ESTUDIO: Iniciativa formulada por las diputadas y los diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Acción Nacional de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado, a efecto de reformar el artículo 128 en su fracción VIII de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, con la finalidad de expedir constancias de identidad para migrantes.
30 de marzo de 2017
Contenido
Página Presentación
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I.
Marco conceptual
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II.
Contexto de la migración nacional
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III. Marco jurídico
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IV. Análisis específico de la iniciativa
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Conclusiones
32
Fuentes consultadas
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PRESENTACIÓN Atendiendo a la encomienda realizada por la Comisión de Asuntos Municipales, el Instituto de Investigaciones Legislativas presenta el análisis del tema: «la expedición de constancias de identidad para migrantes», a efecto de reformar el artículo 128 en su fracción VIII de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, conforme a la iniciativa formulada por las diputadas y los diputados del Grupo Parlamentario de Acción Nacional de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado.
«El derecho a la identidad es el segundo por excelencia, solamente después del derecho a la vida; es la llave que abre al resto de los derechos humanos. Sin éste no existes, eres un mexicano invisible» Karen Mercado Directora de Be Foundation1
Millones de personas residen actualmente en una nación distinta a la de su nacimiento, careciendo de un estatus legal desde el punto de vista de las leyes migratorias del país donde se encuentran. Mientras tanto, cientos de personas intentan cruzar diariamente alguna frontera de manera ilegal.
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Ver en: http://derechoalaidentidad.org/micrositio/
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Be Foundation se presenta a sí mismo como la organización no gubernamental que lucha por todas aquellas personas que no tienen ningún documento legal para demostrar su existencia; en la promoción y defensa del derecho fundamental a que toda persona niño, niña o adulto tenga un nombre y una nacionalidad reconocida, y fue la impulsora en el 2010 de la reforma del al artículo 4° que eleva a rango Constitucional el derecho de toda persona una identidad y la gratuidad del registro y de la primara acta de nacimiento, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de junio de 2014.
Tal situación, se repite de manera continua, concurriendo en un fenómeno social, que es resultado de múltiples causas, la principal de ellas, la falta de oportunidades en su país de origen. Resulta destacable reconocer que, la fuerza laboral ejercida por el conjunto de personas emigrantes y migrantes, una vez incorporados a la actividad económica, se convierten en el motor que propicia el desarrollo dinámico del país receptor. Sin embargo, al estar ante la desventaja que implica su condición de extranjeros, sobre todo, los emigrantes son víctimas de toda clase de abusos, esto sin contar que, en cualquier momento, pueden ser deportados y enviados a su país de origen. En el caso particular de nuestros migrantes guanajuatenses, que se encuentran en los Estados Unidos de América (al que citaremos por su apelativo: «Unión Americana»; o bien, por su nombre abreviado «Estados Unidos»), su situación es complicada; más aún ahora que, el Presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, está restaurando programas que buscan la colaboración de las fuerzas policiales federales, estatales y locales para identificar a extranjeros que han sido arrestados o detenidos para proceder, en determinados casos, a
su
deportación,
como
el
de
Comunidades
seguras
(Secure
Communities). Cabe señalar que este programa había sido declarado sin validez por considerar que violaba los derechos civiles de los detenidos. De igual forma, el 25 de enero del año 2017, emitió el texto de la orden
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conocida como Mejorado la Seguridad Pública en el interior de los
Estados Unidos (Enhancing Public Safety in the Interior of the United States2), en el que se incluyen siete prioridades de deportación y reglas expulsión inmediata. Con todo esto, un emigrante e incluso los inmigrantes pueden ser expulsado de manera inmediata de los Estados Unidos, en todo el territorio de ese país, sin pasar por un juez de inmigración, principalmente para todas aquellas personas que lleven menos de dos años en el país o que no puedan demostrarlo. En relación con lo que se denomina las «ciudades santuario», se limitan o eliminan los fondos federales en caso de que la ciudad (su Gobierno) se negase a brindar información a los funcionarios y agentes, que sirva para arrestar y contribuir a la deportación de inmigrantes sin papeles. La orden ejecutiva asegura que no se le puede prohibir a un agente local o estatal, a nivel individual, el colaborar o compartir información con autoridades de inmigración, si así lo decide. Por otra parte, se anuncia la reinstauración del programa en el que los sheriffs locales y oficiales de policía locales y estatales se convierten de hecho en agentes de inmigración. Además, se fija que se contratarán a 10 mil oficiales de patrulla fronterizas y aumentarán las instalaciones para detener a migrantes. Disponible en: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/25/presidential-executive-order-enhancing-publicsafety-interior-united
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2
Con todo esto, el panorama para los migrantes guanajuatenses no es nada favorable, porque todas estas medidas que está implementado el gobierno de los Estados Unidos de América, contienen de manera implícita la violación a los derechos humanos, así como también una grave afectación económica a nuestro país y a nuestro estado por la obstrucción, retención o temores por el envío de remesas. Si a todo esto le sumamos, que por no contar con un documento de identidad, millones de compatriotas que residen en la Unión Americana son víctimas de toda clase de abusos, ya que están vivos pero jurídicamente no existen y, por lo tanto, no pueden realizar allá trámites ni siquiera gestionar otros documentos, no les es posible poder registrar sus propios hijos, abrir una cuenta de banco, conseguir un trabajo formal, tampoco pueden casarse legalmente e incluso, llegado el momento, tener un acta de defunción. También se debe destacar la importancia del trabajo que realizan los emigrantes e inmigrantes guanajuatenses, no únicamente porque el producto de su esfuerzo se traduce en una de las principales fuentes de divisas que tiene nuestro país, sólo después de las exportaciones automotrices
y
las
agropecuarias,
sino
principalmente
porque
históricamente han contribuido al crecimiento y desarrollo de las comunidades de la Unión Americana en las que aportan su esfuerzo y/o en las que se han asentado. Por ello, en el presente estudio, se establecen datos estadísticos
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relacionados con la temática; para posteriormente hacer el análisis
respectivo de lo propuesto en la iniciativa a la luz del marco jurídico de nuestro estado y presentar las conclusiones correspondientes.
