategia compartida para la Gobernanza del Agua en Colombia" se puede considerar el siguiente paso después de la MGA, el cual busca mejorar la gobernanza del agua en Colombia. El proyecto cuenta con tres fases. La fase I del proyecto consiste en un diagnóstico y análisis de la información existente incluyendo los siguientes documentos: • Las propuestas y avances de la Misión Gobernanza del Agua que adelantó la Alta Consejería Presidencial para la Gestión Ambiental, Biodiversidad, Agua y Cambio Climático, con recursos de la Cooperación Técnica ATN/OC-12904-CO • Experiencias Colombianas con relación a temas de gobernanza. • Experiencias internacionales en las cuales se hayan implementado acciones para la gobernanza del agua. Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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Avances en la formulación del Programa Nacional de Cultura y Gobernanza del Agua, que se está desarrollando la Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico (DGIRH) del MADS. El marco de planificación de cuencas hidrográficas y la nueva estructura de participación para la gestión de cuencas, que ha definido el Decreto 1640 de 2012 Los documentos que existen relacionados con el avance de los Planes Estratégicos de las 5 macro cuencas. El último Plan Nacional de Desarrollo y la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. Documentos que describan las políticas e implementación de proyectos de gestión del agua en Colombia.

Adicionalmente se han recopilado otros documentos a través de personas que han estado involucrados o tienen conocimiento de la situación en Colombia. En complemento se han realizado entrevistas informales a expertos nacionales e internacionales. La segunda fase consiste en la formulación de la propuesta para una estrategia que ayude a mejorar la gobernanza del agua. Esta fase se basará en los resultados de la fase I. Los puntos de partida se centrarán en los problemas con las inundaciones, sequía, calidad del agua y, por supuesto, las causas subyacentes. La tercera fase consiste de una presentación vía teleconferencia.

1.2 Guía para el lector Este primer informe es el producto de la primera fase y describe la situación actual de la gobernanza del agua en Colombia, basado en los documentos recopilados y la información mencionada anteriormente. Es primordial definir que este documento es un documento de trabajo, el cual sirve para llegar hasta el producto final, y no debe tomarse como un informe autónomo en sí mismo. Durante las próximas fases, el análisis de la situación actual se ampliará y profundizará. En los siguientes capítulos, se presenta primero una descripción de la importancia de una buena gobernanza en general, y los elementos más importantes a nivel contenido, institucional y relacional (capítulo 2). En las siguientes secciones se exponen los resultados del análisis de la información existente, sucesivamente por los niveles del contenido, institucional y relacional (capítulo 3-5). El informe termina con un capítulo definiendo y resumiendo las conclusiones más importantes para continuar con la fase II del proyecto.

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LA CRECIENTE IMPORTANCIA DE LA GOBERNANZA DEL AGUA

En las últimas décadas, la gestión del agua se ha venido desarrollando. Cada día más intereses juegan un rol importante y la gestión del agua tiene que enfrentar cuestiones más complejas. La participación de los actores interesados es mayor y las consecuencias económicas y sociales de un mal funcionamiento se incrementan significativamente. Esto requiere un enfoque diferente al que se ha usado en el pasado, el cual tiene implicaciones en las políticas y su posterior implementación. Como conclusión debe prestarse mayor atención a la gobernanza del agua. Buscando una respuesta a la pregunta "¿Qué es la gobernanza del agua?" en el Internet, se puede encontrar el 'BLOG Gobernanza del Agua' creado por Profesor Huitema del Instituto de Estudios Ambientales (IVM) de la Universidad VU de Amsterdam y Meijerink del Instituto de la Investigación de la administración perteneciente a la Universidad Radboud de Nijmegen 1. En su explicación Huitema y Meijerink apuntan al hecho de que en la década de 1990, los investigadores se aprovecharon del término "gobernanza", para darle un mejor sentido a la situación que había surgido en muchos países después de la década de 1980, cuando el gobierno nacional ya no se encontraba bajo la presión de reformistas neo-liberales como Ronald Reagan y Margaret Thatcher. En esencia, el poder y la autoridad del Estado-nación fue transferido a los mercados, a la sociedad civil, a los organismos independientes y a los tribunales, y a los dos niveles superiores e inferiores de jurisdicción (basado en Huitema, 2005). Este cambio del gobierno a la gobernanza se caracteriza en un diagrama que muestra Niveles una transferencia de poder y autoridad del superiores e Estado-nación hacia: inferiores de jurisdicción • niveles superiores e inferiores de jurisdicción (desconcentración, descentralización, devolución, europeización, globalización); Organismos Del independientes Estado- nación Mercados • Mercados (privatizaciones, cuasi y tribunales hacia mercados, subcontratación, alianzas público-privadas); • Sociedad civil (redes, autogestión, La sociedad participación); civil • Organismos independientes (‘agentificación’) y tribunales (judicialización). En el documento “No Water No Future; A Water Focus For Johannesburg”, una contribución inicial de Su Alteza Real el Príncipe de Orange de Holanda al Panel del Secretario General en la preparación de la Cumbre de Johannesburgo en 2002, declaró que "la crisis mundial del agua es una crisis de gobernanza - no una de escasez". El informe de evaluación del Segundo Foro Mundial del Agua (2006) utiliza la misma declaración para enfatizar el papel fundamental de la gobernanza del agua. Esto evidencia que muchas personas definen la gobernanza del agua como un tema que requiere atención.

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http://www.watergovernance.eu/what-is-water-governance/ visitado en nov. 2012

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2.1 El modelo de tres niveles de la gobernanza del agua Para ser capaz de comunicar de manera clara los aspectos importantes de la gobernanza del agua, es útil examinar de cerca los elementos básicos. Para esto, se puede utilizar el "Modelo de los tres niveles de la gobernanza del agua". El elemento básico de este enfoque para la buena gestión del agua es la división en tres niveles: El nivel del contenido, el nivel institucional y el nivel relacional. El nivel de contenido que provee un conocimiento de los sistemas de agua y de la naturaleza es esencial, incluyendo el conocimiento tradicional, así como la experiencia y las habilidades para ser capaz de resolver los problemas y finalmente una buena información. Sin embargo, en la mayoría de los casos esto no es suficiente para alcanzar un buen estado del agua. Un marco organizativo adecuado, junto con los instrumentos necesarios (jurídicos) y una buena estructura de financiación son requisitos fundamentales para el éxito de la gestión integrada de los recursos hídricos (el nivel institucional). Además, para resolver los problemas de agua persistentes hay que prestar atención a lo que llamamos el nivel relacional. Elementos importantes de este nivel son la comunicación y la cooperación entre diferentes actores y con el público, la participación de las partes interesadas, la transparencia y la confianza. La gobernanza del agua se centra más explícitamente en el nivel institucional y relacional, sin olvidar la importancia de las relaciones con el nivel del contenido.

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NIVEL DEL CONTENIDO

3.1 Introducción Para poder explorar bien el sistema de la gobernanza de Colombia, es importante partir de la realidad existente del país, y analizar los grandes desafíos con los que se ha estado enfrentado últimamente. A grandes rasgos, se pueden agrupar los desafíos con respeto al agua en Colombia en tres grupos básicos: demasiada agua, demasiado seco y demasiado contaminado, o bien la mala calidad del recurso. Estos son los problemas directamente relacionados con el recurso agua y que conllevan a situaciones que no sólo se encuentran en el nivel del contenido, pero también en los niveles institucional y relacional. A continuación se profundiza en estos tres desafíos relacionados con el agua en más detalle. Seguido, de un enfoque en la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH) 2 con el fin de analizar la visión y estrategia del país para la gobernanza del agua.

3.1.1 Demasiada agua Dado al fenómeno de La Niña durante los años 2010 y 2011, Colombia experimentó una temporada con los eventos de lluvia más fuertes en las últimas tres décadas, acompañada de las inundaciones más fuertes en los últimos 100 años. Las inundaciones afectaron a más de 3 millones de personas, incluyendo cientos que perdieron la vida. La temporada de lluvias de 2011 otra vez causó cientos de víctimas mortales y dejó la capital, Bogotá, en un estado de emergencia.

En consecuencia a las inundaciones, diferentes actores concluyeron que esas calamidades no sólo pueden ser atribuidas al sistema natural si no también al fallo general de la gestión del agua en el país. La ausencia de una armonización entre las adecuaciones e intervenciones a la tierra, y los planes de gestión de cuenca, la falta de políticas claras y la poca consciencia de organizaciones y personas son en su conjunto los factores que contribuyeron a ese fallo (todos estos factores se van a retomar en los próximos capítulos de ese informe). 2

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2010). ´Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico´.

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En las últimas décadas, la ciudad de Cali, por ejemplo, se ha urbanizado en dirección al rio Cauca, cambiando la tenencia y usurpación de la tierra de un uso agrícola hacia un uso urbano, sin tener en cuenta la situación hidrológica. En la actualidad, el 20 % de la población vive en las zonas de inundación del río 3. Evidentemente, desarrollos como este, donde no se presta atención a la armonización e integración de la ordenación del territorio, y las actividades humanas con la gestión del agua, han contribuido al crecimiento de la vulnerabilidad de grandes partes del territorio Colombiano hacia las inundaciones. Por lo tanto, la evaluación de los hechos dejó claro que los problemas del agua requieren no sólo medidas de corto plazo, sino también un análisis profundo de la gestión del agua en Colombia, dando pie a una estrategia para implementar una gestión del agua más sostenible y más integrada en corto, mediano y largo plazo.

