Presupuesto y Gasto Público 62/2011: 33-65 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2011, Instituto de Estudios Fiscales

El desarrollo y evolución del sistema de financiación autonómica ANA HERRERO ALCALDE Universidad Nacional de Educación a Distancia JOSÉ MANUEL TRÁNCHEZ MARTÍN Universidad Nacional de Educación a Distancia e Instituto de Estudios Fiscales Recibido: Enero 2011 Aceptado: Febrero 2011

Resumen En este trabajo se analizan las principales características del proceso de descentralización que ha tenido lugar en España en los últimos treinta años. En particular, se evalúa la adecuación de los principales instrumentos del sistema de financiación de las comunidades de régimen común a los postulados de la teoría del Federalismo Fiscal y a los principios enunciados por la normativa constitucional (autonomía, suficiencia y solidaridad). En concreto, haremos referencia a aquellos elementos que, debido a un diseño defectuoso, han favorecido la inestabilidad del sistema de fi­ nanciación autonómica: insuficientes espacio fiscal y autonomía financiera; escasa visibilidad de los gobiernos auto­ nómicos para los ciudadanos; dificultades para medir la brecha vertical y restricción presupuestaria blanda; y reduc­ ción de las diferencias interterritoriales de renta y de servicios públicos sin un patrón distributivo claro. Palabras clave: Descentralización fiscal, financiación autonómica, autonomía, suficiencia, solidaridad. Clasificación JEL: H77, R50, E62.

Abstract This paper analyzes the main characteristics of the devolution process that took place in Spain in the last thirty years. In particular, we will evaluate to what extent the main financial regional instruments that accrue the “ordinary” fi­ nancial system —as opposed to the special regime one— are in line with both the normative theory of Fiscal Federa­ lism and the constitutional principles of regional autonomy, financial sufficiency and interterritorial solidarity. More specifically, we will be referring to those elements that, due to a deficient design, have promoted the instability of the regional financing system: low fiscal decentralization and financial autonomy; low visibility of regional govern­ ments; difficulties to measure the vertical gap and soft budget constraints; and reduction of interterritorial differen­ ces in the level of income and public services without a clear distributive pattern. Key words: Fiscal decentralization, regional financing, regional autonomy, sufficiency, interterritorial solidarity. Classification JEL: H77, R50, E62.

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Introducción La Constitución española de 1978 creó un nuevo nivel de gobierno, las comunidades autónomas, que con el paso de los años, pasaría a gestionar un importante volumen del gasto —incluyendo algunos de los servicios que más directamente afectan al bienestar de los ciu­ dadanos, como la sanidad, la educación y los servicios sociales— y de los ingresos públicos. El proceso de descentralización ha sido muy rápido por lo que al gasto se refiere, aunque por el lado de los ingresos el ritmo ha sido notablemente menor. En cualquier caso, podemos an­ ticipar que se ha tratado de un proceso bastante exitoso, en la medida en que no se han produ­ cido discontinuidades significativas —ni temporales ni geográficas— en la prestación de los servicios y que, con carácter general, la percepción de los ciudadanos es que la descentraliza­ ción ha mejorado la calidad en la prestación de los servicios públicos. El objetivo de este trabajo es analizar ese proceso de descentralización fiscal, centrán­ donos en las cuestiones relacionadas con el sistema de financiación de las comunidades autó­ nomas. En particular, trataremos de exponer las principales características que ha tenido el proceso y estudiar hasta qué punto los principales elementos de la arquitectura financiera autonómica se ajustan a los postulados de la teoría del federalismo fiscal y a los principios de autonomía, suficiencia y solidaridad enunciados por la normativa constitucional. La estructura del trabajo es la siguiente. En primer lugar, se hará una breve explicación del contenido e implicaciones de cada uno de esos principios establecidos en la Constitución y su normativa de desarrollo. En segundo lugar, se señalarán algunas características básicas del proceso de descentralización en general, y de la cesión de ingresos en particular. En con­ creto, haremos referencia a la asimetría y el bilateralismo que han caracterizado las relacio­ nes intergubernamentales. A continuación, se evaluará la adecuación del diseño del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común a la teoría del federalismo fiscal y a los principios constitucionales explicados en la primera sección del trabajo. Para fi­ nalizar, presentaremos las conclusiones más relevantes de este estudio

1.

Los principios del sistema. Significado e implicaciones

El proceso de descentralización español se inició con la aprobación de la Constitución de 1978. Tanto el artículo 2, que reconocía la autonomía de las nacionalidades y regiones, como el artículo 137, que estableció que «el Estado se organiza territorialmente en munici­ pios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan, gozando todas estas entidades de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» supusieron los pilares para la creación y desarrollo del Estado de las Autonomías. Más específicamente, las direc­ trices de funcionamiento de la hacienda autonómica se recogieron en los artículos 156, 157 y 158, pertenecientes al Título VIII de la Constitución, dedicado a la organización territorial del Estado, y en el texto de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), aprobada en 1980 1. Esta normativa señala como orientadores del sistema de financiación autonómica a los principios de autonomía, suficiencia, solidaridad y coordinación. El análisis del cumplimien­

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to de estos principios nos va a permitir, por tanto, realizar una valoración del desarrollo del proceso de descentralización fiscal español. No obstante, aunque vayamos a realizar un aná­ lisis específico del cumplimiento de cada uno de ellos por razones de simplicidad explicati­ va, hay que señalar que estos principios mantienen una fuerte interrelación entre ellos que deberá tenerse en cuenta.

1.1.

El principio de suficiencia

Al analizar si el diseño de un sistema descentralizado de gobierno garantiza la suficien­ cia de recursos, hay que tener en cuenta una doble perspectiva. Desde el punto de vista de la estructura vertical de poderes, el principio de suficiencia exigiría que todos los niveles de go­ bierno tuviesen un grado de cobertura similar de sus respectivas necesidades de gasto. Para garantizar esto, es preciso que la atribución de poderes tributarios se asemeje en la mayor medida posible a la descentralización de las políticas de gasto o, en su defecto, que exista un adecuado sistema de transferencias intergubernamentales. Desde la perspectiva horizontal, la suficiencia exige que todas las unidades de un mismo nivel de gobierno (regiones, munici­ pios, etc.) puedan prestar niveles similares de servicios públicos, siempre que exijan a sus ciudadanos un esfuerzo fiscal similar. No obstante, tal y como se señala en Tránchez et al. (2009), la suficiencia es un concep­ to de naturaleza relativa. Cuántos recursos son necesarios para financiar un nivel adecuado de servicios públicos es una cuestión que, en última instancia, depende de los ingresos dispo­ nibles y de las prioridades que la sociedad tenga en cada momento. En el caso de la normativa española, el cumplimiento del principio de suficiencia re­ quiere que todas las comunidades dispongan de los ingresos necesarios (suficientes) para fi­ nanciar los servicios transferidos por la Administración General del Estado (AGE). Por lo tanto, la suficiencia no afecta a los servicios autonómicos de nueva creación ni, en teoría, a las mejoras de servicios realizadas por las comunidades en el ejercicio de su autonomía. De cualquier modo, creemos que es conveniente destacar que el cumplimiento de este principio debe analizarse desde dos dimensiones. Por un lado, la suficiencia estática implica que la AGE debe garantizar que los gobiernos autonómicos disfruten de un nivel de recursos que les permita financiar los servicios transferidos en el momento en que se realizan los tras­ pasos, mediante la cesión de un espacio fiscal adecuado complementado por un sistema de transferencias intergubernamentales correctamente diseñado. Por otro, desde el punto de vis­ ta de la suficiencia dinámica, el sistema de financiación debe prever mecanismos de ajuste que garanticen que la evolución de los recursos autonómicos —tributarios y procedentes de transferencias— permita financiar los cambios que se produzcan en las necesidades de gasto regionales. Aunque el principio de suficiencia constituye uno de los pilares básicos del sistema de financiación autonómica, cabe destacar que se trata de una singularidad específica del mode­ lo de descentralización español, especialmente si se compara con los sistemas de financia­ ción regional de algunos países federales (Canadá, Alemania, Suiza, etc.). Como ya se ha di­ cho, en el caso español el gobierno central se ha comprometido a proporcionar recursos

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suficientes para financiar los servicios traspasados no sólo en el momento en el que se realiza su cesión, sino también en el futuro. En otros países descentralizados, la normativa constitu­ cional fija las directrices básicas del espacio fiscal regional y, a partir de ahí, se asume que los gobiernos subcentrales deben hacer frente a los incrementos de gasto mediante un mejor aprovechamiento de dicho espacio fiscal.

1.2.

El principio de autonomía

La teoría del Federalismo Fiscal señala que la descentralización del sector público pue­ de implicar una gestión más eficiente de los servicios en la medida en que los gobiernos sub­ centrales, por su mayor proximidad al ciudadano, tienen más y mejor información acerca de las necesidades y preferencias de éste, lo que les permite adecuar en mayor medida la presta­ ción de los servicios públicos a las particulares necesidades de su territorio (Musgrave, 1959; Oates, 1977). Pero para que estas mejoras de bienestar tengan lugar, es imprescindible que los gobiernos que tienen competencias de gasto tengan, además, cierta responsabilidad sobre los ingresos necesarios para su financiación. En caso contrario, si los gestores no tienen que soportar los costes electorales de elevar los impuestos para poder financiar aumentos de gas­ to, parece difícil garantizar una gestión responsable del presupuesto. De manera resumida, el principio de autonomía financiera se refiere a la capacidad para tomar decisiones por un determinado nivel de gobierno, tanto en la vertiente de los gas­ tos a realizar para desarrollar sus competencias, como en la vertiente de los ingresos necesa­ rios para financiar esos gastos. Sin embargo, en el desarrollo de este principio cabe distinguir diferentes ámbitos y su puesta en práctica puede estar sometida a diferentes grados de res­ ponsabilidad. Por ejemplo, no es lo mismo atribuir un poder exclusivo a un determinado ni­ vel de gobierno sobre una figura tributaria concreta, que atribuirlo de forma compartida a va­ rios niveles de gobierno (Ruiz-Huerta et al., 2007). Abundando en la misma idea, cabe hablar, por un lado, de «autonomía financiera en el gasto» o capacidad de un determinado nivel de gobierno para decidir dónde y cómo se em­ plean los recursos que tiene asignados para la realización de sus competencias, ya sean éstos obtenidos por su propio poder tributario o por la recepción de transferencias. Por otro lado, cabe hablar de «autonomía financiera en el ingreso», entendida como la capacidad para deci­ dir cuántos y qué tipo de ingresos se pueden obtener para financiar los gastos a realizar. Si nos centramos en la autonomía tributaria entendida como la capacidad para tomar decisiones respecto a los recursos tributarios 2, es preciso distinguir a su vez tres ámbitos dis­ tintos de capacidad o de asignación del poder tributario: competencias sobre el rendimiento o capacidad para tomar decisiones sobre la recaudación obtenida de las distintas fuentes tribu­ tarias; competencias normativas o capacidad para adoptar decisiones o cambios reguladores sobre las figuras tributarias que configuran la autonomía; y las competencias de gestión o ca­ pacidad para actuar sobre las acciones de liquidación e inspección de los tributos en orden a poder conseguir una mayor recaudación. Como consecuencia de esto, el principio de autonomía financiera, previsto en la Cons­ titución y en la LOFCA, expresa la capacidad de tomar decisiones por los gobiernos subcen­

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trales tanto en la vertiente de los gastos a realizar para desarrollar sus competencias, como en la vertiente de los ingresos a obtener para financiar esos gastos. Este principio implica que los gobiernos subcentrales deben disponer de capacidad para mejorar la cantidad y calidad de los servicios transferidos por el gobierno central; para crear nuevos servicios que atiendan a las demandas emergentes de la sociedad; y para modificar el patrón distributivo de los pro­ gramas de ingresos y gastos públicos. Así pues, la primera consecuencia de esta definición requiere que las comunidades autónomas tengan capacidad para proveer más y mejores ser­ vicios públicos, para lo cual deben poder alterar el esfuerzo fiscal de sus ciudadanos (Herrero et al., 2007; Ruiz-Huerta et al., 2007) y soportar los costes (beneficios) electorales de au­ mentar (reducir) los impuestos. Para poder hacer esto último, será imprescindible que dis­ pongan de poderes normativos sobre los tributos cedidos por la AGE —tarifa, deduccio­ nes, etc.— y/o de competencias de gestión y administración sobre los mismos. No obstante, aunque los efectos del ejercicio de la autonomía por parte de los gobiernos regionales pueden ser positivos en la medida en que mejoren la visibilidad de los gestores pú­ blicos y faciliten la rendición de cuentas, también pueden ser negativos cuando provoquen la aparición de fenómenos de competencia fiscal perniciosa que redunden en un menor bienes­ tar debido a la reducción drástica de la cantidad y calidad de los servicios públicos prestados. A este respecto, la literatura de federalismo fiscal distingue diversas categorías (Solé, 2009): competencia fiscal horizontal (entre gobiernos de un mismo nivel, originada por la movilidad de las bases imponibles); vertical (entre distintos niveles de gobierno que comparten bases imponibles); y la competencia por comparación o yardstick competition (provocada por los flujos de información sobre los comportamientos realizados por otros gobiernos). En cual­ quier caso, conviene señalar que la literatura también apunta algunas ventajas de este tipo de competencia, tales como estimular la eficiencia de los gobiernos en la prestación de servi­ cios, mejorar el control del gobierno, introducir procesos de competencia electoral, etc.