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I.
MARCO CONCEPTUAL
En el desarrollo del presente trabajo se emplean una serie de conceptos vinculados a la iniciativa de reforma del artículo 128 en su fracción VIII de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, cuyo tema de análisis es «la expedición de constancias de identidad para migrantes». Por ello, se expone un glosario sobre varios de los conceptos, en forma básica, que son necesarios tener en cuenta para el desarrollo de la temática que nos ocupa:
Ciudades Santuario3 El nombre tiene sus raíces en California, EE. UU., en la década de 1980, cuando muchas iglesias acogieron refugiados de las guerras civiles de Centroamérica que no pudieron conseguir asilo en otro lugar. Se caracterizan por tener en común que «se niegan a cooperar con las autoridades migratorias». En estos territorios se protege a los inmigrantes, que reciben un trato menos discriminatorio y hasta se adoptan legislaciones específicas para otorgarles beneficios como licencias de conducir, becas escolares y asesoría jurídica.
Disponible en: http://www.emol.com/noticias/Internacional/2017/01/27/842073/Que-son-las-ciudades-santuario-en-EstadosUnidos.html
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3
También se niegan a cumplir, sobre todo, con los pedidos de detención de los clandestinos solicitados por las autoridades migratorias. Y se niegan a mantener en prisión más tiempo del requerido a un inmigrante sin papeles condenado para facilitar su deportación.
Algunas
ciudades
se
niegan
incluso
«a
todo
intercambio de información» con las autoridades migratorias.
Emigración4 Acción y efecto de emigrar. Conjunto de personas que emigran de un lugar.
Emigrar5 Abandonar su propio país para establecerse en otro extranjero. Abandonar la residencia habitual en busca de mejores medios de vida dentro de su propio país.
Indocumentado, da Dicho de una persona: Que no lleva consigo documento oficial por el cual pueda identificarse, o que carece de él. 6
4
Disponible en: http://dle.rae.es/?id=Eiwm53N
5
Disponible en: http://dle.rae.es/?id=EiyI4Gz
Disponible en: http://dle.rae.es/?id=LQkN3rt
8
6
Persona que emigra ilegalmente a los Estados Unidos con el fin de trabajar.7
Ilegal8 Contrario al ordenamiento. Que vulnera lo establecido en una ley.
Inmigrante Que inmigra9 Que se va de un país para establecerse en otro.10
Inmigrar Llegar a un país extranjero para radicarse en él. Instalarse en un lugar distinto de donde vivía dentro del propio país, en busca de mejores medios de vida. 11 Llegar a un país donde no se es ciudadano para establecerse en él, especialmente con la idea de formar nuevas colonias o domiciliarse en las ya formadas.12 7
Disponible en: http://www.academia.org.mx/lema:indocumentado,-indocumentada
8
Disponible en: http://dej.rae.es/#/entry-id/E135380
9
Disponible en: http://dle.rae.es/?id=LeaJSjq Disponible en http://www.academia.org.mx/inmigrante
11
Disponible en: http://dle.rae.es/?id=LeaJSjq
12
Disponible en: http://www.academia.org.mx/inmigrar
9
10
La Migración humana13 Es, prima facie, el movimiento de un ser humano o de un grupo de seres humanos que van de un espacio sobre la tierra a otro (de un punto A a un punto B). Migrar14 Trasladarse desde el lugar en que se habita a otro diferente. Emigrar15 Llegar a un país para establecerse en él; inmigrar
Remesa Conjunto de cosas enviadas o recibidas de una vez. 16 Transferencia financiera de una persona migrante a favor de persona o personas beneficiarias en su país de origen.17
13
Cfr. Flor Patiño, Y. Imanol de la, ¿Realidad o discurso? Los derechos humanos de los migrantes centroamericanos en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., Núm. 696, 2014, Serie Doctrina Jurídica, p. 5. Disponible en: http://dle.rae.es/?id=PE9Ykgj
15
Disponible en: http://www.academia.org.mx/migrar
16
Disponible en: http://dle.rae.es/?id=VtQSH39
17
Disponible en: http://http://dej.rae.es/#/entry-id/E211260
10
14
Con base en los datos presentados por la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 201418, elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía –INEGI– y el Consejo Nacional de Población – CONAPO–, efectuada entre agosto y septiembre de 2014, se recabó la información de una muestra nacional conformada por 101,389 viviendas distribuidas en todo el territorio nacional. En lo referente al tema de la migración interna e internacional, se estima que 18.5% de la población residente en el país es migrante absoluta, es decir, vive en un lugar distinto al de su nacimiento. Respecto a la migración reciente, medida en una fecha fija, la encuesta estima que del total de la población de cinco años y más de edad residente en el país, 3.7 millones (3.4%) es migrante reciente (vivía en otra entidad o país cinco años antes). Las principales causas de su migración son: el reunirse con la familia (43.4%) y buscar o cambiar de trabajo (23.4 por ciento). De agosto de 2009 a septiembre de 2014 salieron de México hacia otro país 719 mil personas; tres de cada cuatro son hombres. Los principales destinos de quienes deciden irse al extranjero son: Estados Unidos de América (86.3%), Canadá (2.2%) y España (2.1%); mientras que 9.2% se dirigieron a algún país del resto del mundo.