3.1.2 Demasiado seco Aunque las inundaciones representan el desafío más importante relacionado con el agua en Colombia, en efecto el problema que tiene el país con la gestión del agua es mucho más amplio, y se debería más bien entender como un problema de desigualdad en la distribución y gestión del agua en cuanto a el espacio y el tiempo. Mientras que hay lugares que en ciertas épocas presentan un exceso de agua, a su vez existen lugares que en épocas de sequia luchan con la falta del agua. Las descargas de varios ríos y los niveles de agua de los lagos, repetidamente caen por debajo de los niveles críticos, lo que resulta en una falta de agua en los embalses. La ausencia de una distribución eficaz y bien dirigida resulta en la falta de agua para diferentes usos como el abastecimiento de agua potable y agricultura, lo que causa problemas económicos, ecológicos y a nivel de población. Con el cambio climático se prevé que los problemas de seguía se agraven en el futuro cercano. Además de las sequías naturales, Colombia también presenta problemas con la disminución de las aguas subterráneas, en algunos lugares, la sobreexplotación de las aguas subterráneas provoca problemas ecológicos, así como con el suministro de agua potable para la población.

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Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013.

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3.1.3 Demasiado contaminado La contaminación de los ríos y arroyos, entre otros efectos negativos, amenaza el funcionamiento ecológico de los sistemas del agua, causa problemas de salud, y crea dificultades en el uso del agua para intereses humanos. Hay varios informes que reportan una contaminación fuerte de los ríos Colombianos, parte proveniente de los residuos dañinos de las inundaciones y otra parte por compuestos peligrosos como el mercurio originado da la minería (legal e ilegal). 4 En general, las fuentes de contaminación del agua, se pueden dividir entre fuentes puntuales y nopuntuales. Por ejemplo entre las fuentes puntuales se encuentran los efluentes de aguas residuales tratadas o sin tratamiento de origen minero, industrial, ganadero, o doméstico. En el grupo de fuentes no-puntuales su encuentran los efluentes provenientes del sector agrícola, que, por la mala gestión de pesticidas y fertilizantes en el campo, causan contaminación distribuida sobre áreas amplias y estrechas. Debido a los dos tipos de fuentes, las aguas superficiales de Colombia sufren de alta contaminación. Una gran parte de las aguas residuales domésticas, mineras, industriales y agrícolas no están adecuadamente tratadas. La inadecuada recolección, la falta de un tratamiento apropiado y la disposición de las aguas residuales a los cauces ha generado un grave problema de contaminación, lo cual limita la disponibilidad de agua limpia y por lo tanto restringe el uso de los recursos hídricos.

3.2 Políticas (visión y estrategia) Para lograr una buena gobernanza del recurso hídrico, es importante tener una visión clara, que contenga objetivos y metas intermedias bien definidas. Además, se tiene que definir una fecha a futuro, para la cual ya se hayan logrado los objetivos y metas que contemple la misión, de tal forma que se tenga un horizonte definido para una correcta planeación e implementación. También es importante que la visión definida venga acompañada con una estrategia, en la cual se elabore a grandes rasgos, cómo, y cuándo se pretende cumplir las metas.

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Mosselman E., Kok M., Leenen H., Van M. (2012). ´Flood risk management for La Mojana´. Deltares, Royal HaskoningDHV, HKV, 1206824-000, Delft.

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La Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH) de 2010 es un documento nacional que pretende especificar la visión para la gestión del agua en Colombia en los años 2010 a 2022. 5 En cuanto a la visión, el documento lista 8 principios y 6 objetivos específicos, cada uno de los objetivos específicos está acompañado por unas metas generales, indicadores y una línea de estrategia propia. Basado en un análisis profundo de la situación hídrica del país, la PNGIRH es un documento con una visión nacional bastante clara que incluye diversas estrategias bastante ambiciosas. Sin embargo, por un lado se puede criticar la naturaleza sectorial y no integrada de las estrategias, y por otro lado, se puede constatar que ninguno de los objetivos y estrategias está acompañado de un marco temporal bien articulado. Por lo tanto, no es claro, cuando se pretende la ejecución de las líneas estratégicas logrando las metas y consolidando los objetivos. Así mismo, las líneas estratégicas del PNGIRH en muchos casos no están muy claras, ni son prácticas, ya que están formuladas de una manera muy abierta y poco precisa. Dos de los métodos principales que la PNGIRH propone para aclarar y especificar la visión, para luego equiparla con una estrategia, son el Plan Hídrico Nacional y los planes estratégicos de ordenación y manejo de las cinco macro cuencas hidrográficas del país. Sin embargo, ambos documentos están atrasados, y no está claro cuando se van a llevar a cabo. Especialmente en cuanto a la estrategia, hace falta el Plan Hídrico Nacional, que adjunta metas claras a la PNGIRH, cada una con un horizonte temporal definido, clasificado en corto plazo (2010 a 2014), mediano plazo (2015 a 2018) y largo plazo (2019 a 2022) 6. Por lo tanto se puede concluir que aunque la PNGIRH expresa una visión clara, todavía falta acompañar esa visión con un plazo previsto, y sobre todo con una estrategia clara, que elabore el camino (con acciones específicas) que se va a llevar a cabo para cumplir con la visión. Puede ser que dado a la falta de una visión y estrategia clara en el nivel nacional, “la existencia de instrumentos normativos específicos para la ordenación de las aguas, como los POMCA, o generales de ordenamiento como los POT, o sectoriales como los planes maestros de acueducto y alcantarillado o los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, no han logrado de manera uniforme en el país, el manejo y administración de los recursos hídricos, bajo estándares de protección de la disponibilidad y calidad de las aguas y la reducción de los factores de deterioro que afectan su calidad y en forma paralela la calidad de vida de los pobladores de las cuencas”, como destaca Holguín Riaño (p.8). 7 En esa misma línea, en el informe final de la MGA, que se llevó a cabo entre 2011-2012, los actores de la MGA coinciden en que “la vulnerabilidad de Colombia es especialmente fuerte, por la falta de

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Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2010). ´Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico´. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2010). ´Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico´. Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes.

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visión integral del país” y se concluyó que “hay que hacer profundos cambios de orientación porque todavía no se han encontrado respuestas efectivas” (MGA 35). 8

3.3 Información Una gobernanza del agua eficaz y sostenible también requiere un base fuerte de información sobre el sistema natural, tanto socio-económico como cultural. Así como acceso a esa información no solo por parte de las autoridades públicas, sino también todos los actores de la sociedad. El instrumento nacional para generar conocimiento y garantizar acceso a la información acerca del recurso hídrico es el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM). El IDEAM tiene como objetivo proveer información para el apoyo a las entidades públicas de tal forma que puedan realizar una buena gestión del recurso hídrico. En ese objetivo, el IDEAM es el responsable de coordinar el Sistema Nacional Ambiental (SINA), el cual comparte información sobre los programas, instituciones y actividades, así como de los principios y normas para la gestión de recursos ambientales. Sin embargo, a pesar de que existen IDEAM, SIAC y SIGRH, en la MGA se identificaron cuatro puntos importantes en cuanto a la falta de información 9: - Debido a la falta de recursos económicos, de personal y capacidad técnica, hay una falta de información sobre los recursos naturales a nivel local y regional. - Falta de información a las comunidades para superar “hidro-mitos” (MGA, 21). - Falta de información en todos los sentidos y entre todos los actores. (MGA, 22) - Gran parte de la información se encuentra dispersa, desarticulada y es insuficiente o no necesariamente relevante (MGA, 22). El último punto expone un asunto muy importante: la disponibilidad y accesibilidad de la información, comprimida en un sistema central y nacional. Evidentemente, hay mucho para mejorar en cuanto a ese punto en Colombia, a pesar de que ya existe consciencia de la importancia de esto a nivel nacional. Con respeto a ese tema, la PNGIRH constata: ‘El acceso a la información y la investigación es fundamental para la gestión integral del recurso hídrico’ 10. Aparte del acceso a la información, como en muchos países, en Colombia hace falta información sobre el sistema del agua no solo en el pasado reciente, sino también a largo plazo, por la ausencia de un sistema de monitoreo adecuado en mucho tiempo. Por lo tanto, para lograr una gestión sostenible del recurso hídrico en el futuro, es indispensable fomentar la formación de una base fuerte de información central, basado en una unidad de cuenca hidrográfica por medio del Programa Nacional de Monitoreo del Recurso Hídrico en las Zonas

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BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo. 9 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo. 10 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2010). ´Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico´. Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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Hidrográficas. Va más allá del alcance de este análisis el revisar el estado del diseño de la red, pero para este tipo de programas es importante establecer una base de información precisa y confiable.

3.4 Capacidades y educación En general se puede concluir que se cuenta con un conocimiento profundo sobre el sistema hídrico dentro del IDEAM y las universidades en Colombia. Sin embargo, a pesar de que existen los expertos en el nivel nacional, hace falta la capacidad y el conocimiento a nivel regional y local, y en general, la integración del conocimiento tradicional con el conocimiento científico y técnico. La Misión Colombiano-Holandesa que estuvo en Agua Blanca (una zona en Cali) en 2012, por ejemplo, concluyo que “la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) no tiene suficiente empleados técnicos para cumplir con la tarea de la gestión y el mantenimiento de los diques” 11. Eso no es un ejemplo excepcional. Según el informe de la MGA: “la falta de conocimiento es uno de los problemas principales y debe ser una prioridad en la gestión del agua” (MGA 32) 12, y Holguín Riaño (2012, p.9) concluye que “poco conocimiento y entendimiento de las dinámicas hídricas, en particular, a medida que se baja en la escala territorial” 13. Esa observación coincide con la observación que se hizo en los proyectos CUENCAS y COLCUENCAS, donde se constató que la capacidad de las corporaciones autónomas es un desafío importante en cuanto a la coherencia de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas (POMCA) entre micro y macro cuencas (entrevista personal con Micha Werner, UNESCO-IHE). Por lo tanto, la capacidad sobre todo en el nivel local y regional es uno de los factores más importante que limita la buena gobernanza del agua en el país.