1.3.

El principio de solidaridad

Todos los sistemas descentralizados cuentan con algún instrumento financiero que per­ mita amortiguar los efectos que las diferencias en los niveles de actividad económica —y, por tanto, de capacidad para generar recursos tributarios— pueden tener sobre el bienestar de los ciudadanos. En concreto, es muy habitual que los gobiernos centrales distribuyan transfe­ rencias que generen trasvases de recursos desde los territorios con un mayor nivel de desarro­ llo hacia las circunscripciones con menor desarrollo económico. El principio de solidaridad contenido en la Constitución y en la LOFCA establece la necesidad de que el gobierno central efectúe redistribuciones interterritoriales de recursos, con el objeto de reducir las diferencias existentes en los niveles de renta y de servicios públi­ cos. El cumplimiento de este principio puede articularse a través de dos tipos de instrumen­ tos. Por un lado, se pueden distribuir los fondos para el desarrollo, que son transferencias cuyo objetivo es reducir las diferencias interterritoriales en los niveles de renta y desarrollo. Suele tratarse de fondos de carácter condicionado, que deben destinarse a sufragar inversio­ nes generadoras —directa o indirectamente— de crecimiento económico. En este caso, dado

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que se trata de cerrar la brecha de desarrollo entre los territorios más y menos adelantados, sólo los territorios más empobrecidos suelen percibir este tipo de fondos, practicándose una suerte de discriminación positiva a favor de ellos. Por otro lado, las subvenciones de nivela­ ción son transferencias que pretenden reducir la desigualdad en el acceso a los servicios pú­ blicos, con independencia del lugar de residencia de los ciudadanos. Puesto que se trata de garantizar niveles similares de servicios en todas las circunscripciones, este tipo de instru­ mentos deben asignar proporcionalmente más recursos a las regiones con una menor capaci­ dad para generar recursos (menor capacidad fiscal) y con un mayor coste para proveer los servicios (mayores necesidades de gasto), debido a las particulares condiciones en las que és­ tos se prestan (Boadway, 2004 y 2007). En este sentido, el objetivo de las transferencias de nivelación es reducir —o, en el extremo, eliminar— las diferencias interterritoriales de servi­ cios públicos, según lo ambicioso que sea el objetivo de equidad establecido en la normativa de financiación regional y el volumen de recursos disponibles para efectuar la nivelación. Pero en ningún caso parecen existir argumentos técnicos para justificar sistemas de nivela­ ción que practiquen una discriminación positiva a favor de las circunscripciones más pobres, colocándolas en una situación financiera mejor que a las regiones más ricas (Herrero y Mar­ tínez-Vázquez, 2007).

2.

Características básicas del proceso de descentralización español

La descentralización fiscal habida en España en los últimos treinta años se puede califi­ car de exitosa en la medida en que la cesión de competencias de gasto se hizo sin cortes en el suministro de los servicios, sin excesivas tensiones presupuestarias y sin crear duplicidades remarcables. En un período muy corto de tiempo, los recién creados gobiernos autonómicos pasaron a gestionar un volumen elevado de recursos públicos, que en la actualidad está en torno al 35% del gasto total. Entre otras, como características básicas de ese proceso de descentralización fiscal, se pueden destacar la asimetría y el bilateralismo. Aunque el discurso político general suele asumir que la asignación de poderes se hace en un contexto multilateral —el Consejo de Po­ lítica Fiscal y Financiera (CPFF en adelante)— y con un criterio simétrico y homogéneo para todos los territorios, lo cierto es que la descentralización se ha llevado a cabo con una arqui­ tectura institucional que evidencia el bilateralismo y la asimetría del sistema.

2.1.

Descentralización asimétrica

La descentralización asimétrica que ha tenido lugar en España se deriva tanto de la ar­ quitectura institucional derivada de la Constitución de 1978, como de la forma en que se han realizado los traspasos de competencias. De manera más específica, la calificación del siste­ ma de financiación autonómica como de asimétrico tiene su razón principal en la existencia del régimen foral. Como es sabido, Navarra y el País Vasco disfrutan de un sistema de finan­ ciación diferenciado, reconocido por la Constitución, cuyas características básicas son dos.

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Por una parte, los territorios forales tienen transferidos prácticamente todos los impuestos 3 —que pasan a calificarse de «concertados»— y tienen competencias reguladoras y de ges­ tión sobre todos ellos. Por otra, las comunidades forales transfieren una parte de los recursos así obtenidos —la «aportación» en Navarra y el «cupo» en el País Vasco— a la Administra­ ción General del Estado (AGE en adelante), en concepto de los servicios que ésta continúa prestando en ellas y como contribución —más teórica que práctica— a la solidaridad interte­ rritorial 4. Mientras tanto, las comunidades de régimen común —todas las demás— se nutren de un sistema de financiación basado en la participación en el rendimiento de algunos impues­ tos estatales. En concreto, estos territorios han venido disponiendo de la totalidad de los re­ cursos generados por el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, el Impuesto de Transmisio­ nes Patrimoniales, el Impuesto de Actos Jurídicos Documentados, los Tributos sobre el Juego, el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica, el Impuesto sobre la Electricidad, el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y, hasta períodos muy re­ cientes, el extinto Impuesto sobre el Patrimonio. Además, disfrutan de una parte de la recau­ dación territorializada del IRPF (50%), del IVA (50%) y de los Impuestos Especiales que gravan Alcoholes, Tabacos e Hidrocarburos (57%). Aunque se trata casi de las mismas figu­ ras tributarias «concertadas» en las regiones forales, lo cierto es que los poderes normativos y de gestión de éstas han sido siempre más amplios y flexibles que los disfrutados por los te­ rritorios de régimen común. En cualquier caso, dado que el rendimiento autonómico de todos estos tributos no es suficiente para financiar el gasto transferido a las comunidades, éstas re­ ciben como complemento una transferencia procedente del gobierno central que trata de ce­ rrar la brecha vertical, además de compensar los desequilibrios horizontales debidos a las di­ ferencias en el nivel de actividad económica. El resultado de esta dualidad o asimetría en el sistema de financiación autonómica es que los territorios forales disponen de un grado de autonomía tributaria mucho mayor y, ade­ más, disfrutan de un nivel de recursos más elevado, debido a la forma en que se calculan la aportación y el cupo. A este respecto, las transferencias que Navarra y el País Vasco pagan a la AGE se calculan de forma tal que los territorios forales disponen aproximadamente del do­ ble de financiación que las comunidades de régimen común. Como es obvio, el manteni­ miento de este trato privilegiado sólo ha sido posible debido a la imposibilidad de éstas últi­ mas para salirse del sistema común y acogerse al sistema de concierto, aunque algunos territorios han reivindicado esta posibilidad con frecuencia, apuntando a lo que ocurre en otros países con federalismo asimétrico (Canadá), en los que las regiones pueden optar por incorporarse a un régimen de financiación pactado multilateralmente o negociar de manera bilateral con el gobierno federal su particular sistema financiero. En cualquier caso, parece que la situación financiera privilegiada de los territorios forales ha constituido una de las principales causas de la inestabilidad del sistema de financiación de régimen común (Herre­ ro, 2005). Aunque la existencia del régimen foral constituye la principal asimetría del sistema de financiación autonómica, hay otras cuestiones que afectan de manera singular a algunas co­ munidades. Más concretamente, la Constitución española estableció dos vías alternativas para acceder al autogobierno. La vía más restrictiva, prevista en su artículo 151, permitía a

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las comunidades pasar a gestionar de manera inmediata las políticas sanitarias y educativas. Sin embargo, el artículo 143 de la Constitución previó un procedimiento algo menos exigen­ te para la formación de comunidades, que obligaba a esperar al menos seis años para poder recibir los traspasos en educación y sanidad. Como consecuencia de todo esto, los territorios que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 no culminaron el proceso de des­ centralización del gasto hasta 2002, año en el que se finalizó el traspaso de los servicios sani­ tarios 5. Esta circunstancia implicó la existencia de un sistema de financiación diferenciado para los servicios regionales de salud —que durante los años 80 y 90 se nutrieron de transfe­ rencias condicionadas en bloque procedentes del INSALUD-Gestión Directa— e, incluso, un procedimiento de cálculo distinto para las transferencias incondicionadas procedentes de la AGE (la Participación en Ingresos del Estado). Una fuente de asimetría adicional que habría que mencionar es la que se deriva de la existencia de comunidades uniprovinciales, que absorbieron la Hacienda y las competencias de gasto de sus respectivas diputaciones provinciales.

2.2.

Bilateralismo

Los traspasos de competencias —de gasto y de ingreso— de la AGE a las comunidades autónomas se materializan, con arreglo a la normativa constitucional, en el seno de las comi­ siones mixtas, órganos bilaterales con representación del gobierno central y de la comunidad correspondiente. Aunque las negociaciones del sistema de financiación de los territorios de régimen común se cierran de manera habitual con un pacto multilateral en el seno del CPFF, lo cierto es que esos pactos sólo tienen lugar tras una serie de rondas de negociaciones bilate­ rales en las que se trata de dar respuesta a las necesidades y reivindicaciones de cada comuni­ dad autónoma. Por otra parte, el sistema de financiación siempre se ha diseñado bajo el paraguas del principio de suficiencia, según el cual la AGE debe garantizar a todas las comunidades un ni­ vel de recursos suficiente para mantener los servicios públicos al mismo nivel que antes de su traspaso. Dado que la valoración del coste de ese mantenimiento se hace en el seno de las co­ misiones mixtas de traspaso, las negociaciones bilaterales afectan de manera decisiva al pos­ terior diseño del sistema de transferencias, y especialmente a su cuantía, incluso aunque la negociación final sea de carácter multilateral. Además, es en las comisiones mixtas en donde tiene lugar el seguimiento de la presta­ ción de los servicios y donde se materializan las relaciones intergubernamentales de carácter vertical.

3.