18
Disponible en: http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2015/especiales/especiales2015_07_1.pdf
11
Trabajar o buscar trabajo (67.8%), reunirse con su familia (14.4%) y estudiar (12.4%), son las principales causas por las que las personas salieron del país. Para abordar la población de migrantes mexicanos que actualmente se encuentran de manera ilegal en los Estados Unidos, haremos uso de la información
que
con
motivo
de
las
elecciones
primarias
estadounidenses, la nota periodística que la BBC público el día 15 de marzo de 201619, en la que hace destacar cifras del centro de investigación en tendencias de opinión Pew Research Center. Los montos expuestos revelan la representatividad de la población latina en los Estados Unidos, todo esto, con fines de establecer el efecto político que es capaz de ejercer la población hispana en los pasados comicios. Los datos expuestos revelan que de la población total de los Estados Unidos, los hispanos conforman un 17%; lo que constituye una cifra aproximada de 55 millones de latinos, de los cuales el grupo predominante es el de los mexicanos con un 63%, es decir, 35 millones de personas (ver gráfico 1).
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Disponible en: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/03/160304_internacional_elecciones_eeuu_2016_cifras_latinos_lf#orb-banner
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GRÁFICO 1
Tomando como referencia la misma fuente de información, se estima que los estados con mayor población latina de la Unión Americana son California con 14,4 millones, y Texas con 9.8 millones. (ver gráfico 2).
GRÁFICO 2
13
Es México el país con mayor número de indocumentados en los Estados Unidos de América, por tanto, es una de las principales economías receptoras de remesas provenientes de la Unión Americana. (ver gráfico 3)
GRÁFICO 3
Con un monto de 23 mil 684 millones de dólares en el 2015 y registrando una cifra record en el 2016, por 26 mil 970 millones de dólares. (ver gráfico 4).
14
GRÁFICO 4
Respecto a las remesas que recibieron los hogares mexicanos ubicados en los diferentes estados del país, el Banco de México (Banxico) reporta a través del sistema de información económica, que Michoacán, Jalisco, Guanajuato, Guerrero, el Estado de México y la Ciudad de México, fueron las entidades con mayor captación. Lo que significa que nuestro Estado ocupo en el año anterior, un tercer lugar en captación de divisas provenientes de la Unión Americana. (ver gráfico 5).
15
MONTOS POR ENTIDAD FEDERATIVA 2016 (EN MILLONES DE DÓLARES) Baja California Sur Campeche Quintana Roo Yucatán Tabasco Tlaxcala Colima Aguascalientes Sonora Coahuila Nayarit Querétaro Chiapas Morelos Durango Sinaloa Nuevo León Tamaulipas Baja California Chihuahua Hidalgo Zacatecas San Luis Potosí Veracruz Guerrero Distrito Federal Oaxaca Puebla Estado de México Guanajuato Jalisco Michoacán
$54.85 $65.18 $129.42 $142.80 $153.21 $233.50 $251.95 $396.33 $409.86 $419.20 $436.66 $525.92 $576.02 $581.26 $604.42 $619.35 $644.16 $645.81 $692.14 $703.10 $764.92 $879.28 $962.24 $1,123.64 $1,371.53 $1,410.28 $1,424.29 $1,462.83 $1,606.11 $2,414.09 $2,518.15 $2,747.82 $-
$500.00
$1,000.00 $1,500.00 $2,000.00 $2,500.00 $3,000.00
Fuente: Banxico Elaborado: Personal de INILEG GRÁFICO 5
Las remesas se posicionan, así, en una de las principales fuentes de divisas para el país, solo después de los ingresos generados por las exportaciones automotrices y las agropecuarias. (ver gráfico 6)20.
20
Grafico tomado de: http://eleconomista.com.mx/sistema-financiero/2017/02/01/remesas-registran-record-2016
16
GRÁFICO 6
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II. MARCO JURÍDICO Ámbito federal Dentro de los principales ordenamientos en el ámbito nacional respecto al tema que nos ocupa, el cual es «la expedición de constancias de identidad para migrantes», tenemos:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos «Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Artículo 2o. La Nación Mexicana … […] A. Esta Constitución reconoce … […]
[…]
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B. La Federación, las
VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas. […].» «Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país. […].» «Artículo 73. El Congreso tiene facultad: […] XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República. […].»