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NIVEL INSTITUCIONAL

4.1 Introducción Un marco organizacional adecuado, junto con una buena estructura de financiación y los instrumentos legales necesarios son requisitos fundamentales para el éxito de la gestión integrada de los recursos hídricos. Estos tres aspectos forman juntos el nivel institucional. Como ejemplo para ilustrar la importancia del nivel institucional podemos mencionar al Alcalde de Pamplona, una ciudad pequeña en Norte de Santander, relató que sabe muy bien sus responsabilidades entorno al agua. Está definido por ley que el alcalde reconoce que es su tarea realizar la limpieza de las aguas negras de su municipio, pero no tiene el dinero, ni el conocimiento para realizarlo. El conocimiento se puede adquirir; y existe en el país (véase capitulo 3). Pero sin los recursos necesarios, el conocer las responsabilidades y leyes vigentes no es suficiente. En el segundo informe se explora este tema con más atención. Entonces, el nivel institucional comprende de tres 11

Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013. 12 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). ´Misión Gobernanza del Agua Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo. 13 Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes. Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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partes: administración (entre otras cosas roles y responsabilidades), financiamiento y los instrumentos legales.

4.2 Administración La MGA concluyó en el año 2011/2012: “Los actores de la MGA coinciden en que se debe contar con sistemas de administración del agua eficientes y eficaces, como prioridad para cumplir con los propósitos de la Política Nacional y con los Objetivos del Milenio en lo relacionado con el agua, y con la disminución de la pobreza”. 14 Para tener éxito en el nivel institucional de la gobernanza del agua, es importante tener claro cuáles son los roles y responsabilidades de los actores involucrados. Para analizar esto, hay que saber primero cuales son los actores y además si todos los actores están involucrados. El último aspecto tiene relación con el nivel relacional (capítulo 5), que no es discutido aquí. La administración del recurso hídrico en Colombia está organizado según el siguiente esquema (fuente: MADS, PNGIRH).

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BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, página 35

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INSTITUCIONES REGIONALES Y LOCALES

OBJETIVOS ESTRATEGICOS PARA LA GESTION INTEGRAL DEL AGUA

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INSTITUCIONES NACIONALES – NIVEL CENTRAL

INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES – IDEAM – OTROS INSTITUOS DE INVESTIGACIÓN (BRAZO TECNICO DE INVESTIGACIÓN CIENTIFICA –hidrológica,, meteorológica y ecosistemita)

ENTIDADES DE CONTROL NACIONAL (PROCURADURIA,Y CONTRALORIA, FISCALIA - Vigilan el cumplimiento de las funciones institucionales)

Tipo de recurso CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS (ejecutan políticas y vigilan el cumplimiento de las normas)

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (gestión para conservar ecosistemas claves y garantizar oferta)

Estado del recurso

Cuencas/ P. Hidrogeológicas/ embalses/ciénagas/Glaciares/Paramos MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (gestión para promover el uso eficiente y ahorro del agua en todos los sectores y garantizar agua para los ecosistemas asociados)

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS (ejecutan políticas y vigilan el cumplimiento de las normas)

A. Super./Subterr./Meteo/Marinas

MINISTERIO DE AGRICULTURA (busca garantizar acceso al agua al sector agropecuario) MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO (establece acueductos para garantizar el acceso a todos los sectores) MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA (busca acceso al agua para el sector hidroeléctrico MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO (busca garantizar acceso al agua a las industrias)

Ecosistemas Agrícola Doméstico Industrial Servicios Contaminación orgánica Sólidos y sedimentos

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS (ejecutan políticas y vigilan el cumplimiento de las normas)

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (políticas publicas para reducir la contaminación)

Patógenos

MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO (establece alcantarillados y sistemas de saneamiento básico)

Nutrientes Sus. de interés Sanitario

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS (ejecutan políticas y vigilan el cumplimiento de las normas)

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UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES (prevención y atención de los desastres naturales)

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (lineamientos para la zonificación de zonas de amenazas asociadas al agua)

Naturales Antrópicos

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Problemática – conflictos -prioridades

MARCO BASICO DE COMPETENCIAS INSTITUCIONALES EN LA GESTION INTEGRAL DEL AGUA

Para analizar la situación en Colombia, los resultados de la Misión Gobernanza del Agua (MGA) son una fuente de información importante. La MGA fue un diálogo nacional que se extendió desde noviembre 2011 hasta abril 2012, el cual contó con la participación de casi mil personas durante 15 talleres y que presentó un documento final como resultado; de dicho documento se tomaron textualmente apartes relevantes y relacionados con la administración, los cuales se presentan en la siguiente tabla. Se usa el formato de tabla, porque hay muchas notas que tienen que ver con la administración.

Problemas según la MGA

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Centro del problema: Falta de marcos de coordinación y articulación inter e institucional que permitan las sinergias correspondientes entre los diferentes niveles de la administración nacional, regional y local, todo lo cual es un escenario de improvisación, desorden institucional, desarticulación funcional entre las instituciones departamentales, municipales y autoridades ambientales y todo ello un gran conjunto adicional de conflictos que generan sobrecostos a la administración nacional-local (MGA 43) La relación entre la gestión del agua y la ordenación territorial, al afirmar que “a menudo no están vinculados suficientemente” (MGA, 20) Falta de compromiso de los entes territoriales para abastecer de agua a la población, controlar el uso y concientizar a las comunidades para un buen uso del recurso. (MGA, 20) No cumplimiento de las misiones y funciones de las Corporaciones. Presentan debilidad para cumplir con sus funciones y velar por el buen uso y protección de los recursos hídricos. (MGA, 20) Politización de las autoridades ambientales (MGA, página 20) Deficientes gestiones administrativas frente al recurso agua (MGA, 20) Falta integración POMCA-POT-PDM-SIGAM; Planes de Ordenamiento Territorial no respetan los POMCAS (MGA 21) Alta rotación de funcionarios de AA. (MGA, 20) Infraestructura deficiente, licencias no prioritarias (lentas). Problemas por permisos de Autoridades ambientales, Ministerio de Interior, INCODER, exceso de trámites. Demoras en la expedición de permisos. Para una misma actividad pueden existir distintas autoridades para permisos y licencias. (MGA, 21) Falta de planificación y manejo colectivo de cuencas y obras de infraestructura. (MGA, 21) Falta de convenios voluntarios de concertación con recursos propios, comités operativos con continuidad y representatividad. Arreglos de privatización, liberalización de la economía y se ha tratado de afianzar el impulso de la descentralización de la gestión pública en las diferentes regiones, todo esto implicó un cambio en el papel del Estado relacionado con la prestación de servicios públicos. Sobre este 15

Traducido en términos de Gobernanza/ OECD Coordenación/ cooperación

Coordenación/ cooperación Instituciones frágiles Instituciones frágiles

Instituciones frágiles Instituciones frágiles Coordenación/ cooperación Instituciones frágiles Instituciones frágiles

Roles y responsabilidades Coordenación/ cooperación Roles y responsabilidades Roles y responsabilidades

BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, véase los números de las páginas referiendas en la tabla.

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proceso existe un consenso entre el conjunto total de participantes de afirmar, que las acciones han sido muy poco efectivas en muchos de los pequeños municipios del país. Para muchos de los expertos consultados la privatización no ha sido efectiva en temas de equidad en la distribución de los recursos, en la extensión de los servicios, en el tratamiento de las aguas residuales municipales, así como tampoco en una mejora de todo esto en la conservación del patrimonio hídrico y los ecosistemas productores. (MGA 33) Taponamiento y desviación de cauces para beneficiarse individualmente del recurso agua. Desperdicio, captación ilegal y fugas del recurso agua (MGA, 19). Obras individuales por predio. (MGA, 21) Usuarios ilegales (MGA, 23). Ocupación indebida de rondas para asentamiento de población y desarrollo de actividades agropecuarias (MGA, 19) Cortes y quemas descontroladas, resultando en problemas con disponibilidad de agua (MGA, 19) Débil gobernabilidad, control y aplicación de la ley (principalmente la de protección de rondas, cuencas y microcuencas) por parte de las autoridades ambientales (Corporaciones, Alcaldías y Gobernaciones). (MGA, 19) Deficiente aplicación equitativa de la ley. Débil aplicación de la normatividad ambiental frente al recurso hídrico; no se aplica la política de protección y de descontaminación de cuencas. (MGA, 20) Débil monitoreo y control en el uso del recurso. Falta de coordinación interinstitucional con las AA y las empresas para el monitoreo del recurso hídrico. (MGA, 21) Falta de presencia autoridades, falta de ejercicio de la autoridad y sanciones. Hay zonas de Colombia con falta de presencia del Estado. (MGA, 21) Alcaldías no ejecutan órdenes de autoridades ambientales (Ej. Cierre actividades contaminantes) priman otros intereses. (MGA, 21) Falta seguimiento a desarrollos minero – energéticos (MGA, 21); minería ilegal causa problemas con la calidad del agua (MGA 24) Mala interpretación del principio de precaución. (MGA 21); Sesgo de aplicación de la ley, pues se aplica solo para los menos favorecidos que, además, son los más afectados con los problemas de contaminación. (MGA 27) Uso ilegal del agua (sin pagar/ permiso) (MGA 23, e.o.)