Desarrollo del sistema de financiación autonómica

El sistema de financiación de las comunidades de régimen común ha experimentado cambios significativos desde su puesta en marcha en los años 80. Sin embargo, su lógica de funcionamiento ha permanecido estable, de tal modo que siempre se ha garantizado a las co­

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munidades un nivel de recursos que, como mínimo, igualase al que recibían con los sistemas que se extinguían. Más concretamente, todas las regiones han acudido a negociar las sucesi­ vas reformas sabiendo de antemano que, debido a la existencia de una restricción presupues­ taria blanda, el gobierno central terminaría por aportar nuevos recursos que permitirían a to­ das las comunidades mejorar su posición financiera. Una vez acordado el coste de los servicios traspasados a cada comunidad (en la corres­ pondiente comisión mixta), la AGE cedía una serie de figuras tributarias que permitirían fi­ nanciar parte del gasto asociado a tales servicios. La diferencia entre el coste estimado de los servicios traspasados y el rendimiento (normativo) de los tributos cedidos —parcial o total­ mente— se ha venido cubriendo mediante transferencias verticales incondicionadas. La for­ ma de medir las necesidades (el coste de los servicios) y la capacidad fiscal (el rendimiento potencial de los tributos cedidos) ha variado levemente en las últimas tres décadas, pero el esquema de cálculo de las transferencias estatales ha sido siempre el mismo. En las si­ guientes páginas, vamos a analizar cómo cada uno de los elementos de ese esquema (cesión de tributos, medición de necesidades, medición de la capacidad fiscal y diseño de las transfe­ rencias) ha contribuido al cumplimiento de los principios que, desde la normativa constitu­ cional, deben inspirar el sistema de financiación de las comunidades autónomas.

3.1. ¿Cómo ha evolucionado el sistema desde el punto de vista de la autonomía y la corresponsabilidad fiscal? Como se ha señalado con anterioridad, el principio de autonomía financiera se refiere a la capacidad para tomar decisiones por un determinado nivel de gobierno, tanto en la vertien­ te de los gastos a realizar para desarrollar sus competencias, como en la vertiente de los in­ gresos necesarios para financiar esos gastos. La evolución del sistema de financiación auto­ nómica se ha caracterizado por la existencia de un nivel de autonomía en el gasto mucho mayor que en el lado de los ingresos. Esto significa que las comunidades autónomas han te­ nido un amplio margen para poder decidir dónde y cómo utilizan los diferentes recursos fi­ nancieros que les han ido correspondiendo en cada sistema, tanto si se trata de ingresos pro­ pios o compartidos como si se trata de transferencias, pero no tanto para decidir cuántos recursos obtener. En cualquier caso, se pueden diferenciar tres grandes períodos en la evolución del siste­ ma de financiación. Una primera etapa, que abarcaría desde el inicio de los traspasos hasta fi­ nales de los años ochenta, se caracterizó por un bajo nivel de autonomía tributaria, una fuerte dependencia de las comunidades respecto de las transferencias del gobierno central, y un peso importante de la financiación condicionada (transferencias del INSALUD, subvencio­ nes para garantizar la gratuidad de la enseñanza, transferencias para financiar las institucio­ nes de autogobierno, etc.). Durante este período, en el que se transfirió un volumen muy sig­ nificativo de gasto, el objetivo era evitar que se produjesen duplicidades o discontinuidad en la prestación de los servicios. Una segunda etapa abarcaría la primera mitad de los años noventa. En este caso, el ob­ jetivo fue garantizar una mayor autonomía en el gasto, aunque no tanto por el lado de los in­

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gresos. Así, desapareció una buena parte de las subvenciones condicionadas, que se fueron integrando al bloque de transferencias corrientes incondicionadas. Sin embargo, el grado de dependencia continuó siendo muy elevado y el espacio fiscal autonómico muy reducido. A partir de 1997 comenzó a intensificarse la autonomía tributaria, en la medida en que los gobiernos autonómicos recibieron amplios poderes para modificar los tipos impositivos y algunos elementos de los tributos cedidos. Además, se produjo una ampliación importante del espacio fiscal regional, con la participación de las comunidades en los rendimientos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre el Valor Añadido y la ma­ yoría de los Impuestos Especiales. Centrándonos en el análisis de la autonomía en el gasto, podemos decir que la contribu­ ción de las distintas fuentes de ingresos a su cumplimiento ha sido relativamente dispar. Por lo que se refiere a los ingresos tributarios, tanto los denominados «tributos propios» como los «recargos sobre tributos estatales» han constituido la mayor expresión de autonomía de gasto para las comunidades, pues se trata de recursos sobre los que éstas tienen poder exclusivo en los distintos ámbitos de rendimiento, competencias normativas y de gestión. También los de­ nominados «tributos cedidos» son recursos que las comunidades han podido utilizar —desde mediados de los años noventa— con amplia discrecionalidad en el gasto, aunque aparecían asociados a la prestación de las políticas transferidas. Además cuando la recaudación real de estos tributos supera la recaudación normativa o potencial prevista en el sistema, ello incre­ mentaba el margen de discrecionalidad para estos recursos. Asimismo, una parte importante de la financiación asignada a las comunidades autóno­ mas ha estado constituida por diversas fórmulas de participación en la recaudación de deter­ minadas figuras impositivas, como el IRPF, el IVA o los Impuestos Especiales. Estos recur­ sos también han supuesto una amplia autonomía de gasto para los gobiernos autonómicos, dentro de su necesaria vinculación con las competencias transferidas. Lo mismo se puede decir con respecto a otros ingresos procedentes de las distintas transferencias incondicionadas que han existido a lo largo de los últimos treinta años: los ex­ tintos Participación en los Ingresos del Estado y Fondo de Suficiencia, y los vigentes Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, Fondo de Suficiencia General y Fon­ dos de Convergencia. Cabe señalar, en cualquier caso, que a lo largo de la evolución del siste­ ma han predominado las transferencias de tipo incondicionado, lo que ha supuesto una ma­ yor autonomía de gasto. No obstante, hasta el sistema aprobado en 2001, persistió un importante flujo de trans­ ferencias condicionadas, las procedentes del INSALUD, que debían destinarse a financiar el Sistema Regional de Salud. Como se ha avanzado antes, también durante los primeros años del sistema se pusieron en marcha algunas transferencias condicionadas para regularizar de­ terminados traspasos en educación y para financiar las instituciones de autogobierno. Por úl­ timo, todas las transferencias para el desarrollo articuladas a través del FCI y de los Fondos de Desarrollo de la Unión Europea han tenido un fuerte carácter condicionado, puesto que deben destinarse necesariamente a financiar gastos de capital. Por lo que se refiere al funcionamiento de la autonomía financiera en el ingreso, la evo­ lución del sistema puede caracterizarse por un progresivo avance desde una situación inicial

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de escasa autonomía para las comunidades autónomas y una fuerte dependencia financiera respecto de las transferencias del gobierno central. A lo largo de los años se han ido produ­ ciendo mayores cesiones de rendimientos territorializados, así como ampliaciones del espa­ cio fiscal autonómico, mediante la atribución de mayor capacidad para regular y gestionar determinadas figuras tributarias. Hasta la reforma del año 1996, la financiación de las comunidades se caracterizó por una fuerte dependencia financiera de las transferencias del gobierno central y una escasa au­ tonomía tributaria. El rendimiento asignado a los gobiernos autonómicos a través de los Tri­ butos cedidos era insuficiente por cubrir las políticas transferidas y mucho menos para am­ pliar servicios y la calidad de los mismos. Los ámbitos de estricta autonomía que se concedían a las comunidades quedaban en la posibilidad de crear tributos propios, posibili­ dad restringida en gran medida por la obligatoriedad de que no recayesen sobre hechos impo­ nibles ya gravados por otras figuras tributarias, y los recargos sobre impuestos estatales re­ curso que por distintas razones de oportunidad política apenas fue utilizado. No obstante, existía cierto margen de autonomía tributaria en los tributos cedidos, al haberse traspasado ciertas competencias de gestión. Con la reforma de 1996 se produjo un punto de inflexión en el incremento de la autono­ mía tributaria autonómica, al crearse un tramo autonómico en el IRPF, atribuyéndose ciertas competencias normativas respecto a esa tarifa autonómica. Asimismo, las comunidades pa­ saron a poder regular elementos relevantes de la estructura de los tributos cedidos tales como los tipos impositivos, las deducciones, etc., aunque el ejercicio de las competencias normati­ vas fue reducido y concentrado en la aprobación de beneficios fiscales que implicaron la dis­ minución de la recaudación en la mayoría de los casos. A pesar de todo esto, en este período la dependencia financiera de las transferencias continuó siendo elevada. La reforma de 2001 implicó un avance realmente importante en el grado de autonomía tributaria puesto que se amplió la capacidad normativa y de gestión de las comunidades con respecto a los tributos cedidos. También se amplió la capacidad normativa en el IRPF y se amplió al 33% el porcentaje de rendimiento de la tarifa autonómica cedida. Además, se im­ plantó la participación autonómica en la recaudación territorializada del IVA (35%) y los Impuestos Especiales (40%), elemento que aunque no suponía atribución estricta de poder tributario, sí produjo una mayor vinculación de esos recursos con el territorio donde se re­ caudaban. Por último, con el sistema de 2009, se ha vuelto a avanzar hacia una mayor autonomía tributaria autonómica. Por un lado, se ha producido un aumento en los porcentajes de cesión territorializada de los principales impuestos, pasando a ser del 50% en IRPF, 50% en IVA y 58% en Impuestos Especiales. Esta situación, aunque no supone estrictamente mayor poder tributario, sí que implica mayor certeza y fiabilidad para las comunidades sobre los recursos que podrán obtener. Además, puede incentivar comportamientos destinados a incrementar las bases imponibles de esas figuras tributarias en cada territorio, con objeto de obtener ma­ yores recaudaciones. Adicionalmente, se han producido importantes avances en la amplia­ ción de la capacidad normativa de las comunidades, pudiendo éstas actuar sobre los mínimos personales y familiares en el IRPF, determinar la tarifa autonómica y adecuar algunas deduc­ ciones al ámbito de competencias autonómicas.

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En definitiva, la situación actual respecto al cumplimiento del principio de autonomía ha variado sustancialmente respecto al comienzo del proceso descentralizador. Los niveles de autonomía financiera y tributaria de las comunidades autónomas han ido avanzando y el grado de dependencia financiera respecto a las transferencias del gobierno central se ha ido reduciendo. Otra cosa son los resultados de esa autonomía financiera y tributaria, que no han dado todavía los efectos esperados respecto a la corresponsabilidad fiscal, el ejercicio efecti­ vo de la autonomía tributaria, la visibilidad ante los ciudadanos, o una adecuado funciona­ miento de la competencia fiscal. Sin embargo, a la hora de intentar cuantificar cuál es la situación actual respecto al cumplimiento de este principio, la situación deja de estar clara, pues dependiendo del indica­ dor de autonomía financiera utilizado, las conclusiones pueden variar sustancialmente. En la Tabla 1 hemos calculado diferentes indicadores de autonomía financiera utilizando datos del ejercicio 2008 6. Un primer «Índice de autonomía en sentido estricto» relacionaría los ingre­ sos sobre los que las comunidades tienen poder exclusivo sobre la recaudación y competen­ cias normativas (tributos cedidos tradicionales más los indirectos que están compartidos en su totalidad) respecto al total de sus ingresos no financieros. El resultado de este indicador muestra niveles de autonomía todavía escasos, con un 19,1% para la media del país, con va­ riaciones territoriales significativas. En un segundo indicador «Índice de autonomía interme­ dio» se ha estudiado el peso de los ingresos de poder exclusivo (tributos cedidos e impuestos indirectos cedidos en su totalidad) más los ingresos de poder compartido (IRPF) en el total de ingresos financieros. Este indicador incorpora, respecto al anterior, la consideración del IRPF como un recurso que contribuye a la autonomía, al tener las comunidades competen­ cias normativas, aunque se trate de un impuesto compartido con el gobierno central. Con este indicador de autonomía algo más amplio, la valoración de la situación cambia notablemente, situándose alrededor del 44,1%. Por último, se ha incorporado un «Índice de autonomía am­ plio», que incorpora, además de los recursos tributarios anteriores, las participaciones territo­ rializadas en el IVA y los Impuesto Especiales, entendiendo que este tipo de instrumentos no son estrictamente transferencias, sino que incrementan la autonomía financiera al vincular en mayor medida el origen territorial de los recursos (el lugar de recaudación) con el destino de los mismos (el lugar del gasto) y al introducir incentivos para que las comunidades potencien el crecimiento de estas bases imponibles en sus territorios. El resultado de este indicador más amplio de autonomía mostraría un elevado cumplimiento de este principio, con un valor me­ dio del 69%, aunque con una elevada variabilidad territorial, destacando los casos de Madrid y Baleares, que serían totalmente autónomas y no dependerían de transferencias ulteriores. El tránsito a un sistema con mayor autonomía tributaria y menor dependencia financie­ ra de las transferencias del gobierno central debe incidir en una mayor responsabilidad de los gobiernos regionales. En la situación actual, las comunidades autónomas disponen de recur­ sos financieros y, sobre todo, de espacios fiscales propios (poder tributario) para ser respon­ sables ante sus ciudadanos de las políticas que deben desarrollar. Sin embargo, este poder tri­ butario asignado no parece haberse ejercido de forma amplia ni generalizada, lo que ha puesto límites a un diseño más responsable del sistema de gobierno multinivel. Tal como se señala en Díaz de Sarralde et al. (2009), el ejercicio que las comunidades han hecho de las competencias normativas atribuidas ha sido más bien escaso e irregular. La tendencia segui­