Ley General de Población «CAPITULO IV Emigración Artículo 76.- Por lo que se refiere a emigración, a la Secretaría de Gobernación corresponde: I. Investigar las causas que den o puedan dar origen a la emigración de nacionales y dictar medidas para regularla; II. Dictar medidas en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores, tendientes a la protección de los emigrantes mexicanos, y III. Promover en coordinación con las dependencias competentes, la celebración de acuerdos con los gobiernos de otros países, para que la emigración se realice por canales legales, seguros y ordenados, a través de programas de trabajadores temporales u otras formas de migración.
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Artículo 77.- Se considera emigrante al mexicano o extranjero que se desplace desde México con la intención de cambiar de residencia o país.»
«Artículo 80 bis. El Gobierno Federal, en coordinación con los Gobiernos de las Entidades Federativas y Municipales deberá: I. Promover el desarrollo y fomentar el arraigo de los mexicanos al territorio nacional; II. Crear programas para atender los impactos de la emigración en las comunidades de origen, especialmente en lo relacionado con la problemática de la desintegración familiar y con la atención de personas en situación de vulnerabilidad.» «CAPITULO VI Registro nacional de población Artículo 85.- La Secretaría de Gobernación tiene a su cargo el registro y la acreditación de la identidad de todas las personas residentes en el país y de los nacionales que residan en el extranjero.
Artículo 86.- El Registro Nacional de Población tiene como finalidad registrar a cada una de las personas que integran la población del país, con los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad.» «CAPITULO VII Registro nacional de ciudadanos y cédula de identidad ciudadana Artículo 97.- El Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana son servicios de interés público que presta el Estado, a través de la Secretaría de Gobernación.»
Ley de Migración «TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES PRELIMINARES CAPÍTULO ÚNICO DISPOSICIONES PRELIMINARES Artículo 1. Las disposiciones de esta Ley son de orden público y de observancia general en toda la República y tienen por objeto regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacionales.»
REGLAMENTO de Matrícula Consular
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«Artículo 2.- Para los efectos del presente Reglamento, además de las definiciones contenidas en la Ley del Servicio Exterior Mexicano, se entenderá por:
I. Certificado de Matrícula Consular: El documento de identidad que expide una oficina consular a favor de un connacional, para hacer constar que en el registro de mexicanos se encuentra matriculado por residir dentro de su circunscripción; […].» «CAPÍTULO III DE LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE MATRÍCULA CONSULAR DE MEXICANOS EN EL EXTERIOR […] «Artículo 9.- Para la expedición del Certificado de Matrícula Consular se deberán cumplir los siguientes requisitos:
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I. Comparecer personalmente ante la oficina consular que corresponda a su domicilio; II. Llenar la solicitud bajo protesta de decir verdad, apercibido de las penas en que incurren quienes declaran falsamente ante autoridad distinta de la judicial; III. Comprobar la nacionalidad mexicana con cualquiera de los documentos siguientes: a). Acta de nacimiento; b). Certificado de nacionalidad mexicana; c). Carta de naturalización; d). Declaratoria de Nacionalidad Mexicana, o e). Pasaporte. IV. Comprobar su identidad con alguna de las siguientes identificaciones oficiales con fotografía: a) Credencial expedida por el Instituto Federal Electoral; b) Licencia de manejo mexicana o de alguna localidad en la circunscripción de la oficina consular; c) Pasaporte, y d) Cualquier otro documento que a juicio del funcionario consular establezca la identidad del solicitante. V. Comprobar que reside en la circunscripción de la oficina consular, mediante cualquiera de los siguientes documentos: a) Recibos de renta o de servicios públicos; b) Comprobantes del seguro social emitidos por la autoridad de alguna localidad de la circunscripción correspondiente; c) Otros documentos acostumbrados en la circunscripción y de carácter oficial, satisfactorios a juicio del funcionario consular, o d) Correspondencia postal a su nombre, con sello de cancelado, a juicio del funcionario consular. VI. Cubrir los derechos correspondientes, en términos de lo previsto en la Ley Federal de Derechos.
A falta de los documentos probatorios a que se refiere la fracción III anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, fracción VII, de la Ley de Nacionalidad, se podrá acreditar la nacionalidad mediante cualquier elemento que lleve a la autoridad a la convicción del cumplimiento de cualquiera de los supuestos de atribución de la nacionalidad mexicana. Todos los documentos que el interesado exhiba para la obtención del Certificado de Matrícula Consular serán digitalizados.» [Lo sustantivo destacado es propio]
Ámbito local
Constitución Política para el Estado de Guanajuato «Artículo 1o. En el Estado de Guanajuato todas las personas gozan de los derechos humanos y de las garantías para su protección reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como en los consagrados por esta Constitución y sus Leyes Reglamentarias, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los Tratados Internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia a las personas. Todas las autoridades del estado y de los municipios, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y restituir las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. […].»
LEY PARA LA PROTECCIÓN Y ATENCIÓN DEL MIGRANTE Y SUS FAMILIAS DEL ESTADO DE GUANAJUATO «CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES
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Naturaleza y objeto de la Ley Artículo 1. La presente Ley es de orden público y de interés social, así como de observancia general en el Estado de Guanajuato y tiene por objeto con base en las políticas públicas estatal y municipal que para tal efecto se establezcan, reconocer, proteger y garantizar los derechos de los migrantes guanajuatenses y sus familias.»