Control

Control Control Instituciones frágiles

Instituciones frágiles

Coordenación/ cooperación Control Instituciones frágiles Control Control

Control

Al analizar las quejas del informe final de la MGA, se definen cuatro desafíos para Colombia en relación con la gobernanza del agua y la administración (véase la segunda columna): roles y responsabilidades, instituciones frágiles, control (resumiendo en una falta de la aplicación y cumplimiento de las leyes vigilantes) y coordinación/cooperación. Esta conclusión está respaldada por el MADS, en el Documento por el Séptimo dialogo interamericano sobre la gestión del agua 16 (Coordinación/ cooperación y Instituciones frágiles) y por un estudio de Holguín Riaño 17 (Control): • La fragmentación sectorial (Coordinación/ cooperación) 16 17

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Juan Manuel Navarrete (2011). ´Documento por el Séptimo dialogo interamericano sobre la gestión del agua (D7)´ Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes, página 3.

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• • •

La corrupción (Instituciones frágiles) Instituciones débiles e inadecuadas y sin continuidad en las políticas ambientales (Instituciones frágiles) No [hay] mecanismos claros para el seguimiento efectivo para la correcta aplicación de políticas públicas 18 (Control)

4.2.1 Roles y responsabilidades claros Como ya se mencionó al principio de este capítulo, la base de una administración adecuada se basa en la claridad en los roles y responsabilidades. Para la WGC en este momento todavía no es claro el organigrama de Colombia con respecto al agua, pero según las notas en la tabla, tampoco lo es para los participantes de la MGA. Algunos ejemplos concretos de proyectos recientes, subrayan la falta de claridad con respeto a las responsabilidades: “Legalmente, al menos hasta octubre de 2012, CVC ha sido propietario del jarillón en Cali desde su construcción, pero la responsabilidad del mantenimiento y control de este no son transparentes” 19. “Un número de autoridades y organizaciones parecen ser responsables de los diques a lo largo del Río Cauca, pero no está claro cómo las responsabilidades y las tareas están divididas” 20. Sin roles y responsabilidades claramente definidos, instancias frágiles podrían usar y abusar ésta situación.

18

Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes, página 3. 19 Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013. 20 Mosselman E., Kok M., Leenen H., Van M. (2012). ´Flood risk management for La Mojana´. Deltares, Royal HaskoningDHV, HKV, 1206824-000, Delft Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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4.2.2 Aplicación y cumplimiento de las leyes vigilantes Un problema general en Colombia es que hay una falta de aplicación y cumplimiento de las leyes y las políticas. Las leyes y políticas existen "en el papel", pero a menudo no se aplican y respetan efectivamente en la práctica. Este parece también ser el problema con la PNGIRH 21. El primer PHN (2010-2014) no existe todavía. Hay que cumplir la PNGIRH con las herramientas necesarias, como metas concretas y rutas para su realización. De todas formas, Colombia tiene con la PNGIRH una base sólida, de buena calidad y el país está trabajando en los siguientes pasos en este momento. El problema de ilegalidad en el uso del agua, el cual ha sido comprobado, es una manifestación de la falta de aplicación y cumplimiento de las leyes vigilantes.

4.2.3 Cooperacion, coordinación y priorización El tercer reto importante es la falta de cooperación y coordinación entre los (muchos) actores que participan en la gestión del agua. Los actores principales son el MADS, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y las entidades territoriales. La deficiente cooperación entre estas entidades, especialmente entre las CAR y las entidades territoriales, se presenta como uno de los mayores problemas de la gestión del agua en Colombia. Estimular la cooperación, la confianza, la transparencia y el liderazgo, aumentaría la eficacia del actual sistema fragmentado de gestión del agua. Parte de esta cooperación es la integración entre la gestión del agua y la ordenación de tierras. Las inundaciones generalizadas con impactos fuertes en la sociedad, indican que la gestión del agua no es un factor principal en la ordenación de tierras. Por ejemplo: La planificación espacial sin control (es decir, la transformación de la superficie agrícola por parte de los asentamientos urbanos) no ha sido acompañada de una revisión que defina el nivel de protección contra inundaciones 22. La gestión del agua, la cual se incorpora en el MADS, está predominantemente enfocada como un problema ambiental y, como tal, aislada de otras políticas, tales como la planificación espacial. Véase también parágrafo §4.4 instrumentos (legales). Las problemáticas del agua a menudo no están incorporadas en los procedimientos de toma de decisiones. Véase el parágrafo 5.1 (nivel relacional) para más información sobre la cooperación. La coordinación está relacionada con la cooperación. En este momento, MADS coordina la gestión del agua. En otros países de América Latina existe una Agencia Nacional del Agua (ANA). Los participantes de la MGA mostraron entusiasmo por la idea de crear una ANA Colombiana. Una agencia pueda coordinar completamente e independientemente la gestión del agua; aunque ya sabemos que solo crear una ANA no solucionará todos los problemas. En Colombia existe el Consejo Ambiental, en que muchos actores cooperan: diferentes ministerios, actores públicos regionales y locales, representantes de actores privados y ciudadanos.

21

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territoria (2010)l. ´Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico´ 22 Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013. Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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Además, no hay una clara priorización en el área del uso del agua, sólo que el consumo humano tiene prioridad. Sin priorización, conflictos entre diferentes sectores pueden surgir, como entre el sector de la minería y el sector del medio ambiente. El MADS está en busca de un modelo para gestionar adecuadamente los intereses en conflicto. Una herramienta podría ser la construcción de un "cuadro de mando" de las alternativas en la gestión del agua, basado en el análisis de políticas, la clasificación de los diferentes usuarios del agua en términos de costos económicos, sociales y ambientales. La MGA: “Existe (…) una gran demanda de los diferentes actores para contar con un mecanismo (instrumento) de coordinación de la nación entre los ministerios y entre las instituciones públicas del nivel nacional, de ser posible, del más alto nivel para que sea transversal e instrumental de la política pública. Este órgano/ secretaria/ consejería o agencia debe lograr la adecuada articulación de las políticas con reporte permanente al alto gobierno. Otro esquema de coordinación regional y local debe ser instrumentalizado con participación activa de las autoridades y administradores ambientales del recurso hídrico, que puedan articularse con la Nación en el ámbito de cuencas hidrográficas y planes departamentales de Agua, con un Consejo Regional (Planes Estratégicos Regionales) por cada macrocuenca, cuya secretaria sea ejercida desde la región.” Decreto 1640 trata (en papel) de mejorar la situación con dos instancias de coordinación, aunque parece que no funciona todavía: El Consejo Ambiental Regional de la macro cuenca, en cada una de cinco macro cuencas. Composición: MADS, el ministro de los sectores representativos de la macro cuenca, el director de las autoridades ambientales competentes, el gobernador de los departamentos, los alcaldes de los municipios y un representante de las Cámaras sectoriales que agrupan a los sectores que desarrollan actividades productivas. La Comisión Conjunta, cuando una cuenca sea compartida entre dos o más autoridades ambientales competentes. Composición: MADS, los directores de las CARs compartiendo una cuenca/ POMCA y si es el caso el Director de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia o el Director Territorial.

4.3 Financiamiento En general, garantizar el financiamiento es la base para la realización de las políticas. Sin dinero, no hay resultado. Por lo tanto, para prevenir el uso inadecuado del recurso financiero deben estar muy claros los siguientes aspectos: -

¿Para qué sirve el dinero? (por ejemplo una meta concreta sería: “disminuir en un 50% la proporción de “zinc “en el agua, en un periodo de 5 años, a través de métodos de limpieza y/o dragado de los sedimentos contaminados”). Por otra parte, quién tenga la responsabilidad de resolver el problema y/o llevar a cabo las metas propuestas, será finalmente quién reciba el dinero. ¿Cuánto vale realmente el esfuerzo? Finalmente, ¿quién controla si la medida y/o la meta propuesta se está ejecutando?

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El financiamiento no es solamente destinar y conservar el dinero, es indispensable diseñar una correcta estructura de financiamiento que integre y relacione los instrumentos económicos apropiados. En 2011, durante la preparación del “Séptimo diálogo Interamericano sobre la gestión del agua (D7)”, MADS redactó un documento en el que se analizan las problemáticas referentes a la financiación de la gobernanza del agua 23. Encontrando los siguientes tres problemas: 1. Pobreza y/o escasez de recursos económicos 2. Presupuestos financieros congelados 3. Disminución de los subsidios económicos para el desarrollo e inversión en el sector del agua La siguiente tabla es una cita textual relevante del reporte final presentado por la MGA, la cual hace alusión al financiamiento:

23

Documento por el Séptimo dialogo interamericano sobre la gestión del agua (D7), MADS, 2011 por Juan Manuel Navarrete, MADS 2012

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Problemas según la MGA 24

Traducido en términos de Gobernanza/ OECD

Oportunismo para beneficiarse con subsidios ante catástrofes (MGA, 19)

Transparencia/ Control Establecer prioridades Transparencia/ Control Instrumentos económicos inadecuados