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El desarrollo y evolución del sistema de financiación autonómica

Tabla 1

Diferentes indicadores de autonomía financiera. Datos de 2008

Índice autonomía estricto (1)

Índice autonomía intermedio (2)

Índice autonomía amplio (3)

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia La Rioja

15,9 19,1 15,8 30,3 13,2 16,6 14,3 11,9 24,2 21,5 9,8 13,9 27,3 19,7 16,9

33,0 45,1 39,5 59,6 32,1 37,9 34,2 24,0 57,0 46,1 22,2 31,9 71,5 39,5 39,5

56,6 70,8 63,7 108,9 33,7 60,9 58,5 40,6 85,2 76,1 41,4 54,3 101,2 66,8 61,5

TOTAL

19,1

44,1

69,0

(1) Índice Autonomía Estricto: Tributos cedidos totalmente + Impuestos indirectos totalmente cedidos y con com­ petencias normativas / Ingresos no financieros totales. (2) Índice Autonomía Intermedio: Tributos cedidos totalmente + Impuestos indirectos totalmente cedidos y con competencias normativas + IRPF / Ingresos no financieros totales. (3) Índice Autonomía Amplio: Tributos cedidos totalmente + Impuestos indirectos totalmente cedidos y con com­ petencias normativas + IRPF + Participaciones territorializadas en IVA e IIEE / Ingresos no financieros totales. Fuente: Elaboración propia a partir datos de DGCFCCAA.

da ha consistido normalmente en una disminución de la presión fiscal en los impuestos cedi­ dos directos (IRPF, Patrimonio e Impuesto de Sucesiones y Donaciones), a veces modifican­ do las tarifas, pero sobre todo aprobando deducciones y bonificaciones, y en un incremento de la presión fiscal en algunos impuestos cedidos indirectos (Impuesto de Transmisiones Pa­ trimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto sobre las Ventas Minoristas de De­ terminados Hidrocarburos y Tributos sobre el juego). Además, hay que destacar que muchas de las competencias normativas asignadas no han sido utilizadas por ninguna comunidad au­ tónoma. Entre las razones que explican este escaso ejercicio del poder tributario asignado cabe señalar los altos costes de oportunidad políticos vinculados a su uso y, sobre todo, la existen­ cia de una restricción presupuestaria blanda, que permanece latente en el funcionamiento del sistema. En la medida que las comunidades disponen de ciertas capacidades de endeuda­ miento o son conscientes de que en futuras renegociaciones del sistema van a poder recibir recursos adicionales, su comportamiento no se ve constreñido a un idóneo ajuste presupues­ tario y aparecen incentivos a no realizar una provisión eficiente de servicios, a incurrir en ni­ veles excesivos de gasto o a no ejercitar sus competencias tributarias elevando la presión fis­ cal de sus impuestos, lo que sin duda constituye un ejercicio perverso de su responsabilidad fiscal.

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Ana Herrero Alcalde y José Manuel Tránchez Martín

La falta de autonomía y de responsabilidad en algún nivel de gobierno incide sin duda en la visibilidad que los ciudadanos tienen respecto a la asignación existente de las compe­ tencias tributarias y de gasto entre niveles de gobierno y ello provoca distorsiones en la nece­ saria identificación que debe existir entre la labor desarrollada por los gobiernos y el control democrático que puedan ejercer los ciudadanos. Como se señala en Díaz de Sarralde (2009), según los datos del Barómetro Fiscal ela­ borado por el Instituto de Estudios Fiscales (2007), se observan percepciones de los ciudada­ nos altamente equivocadas respecto a la real asignación del poder tributario. En concreto, está bastante generalizada la idea de que los impuestos se pagan en su totalidad a la AGE: un alto porcentaje de las personas que responden a la encuesta (58 y 59%, respectivamente), creen que el IRPF y el IVA se pagan al Estado central en su totalidad, frente a un 17% y un 14% que, respectivamente, creen que ambos impuestos se pagan una parte al Estado central y otra a la comunidad autónoma. Respecto al Impuesto de Sociedades y a los Impuestos Espe­ ciales, el 49% y el 47% de los encuestados respectivamente, piensan que se pagan en su tota­ lidad al gobierno central, frente al 14% y al 16% que opinan que se pagan en dos partes, una al Estado y otra a la comunidad. Asimismo, esta encuesta muestra elevadas tasas de falta de respuesta frente a las preguntas relativas a la atribución de los diferentes tributos por niveles de gobierno, llegando incluso a superar el 20% en algunos casos, lo que viene a recalcar la falta de visibilidad de la distribución del poder tributario (véase la Tabla 2).

Tabla 2

Con respecto a los siguientes impuestos, ¿a qué Administración cree Ud. que se pagan, al

Estado Central en su totalidad, a la Comunidad Autónoma en su totalidad,

o una parte al uno y otra parte a la otra?

Porcentajes de respuestas

Impuestos IRPF IVA I. de Sociedades Imp. Especiales

Todo al Estado Central

Todo a la Comunidad Autónoma

Una parte al Estado y otra a la CA

NS/NC

58 59 49 47

10 12 17 16

17 14 14 16

15 15 20 21

Fuente: Instituto de Estudios Fiscales (2007). «Opiniones y Actitudes Fiscales de los Españoles en 2006».

No obstante, es necesario resaltar que la confusión existente en cuanto la identificación del nivel de gobierno responsable de los gastos también es amplia (véase la Tabla 3). El Ba­ rómetro Fiscal del IEF muestra que una mayoría de ciudadanos cree que servicios como la sanidad, la educación o los servicios sociales son responsabilidad del Estado (42%, 39% y 42%, respectivamente), frente a quienes la atribuyen a las comunidades autónomas (37%, 38%, 29%) o consideran que es una competencia compartida (8%, 8%, 9%). En definitiva, parece haber una importante distancia entre el reparto real de poder tribu­ tario y de gasto en el desarrollo del Estado de las Autonomías y la percepción que tienen los

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El desarrollo y evolución del sistema de financiación autonómica

Tabla 3

Con respecto a los siguientes servicios, ¿Qué Administración cree Ud. que es responsable?

Porcentajes de respuestas

Administración responsable en la actualidad Servicios y Prestaciones

— Sanidad (ambulatorios y hospitales) — Infraestructuras (autovías, etc.) — Transportes — Educación (colegios, institutos y universidades) — Pensiones de jubilación — Servicios sociales (para mayores, minusválidos, menores, etc.) — Seguro de desempleo — Pensiones de enfermedad o invalidez

Estado Central

Comun. Autón.

Ayunt.

Mixta

NS/NC

44 52 31 42 70

39 26 33 36 16

3 5 20 6 2

8 10 9 10 5

6 7 7 6 7

44 64 68

27 20 16

15 3 3

8 6 6

6 7 7

Fuente: Instituto de Estudios Fiscales (2007). «Opiniones y Actitudes Fiscales de los Españoles en 2006».

ciudadanos respecto a esa asignación de poder, lo que, además de generar problemas de ilu­ sión fiscal, sin duda distorsiona el ejercicio de la responsabilidad de los distintos gobiernos hacia sus votantes. Otro de los efectos a analizar en relación con este proceso hacia una mayor autonomía tributaria tiene que ver con la existencia de competencia fiscal, a la que nos hemos referido más arriba. Como ya se dijo en su momento, la competencia puede tener una faceta horizon­ tal —ejercida entre gobiernos del mismo nivel— y una faceta vertical —ejercida entre distin­ tos niveles de gobierno—. En todo caso, no se debe interpretar que cualquier intento de redu­ cir el esfuerzo fiscal de los contribuyentes constituye un fenómeno de competencia fiscal, puesto que la reducción de los tipos impositivos es una manifestación más del ejercicio de la autonomía tributaria. Con toda probabilidad, los problemas de competencia fiscal más evidentes han sido los generados por el diferente poder tributario de los territorios forales. En concreto, el País Vas­ co y Navarra han podido atraer bases imponibles móviles (especialmente las gravadas por el Impuesto de Sociedades) de otras comunidades autónomas, gracias al tratamiento fiscal más beneficioso que éstas reciben en sus respectivos territorios, en lo que parece ser un claro ejer­ cicio de competencia fiscal desleal, puesto que las comunidades limítrofes no tienen compe­ tencias tributarias equivalentes. En lo que respecta a la competencia fiscal en el ámbito de las comunidades de régimen común, la escasa autonomía tributaria existente hasta 1997 dificultó este tipo de comporta­ mientos, pero a partir de esta fecha sí se empezaron a producir algunos fenómenos de este tipo. En concreto, el Impuesto de Sucesiones y Donaciones ha experimentado una fuerte ero­ sión debido al efecto emulación que ha llevado a una exención generalizada de las transmi­ siones onerosas entre padres e hijos. En este sentido, parece que aunque no se han producido importantes migraciones por motivos fiscales (Solé, 2009), los gobiernos regionales han «reaccionado» ante el temor a que éstas se produjeran en su perjuicio. En el caso del Impues­ to sobre el Patrimonio, los movimientos efectuados por los gobiernos regionales han desem­

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Ana Herrero Alcalde y José Manuel Tránchez Martín

bocado en una eliminación del impuesto por parte del gobierno central. En ambos casos pa­ recería que la autonomía tributaria ha generado un efecto no deseado de infraexplotación de las bases tributarias (lo que en terminología anglosajona se denomina «race to the bottom»). En cuanto al IRPF, han existido comportamientos fiscales diferenciales entre territo­ rios, fundamentalmente a través de las deducciones autonómicas y en los últimos tiempos empieza a observarse cierta competencia en la determinación de las tarifas autonómicas. No obstante, de momento, el impacto de estas variaciones no parece ser muy relevante ni estar afectando a la movilidad de los ciudadanos, aunque sí parece tener un importante efecto polí­ tico en el juego de las propuestas electorales (Solé, 2009). También se han observado modifi­ caciones en la regulación básica del Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hi­ drocarburos, aunque tienen poca potencialidad debido a la escasa importancia relativa de este impuesto. En el caso del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documenta­ dos, todos los territorios han elevado los tipos impositivos generales en la misma medida, en lo que más que un ejercicio de competencia fiscal, parecería un movimiento colusorio. En definitiva, el fenómeno de la competencia fiscal en nuestro país, aunque cuenta con algunos indicios en distintas figuras tributarias, parece ser hasta el momento más bien redu­ cido y sin un peso relevante. Esto se debe a que sólo recientemente las comunidades autóno­ mas han contado con posibilidades de desarrollar dicha competencia y a que, salvo la excep­ ción del IRPF, estas facultades han estado vinculadas a figuras tributarias de menor peso relativo. En cuanto a las consecuencias ocasionadas, todavía no están claras, pero junto a fe­ nómenos positivos como el incremento de la responsabilidad de los gobiernos regionales y un mayor control democrático, también aparecen algunas consecuencias negativas, como cierta competencia fiscal desleal en el Impuesto de Sociedades —las comunidades forales— y posibles problemas de infrautilización de las bases tributarias —en el Impuesto sobre el Pa­ trimonio y el Impuesto de Sucesiones y Donaciones—.