III.ANÁLISIS ESPECÍFICO DE LA INICIATIVA La iniciativa que se ha presentado y se encuentra en proceso y trámite parlamentario, propone reformar el artículo 128 en su fracción VIII de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, a efecto de que se faculte al Secretario del Ayuntamiento, para expedir «cartas de origen», que hagan constar la identidad de quienes las soliciten («cartas de identidad»), a fin de que tal documento sirva como medio probatorio ante cualquier Consulado mexicano en los Estados Unidos de América, permitiendo con ello a nuestros connacionales el obtener su Certificado de Matrícula Consular, expedido por la Secretaria de Relaciones Exteriores. Se precisa que el Certificado de Matrícula Consular, expedido por las Representaciones de México en Estados Unidos de América, permite a quienes cuentan con él, acceder a una serie de beneficios en tanto que «es aceptado por un gran número de instituciones privadas y oficiales como documento de identidad, como prueba de nacionalidad y como comprobante de domicilio en un distrito consular dado, siendo que incluso a través de éstas, nuestros migrantes guanajuatenses pueden acceder a servicios de instituciones financieras de los Estados Norteamericanos de: Arizona, California, Georgia, New York, Carolina del Norte, Oregón, Texas, Virginia, entre otros». Por ello, la expedición de la Carta de Origen estaría dirigida, credencial para votar, licencia de manejo o pasaporte.
23
principalmente, a todos a aquellas personas que no cuenten con
En el planteamiento que formulan las diputadas y los diputados del Grupo Parlamentario de Acción Nacional de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado, se advierte que la autoridad indicado para expedir el documento requerido por el migrante guanajuatense, sea el Secretario del Ayuntamiento, por ostentar la fe pública en la Administración Pública Municipal. En este orden de ideas, la iniciativa en estudio, asimismo, contempla en su artículo segundo transitorio, la reforma a las leyes de ingresos de los municipios del Estado, ya que en congruencia se deberá incluir en la respectiva
sección
que
acoge
la
expedición
de
certificados,
certificaciones y constancias, del capítulo de derechos, de cada uno de los ordenamientos fiscales de los municipios, el costo económico del documento; el cual, se sugiere que, en su momento, sea equiparado al de las constancias de residencia. Teniendo claro el alcance del proyecto, en primer término, es conveniente señalar que de la consulta realizada a los diferentes medios oficiales de información como lo es el INEGI, la CONAPO, el Instituto Nacional electoral –INE–, así como también fundaciones vinculadas a la temática, como lo es la Be Foundation21, no se encontraron datos duros sobre el número total de mexicanos que no cuentan con un documento
21
Para más información consultar: http://derechoalaidentidad.org/quienes-somos/
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Fundación que, de manera permanente, cuenta con programas gratuitos que ayudan a todos aquellos que no cuentan con un acta de nacimiento. Es la Organización no gubernamental (ONG) líder en México en la promoción y defensa del derecho humano fundamental de toda persona niño o adulto a una identidad oficial, un nombre reconocido y una nacionalidad.
de identidad, como lo es la acta de nacimiento, la credencial para votar o el pasaporte. Al respecto sólo se encontraron fuentes de información que ofrecen estimaciones, como es el caso de lo manifestado por Miguel Ramírez, editor en el portal de internet «Dinero, Negocios y Finanzas», que en su artículo «14 millones sin identidad»22, publicado el 26 de septiembre de 2016, asegura que las estimaciones informan que catorce millones de mexicanos no cuentan con un acta de nacimiento y que en la cifra antes mencionada, no se consideran los mexicanos que han migrado a los Estados Unidos sin contar con este documento. Sin embargo, debido a las relevantes implicaciones que conlleva el no poseer un documento legal con el cual se pueda establecer la identidad de una persona, el Gobierno mexicano emitió recientemente el comunicado número 6423, en el que se establece que a partir del viernes 17 de febrero de este año, las representaciones diplomáticas de México podrán emitir actas de nacimiento a personas nacidas en territorio nacional pero que no fueron registradas en su momento en México (podemos deducir que, por tanto, para contar con una credencial de elector, una licencia de manejo o bien un pasaporte, es primordial primeramente contar con un acta de nacimiento).