Retroceso del sector ambiental en recursos. (MGA, 21) Inapropiada destinación de recursos (Ej. Transferencias). (MGA, 21) La aplicación de instrumentos económicos para contrarrestar los procesos de contaminación, tal como resulta ser el caso de las tasas retributivas, que se agrava ante la falta de voluntad política de mejorar la aplicación de la norma existente en la Ley 99 y se evidencia en la resistencia ejercida por el sector productivo respecto de los vertimientos de aguas residuales domésticas e industriales sin tratamiento, que han ido no solo en aumento, sino generando serios problemas de contaminación a la gran mayoría de los cuerpos de agua del país (MGA 33). Muchos actores locales y regionales son conscientes que aunque en esta última “Ola Invernal” los recursos fueron por primera vez suficientes, no fueron canalizados de modo racional y se dejaron muy al manipuleo populista de dirigentes políticos, y no se invirtieron lo suficientemente bien; (MGA 35). La aplicación de instrumentos económicos para mejorar la disponibilidad y disminuir los factores de contaminación no han sido suficientemente implementados por consideraciones de orden económico y político y se estima que durante el gobierno anterior hubo un retroceso importante al bajar por la presión del sector arrocero las tasas de uso. (MGA 42) La formulación y la aplicación de las políticas públicas si bien ha constituido un importante avance en términos del manejo del recurso hídrico en el país ha carecido de mecanismos claros de financiamiento y de seguimiento efectivo para su correcta aplicación, han dejado al descubierto la ineficiencia e inoperancia de las políticas ambientales y las entidades encargadas de su aplicación 25

Transparencia/ Control

Instrumentos económicos inadecuados Instrumentos económicos inadecuados Monitoring/ Control

Analizando las denuncias consignadas en el informe final de la MGA, se puede inferir que en Colombia se presentan tres problemas relacionados con la gobernanza del agua y su financiación.

4.3.1 Estructura financiera Lo que necesita Colombia es una política de financiación que sea: -

Sostenible, fiable y permanente.

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BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, véase los números de las páginas referidas en la tabla. 25 Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes, página 3 Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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-

Estrategia clara: ¿para qué sirve el dinero?, es un interrogante que debe estar relacionado a una meta clara y/o a un plan o proyecto específico (p. ej. realizar un POMCA) Clara en cuanto a sus roles y responsabilidades (vea §4.1) Efectiva (poca burocracia) Controlada

Ejemplo: Durante uno de los debates de la MGA en el taller sectorial de agricultura (Bogotá, febrero 2012) un participante mencionó: “sí quiero pagar las tasas, pero la administración me dice que no será rentable para ellos; ¿será porque saldrá más costoso calcular cuánto es la suma que debo de pagar, que los beneficios que produzco?”. Al otro lado hay personas e instituciones que no quieren pagar: “¿para qué sirven entonces las tasas si no me proporciona beneficios?”.

4.3.2 Instrumentos económicos adecuados Los instrumentos económicos que soporten la estructura financiera serán herramientas concretas. Parte del diseño de los instrumentos económicos es una priorización de los mismos. Aunque es parte de la administración general y de la legislación (véase §4.4), la estructura de la financiación será quién confirme o decline las prioridades. Es muy usual que la priorización formal y los instrumentos económicos que deben realizarla, no coincidan.

4.3.3 Control ¿Cómo está organizado el control de la circulación del dinero?

4.4 Instrumentos (legales)

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Colombia cuenta con un marco legal e institucional muy complejo y sofisticado en lo que respecta a la gestión del agua. Existe una amplia gama de leyes, estatutos, decretos, políticas, normas y principios que rigen la gestión del agua en el país.

Problemas según la MGA

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Falta claridad de las normas (reglamentos de vertimientos a suelo). Demora en expedición de normas; Ausencia de normas técnicas para el análisis y caracterización de suelos (MGA, 21); Falta de protocolos y control de fumigaciones del sector bananero (MGA, 22). Faltan medidas de protección a fuentes abastecedoras. (MGA, 21) No hay seguridad jurídica ni claridad en reglas. (MGA, 22) La actividad más impactante de los ecosistemas rurales como es la ganadería no genera ningún tipo de obligación ambiental, mientras que actividades como la reforestación si exija todo tipo de controles, lo cual tiene un gran contrasentido no solo para una gestión integrada del recurso hídrico, sino para el ordenamiento territorial del campo colombiano. (MGA 36)

Traducido en términos de Gobernanza/ OECD Normas claras

Priorización Normas claras Leyes fiables y justas

4.4.1 Leyes claras, transparentes y accequibles Según la MGA: “Existen demasiadas leyes relativas a la gestión del agua, pero no se aplican correctamente. En parte, esto se debe al hecho de que las leyes son desconocidas por quienes se encargan de ejecutarlas o simplemente, existen diferencias de interpretación entre las autoridades y los diferentes sectores.” 27 Holguín Riaño (2012) expone que la normatividad ambiental es robusta y presenta amplios avances, pero es fluctuante frente a los intereses políticos de los gobernantes. Estas constantes yuxtaposiciones y modificaciones le dan cabida a los vacios normativos que promueven la violación de los derechos al bien común. 28 Aunque en una situación ideal las leyes no tienen por qué ser multi-interpretables, e incluso se puede abrir un debate acerca de todas las leyes vigentes en el mundo. Los jueces y la jurisdicción son quienes finalmente determinan la manera en la que se debe de interpretar las palabras de los textos. Obviamente, hay más disputas sobre leyes recientes y en gran parte en las leyes Colombianas que son jóvenes todavía. Cuesta tiempo consolidarlas. De todas formas, existen muchas leyes en el país que dan lugar a evidentes contradicciones. Siendo esta abundancia de leyes lo que no ayuda en la transparencia del proceso.

4.4.2 Priorización y armonización entre los instrumentos

26

BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, véase los numerous de las páginas refierendas en la tabla. 27 Taller sectorial, Bogotá febrero 2012 28 Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes, página 19 Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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Los instrumentos económicos ayudan a dar priorización a las medidas. Es conveniente pensar que el Alcalde de la ciudad es quién debe garantizar la limpieza de las aguas residuales, sin embargo, éste puede considerar que en las próximas elecciones, en cuanto al recaudo de votos se refiere, le será mucho más beneficioso la construcción de un campo de fútbol, que la instalación de una planta depuradora de agua residuales. Por lo tanto, para tener éxito en la realización de esas actividades menos atractivas, los instrumentos económicos no deben combatir entre sí: hay que pagar la depuración de las aguas con gastos diferentes a los destinados para el estadio de fútbol. Lógicamente, hay que trabajar desde el nivel general (nacional) hasta los niveles más detallados. En este sentido, elaborar POMCAS sin contar con los planes encimas (los planes de los macro cuencas) previamente realizados, puede causar entre sí problemas de coherencia. Se necesita primero un plan protector; de lo contrario, se puede presentar interferencia entre los POMCAS y correr el gran riesgo de que los POMCAS no funcionen. La seguridad del agua tiene que ser un principio rector en la planificación del uso del suelo por parte de los Municipios y las autoridades regionales competentes. Los planes de ordenamiento territorial y la evaluación de los planes espaciales, deben ser coherentes con el enfoque que a largo plazo se le debe dar a las inundaciones. Un ejemplo: hace falta la ejecución de planes espaciales para prevenir y combatir los asentamientos ilegales en los diques. 29

29

Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013.

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4.4.3 Priorización entre usos El agua tiene relación con muchos sectores, entre ellos: la minería la requiere para disolver sus productos químicos, la agricultura la utiliza para el riego de los cultivos y los ciudadanos la necesitan para tomarla entre otros usos. Pero ¿Quién se gana el agua?, en Holanda existe una escala de sucesión en función del sector que tiene prioridad en el uso del agua, en épocas en el que este recurso es escaso. Un Consejo Nacional juzga las situaciones discutibles en base a esta escala. Aunque puede ser injusto excluir del suministro de agua a un sector que lo requiera, es una manera transparente que se puede explicar y controlar fácilmente.

4.4.4 Normas claras Se necesitan normas de calidad, normas de seguridad (para evitar inundaciones) y de disponibilidad permanente del recurso hídrico (para evitar sequías). Existen normas muy detalladas para la calidad del agua en algunos sectores (por ejemplo el cultivo de flores o la minería), pero al mismo tiempo existen sectores sin ninguna regulación en cuanto a las normas mínimas de calidad. Se necesita por ejemplo adecuación de los niveles de protección contra las inundaciones, así como normas para las planicies de inundación. 30 “La legislación vigente en Colombia no proporciona normas estrictas para la seguridad del dique, es decir, normativa en términos de probabilidad para los niveles de riesgo. En el caso de las autoridades colombianas, generalmente requieren un nivel de seguridad para un período de retorno de 100 años (probabilidad de excedencia del 1% por año). 31 Este nivel de seguridad implica que existe una probabilidad del 53% de inundaciones durante una vida útil de 75 años; siendo ésta una alta probabilidad que en los Países Bajos se consideraría como un nivel de seguridad bajo (Profesora Lilian Posada, Universidad Nacional). En el 2010, las inundaciones en La Mojana correspondieron a un período de retorno entre 200 y 300 años. Para solucionar este tipo de problemas, se deben elabora normas de seguridad nacional en diques, basadas en un análisis de costo-beneficio. Las normas establecidas deben documentarse en forma de «decretos» y convertirse en una parte integral de las prácticas de gestión del agua en Colombia, de tal manera que sean respetados por todas las autoridades regionales y locales.” 32 La disponibilidad del recurso también requiere de una normativa acerca del uso: cuánta agua puede usar el sector minero, cuánto el sector agropuecuario?