3.2. ¿Cómo ha evolucionado el sistema desde el punto de vista de la suficiencia? En la primera parte del trabajo hemos recalcado que el principio de suficiencia tiene un enfoque fuertemente relativo: cuántos recursos son adecuados para sufragar el nivel de servi­ cios deseado es una cuestión relacionada con las prioridades que la sociedad tenga en cada momento y con los ingresos públicos disponibles. Ahora bien, aunque se trata de un asunto que tiene un respuesta eminentemente política, lo cierto es que, en la práctica, se buscan mé­ todos lo más objetivos posibles para acotar esa «relatividad». Como ya se ha apuntado, el cumplimiento del principio de suficiencia en el marco de la financiación autonómica implica que la AGE garantiza a todas las comunidades autónomas un volumen de recursos que permita mantener el suministro de los servicios transferidos. Eso significa que las transferencias procedentes del gobierno central deben cerrar la brecha entre ese coste efectivo estimado y el rendimiento (normativo o potencial) del espacio fiscal cedi­ do. Por lo tanto, uno de los elementos centrales en la determinación de la suficiencia autonó­

El desarrollo y evolución del sistema de financiación autonómica

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mica —tanto en su vertiente vertical como en su vertiente horizontal— ha sido, desde un pri­ mer momento, la cuantificación del coste efectivo, a la que nos referiremos más adelante. Por lo que se refiere a la faceta horizontal del principio de suficiencia, nuestro análisis tratará de responder a la siguiente pregunta: ¿disponen todas las comunidades autónomas de un similar grado de cobertura de sus necesidades de gasto? A este respecto, la primera cues­ tión que hay que destacar es que el nivel de recursos de que disponen las comunidades fora­ les es, sin lugar a dudas, mucho más elevado que el de los territorios de régimen común. Aunque no disponemos de cifras oficiales que permitan comparar de manera precisa ambos sistemas, lo cierto es que el análisis de los resultados que arroja cada uno de ellos revela que los gobiernos forales gastan aproximadamente el doble que el resto de comunidades, lo que con toda probabilidad afecta a la cantidad y calidad de los servicios prestados. Esto se debe a la distinta metodología con que se calculan las transferencias que los territorios forales deben pagar al gobierno central. A diferencia de lo que ocurre con las comunidades de régimen co­ mún —en las que la AGE cierra la brecha entre las necesidades y los ingresos autonómi­ cos— en Navarra y el País Vasco la determinación del cupo se hace a partir de las necesida­ des de gasto y los ingresos del Estado en tales territorios: se calcula cuánto gasta y cuánto in­ gresa la AGE en las comunidades forales y la transferencia a pagar es la diferencia entre am­ bas cuantías. Entre otras muchas cuestiones, la baja cuantía de la aportación y del cupo se debe a que la «contribución a la solidaridad» que se incorpora al cálculo de las necesidades de gasto del Estado no incluye las transferencias de nivelación (destinadas a garantizar un ni­ vel similar de servicios públicos en todos los territorios). Por lo tanto, se puede decir que los territorios forales se «apropian» del exceso de capacidad fiscal que tienen al ser comunidades con un alto nivel de capacidad económica, mientras que en los territorios comunes las regio­ nes más desarrolladas comparten parte de sus ingresos financiando —directa e indirectamen­ te— el sistema de nivelación. Así pues, el grado de cobertura de las necesidades de gasto que disfrutan las regiones forales es muy superior al del resto de territorios. Ahora bien, si nos centramos en el análisis del sistema de financiación común, hay que hacer una serie de consideraciones que nos llevan a la conclusión inicial de que el grado de cobertura que han tenido las distintas comunidades, aún siendo similar, está lejos de haber sido el mismo. La primera razón es que, como ya se ha dicho con anterioridad, la cuantía del coste efectivo es, en todo caso, el resultado de una negociación política, lo que hace intuir que aquellos territorios con una superior capacidad para presionar al gobierno central habrán obtenido, a lo largo de los años, un volumen mayor de recursos que aquellos otros con un in­ ferior poder de negociación. Al margen de las connotaciones políticas de la cuantificación del coste efectivo, el aná­ lisis de las magnitudes que se incluyen y se excluyen de la estimación del coste de mantener los servicios traspasados también revela algunos problemas a la hora de garantizar el princi­ pio de suficiencia. Como es sabido, el coste efectivo se calcula agregando los costes directos e indirectos de mantenimiento, así como los gastos de reposición de las inversiones realiza­ das antes del traspaso. Por lo tanto, el sistema no prevé la existencia de necesidades de gasto en «inversión nueva». Teniendo en cuenta que no todos los territorios han recibido los equi­ pamientos públicos en cantidades y calidades equivalentes, parece que mediante el método del coste efectivo podrían haberse perpetuado las diferencias en el stock de capital existentes

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Ana Herrero Alcalde y José Manuel Tránchez Martín

antes de la descentralización de los servicios. Como consecuencia de todo ello, el acceso de los ciudadanos a las prestaciones públicas podría estar condicionado, en algunos territorios, por la omisión del concepto de «inversiones nuevas» en el cálculo de las necesidades de gas­ to autonómicas. Ahora bien, aunque el coste efectivo ha sido siempre la referencia inicial para calcular las necesidades de gasto de las comunidades autónomas y, por lo tanto, para estimar las transferencias a pagar a cada territorio, a partir de 1987 la distribución territorial de los recur­ sos trató de revestirse de cierto grado de objetividad, utilizando una serie de variables como indicadores de necesidad. Desde entonces, todas las reformas del sistema han incorporado algunas magnitudes de carácter económico, sociológico, administrativo y geográfico para distribuir las transferencias procedentes del gobierno central. Sin embargo, un análisis en profundidad de la forma en que tienen lugar las negociaciones y, en particular, del efecto de la garantía de mantenimiento del «status quo», revela que la selección de las variables y sus respectivas ponderaciones en el índice de necesidad ha sido más un ejercicio de programa­ ción lineal que trata de minimizar los costes (para la AGE) de las sucesivas reformas (López, 2007), al tiempo que responde a las reivindicaciones de los territorios con mayor poder de negociación, que un auténtico ejercicio de aproximación a los costes diferenciales de proveer los servicios públicos en los distintos territorios. Así, la cláusula no escrita que garantizaba que ninguna reforma provocaría que las comunidades pudiesen perder recursos ha servido para perpetuar, en buena medida, los defectos que tenía la metodología del coste efectivo, a los que nos hemos referido más arriba. En definitiva, la distribución actual de los recursos continúa teniendo un fuerte vínculo con el criterio histórico de asignación territorial del gas­ to público (Herrero y Martínez-Vázquez, 2007), sin tener en cuenta (suficientemente) que en los últimos 30 años se han producido importantes cambios demográficos y sociológicos que han alterado el mapa de consumo de los servicios públicos. A pesar de los inconvenientes que venimos destacando, el sistema de financiación de las comunidades de régimen común ha procurado ir haciendo más precisa (en el margen) la estimación de las necesidades de gasto relativas. Así, por ejemplo, la medición de las necesi­ dades de gasto sanitarias, que partió de emplear la población (protegida) total como referen­ cia fundamental, ha pasado a tener en cuenta que no todos los grupos demográficos emplean los servicios públicos con la misma intensidad. En 2001 se acordó distribuir los recursos des­ tinados a mantener el Sistema Nacional de Salud teniendo en cuenta que la población mayor de 65 años genera un gasto sanitario relativamente mayor que la población joven. Y en 2009 se decidió emplear un indicador de necesidades basado en «unidades de gasto equivalentes», construido a partir de grupos de población segmentados por estratos de edad, ponderados por el consumo relativo que cada uno de ellos hace de los servicios sanitarios. En el caso de la educación también se ha incorporado recientemente la variable «población menor de 16 años» como indicador de las necesidades de gasto relativas de cada comunidad. Sin embargo, como ocurre con el resto de las variables empleadas (superficie, dispersión, insularidad, etc.), no existe evidencia empírica acerca del impacto que cada una de ellas tiene en los cos­ tes de suministro de los servicios públicos 7. Por lo tanto, es difícil asumir que esta cuantifi­ cación permite, mediante la distribución de las transferencias procedentes del gobierno cen­ tral, garantizar una suficiencia similar a todas las comunidades autónomas.

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El desarrollo y evolución del sistema de financiación autonómica

La información de la Tabla 4 constata los argumentos que hemos ido destacando más arriba. Aunque la desigualdad en la financiación por unidad de necesidad (habitante ajusta­ do) no es tan grande como la existente en la capacidad de cada territorio para generar recursos, lo cierto es que el sistema mantiene importantes diferencias en los recursos percibi­ dos por cada territorio.

Tabla 4

Resultados del sistema de financiación. Financiación Total Garantizada (miles de euros) por

habitante ajustado y posición respecto a la media (2008)

FTG/Hab.Aj

índice

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia La Rioja

2,24 2,32 2,37 1,66 1,97 2,68 2,33 2,14 2,25 1,94 2,47 2,32 2,28 1,97 2,62

1,01 1,05 1,07 0,75 0,89 1,22 1,06 0,97 1,02 0,88 1,12 1,05 1,03 0,90 1,19

TOTAL

2,20

1,00

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía y Hacienda (2010).

Otra cuestión que afecta al análisis de la suficiencia de recursos autonómicos es la rela­ cionada con la medición de la capacidad fiscal regional. Como es sabido, el cálculo de las transferencias procedentes del gobierno central se efectúa descontando, a las necesidades de gasto regionales, el rendimiento de los tributos cedidos. En el caso de los impuestos sobre los que las comunidades no tienen competencias normativas y de gestión, a cada territorio se le imputa la recaudación real. Sin embargo, cuando se trata de impuestos sobre los que las comu­ nidades tienen competencias normativas, a cada región se le imputa un rendimiento normativo, que trata de descontar el efecto que, sobre la recaudación autonómica, tienen las políticas dis­ crecionales de cada comunidad y que afectan al esfuerzo fiscal regional (variación de tipos im­ positivos y deducciones y del grado de eficiencia con que se gestionan los tributos) 8. Esta for­ ma de proceder, en línea con las directrices de la teoría del Federalismo Fiscal (Advisory Commission on Intergovernmental Relations, 1986; Dafflon, 2007; y Wilson, 2007), trata de evitar la introducción de incentivos a un aprovechamiento ineficiente de las bases tributarias por parte de los gobiernos subcentrales. Sin embargo, aunque el objetivo es correcto, la forma en que se ha materializado en el sistema español está lejos de ser la más adecuada. El rendimiento normativo de los tributos cedidos se calcula aplicando, a la recaudación real que obtenía el gobierno central antes del traspaso del impuesto, la tasa de variación de

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Ana Herrero Alcalde y José Manuel Tránchez Martín

los tributos del Estado. Para calcular esta tasa de crecimiento se han empleado distintas mag­ nitudes a lo largo del tiempo, pero lo realmente relevante es que el sistema ha asumido de manera implícita que los tributos cedidos a las comunidades evolucionaban al mismo ritmo que los ingresos del gobierno central. Teniendo en cuenta que ambos niveles de gobierno han venido gravando distintas bases imponibles con tendencias de crecimiento diferentes, y que la evolución de las bases no ha tenido porqué ser la misma en todos los territorios, resulta lla­ mativo que casi tres décadas después de que comenzaran las cesiones de impuestos, siga uti­ lizándose como referencia la recaudación del Estado previa a la descentralización para calcu­ lar la capacidad fiscal regional. Esta cuestión ha tenido incidencia tanto sobre la distribución vertical de los recursos, como sobre su asignación horizontal. Por una parte, si comparamos la recaudación real agregada con la recaudación normati­ va, se observa que existe una abultada sobrefinanciación de las comunidades (más de 4.000 millones de Euros en 2008), en la medida en que no se está teniendo en cuenta una buena parte del rendimiento que generan los tributos cedidos. Aunque las comunidades podrían ale­ gar que ese diferencial se debe a la realización de un superior esfuerzo fiscal, mediante una elevación de los tipos impositivos 9 y, sobre todo, una mejora de los procedimientos de ges­ tión tributaria, lo cierto es que no parece defendible un sistema de cálculo de la capacidad fis­ cal que, de manera sistemática, parece infraestimar el espacio fiscal cedido a las comunida­ des autónomas (Ruiz-Huerta y Herrero, 2008; López, 2007).