22
Disponible en: http://www.dnf.com.mx/economia/mx-economia/14-millones-sin-identidad/
Disponible: https://consulmex.sre.gob.mx/nuevayork/index.php/espanol/avisos-a-la-comunidad/689-migrantes-mexicanosregistro-acta-nacimiento
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23
De esta manera, podemos entender que son las personas colocadas al extremo dentro de los grupos más vulnerables de la población, quienes por diversas razones no acceden a tal documento; nos referimos, principalmente, a niños que viven en condición de calle y personas en pobreza extrema, poblaciones indígenas o hijos de jornaleros migrantes y padres analfabetos o con escasa formación educativa. Siendo justamente éste el perfil de muchos de aquellos que deciden abandonar su tierra por ir en busca del «sueño americano». En estas condiciones, sin duda, el «Certificado de Matrícula Consular»24, es un documento que cumple con fines censales y de protección, es decir, es de gran utilidad para el gobierno mexicano y también para sus detentadores porque tiene la ventaja de ser aceptado por un gran número de instituciones privadas y oficiales como documento de identidad, como prueba de nacionalidad y como comprobante de domicilio en un distrito consular dado. No obstante, es importante aclarar que la Matricula de Consular de Alta Seguridad –MCAS– no comprueba ni pretende sustituir el documento de legal estancia en un país extranjero. En ese sentido, solamente muestra que el portador está domiciliado en el extranjero y registrado ante la representación de México. (ver la imagen 1)
24
Tomado del portal de internet: https://consulmex.sre.gob.mx/detroit/index.php/tramites/matriculas
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IMAGEN 1
Los requisitos para la obtención del Certificado de Matricula Consular se encuentran previstos por el artículo 9 del Reglamento de Matrícula Consular. «Artículo 9.- Para la expedición del Certificado de Matrícula Consular se deberán cumplir los siguientes requisitos: I. Comparecer personalmente ante la oficina consular que corresponda a su domicilio; II. Llenar la solicitud bajo protesta de decir verdad, apercibido de las penas en que incurren quienes declaran falsamente ante autoridad distinta de la judicial; III. Comprobar la nacionalidad mexicana con cualquiera de los documentos siguientes: a). Acta de nacimiento; b). Certificado de nacionalidad mexicana; c). Carta de naturalización; d). Declaratoria de Nacionalidad Mexicana, o e). Pasaporte. IV. Comprobar su identidad con alguna de las siguientes identificaciones oficiales con fotografía: a) Credencial expedida por el Instituto Federal Electoral; b) Licencia de manejo mexicana o de alguna localidad en la circunscripción de la oficina consular; c) Pasaporte, y
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d) Cualquier otro documento que a juicio del funcionario consular establezca la identidad del solicitante.
V. Comprobar que reside en la circunscripción de la oficina consular, mediante cualquiera de los siguientes documentos: a) Recibos de renta o de servicios públicos; b) Comprobantes del seguro social emitidos por la autoridad de alguna localidad de la circunscripción correspondiente; c) Otros documentos acostumbrados en la circunscripción y de carácter oficial, satisfactorios a juicio del funcionario consular, o d) Correspondencia postal a su nombre, con sello de cancelado, a juicio del funcionario consular. VI. Cubrir los derechos correspondientes, en términos de lo previsto en la Ley Federal de Derechos. A falta de los documentos probatorios a que se refiere la fracción III anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, fracción VII, de la Ley de Nacionalidad, se podrá acreditar la nacionalidad mediante cualquier elemento que lleve a la autoridad a la convicción del cumplimiento de cualquiera de los supuestos de atribución de la nacionalidad mexicana. Todos los documentos que el interesado exhiba para la obtención del Certificado de Matrícula Consular serán digitalizados.» [Lo sustantivo destacado es propio]
No huelga mencionar, que si bien es cierto que la fracción IV, inciso d), artículo 9 del Reglamento de Matrícula Consular, abre la posibilidad para que cualquier documento que a juicio del funcionario consular pueda ser aceptado a falta de los que refieren los incisos anteriores, lo es también que
si
no
existe
un
criterio
común,
generalizado,
expreso
y
normativizado, que regule esta facultad y que sea de observancia homogénea entre los diversos funcionarios consulares, se pueden suscitar una serie de obstáculos, gastos innecesario e inconvenientes para nuestros connacionales. Por ello es importante destacar que la Dirección General de Servicios Consulares de la Secretaria de Relaciones Exteriores, emitió el oficio número DSC03569 de fecha 22 de marzo de 201625, en el cual, rescata
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Cabe señalar que en el citado oficio, se solicita al Coordinador Nacional de las Oficinas Estatales de Atención al Migrante, C. Juan José Rodríguez Alvarado, manifieste si está de acuerdo con las características que se detallan para las multicitadas Cartas de
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uno de los acuerdos obtenidos de una Reunión de Trabajo que se sostuvo con integrantes de la Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención al Migrante; que básicamente consiste en las características que debe cumplir el documento que se menciona en el artículo 9 fracción IV, inciso d), del Reglamento de Matricula Consular, siendo denominado como Cartas de Origen. A continuación, se hace una transcripción textual del fragmento de interés de dicho documento.26 Las características que se han acordado con la CONOFAM (Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención al Migrante) que deberán contener las cartas de origen y/o constancias de identidad, son las siguientes: a) b) c) d) e)
f)
g)
Que sea expedida en papel oficial de cada entidad federativa que la expida. Que sea suscrita por funcionario legalmente facultado en cada entidad federativa, sea funcionario municipal o estatal. Que sea suscrita por dos testigos que conozcan al solicitante de la carta. Que les sea adherida la fotografía del interesado, cancelada con sello oficial del gobierno. Que sea suscrita con la fecha de expedición del solicitante y que tenga una validez máxima de 90 días entre la fecha que se emita y la fecha que se presente a la oficina consular para su aceptación. Que contenga los siguientes datos del solicitante: i. Nombre completo con apellidos paterno y materno o sin el apellido paterno en caso de que el acta de nacimiento así lo establezca y que coincida con los datos del acta de nacimiento del solicitante. ii. Fecha de nacimiento que coincida con el acta de nacimiento del solicitante iii. Lugar de nacimiento que coincida con el acta de nacimiento. iv. Nacionalidad deberá asentarse la nacionalidad mexicana del interesado. v. Nombre del padre cuyo apellido paterno coincida con el apellido paterno del solicitante. vi. Nombre de la madre cuyo apellido paterno coincida con el apellido materno del solicitante. vi. Domicilio actual, que deberá ser el que tiene en el extranjero. vii. Fecha desde la cual radica en el extranjero. Debe asentarse un párrafo en el cual los testigos manifiesten bajo protesta de decir verdad que conocen a la persona para quien se expide la constancia de origen o de identidad.