30

Royal HaskoningDHV (2013). ´Aguablanca Dike along the Cauca River, Cali, Colombia. Diagnosis and recommendations´. NL Agency, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Colombia Transition Facility, LW-AF20130064, January 2013. 31 Mosselman E., Kok M., Leenen H., Van M. (2012). ´Flood risk management for La Mojana´. Deltares, Royal HaskoningDHV, HKV, 1206824-000, Delft. 32 Mosselman E., Kok M., Leenen H., Van M. (2012). ´Flood risk management for La Mojana´. Deltares, Royal HaskoningDHV, HKV, 1206824-000, Delft Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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5

NIVEL RELACIONAL

5.1 Introducción Además del nivel de contenido y el nivel institucional, el nivel relacional es crucial para una buena gobernanza del agua. El nivel relacional se refiere a las interacciones personales, la manera como las personas se tratan, la manera como cooperan, etc. Elementos importantes de este nivel son la comunicación y la cooperación entre los diferentes colaboradores con el público en general, la participación de las partes interesadas, la transparencia y la confianza que existe entre ellos. De acuerdo con el enfoque de derechos y el enfoque diferencial de derechos, es muy importante que los derechos de la ciudadanía estén establecidos adecuadamente en las leyes nacionales e internacionales (véase capítulo 4), como por ejemplo el derecho al acceso y uso del agua. Sin embargo, crear un marco legal-institucional no es suficiente para lograr que la gestión del agua funcione correctamente. Tal y como esta expresado en el borrador del Plan Nacional de Cultura del Agua, “si bien el Estado tiene la responsabilidad de conservar, abastecer y cuidar las fuentes de este líquido vital, las problemáticas alrededor del agua no son asuntos exclusivos de los gobiernos de turno, afectan a cada ciudadano y por ello son responsabilidad de cada uno.” 33. Es importante resaltar que si los elementos del nivel relacional no funcionan correctamente, los otros niveles no pueden funcionar de una manera adecuada. En este capítulo se presentan las dificultades y los desafíos relacionados al nivel relacional que se han encontrado en los documentos recopilados.

5.2 Cultura del agua Colombia es un país con una gran variedad cultural. Según el censo general realizado en el 2005, en la actualidad el 3,43% de la población total en Colombia es indígena (existen alrededor de 87 comunidades indígenas), el 10,62% es afrodescendiente y el 0,01% es pueblo gitano. La población colombiana que pertenece a algún grupo étnico corresponde al 14,06% de la población total del País, el 85,94% restante no se consideró perteneciente a ninguno de los anteriores grupos étnicos. 34 Se puede definir a las culturas del agua como “culturas que se han construido por sí mismas en función de su relación con el agua, el elemento fundamental que unas veces se establece por escasez y otras veces por exceso, según las condiciones que posibilitan la vida y sus ciclos, además, marcan los ritmos del tiempo en diferentes escalas.” 35 El Programa Nacional de Cultura del Agua (PNCA) ha sido creado para dar impulso a uno de los objetivos estipulados en la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH); consolidar y fortalecer la gobernabilidad para la gestión integral del recurso hídrico. El objetivo del 33

MADS (2012). `Programa nacional de cultura del agua 2012-2022´, p.27 (borrador)

34

Datos de Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) del 2007 en MADS (2012). `Programa nacional de cultura del agua 2012-2022´ (borrador), p.30 35 Wilches-Chaux, Gustavo, MADS (2009). ´ La Construcción Colectiva de una Cultura del Agua´, p.19 Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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PNCA es la promoción de prácticas responsables frente al uso, protección y conservación del agua. Las herramientas identificadas son la comunicación, la educación, la investigación social y la participación pública, a través de las cuales se promueve el entendimiento sobre la disponibilidad, ciclos, naturaleza y utilidad del agua. 36 El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible posee insumos para dar inicio a procesos de comunicación y educación que faciliten la participación y construcción de cultura y gobernanza. Las herramientas serán entregadas a las autoridades ambientales en el nivel regional y con la opción de ser reimpresas bajo consentimiento del MADS, en aras de fortalecer más procesos a nivel nacional. 37 En el borrador del PNCA se desarrolla el problema sobre la contaminación del agua, “la raíz del problema no se encuentra en las leyes, ni en los gobiernos, el origen de ésta grave situación está dentro de la cultura, en la profundidad de la conciencia colectiva, en la forma como aprendimos a ver, entender y sentir al agua”. Está claro que la conciencia y la actitud de la población están relacionadas a la gestión del agua, aunque probablemente los problemas y soluciones se encuentren en una combinación de la legislación, organización, mantenimiento, la cultura y sus actitudes.

5.3 Cooperación En todos los modelos de organización se requiere de la cooperación y la coherencia entre las diferentes entidades. Cooperación es un requisito para establecer e implementar una política exitosa. Es importante la cooperación entre las diferentes entidades involucradas en el sector del agua, pero también la cooperación con otros campos tales como el ordenamiento territorial, ayuda a una mejor gobernanza del agua. En el diagnóstico de la información existente, se han identificado unos problemas relacionados a la cooperación. En general, el informe de la Misión Gobernanza del Agua (MGA) plantea que existe una falta de coordinación entre las diferentes instituciones 38. Una conclusión del mismo informe es que la coordinación institucional es uno de los problemas principales y debe ser una prioridad en la gestión del agua 39. Más específico, el informe de la MGA identifica los siguientes problemas de la cooperación y coordinación 40: • Las autoridades ambientales duplican información por falta de coordinación entre ellas. • La falta de coordinación entre autoridades ambientales y las ANH en relación con los planes y proyectos. • Falta de articulación entre las instancias territoriales con las diferentes instituciones gremiales. • La no vinculación de alcaldes con otras autoridades para viabilizar los planes. 36

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). `Programa Nacional de Cultura del Agua 2012-2022´ (borrador), p.7 37 Idem, p.77 38 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, p.21 39 Idem, p.32 40 Idem, p.21-22 Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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En su proyecto de grado 41, Holguín Riaño (con experiencia en el sector del agua) también identificó la coordinación como uno de los problemas claves en el modelo actual de la gobernanza del agua en Colombia: “Las temporadas de lluvia ponen en evidencia fallas estructurales de las formas de uso y aprovechamiento del territorio y además muestra la baja capacidad estatal de respuesta en todos los niveles, y en particular, pone de manifiesto las restricciones para la coordinación entre los organismos estatales.” 42 Problemas de cooperación pueden estar relacionados al nivel institucional (véase capitulo 4) así como a una falta de voluntad o capacidad de cooperar. Sin embargo, se debe investigar mucho más a fondo para conocer las causas de la falta de cooperación y coordinación en la gestión del agua en Colombia.

5.4 Participación El principio de participación a menudo está estipulado en leyes y planes relacionados a la gestión del agua. El enfoque participativo también está incorporado en los Principios de Dublín sobre el Agua, presentado en la Cumbre para el Desarrollo Sostenible en Rio de Janeiro en 1992 (Cumbre para la Tierra) 43: “Principio No.02. El desarrollo y la gestión del agua debe basarse en un enfoque participativo, involucrando a los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones en todos los niveles.” La participación de las partes interesadas (como ciudadanos, sectores productivos, ONGs, medios, etc.) es importante en la gestión del agua porque incrementan el conocimiento y crean una base de apoyo. Aparte dicha integración es crucial para que la implementación de una gestión participativa funcione correctamente. El objetivo de la participación debe ser claro (no se debe participar solo por participar), se debe contar con una estrategia. Además, la participación es un proceso, no es una actividad que se lleva a cabo en solo uno, pero dos momentos (ad-hoc). La participación “para apropiar a la sociedad de los procesos de gestión del agua” es una de las líneas estratégicas del Programa Nacional de la Cultura del Agua (PCNA) y uno de los principios identificados en la Política Nacional de Gestión del Recurso Hídrico (PNGIRH) del 2010: “Los lineamientos para una política de participación ciudadana en la gestión ambiental adoptados por el Ministerio del Medio Ambiente en 1998 expresan que el Estado garantiza el derecho-deber a la 41

Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes. 42 Idem, p.7 43 www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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participación de la sociedad en todos los ámbitos de la vida nacional, esa es la base sobre la que se construye la democracia. Pero la participación requiere formación e información bidireccional, de lo contrario se anula. Esta participación parte de entender el tema no desde la consulta y la recomendación, sino desde el poder de decisión: Participación efectiva, para asumir y ejercer derechos y responsabilidades. El valor del Programa Nacional de cultura del agua está en su papel conector entre la diversidad de conocimientos y el diálogo abierto.” 44

Taller de gobernanza del agua en Cúcuta En Colombia la participación activa y constructiva ha sido fundamental en el marco de la gobernanza y de la acción de la sociedad civil en Colombia. 45 Uno de los ejemplos de la vinculación de partes interesadas en la gestión del agua es el Consejo de Cuenca. Estos consejos están mencionados en el Decreto 1640 como la instancia consultiva y representativa de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca hidrográfica. 46 En los consejos participan, entre otros, comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, asociaciones de usuarios, gremios y demás ciudadanos. Conforme al Decreto 1640, los miembros del consejo participan en la realización de los POMCAs: contribuyen información sobre la cuenca, emiten consejos, representan e informan las bases, proponen estructuras de financiamiento y apoyan la ejecución del POMCA. Sin embargo, algunas preguntas que quedarían pendientes serían: ¿Porqué los consejos no están mencionados en el proceso de realización de los POMCAs (en el Decreto 1640 y la guía para la implementación de los POMCAs)? ¿Cuál es el estatus oficial del consejo? ¿Sus consejos son informales, es decir, sin compromiso, y adicionalmente es obligatorio tenerlos en cuenta? ¿Los miembros son voluntarios o reciben un sueldo? Se necesitará analizar la manera como están funcionando en la práctica los Consejos de Cuenca, para saber si este enfoque de participación funciona adecuadamente. Si estos asuntos no están claros, significa que los roles y las responsabilidades de los consejos no están claras. Esto puede causar problemas y frustraciones en la práctica de los mismos.