Tabla 5 Recaudación normativa y recaudación real de los tributos cedidos tradicionales (miles de euros)

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia La Rioja TOTAL

Recaudación normativa

Recaudación real

1.475.466 378.062 271.094 232.145 435.285 125.632 568.210 289.891 2.246.239 1.264.997 149.753 538.933 2.315.674 195.760 72.391

2.520.804 514.357 334.613 520.628 524.436 204.833 736.904 641.458 3.097.603 1.631.635 233.570 763.815 2.642.650 483.845 109.063

10.559.532

14.960.214

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía y Hacienda (2010).

Por otra parte, el indicador de capacidad fiscal, al aplicar una tasa de crecimiento igual para todos, basada en la evolución de los ingresos tributarios del Estado, asume que las bases imponibles y el esfuerzo fiscal de todas las comunidades han presentado una evolución idén­

El desarrollo y evolución del sistema de financiación autonómica

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tica. Es decir, en el modelo de financiación autonómica no se ha dado cabida a la posibilidad de que, debido a variaciones asimétricas del nivel de actividad económica —y, por lo tanto, de las bases imponibles— la capacidad fiscal relativa de una comunidad pudiese cambiar a lo largo del tiempo. Como consecuencia de todo esto, el cumplimiento del principio de suficiencia se ha visto dificultado. Por un lado, porque al ignorar una buena parte de la financiación realmente disponible por las comunidades autónomas, ha sobreestimado el desequilibrio vertical exis­ tente. Y, por otro, porque ha favorecido a aquellos territorios en los que, por haber crecido más deprisa las bases imponibles, la recaudación real ha mostrado un comportamiento más dinámico, mientras que el rendimiento normativo evolucionaba a un ritmo más lento. Al mis­ mo tiempo, esta forma de proceder ha perjudicado a las comunidades en las que las bases han crecido a un ritmo menor que los tributos del Estado, porque para calcular sus respectivas transferencias se les han imputado rendimientos relativamente más elevados que a otros te­ rritorios. La reforma del sistema de financiación autonómica que tuvo lugar en 2009 introdujo, a este respecto, algunas novedades. El cálculo de la capacidad fiscal en los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD) y sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) experimentó un cambio cuantitativo —aunque no tanto cualitativo— importante. Para tratar de incorporar la sobrefinanciación que se ha mencionado más arriba al conjunto del sistema, se decidió recalcular la recaudación normativa que, para el año 2009, sería el 85% del rendimiento real en el caso del ITPAJD, y el doble del rendimiento normati­ vo de 1999 (actualizado por la evolución de los ingresos tributarios del Estado desde 1999 a 2009) en el caso del ISD. Aunque con esta nueva medición se hizo explícito el reconocimien­ to de que la recaudación normativa no estaba siendo cuantificada de forma adecuada, y se conseguía reducir la sobreestimación de la brecha vertical a la que nos hemos referido más arriba, lo cierto es que no existen argumentos técnicos para sostener este procedimiento. De nuevo, se ignoró la posibilidad de que en algunos territorios las bases imponibles podrían crecer en el futuro a ritmos superiores a los de otras comunidades. Enlazando con estas últimas cuestiones de naturaleza dinámica, el cumplimiento del principio de suficiencia también se ha visto empañado por la forma en que se han ajustado anualmente las transferencias a recibir por cada territorio. Como es sabido, la transferencia vertical que la AGE distribuye entre las comunidades autónomas está vinculada al creci­ miento de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE) 10. Aunque hay argumentos técnicos —básicamente relacionados con la sostenibilidad presupuestaria del sistema de transferen­ cias— para justificar que la evolución de la bolsa de transferencias se ajuste a la tasa de cre­ cimiento de los recursos del gobierno central 11, éstos no son aplicables cuando de lo que se trata es de calcular la porción de esa bolsa que corresponde a cada territorio. Tal y como se defiende de forma habitual en la literatura teórica (Boadway, 2004 y 2007; Shah, 2007), la participación de cada territorio en las transferencias procedentes del gobierno central debe estar vinculada a sus necesidades de gasto relativas y a su capacidad fiscal relativa. Por lo tanto, si un territorio ve incrementadas aquéllas, o reducida ésta, deberá ver aumentados los fondos procedentes de transferencias, mientras que las circunscripciones que vean reducidas sus necesidades (por una disminución de la población, por ejemplo) o aumentada su capaci­

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dad fiscal, deberían percibir un porcentaje menor de la bolsa de subvenciones a repartir. Esta forma de proceder no se ha aplicado en España hasta la aprobación, en 2009, de una nueva normativa que obliga a recalcular anualmente la participación de cada comunidad autónoma en el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF). Desde el año 2009 está previsto que el cálculo de la transferencia horizontal de nivelación —el FGSPF—, financiado por el conjunto de comunidades, se recalcule en cada ejercicio, teniendo en cuen­ ta la evolución singular de la capacidad fiscal y las necesidades de gasto de cada territorio. Aunque la transferencia vertical de cada comunidad —Fondo de Suficiencia Global— segui­ rá actualizándose como en el sistema anterior (en función de los ITE), lo cierto es que se ha producido un importante avance desde el punto de vista de la suficiencia dinámica del siste­ ma, puesto que el FGSPF distribuye en torno al 80% de los recursos proporcionados por el conjunto del sistema. Abundando algo más en la perspectiva dinámica de las transferencias intergubernamen­ tales, cabe hacer algunos comentarios en relación con el uso de los ITE como referencia para actualizar la bolsa de recursos a distribuir entre todas las comunidades autónomas. Como ya se ha avanzado más arriba, la idea de vincular la cuantía de las transferencias a la evolución de los recursos tributarios de la AGE pretende garantizar su sostenibilidad presupuestaria. Sin embargo, a lo largo de las últimas décadas se han empleado magnitudes distintas para medir esa evolución. En un principio, se utilizaron los Ingresos Tributarios Ajustados Estruc­ turalmente (ITAE), que incluían, a diferencia de los ITE, los recursos procedentes del Impuesto de Sociedades (IS) y de las Cotizaciones a la Seguridad Social (CSS). Mientras és­ tas últimas constituyen ingresos finalistas, y por lo tanto no se pueden utilizar para financiar las transferencias intergubernamentales, lo cierto es que la exclusión del IS no tiene una jus­ tificación tan clara. Por una parte, al tratarse de ingresos bastante erráticos, esta exclusión «asegura» a las comunidades frente a caídas muy drásticas de los ITE. Pero, por otra, les ha impedido aprovecharse del excepcional comportamiento de este impuesto en los últimos años de bonanza. Además, si el argumento de base es la sostenibilidad presupuestaria del sis­ tema de transferencias, entonces deberían incluirse todos los ingresos tributarios de la AGE (excluidos los de la Seguridad Social) y no sólo los compartidos. En todo caso, las comunidades autónomas han venido reivindicando, de forma sistemá­ tica, que la evolución de las transferencias procedentes del gobierno central era insuficiente para hacer frente a unos gastos crecientes, debido a la mayor demanda de servicios por parte de la ciudadanía (Ruiz-Huerta y Herrero, 2005; y Herrero 2007). En concreto, se ha argu­ mentado que el crecimiento del gasto sanitario es difícilmente sostenible en los presupuestos autonómicos sin la incorporación de recursos adicionales por parte de la AGE. Como conse­ cuencia de estas reivindicaciones, el gobierno central ha aportado financiación adicional siempre que se ha negociado una reforma del sistema. Sin embargo, las cuantías desembolsa­ das han tenido más que ver con la necesidad de minimizar los costes de las sucesivas refor­ mas y de hacer concesiones a comunidades que amenazaban con no aceptar el sistema, que con un intento de estimar los teóricos desequilibrios verticales generados por su diseño de­ fectuoso.

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3.3. ¿Cómo ha evolucionado el sistema desde el punto de vista de la solidaridad? Como ya se ha mencionado en la primera sección del trabajo, el principio de solidari­ dad previsto en el artículo 158 de la Constitución y en la LOFCA implica que el gobierno central tiene que garantizar los equilibrios interterritoriales. Para ello, debe llevar a cabo dos tipos de políticas redistributivas. Por una parte, debe tratar de reducir las diferencias en los niveles de riqueza de las distintas comunidades autónomas, mediante la asignación de trans­ ferencias para el desarrollo. Por otra, debe procurar garantizar que el acceso de los ciudada­ nos a los servicios públicos sea similar, con independencia de su lugar de residencia, median­ te la distribución de transferencias de nivelación. Por lo que se refiere al primero de los objetivos, la AGE dota anualmente el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), que constituye la principal herramienta de desarrollo re­ gional junto con los Fondos procedentes de la Unión Europea. Como es sabido, se trata de una subvención condicionada que las comunidades autónomas beneficiarias deben destinar a financiar gastos de capital que, de forma directa o indirecta, sean generadores de crecimiento económico 12. Según la normativa vigente, aquéllos incluyen todo tipo de obras públicas, re­ gadíos, infraestructuras destinadas a la ordenación del territorio y a la mejora del hábitat rural, vivienda, equipamientos colectivos y transportes y comunicaciones (Herrero et al., 2010). Aunque el FCI es, sin duda, un instrumento para fomentar el desarrollo de los territo­ rios más desfavorecidos, el defectuoso diseño de las transferencias corrientes de nivelación y, más concretamente, la puesta en marcha del método del coste efectivo para calcular las nece­ sidades de gasto de las comunidades autónomas, obligaron en un principio a utilizar el Fondo como instrumento de financiación de las necesidades de «inversión nueva» que, como se ha mencionado más arriba, fueron excluidas del «coste efectivo de los servicios traspasados». Como consecuencia de esto, durante los primeros años de recorrido, todas las comunidades autónomas fueron beneficiarias del FCI, lo que lógicamente empañó su eficacia como instru­ mento de política de desarrollo regional. La reforma del FCI habida en 1990 corrigió este problema de la siguiente manera: para financiar las necesidades de inversión nueva se aña­ dieron 600 millones de Euros a la bolsa de transferencias corrientes incondicionadas (la anti­ gua Participación en Ingresos del Estado, actual Fondo de Suficiencia Global), reconocién­ dose así que el método del coste efectivo había ignorado una partida de gasto esencial para prestar los servicios públicos transferidos. Al mismo tiempo, el FCI pasó a distribuirse exclu­ sivamente entre las comunidades que tenían una renta per cápita inferior al 75% de la media de la Unión Europea, en consonancia con los instrumentos de desarrollo regional europeos. El FCI se dota cada año con una cantidad que, al menos, debe ser igual al 22,5% de la inversión civil real nueva presupuestada por la AGE, ponderada por la población y la renta relativas de las comunidades autónomas beneficiarias con respecto a la población y renta na­ cionales 13. Así pues, su cuantía está, al igual que las transferencias corrientes, vinculada a la evolución del presupuesto del Estado. Tal y como ya señalamos en su momento, esta forma de proceder facilita la sostenibilidad del sistema de transferencias. Sin embargo, tiene como inconveniente fundamental el que condiciona las inversiones autonómicas a las decisiones