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Origen, para que estas pudieran ser aceptadas a partir del 1 de junio del año 2016, al ser girada la orden de instrucción a todas las oficinas Consulares de México. 26 Se puede consultar en: https://consulmex.sre.gob.mx/omaha/images/requisitos.pdf
h)
Deberá anexarse a la carta copia del documento de identidad de cada uno de los testigos.
Conforme a lo dicho hasta aquí, se corrobora la conveniencia de que los guanajuatenses que reside en el extranjero, puedan contar con un documento asequible, pero no exento de controles, que acredite su identidad ante las autoridades consulares, a fin de que se les se facilite la obtención de la Matricula Consular27; como es el supuesto que se expone en el planteamiento normativo de la iniciativa: «Atribuciones del secretario del ayuntamiento
Artículo 128. Son atribuciones del secretario del Ayuntamiento: I a VII.... VIII. Expedir las constancias de residencia que soliciten los habitantes del Municipio, así como las cartas de origen que hagan constar la identidad, en su ausencia serán expedidas por el funcionario que se faculte por el acuerdo respectivo; IX a XI...».
Asimismo, el que se contemple en ley las «Cartas de Origen», además de dar sustento para su emisión y con ello certeza y seguridad jurídica, tanto a autoridades y a como a solicitantes; permite homologar para todos los municipios esa posibilidad jurídica, que empata con la diversa atribución con que cuentan para expedir constancias de residencia. Asimismo, dentro de las facultades reglamentarias o de dirección de los municipios, podrán ajustarse a las condiciones o exigencias que 27
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Lo que hace presuponer que el requisito consagrado en la fracción III del artículo 9 del Reglamento de Matrícula Consular, como es el comprobar la «nacionalidad mexicana» tendría que estar previamente cubierto, esto es, que quien lo solicita, cuenta con un acta de nacimiento, o un certificado de nacionalidad mexicana, carta de naturalización, declaratoria de Nacionalidad Mexicana o bien, un pasaporte.
planteen las autoridades federales responsables de las relaciones internacionales. Por ejemplo, para que concurra la razón de ser del documento que se conoce con la denominación de Carta de Origen o Carta de Identidad, el solicitante no debe contar o tener materialmente acceso a una credencial expedida por el Instituto Nacional Electoral, o bien a una licencia de manejo o a un pasaporte.
En suma, si bien recae en las autoridades federales las atribuciones de registro y la acreditación de la identidad de todas las personas residentes en el país y de los nacionales que residan en el extranjero, así como el dictar medidas tendientes a la protección de los emigrantes mexicanos y promover la celebración de acuerdos con los gobiernos de otros países, para que la emigración se realice por canales legales, seguros y ordenados, a través de programas de trabajadores temporales u otras formas de migración; estas mismas, por una parte, reconocen que para realizar sus funciones requieren respaldarse en una serie de acto y documentos jurídicos que se originen por las autoridades locales.
Por otro parte, como el «reconocimiento» de vecindad o bien, el de origen, no implica a la fecha una atribución reservada a la Federación, no obstante que está debe expedir una ley general que homologue la organización y funcionamiento de los registros civiles del país (reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación orgánico y adjetivo, pero no sustantivo; luego entonces, la atribución
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el 5 de febrero de 2017), pues ello implica una atribución de aspecto
que se plantea, es susceptible de recaer en autoridades locales y siendo las municipales las más cercanas al conocimiento de la vecindad de los habitantes, también es conveniente y consecuente que éstas tengan el encargo de expedir las «Cartas de Origen».
Finalmente, a manera de antecedente, tenemos que El 22 de septiembre de 2016, el rotativo el «Sol de México» informó, a través de su edición impresa, que el municipio de Durango había expedido su primera carta de origen, la cual fue avalada por la Secretaria del Ayuntamiento, C. Claudia Hernández Espino, y entregada a los familiares de Arturo Domínguez Flores, connacional radicado en Tulsa, Arizona; lo anterior, en virtud de recientemente reformas que aprobara el Congreso de ese Estado, a la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Durango.28
Es especialmente necesario que en los tiempos que corren, por las condiciones expuestas en la Presentación de la presente opinión, que exponen las prioridades de deportación y expulsión inmediata que ha fijado la actual administración del Gobierno norteamericano, lo cual genera que los emigrante e incluso los inmigrantes pueden ser expulsado de manera inmediata de los Estados Unidos, es fundamental adecuar y generar los instrumentos normativos que contribuyan a que se respeten los derechos de nuestros connacionales y a la vez faciliten los trámites que ellos realizan en la Unión Americana, bajo la protección y la certeza jurídica que les puedan brindar nuestras leyes.