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MADS (2012). `Programa Nacional de Cultura del Agua 2012-2022´ (borrador), p.48 Juan Manuel Navarrete, MADS 2012 46 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012). ´Decreto 1640´ 45

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Uno de los programas de participación que parece funcionar correctamente es el programa “Parques con la Gente: la conversión de la comunidad como un actor político y étnico que, a su vez, propone formas distintas de ejercer la gobernanza para el área protegida.” 47 También la Misión Gobernanza del Agua (MGA) ha realizado un esfuerzo por involucrar los diferentes sectores ciudadanos y los distintos niveles institucionales en el análisis de problemas y búsqueda de conflictos. A través de un taller institucional, un taller sectorial, 5 talleres regionales y 10 talleres comunitarios, se buscaron las ideas y percepciones de los colombianos en torno a la gobernanza del agua. Aparte de la celebración de esos talleres, sería esencial informar e involucrar a sus participantes en la concertación de las estrategias y planes que están basados en los resultados de la MGA. Esto crea una base de apoyo para la implementación de dichos planes y estrategias. El informe final de la MGA identifica que la participación (no bien implementada) es uno de los problemas principales y debe ser una prioridad en la gestión del agua. Parece que la participación no está organizada de manera estratégica. El informe destaca que a pesar de algunos esfuerzos y avances desde la implementación de la Constitución de 1991, “la participación ciudadana en los asuntos públicos ha sido muy débil y no ha tenido suficiente relevancia en los procesos económicos, sociales e institucionales y mucho menos en los elementos esenciales del ordenamiento territorial, la planificación local y su articulación con las otras dimensiones (políticas y socioculturales) de la vida local” 48. La superposición de proyectos (p.e. mineros) es uno de los problemas identificados por el informe de la MGA. 49 Por otro lado, en los talleres desarrollados por el MGA, los asistentes se pronunciaron sobre el “exceso de consulta y atribuciones a minorías étnicas”. 50 Aparte de los ciudadanos (incluidas las minorías étnicas), se identificó la falta de participación por parte del sector agropecuario en las discusiones de planes de ordenamiento territorial. 51 No está claro si el sector está ausente porque está excluido o porque no quiere participar. Una razón de la falta de la participación puede ser que no se cuente con suficientes mecanismos de participación o simplemente que dichos mecanismos son desconocidos por parte de los ciudadanos, como sugiere Holguín Riaño. 52 Las organizaciones sin ánimo de lucro como son las ONGs pueden jugar un papel importante en la participación de la gestión del agua. Parece que algunas ONGs, como es el caso de: WWF Colombia y Fundación Natura, están trabajando en la participación de la gestión y gobernanza del agua en Colombia. 53 También los medios pueden jugar un rol crucial en identificar problemas y generar conciencia entre la población.

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Juan Manuel Navarrete, MADS 2012 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, p.39 49 Idem, p.22 50 Idem, p.21 51 Idem, p.21 52 Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes, p.19 53 WWF Colombia (2012). ´La gobernabilidad del agua se construye con las comunidades´. www.wwf.org.co/?205893/LAGOBERNABILIDAD-DEL-AGUA-SE-CONSTRUYE-CON-LAS-COMUNIDADES 48

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5.5 Transparencia, Integridad, Comunicación Otro aspecto importante del nivel relacional es la transparencia e integridad. La transparencia se refiere a la accesibilidad de información adecuada para las organizaciones, autoridades y ciudadanos que la solicitan. La apertura y el acceso al público de la información son vitales para que los usuarios del agua puedan comprender los procesos en los que se toman las decisiones en los que se pueden ver afectados. Con esta información los ciudadanos pueden comprobar si las autoridades y empresas están ejecutando sus funciones en una manera correcta. Además, con el ejercicio pleno del derecho al acceso a la información pública, incrementando los niveles de transparencia en las entidades del Estado, existen menos posibilidades de generar espacios para la corrupción. En Colombia, el derecho de acceso a los registros del gobierno está establecido en la Consititución Política. El artículo 74 establece que "Toda persona tiene derecho a acceder a los documentos públicos salvo en los casos establecidos por la ley”. En junio de 2012, el Congreso aprobó la Ley de Acceso a la Información que establece lo siguiente: “todos los funcionarios públicos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la información en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley”. 54 La Procuraduría está a cargo de vigilar que los funcionarios cumplan con su deber. Con este instrumento, tanto los ciudadanos como la prensa tienen el derecho de solicitar información sobre la gestión ambiental y pueden contribuir a la transparencia e integridad sobre su gestión en todo el país. Según el secretario de Transparencia de la Presidencia de la República, esta ley “va a facilitar al ciudadano saber en qué cargos están trabajando las personas públicas, conocer las escalas salariales y las decisiones que ha tomado cierta autoridad”. 55 Pero también existen noticias sobre posibles dificultades en el ejercicio de tener acceso a la información adecuada. Por ejemplo, no siempre es posible obtener del IDEAM datos e información relacionados con el agua (sin generar algún costo). Desde el punto de visto de Holguín Riaño “se evidencia la falta de transparencia no solo entre las instituciones sino también entre estas instituciones, las comunidades y los demás actores implicados”; “las políticas públicas, los instrumentos de planificación y los actores involucrados en la gestión del recurso hídrico son desconocidos en los territorios” 56. Parece que existe una falta de transparencia sobre las leyes y las responsabilidades, así como la inexistencia de documentos fácilmente comunicativos que esclarezcan las responsabilidades de las diferentes instituciones y autoridades (véase capítulo 4). Si no hay transparencia y claridad sobre los roles, las responsabilidades y el financiamiento en la gestión del agua, será difícil para los ciudadanos rendirle cuentas (uno de los “vacios” del método de la OCDE) a los responsables en caso de emergencia o uso de inadecuadas prácticas. 54

Ley de Acceso a la Información ´Congreso de Colombia aprueba ley de acceso a la información´, El País 20 Junio 2012 56 Holguín Riaño, Shirley Maritza (2012). ´¿Son los modelos de gobernanza del agua existente en el país efectivos para la conservación del recurso hídrico en las zonas inundadas?´, Universidad de los Andes, p.18 55

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Un buen esfuerzo para fomentar la comunicación de la información existente es el Sistema de Información Ambiental de Colombia (véase también capítulo 3). Para saber si este sistema es adecuado para incrementar la transparencia e integridad, es importante conocer: ¿cómo funciona este sistema en la práctica? ¿Es fácil para los ciudadanos y ONGs encontrar la información adecuada? Otro ejemplo para aumentar la transparencia en el sector del agua es que la CAR Cundinamarca, la cual tiene la idea de publicar sus gastos a través de internet, incluidas todas las medidas adoptadas (todavía no se ha implementado). Puede ser pues una gran iniciativa para aumentar la transparencia de la cual se ha hablado. La integridad se refiere a la necesidad de que representantes de los sectores públicos y privados, así como la sociedad civil, sean honestos en el desempeño de sus funciones y que resistan la corrupción. Los funcionarios públicos o privados no deberían ampararse bajo ninguna obligación financiera o de otro tipo, a personas u organizaciones que puedan influir en su capacidad para desempeñar sus funciones, o poner en riesgo los servicios de agua. Obviamente, la transparencia e integridad en el sector del agua tiene mucho que ver con la transparencia e integridad en el sistema general de un país. Puede ser una tarea difícil cambiar estructuras, hábitats e intereses, con el fin de aumentar la transparencia e integridad. Aunque hay unas teorías e instrumentos interesantes que se pueden utilizar, así como algunos casos exitosos que pueden servir de inspiración 57, vale la pena resaltar que este será siempre un proceso largo y complicado. En términos de integridad, la corrupción y el favorecimiento de los aliados políticos parece ser un desafío importante. 58. Colombia está en el puesto número 94 (de los 176 países) de la lista de Percepción de Corrupción en el mundo de Transparencia Internacional. Aunque se debe investigar mucho más a fondo sobre el nivel de corrupción en el sector del agua. Según Transparencia por Colombia, las empresas de servicios públicos deben seguir mejorando sus mecanismos y políticas de transparencia en la gestión de la prestación del servicio. 59 La corrupción también está mencionada como un reto fundamental en el informe preparado por el MADS para el Séptimo Conversatorio Interamericano sobre la gestión del agua. 60 Una buena Comunicación puede contribuir a la transparencia, la confianza y la claridad entorno a la gestión del agua. Siendo la comunicación es una de las líneas estratégicas del PNCA. Por lo tanto, la comunicación es la herramienta con la que se busca generar un cambio social en las condiciones en 57