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discrecionales del gobierno central acerca de cuánto invertir. Teniendo en cuenta la alta vola­ tilidad de las partidas destinadas a gastos de capital, muy sujetas a la evolución del ciclo eco­ nómico y a sus efectos sobre los recursos tributarios, podemos decir que la capacidad de pla­ nificación que el Fondo proporciona a las comunidades es bastante reducida. Una vez calculada la cuantía total del FCI, ésta se distribuye entre las comunidades au­ tónomas en función de la población relativa (87,5%), el saldo migratorio (1,6%), la tasa de paro (1%), la superficie (3%) y la dispersión de la población (6,9%). A continuación, se rea­ liza una redistribución interna a partir de la inversa de la renta per cápita y la insularidad. La elección de las variables y sus respectivas ponderaciones ha sido, de nuevo, el resultado de negociaciones políticas, sin que exista una justificación clara de su incorporación a la fórmu­ la de reparto, aunque parece responder a los criterios empleados en las transferencias para el desarrollo en la experiencia internacional (Herrero et al., 2010). A este respecto, llama la atención que la redistribución que practica el Fondo, mediante la utilización de la inversa de la renta per cápita como criterio de distribución, se realice sólo entre las comunidades benefi­ ciarias, y no entre éstas y las comunidades más ricas, tal y como sería de esperar de un instru­ mento que trata de cerrar la brecha de desarrollo entre éstas y aquéllas. En cualquier caso, el problema fundamental del FCI no tiene que ver con su diseño in­ terno —aunque cabría hacer algunas modificaciones puntuales para aumentar su eficacia redistributiva—, sino con su cuantía. Si se compara la cantidad de recursos que se asignan a través de las transferencias de nivelación (próximo a los 30.000 millones de Euros en el año 2008), con el volumen habitual del Fondo (en torno a 1.000 millones, aunque esta cuantía está cayendo debido a la disminución de las inversiones del Estado por la crisis económica), queda claro que las políticas de desarrollo regional no son una prioridad si se comparan con los intentos del gobierno central por reducir las diferencias interterritoriales en servicios pú­ blicos, que absorben un porcentaje mucho mayor del presupuesto central. La bajísima cuan­ tía del FCI sólo ha sido posible gracias a la entrada de un cuantioso volumen de recursos pro­ cedentes de la política regional europea. Sin embargo, desde la entrada de nuevos países miembros a la Unión Europea, que implica la disminución drástica de los fondos que tendrán como destinatarias a las regiones españolas, parece ineludible una reforma del FCI que lo convierta en un instrumento de desarrollo regional mucho más potente. Como ya se ha mencionado, el FCI financia proyectos de inversión de naturaleza muy diversa. Tal y como se señala en Herrero et al. (2010), sería importante que el tipo de inver­ siones a sufragar tuviesen un efecto directo sobre el crecimiento económico, dejando la fi­ nanciación de equipamientos de carácter social —cuyos efectos sobre el desarrollo son más indirectos— para las transferencias de nivelación. La otra vertiente del principio de solidaridad interterritorial es, como ya se ha señalado, la que afecta a los servicios públicos prestados por las comunidades autónomas. Las transfe­ rencias de nivelación tratan de garantizar que el acceso a los servicios públicos sea similar en todos los territorios, siempre que se realicen esfuerzos fiscales similares. Por lo tanto, este tipo de subvenciones deben asignar proporcionalmente más recursos a los territorios en los que la capacidad para generar ingresos sea más baja —debido al menor nivel de actividad económica— o en los que los costes de producir los servicios sean más elevados, aumentan­ do por tanto sus necesidades de gasto. Como consecuencia de esto, las transferencias de ni­

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velación deben reducir —o, en su caso, eliminar— las diferencias interterritoriales en la ca­ pacidad para prestar servicios, pero no colocar a los territorios con menor capacidad fiscal en una posición financiera mejor que la de las circunscripciones con mayor capacidad fiscal (tal y como ocurre con los fondos para el desarrollo). De lo contrario, podría ocurrir que ciudada­ nos de renta baja residentes en regiones ricas financiasen los servicios de ciudadanos de renta alta de territorios más pobres, lo que provocaría una quiebra del principio de equidad vertical personal (Herrero y Martínez-Vázquez, 2007). Para valorar el funcionamiento de los instrumentos de nivelación del sistema de finan­ ciación autonómica, la primera cuestión que hay que mencionar es el objetivo redistributivo que éstos han tenido. A este respecto hay que destacar que, hasta el año 2009, la LOFCA y su normativa de desarrollo no han explicitado cuál era el objetivo de equidad que se pretendía alcanzar con la distribución de las Participaciones en los Ingresos del Estado (y el posterior Fondo de Suficiencia). Por lo tanto, al no existir un estándar de referencia, era difícil hacer valoraciones. En cualquier caso, del diseño de las sucesivas transferencias parece despren­ derse que el sistema quería igualar la situación financiera de todas las comunidades —es de­ cir, garantizar que todas dispusiesen del mismo nivel de recursos por unidad de necesidad—, lo que implicaría cerrar la totalidad de la brecha entre las necesidades de gasto —el coste efectivo ajustado— y el rendimiento potencial del espacio fiscal cedido. En el estudio de esta cuestión, la literatura ha destacado que esa igualación no ha tenido lugar y, aunque se ha producido una reducción muy notable de las diferencias de financiación por habitante ajustado (o por unidad de necesidad), lo cierto es que las diferencias han persis­ tido (Ruiz-Huerta y Herrero, 2008; Vilalta, 2007) a lo largo de los años y de los sucesivos sis­ temas. Esas diferencias se deben, fundamentalmente, al vínculo que el modelo de financia­ ción continúa teniendo con las respectivas valoraciones del coste efectivo de los servicios traspasados de cada comunidad autónoma. Puesto que todas las negociaciones de reforma se han efectuado garantizando que ningún territorio podía perder recursos con respecto al siste­ ma anterior, el coste efectivo ha funcionado como «garantía de mínimos», de modo que su distribución territorial ha condicionado en buena medida el reparto de los recursos incluso después de que se introdujeran variables «objetivas» en la cuantificación de las necesidades de gasto. Esta circunstancia, añadida a la existencia de reglas de modulación aprobadas para evitar que determinados territorios decidiesen salirse del sistema 14, ha distorsionado en bue­ na medida los resultados del sistema de nivelación. Ahora bien, más allá de la falta de igualación, quizá el resultado más problemático de las transferencias tiene que ver con la existencia de reordenaciones (Tránchez et al., 2009): la distribución de los recursos de nivelación ha venido colocando a algunas de las regiones con mayor capacidad fiscal en una situación financiera —incluyendo recursos tributarios y trans­ ferencias— peor que la de ciertos territorios de capacidad fiscal más reducida. En la Tabla 6 se presenta información acerca de la financiación que percibe cada territorio y de la posición que ésta le proporciona. En la segunda columna se muestra, en miles de Euros, el volumen de recursos tributarios —medidos con criterio normativo— del que dispone cada comunidad autónoma, mientras que en la cuarta columna se incluye la financiación total que el sistema garantiza a cada territorio.

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Tabla 6

Redistribución y reordenaciones generadas por las transferencias de nivelación

Rec.Trib/Hab.Aj

Posición

Fin.Tot.Gar/Hab.Aj

Posición

Madrid Cataluña Baleares Aragón Cantabria La Rioja Asturias Comunidad Valenciana Castilla y León Murcia Galicia Andalucía Castilla-La Mancha Extremadura Canarias

2,30 1,90 1,83 1,61 1,58 1,57 1,49 1,46 1,34 1,25 1,22 1,21 1,16 0,98 0,64

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

2,28 2,25 1,66 2,32 2,68 2,62 2,37 1,94 2,33 1,97 2,32 2,24 2,14 2,47 1,97

8 9 15 6 1 2 4 14 5 13 7 10 11 3 12

MEDIA

1,52

2,20

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía y Hacienda (2010).

Si se analizan los sistemas de otros países con estructuras descentralizadas de poder, se observa que en todos los casos las transferencias de nivelación tratan de reducir —o elimi­ nar— las diferencias entre territorios más y menos desarrollados, pero en ningún caso se practica una «discriminación positiva» como la que existe en España, puesto que ésta se re­ serva para los instrumentos de desarrollo regional propiamente dichos. Estos resultados se han visto empeorados por la dinámica de los sucesivos modelos de financiación. Como ya se ha mencionado al hablar del cumplimiento del principio de sufi­ ciencia, las transferencias a percibir por cada comunidad no se ajustaban cada año en función de la evolución de sus necesidades de gasto y su capacidad fiscal, sino aplicando la tasa de crecimiento de los ITE a la subvención del año base. En consecuencia, aquellos territorios en los que más creció la brecha relativa entre capacidad y necesidades —por una disminución de aquélla o un aumento de éstas— han visto empeorada su posición financiera durante los años de recorrido de cada modelo de financiación, mientras que en las comunidades donde se ha reducido esa brecha, la financiación por habitante ajustado disponible ha ganado posicio­ nes. Este problema fue particularmente importante con la aplicación del modelo 2002-2008, dado que el cálculo de las necesidades de gasto se hizo con datos de 1999. Puesto que los flu­ jos migratorios fueron de gran intensidad en esos años, la ausencia de mecanismos de ajuste que tuvieran en cuenta los cambios de población y de actividad económica (capacidad fiscal) pudo dificultar aún más el cumplimiento de la nivelación 15. Estos problemas han sido parcialmente resueltos con la reforma de 2009 de la LOFCA. Recordemos que el FGSPF es una transferencia horizontal de nivelación que trata de igualar los recursos de todas las comunidades destinados a financiar la sanidad, la educación y los servicios sociales. La primera ventaja que tiene la regulación de este fondo es que explicita el objetivo de equidad que se quiere alcanzar: todos los territorios tienen que tener la misma fi­ nanciación. Y la segunda tiene que ver con que, además, el fondo se recalcula cada año, de

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modo que un comportamiento asimétrico de la capacidad fiscal y las necesidades de gasto re­ gionales no impide que siga existiendo igualación. Sin embargo, la existencia del vigente Fondo de Suficiencia Global, que funcionó como instrumento de cierre garantizando que ningún territorio perdería recursos con respecto a su «restricción inicial», ha impedido que la nivelación (total) efectivamente aplicada deje de provocar reordenaciones (Bosch, 2009). De nuevo, la fuerte atadura del sistema de financia­ ción autonómica al criterio de reparto histórico impide que los recursos se distribuyan con arreglo a criterios de necesidad «objetiva». A pesar de ello, hay que destacar que la incorpo­ ración del Fondo de Competitividad —transferencia vertical destinada a forzar cierta conver­ gencia en los resultados en términos de financiación por habitante ajustado—, junto a la revi­ sión anual del FGSPF podrían permitir que la disparidad de situaciones financieras y las reordenaciones se fueran corrigiendo con la andadura del nuevo modelo de financiación. En cualquier caso, hay que destacar que el problema cuantitativamente más importante del sistema español de nivelación está en el diferente tratamiento que reciben los territorios forales y, en concreto, su falta de participación en la financiación de las transferencias que el gobierno central utiliza para garantizar que los servicios públicos se suministren en niveles similares en todos los territorios. A pesar de que el sistema de financiación de las comunida­ des forales atribuye a sus respectivos gobiernos un nivel de autonomía más elevado que a las comunidades de régimen común, lo cierto es que el mayor volumen de recursos del que aquéllas disponen es el resultado de un cálculo incorrecto del cupo vasco y la aportación na­ varra, y no tanto del mayor espacio fiscal del que disponen. Como se ha mencionado con an­ terioridad, para la determinación de ambas transferencias, se contabilizan como «gastos no asumidos» los derivados de la financiación del FCI, en concepto de contribución de los terri­ torios forales a la solidaridad interterritorial. Sin embargo, las transferencias de nivelación, que también constituyen una expresión de ese objetivo, nunca se han contabilizado como gastos no asumidos. Teniendo en cuenta la abultada diferencia cuantitativa que existe entre ambos instrumentos, parece claro que la contribución de las comunidades forales al reequili­ brio territorial está muy por debajo de la que les correspondería por su elevado nivel de renta.