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Disponible en: https://www.elsoldemexico.com.mx/republica/461242-expidio-municipio-de-durango-primera-carta-deorigen
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CONCLUSIONES
El Instituto de Investigaciones Legislativas pone a consideración de la Comisión de Asuntos Municipales, el presente estudio relativo a la iniciativa de reformar el artículo 128 en su fracción VIII de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, formulada por las diputadas y los diputados del Grupo Parlamentario de Acción Nacional de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado; que en síntesis expone lo siguiente. La iniciativa persigue que se faculte al Secretario del Ayuntamiento para expedir «cartas de origen», que hagan constar la identidad de quienes las soliciten, a fin de que tal documento sirva como medio probatorio ante cualquier Consulado mexicano en los Estados Unidos de América, permitiendo con ello a nuestros connacionales el obtener su Certificado de Matrícula Consular. Documento que, a su vez, permite a quienes cuentan con él, acceder a una serie de beneficios en tanto que es aceptado por un gran número de instituciones privadas y oficiales como documento de identidad, como prueba de nacionalidad y como comprobante de domicilio en un distrito consular dado, incluso nuestros migrantes guanajuatenses pueden acceder a servicios de instituciones financieras en varias partes de aquel país. Al respecto es ineludible considerar que el no contar con un documento Unión Americana que sean víctimas de toda clase de abusos, ya que se
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de identidad, provoca para millones de compatriotas que residen en la
encuentran impedidos para evidenciar jurídicamente su existencia y estado civil–entendido en su forma correcta, como el «conjunto de cualidades que pertenecen a una persona y determinan su identidad y capacidad de actuación en el mundo de las relaciones jurídicas»–; y, por lo tanto, obstaculizados para tramitar otros documentos o para hacer valer sus derechos. Es especialmente necesario que en los tiempos que corren, en los que la actual administración del Gobierno norteamericano ha expuesto como su prioridad la deportación y expulsión de migrantes ilegales, lo cual genera que los emigrante e incluso los inmigrantes pueden ser expulsado de manera inmediata de los Estados Unidos, es fundamental adecuar y generar los instrumentos normativos que contribuyan a que se respeten los derechos de nuestros connacionales y a la vez faciliten los trámites que ellos realizan en la Unión Americana, bajo la protección y la certeza jurídica que les puedan brindar nuestras leyes. Así, el que contemple en ley las «Cartas de Origen», además de dar sustento para su emisión y con ello certeza y seguridad jurídica, tanto a autoridades y a como a solicitantes; permite homologar para todos los municipios esa posibilidad jurídica, que empata con la diversa atribución con que cuentan para expedir constancias de residencia. Asimismo, dentro de las facultades reglamentarias o de dirección de los municipios, podrán ajustarse a las condiciones o exigencias que internacionales.
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planteen las autoridades federales responsables de las relaciones
Si bien recae en las autoridades federales las atribuciones de registro y la acreditación de la identidad de todas las personas residentes en el país y de los nacionales que residan en el extranjero, así como el dictar medidas tendientes a la protección de los emigrantes mexicanos y promover la celebración de acuerdos con los gobiernos de otros países, para que la emigración se realice por canales legales, seguros y ordenados, a través de programas de trabajadores temporales u otras formas de migración; estas mismas reconocen que para realizar sus funciones requieren respaldarse en una serie de acto y documentos jurídicos que se originen por las autoridades locales.
En el mismo orden, como el «reconocimiento» de vecindad o bien, el de origen, no implica a la fecha una atribución reservada a la Federación, no obstante que está debe expedir una ley general que homologue la organización y funcionamiento de los registros civiles del país (reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 2017), pues ello implica una atribución de aspecto orgánico y adjetivo, pero no sustantivo; luego entonces, la atribución que se plantea, es susceptible de recaer en autoridades locales y siendo las municipales las más cercanas al conocimiento de la vecindad de los habitantes, también es conveniente y consecuente que éstas tengan el encargo de expedir las «Cartas de Origen».
En efecto, en el artículo 128, con la reforma de su fracción VIII, de la incorporar un beneficio que sin duda ayudaría a todos aquellos
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Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, pretende
connacionales que no cuentan con los documentos exigidos para la tramitación del Certificado de Matricula Consular, de acuerdo al Reglamento respectivo, a que puedan tener acceso, presentado la carta de origen, en la que se hará contar la identidad, la cual sería expedida por la autoridad municipal correspondiente. Por todo lo expuesto, somos de la opinión que la propuesta en estudio es susceptible de admisión al sistema jurídico estatal y es conveniente para respaldar los derechos de los migrantes guanajuatenses.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
eTS/pmeMT
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CON PUNTO DE ACUERDO, POR EL QUE SE EXHORTA A LA SRE A REDOBLAR LOS ESFUERZOS DE PROTECCIÓN DE LOS CONNACIONALES EN ESTADOS UNIDOS; Y A LA SHCP, A GARANTIZAR LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS PARA ASISTIRLOS Y PROTEGERLOS, SUSCRITA POR LOS SENADORES GABRIELA CUEVAS BARRON Y JUAN CARLOS ROMERO HICKS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN, ASÍ COMO ARMANDO RÍOS PITER, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/2/2017-01-251/assets/documentos/PA_PROTECCION_CONNACIONALES.pdf
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