Ve por ejemplo los instrumentos y casos del Water Integrity Network (Red de la Integridad en el tema del Agua) www.waterintegritynetwork.org 58 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, p.20-21 59 Transparencia por Colombia www.transparenciacolombia.org.co/ 60 D7 2011. Séptimo diálogo interamericano sobre la gestión del agua. Un diálogo para establecer compromisos y lograr acuerdos intergeneracionales para el cuidado del agua en las Américas. Documento temático: gobernanza y gobernabilidad del agua. Medellín. Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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las que se puede hacer posible el diálogo, la negociación, la discusión y la celebración de acuerdos que permitan el bienestar social.” 61 En su informe del 2013, Gustavo Wilches-Chaux presenta un ejemplo interesante de como la falta de una comunicación efectiva puede obstaculizar una gestión de agua sostenible: “Desafortunadamente muchas políticas y/o decisiones sectoriales que necesariamente tienen impacto directo o indirecto sobre el territorio y sobre la calidad y cantidad de agua disponible para los distintos actores presentes en el mismo, no recogen los aprendizajes derivados de las experiencias exitosas ni de la información científica disponible, sino que los contradicen. Uno de los casos más significativos de esa contradicción incomprensible ocurrió a finales de Junio de 2010 cuando, en la misma semana en que IDEAM lanzaba la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, en la cual presentaban los distintos escenarios del cambio climático para el territorio nacional e identificaban los lugares más vulnerables y aquellos cuya conservación posee importancia estratégica para el futuro del país, la Agencia Nacional de Hidrocarburos abrió una subasta de 48 millones de hectáreas para exploración y explotación minera, la cual incluyó la mayoría de esos territorios con ecosistemas estratégicos.” 62

5.6 Conflictos Según los resultados de la MGA, los conflictos son uno de los problemas más grandes en la gestión del agua. Por un lado, los conflictos son indicadores importantes de que el sector del agua no funciona correctamente. Los conflictos indican que existe una carencia en la eficacia y eficiencia de las políticas destinadas a la gestión del agua. Por ejemplo, los conflictos pueden surgir cuando no se cuenta con una priorización elaborada en torno al uso del agua. Por otro lado, los conflictos pueden tener sus raíces en otros ámbitos (p.e. políticos, sociales, económicos etc.), e influyen en la gestión del agua. Por ejemplo, Wilches-Chaux destaca que los ecosistemas también son víctimas directas e indirectas del conflicto armado: campos, selvas y páramos “contaminados” con minas antipersonal y municiones sin explotar; desplazamiento de campesinos hacia las zonas urbanas, etc. 63 Parece que los dos tipos de conflictos (con raíces dentro y fuera del sector del agua) existen en Colombia. El equipo de la MGA decidió enfocar varios de sus aspectos a la resolución de conflictos “el manejo de conflictos socio-ambientales aparece como el mayor de los desafíos o elemento común a los demás desafíos asociados a la gestión del agua. Se concibe como un elemento estructural para la gobernanza del agua y por lo tanto la MGA debería enfocarse en generar y/o fortalecer capacidades, generar mecanismos e instrumentos para el tratamiento de conflictos socio ambientales asociados con el agua.” 64 61

MADS (2012). `Programa nacional de cultura del agua 2012-2022´ (borrador), p.48 Wilches-Chaux, Gustavo, MADS (2009). ´ La Construcción Colectiva de una Cultura del Agua´, p.5 63 Wilches-Chaux, Gustavo (2013). ´Avances al primer y segundo informe de la consultoría sobre resolución de conflictos relacionados con el agua´, p.14 64 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, p.25 62

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Analizar las causas de conflictos durante la MGA Como observa Wilches-Chaux en su informe sobre los conflictos de agua basado en la MGA, “los conflictos por el agua forman parte de un escenario más amplio: los conflictos son derivados de distintas concepciones, “comprensiones” y usos del territorio”. 65 Según Wilches-Chaux, una de las principales causas del conflicto por el agua en Colombia tienen sus raíces en el crecimiento de las “costras” urbanas a costa de los recursos, servicios ambientales y calidad de vida de los ecosistemas y comunidades rurales, así como también existen en el país conflictos que enfrentan a los pobladores de núcleos urbanos con actividades extractivas que amenazan y ponen en riesgo sus fuentes de agua. 66 La macro cuenca Magdalena-Cauca es una de las áreas más conflictivas del que hacer de la gobernanza. La razón principal es que existen serias contradicciones entra la disposición del uso del suelo y el uso actual. 67 Los participantes a los talleres de la MGA han señalado una gran cantidad de conflictos que encuentran en su vida cotidiana y profesional. En esta fase no se puede analizar todos los conflictos identificados, pero resulta claro que hay que prestar una especial atención al tema de los conflictos en una próxima fase. Según el informe de la MGA, uno de los conflictos más estructurados es el “que tiene que ver con el inadecuado uso del suelo del país y la incapacidad del Estado para corregir adecuadamente la informalidad, la ilegalidad y la falta de incorporación de la variable hídrica y cultural en el ordenamiento territorial.” 68 No existen planes o instrumentos específicos, ni procesos participativos de planeación para el manejo de conflictos relacionados con la gobernanza del agua. (Una excepción: El MMA que se llevo 65

Wilches-Chaux, Gustavo (2013). ´Avances al primer y segundo informe de la consultoría sobre resolución de conflictos relacionados con el agua´, p.3 66 Wilches-Chaux, Gustavo (2013). ´Avances al primer y segundo informe de la consultoría sobre resolución de conflictos relacionados con el agua´, p.8 67 Idem, p.21 68 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, p.43 Informe 1 Analizar la Gobernanza del Agua en Colombia

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a cabo entre (1997 y 2002), siendo una experiencia sin continuidad). La mayoría de los instrumentos de planeación contienen fases de identificación de conflictos y espacios para resolución de aquellos que no son debidamente desarrollados. 69 Abajo se pueden ver los tipos de conflictos que se identificaron durante el proceso del la MGA: •

• •

• •

Conflictos relacionados al uso del suelo y uso del agua (p.e. con proyectos mineros, ganadería intensiva, monocultivo, hidroelectricidad, represamiento de agua, turismo, parques naturales, comunidades y expansión urbana). 70 Conflictos intersectoriales: p.e. empresas generadoras de electricidad. 71 Conflictos intersectoriales: conflictos entre los sectores defensores del caudal ecológico, energía, acueducto, sector hidroenergético, navegación sin un manejo integral, y los conflictos de los embalses con otros sectores productivos. 72 Conflictos interinstitucionales (p.e. Ministerio de Interior, Ministerio de Cultura, Instituto Colombiano de Antropología) 73 Por un lado se presentan conflictos entre instituciones y/o autoridades, y por otro lado, conflictos entre usuarios y/o comunidades 74: -

-

• •

Al contar con una infraestructura inadecuada para garantizar la disponibilidad continua de agua, se generan conflictos entre Corporaciones Autónomas Regionales, entes territoriales y los usuarios finales. Se presentan conflictos entre las Autoridades Ambientales, los usuarios ilegales y las comunidades, pues no se presenta una autonomía en los ingresos por tasas retributivas por el uso de este recurso, así como la no utilización de las mismas para el mantenimiento de la infraestructura

Conflictos entre los sectores productivos y los usuarios: Debido a la contaminación de fuentes de consumo y riego provocada por el sector bananero, palmero y la agroindustria. 75 Conflictos integrales: e.g. el conflicto permanente entre los usuarios del canal del Dique. Los actores principales del conflicto son: las comunidades, los transportadores, los campesinos, los pescadores, los acueductos, las empresas industriales y de servicios, gobiernos distritales y departamentales, instituciones afines y las empresas portuarias. De igual manera que las comunidades que se oponen a proyectos por presión de grupos armados. 76

69

Idem, p.22 Idem, p.21-22 71 BID, APC, MADS, IDEAM, DNP (2012). Misión Gobernanza del Agua ´Gestión Integrada y Adaptiva de Recursas Hídricos en Colombia´. Resumen Ejecutivo, p.24 72 Idem, p.24 73 Ibidem 74 Ibidem 75 Idem, p.44 76 Idem, p.23 70

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Los conflictos son síntomas de problemas en uno o más de los tres niveles. Se debe investigar las causas de los conflictos para saber cómo resolverlos. La estrategia para mejorar la gobernanza del agua en Colombia debería enfocarse en eliminar las causas de los conflictos.

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CONCLUSIONES

Este es un documento de trabajo que sirve para llegar hasta el producto final, no para ser un informe autónomo por sí mismo. Durante las próximas fases se ampliará y profundizará el análisis de la situación actual. Este documento es un producto de la recopilación y análisis de los documentos, y por tanto necesita ser complementado con información obtenida de entrevistas, entre otras fuentes. Los problemas identificados son integrales y afectan los tres niveles estipulados. Son entonces problemas complejos que requieren soluciones integrales. Los problemas que saltan a la vista en esta fase de diagnóstico son: • Los objetivos y las estrategias no están acompañados por un marco temporal correctamente articulado. • No existen Planes Nacionales y de macro cuenca que estén operativos. • Gran parte de la información se encuentra dispersa y desarticulada. • Falta de capacidades a nivel local y regional. • Fragmentación y falta de claridad sobre los roles y las responsabilidades en la gestión del agua; la gestión del agua y la ordenación del territorio no están suficientemente alineados; así como la coordinación institucional es uno de los principales problemas por resolver. • Falta de aplicación y cumplimiento de las leyes y políticas. • Falta de una estructura de financiación sólida con los instrumentos económicos adecuados. • La participación no está organizada en una manera estratégica. • Existe una deficiencia de colaboración entre los entes involucrados en la gestión del agua • El control de la corrupción y el favorecimiento de los aliados políticos parece ser un desafío importante. • Se presentan numerosos conflictos relacionados a la gestión del agua, muchos de ellos tienen que ver con el inadecuado uso del suelo del país y la incapacidad del Estado para corregir adecuadamente la informalidad, la ilegalidad y la falta de incorporación de la variable hídrica y cultural en el ordenamiento territorial. En la próxima fase se hace una priorización de este análisis de problemas, se elabora los principios de la gobernanza del agua relevantes y se trabaja hacia estrategias para implementar soluciones adecuadas.

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