4.

Conclusiones

Analizando la evolución del sistema de financiación autonómica de los últimos treinta años, podemos valorar positivamente los resultados de un intenso proceso descentralizador que ha tenido lugar en un espacio muy corto de tiempo. El traspaso de competencias del go­ bierno central a las comunidades autónomas se ha llevado a cabo sin discontinuidades ni du­ plicidades significativas, al tiempo que la valoración que los ciudadanos hacen del proceso descentralizador es bastante positiva, señalando que, con carácter general, la mayor proximi­ dad de los gestores de algunos servicios públicos básicos —como la sanidad, la educación o los servicios sociales— ha permitido un suministro más acorde con sus necesidades y prefe­ rencias. Naturalmente, el proceso de descentralización no ha estado exento de dificultades y problemas. En este trabajo hemos efectuado un análisis de la evolución del sistema de finan­

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ciación autonómica desde la perspectiva de los grandes principios que tanto la Constitución como su normativa de desarrollo establecieron como vertebradores de la estructura financie­ ra autonómica; a saber, los principios de autonomía, suficiencia y solidaridad. A grandes ras­ gos, se puede decir que ese sistema de financiación ha contribuido a garantizar la continuidad temporal y geográfica en la prestación de los servicios públicos, aunque ha adolecido de al­ gunos problemas que se han señalado a lo largo del trabajo y que han dificultado el cumpli­ miento de los principios mencionados. El principio de autonomía, que exige que las comunidades autónomas puedan decidir cuántos servicios públicos prestar y cómo financiarlos, llevó a diseñar un sistema de finan­ ciación autonómica basado, en parte, en la cesión de un espacio fiscal a los gobiernos regio­ nales. Dicho espacio fiscal, muy reducido durante los años ochenta y primeros noventa, se ha visto ampliado de forma notable en las últimas revisiones del sistema. Por otra parte, también ha aumentado mucho el margen de discrecionalidad —a través de las competencias normati­ vas y de gestión— que las comunidades tienen sobre ese espacio fiscal. Como consecuencia de todo esto, se puede afirmar que los gobiernos autonómicos tienen sobrada capacidad para diversificar —en el margen— la cantidad y calidad de los servicios públicos que prestan. El hecho de que no se hayan producido divergencias importantes en los servicios prestados y en el esfuerzo fiscal exigido a los ciudadanos, no significa que los gobiernos autonómicos no tengan poder para hacerlo. Enlazando con la misma idea, los temores iniciales de la AGE a la hora de ceder pode­ res normativos a las comunidades autónomas, previendo problemas de competencia fiscal perniciosa, se tornaron infundados cuando se comprobó que las comunidades no utilizaban a penas tales competencias. Más bien al contrario, parece que los gobiernos autonómicos se han resistido a soportar los costes electorales de exigir a sus residentes un mayor esfuerzo fiscal o de reducir las prestaciones públicas, disminuyendo así su visibilidad frente a los ciu­ dadanos. Sin duda se trata ésta de una asignatura pendiente del proceso de descentralización español. Tal y como se ha mostrado en este trabajo, una mayoría abrumadora de los encues­ tados en el Barómetro Fiscal del Instituto de Estudios Fiscales (2007) desconoce qué admi­ nistración pública es responsable de la gestión de los servicios públicos y de los impuestos. Por lo que se refiere al principio de suficiencia, la AGE se comprometió desde un prin­ cipio a garantizar a las comunidades autónomas una financiación suficiente para mantener la prestación de los servicios al mismo nivel en que fueron traspasados. Aunque no parece que se hayan producido problemas significativos de suficiencia que hayan impedido prestar los servicios, algunas cuestiones relacionadas con el diseño del sistema de transferencias han en­ torpecido la consecución de este objetivo, distorsionando los resultados buscados por el mo­ delo de financiación. En concreto, la medición de las necesidades de gasto ha sido siempre un proceso de ne­ gociación política sometido a fuertes presiones que han dificultado una medición basada en criterios objetivos con una justificación técnica. Además, la negociación del modelo de fi­ nanciación siempre ha tenido lugar utilizando como restricción de partida el reparto histórico de los recursos —basado en el coste efectivo de los servicios transferidos que, como se dijo, también tiene problemas técnicos. Como consecuencia de esto, los resultados del sistema de financiación autonómica han estado lejos de tener un patrón distributivo claro.

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El reparto de las transferencias también se ha visto distorsionado por la forma en que se ha medido la capacidad de las comunidades autónomas para generar recursos. Como se ha señalado en este trabajo, no existe una metodología adecuada para cuantificar la capacidad fiscal regional. El resultado más visible de esto ha sido una sobrefinanciación de las comuni­ dades, porque una buena parte de los recursos recaudados por tributos cedidos no se ha com­ putado a la hora de calcular las transferencias. Además, el hecho de que se haya aplicado una tasa de evolución idéntica a todos los territorios ha ignorado que la capacidad fiscal regional podía tener comportamientos regionales asimétricos. Añadida a los problemas que ya se han mencionado, el cumplimiento del principio de suficiencia se ha visto dificultado —hasta 2009— por la inexistencia de un mecanismo de ajuste dinámico. Las transferencias han evolucionado al mismo ritmo para todas las comuni­ dades autónomas, con independencia de sus respectivas necesidades de gasto y capacidades fiscales. Con toda probabilidad, la introducción de elementos de ajuste anuales constituye, en este sentido, el avance más importante del sistema de financiación aprobado en 2009. Por lo que se refiere al principio de solidaridad, existen dos grandes herramientas que pretenden garantizar su cumplimiento. Por un lado, el Fondo de Compensación Interterritorial trata de cerrar la brecha de desarrollo económico entre los territorios más y menos avanzados. Por otro, las transferencias de nivelación —actualmente el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia— tra­ tan de reducir las diferencias interterritoriales en el acceso a los servicios públicos. El funcionamiento del FCI se puede valorar positivamente desde que, a principios de los años noventa, se excluyera a las comunidades más ricas del grupo de territorios beneficia­ rios. Así, se puede decir que esta herramienta ha funcionado razonablemente bien y que su inconveniente más importante ha sido, sin lugar a dudas, su escasa cuantía, que ha limitado enormemente su eficacia como instrumento de desarrollo regional. En cuanto a las transferencias de nivelación, aunque su estructura básica ha estado co­ rrectamente diseñada y han llevado a cabo una importante redistribución interterritorial de los recursos, también hay algunos problemas que se han destacado a lo largo de este trabajo. La inexistencia de un objetivo distributivo claro hasta la reforma de 2009 y la existencia de reordenaciones que han colocado a algunas comunidades con capacidad fiscal alta en posi­ ciones financieras más atrasadas que algunos de los territorios de menor capacidad fiscal, hace cuestionar el criterio distributivo utilizado para repartir las transferencias. Al margen del mejor o peor cumplimiento de los principios inspiradores del sistema de financiación autonómica, cabría hacer una reflexión acerca de la complejidad del modelo en su conjunto. La acumulación de negociaciones políticas ha ido generando una arquitectura cada vez más alambicada —con numerosos instrumentos financieros superpuestos— que, en algún momento, convendría tratar de simplificar para permitir un funcionamiento más trans­ parente del sistema.

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Notas 1. Ley 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas, reformada por última vez en la Ley 3/2009 de 18 de diciembre. 2. Estrictamente cabe distinguir la autonomía tributaria de la autonomía financiera. La primera implica la asigna­ ción de poder sobre los elementos de las respectivas figuras tributarias, mientras que la segunda habla del re­ sultado en términos de recaudación del ejercicio de ese poder. Así, dos regiones con la misma autonomía tri­ butaria (por ejemplo, poder sobre el Impuesto de Sociedades) ejercida de la misma forma podrían obtener distinta recaudación o resultado de ese poder en función de sus bases imponibles respectivas y, por lo tanto, tendrían distinta autonomía financiera. 3. A excepción de las cotizaciones a la seguridad social, las retenciones del IRPF de funcionarios y la recauda­ ción de derechos arancelarios. 4. Para un análisis detallado del sistema de financiación foral, véanse Zubiri (2007), Monasterio y Zubiri (2009) y Monasterio (2010). 5. Es cierto que la descentralización del gasto aún continúa, pero se trata de competencias cuantitativamente mu­ cho menos importantes que las que ya gestionan las comunidades autónomas. 6. A la fecha de redacción de este trabajo, todavía no se conocen los datos del primer ejercicio del nuevo modelo de financiación (2009). Por lo tanto, las conclusiones referentes al grado de dependencia y autonomía tributa­ ria de los gobiernos regionales deben ser matizados en la medida en que las participaciones de las comunida­ des en los ingresos estatales han sido modificadas al alza de manera significativa. 7. La única excepción es la medición de necesidades de gasto sanitarias, que se basa en la información recopilada en Ministerio de Sanidad y Consumo (2007), donde se trata de aproximar el consumo relativo de los servicios sanitarios que hace cada grupo de población. 8. Para una revisión de las distintas formas de proceder para calcular el rendimiento potencial o normativo de los tributos subcentrales, véase Herrero y Martínez-Vázquez (2007). 9. En Utrilla et al. (2006) se muestra el uso que las comunidades autónomas han hecho de sus competencias nor­ mativas. Aunque es posible que el pequeño aumento de los tipos impositivos de los Impuestos de Transmisio­ nes Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados —que ha tenido lugar en todas las comunidades autóno­ mas— haya tenido efectos muy positivos sobre la recaudación, lo cierto es que en la mayoría de los casos se han aprobado beneficios fiscales de naturaleza muy diversa que, sin duda, han tenido un impacto diferente en cada territorio. 10. Desde el año 2002 ha estado vigente la Garantía de Asistencia Sanitaria, que pretendía garantizar que la finan­ ciación supuestamente destinada a costear el sistema sanitario regional creciese al mismo ritmo del PIB. Esta transferencia, con una dudosa justificación en el marco de un sistema de transferencias incondicionadas, y un diseño cuestionable, ha desaparecido con la reforma de 2009. 11. Aunque el concepto de «sostenibilidad» presupuestaria se puede definir de formas muy diversas, en la mayo­ ría de los países la cuantía de las transferencias intergubernamentales se actualiza en función de la evolución de los recursos del gobierno concedente (o, alternativamente, según la tasa de crecimiento de la economía) para garantizar que la carga presupuestaria que éstas suponen sea constante (Herrero, 2007). 12. Desde la reforma de la Ley del FCI de 2001 se autorizó a las comunidades a destinar un 25% de los recursos procedentes de este Fondo —que pasaban a denominarse Fondo Complementario— a la financiación de gas­ tos corrientes derivados del mantenimiento de inversiones financiadas en los dos ejercicios anteriores. Aunque esta cláusula era coherente con la idea de que todos los gastos de capital generan futuros gastos corrientes de mantenimiento para los cuales hay que prever recursos suficientes, lo cierto es que esta prerrogativa no ha sido utilizada por las comunidades autónomas.

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13. Para una explicación detallada de la metodología de cálculo y distribución del FCI, véase Herrero et al. (2010) 14. Para una revisión del funcionamiento de las reglas de modulación y sus efectos sobre el reparto de los recur­ sos, puede consultarse Ruiz-Huerta et al. (2002) 15. Aunque la LOFCA de 2001 —al igual que sus predecesoras— previó la dotación de las denominadas Asigna­ ciones de Nivelación, previstas para compensar crecimientos extraordinarios de las necesidades de gasto auto­ nómicas, éstas nunca llegaron a utilizarse con este objetivo.

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