Diseño y Comunicación de Planes de Metas MANUAL PARA LA ACCIÓN

ÍNDICE ESTRUCTURA Y OBJETIVOS DE ESTE MANUAL PRIMERA PARTE: MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

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1. Planificación para la gestión gubernamental, rendición de cuentas y participación Planificar para simplificar 1.1 Plan de Metas: una herramienta para la planificación 1.2 ¿Por qué Planes de Metas? 1.3 Una intervención estratégica para ciudades justas, democráticas y sustentables 1.4 ¿Por qué pensarlos como una intervención estratégica? 1.5 Componentes de una intervención estratégica 2. Etapas de un Plan de Metas 2.1 Diagnóstico participativo: un proceso de definición y construcción colectiva de metas Diagnóstico y comunicación dialógica 2.2 Diálogo con la comunidad: oportunidades y desarrollo de la estrategia 2.3 El rol de la información. Hacia una planificación colaborativa 2.4 Metodologías participativas para reconstruir el vínculo entre gobierno y ciudadanos 2.5 Niveles de participación en la práctica

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SEGUNDA PARTE: HERRAMIENTAS PRÁCTICAS

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3. Diseño de un Plan de Metas 3.1 Querer, poder, hacer 3.2 Los elementos del Plan de Metas: La cadena lógica de la planificación 3.3 Los pasos en el diseño del Plan de Metas 4. Monitoreo y Evaluación como procesos de rendición de cuentas y aprendizaje institucional 4.1 Monitoreo y Evaluación. Pasos del proceso 4.2 Indicadores inteligentes

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TERCERA PARTE. LOS CASOS

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5. Los casos. Desafíos de la puesta en marcha de los planes de metas 51 ALGUNAS REFLEXIONES

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ANEXO: ETAPAS Y ACCIONES IMPLICADAS EN LA GESTIÓN DE PLAN DE METAS

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RECURSOS DE APOYO

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Referencias Bibliográficas

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Este manual tiene como objetivo contribuir al diseño y la comunicación de los Planes de Metas por parte de los gobiernos locales, así como fortalecer a aquellos actores involucrados en la planificación de intervenciones, procesos participativos, toma de decisiones y rendición de cuentas relacionados a la gestión de estos planes.

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Estructura y objetivos de este manual GOBERNANZA El modo en que una sociedad interactúa y coordina sus actividades para la resolución colectiva de problemas. Incluye: • Los procesos de toma de decisión colectiva. • La articulación de los intereses y la mediación en los conflictos. • Las normas, instituciones y prácticas mediante las cuales una sociedad se organiza social, política y económicamente.

Existen nuevas formas de gobernanza que se materializan, entre otras expresiones, a través de la generación colectiva de Planes de Metas de gobierno. Este manual tiene como objetivo contribuir al diseño y la comunicación de los Planes de Metas por parte de los gobiernos locales, así como fortalecer a aquellos actores involucrados en la planificación de intervenciones, procesos participativos, toma de decisiones y rendición de cuentas relacionados a la gestión de estos planes. Este manual combina elementos teóricos, sugerencias prácticas y referencias a recursos acerca del diseño, el monitoreo y la comunicación de los Planes de Metas, desde la perspectiva de la planificación colaborativa como propuesta para una nueva forma de gobernanza local. Es importante destacar que, además de la dimensión técnica del diseño y gestión de planes, se busca desarrollar y fortalecer la dimensión política, vinculada principalmente con las implicancias de llevar adelante una planificación participativa de un proyecto común que busca alcanzar cambios particulares en un contexto dado, con actores concretos, en un momento determinado de la historia. En este sentido, se espera generar la reflexión y el aprendizaje en torno a procesos basados en la construcción de consensos y la participación fundamentada con argumentos valorativos y técnicos, que considera el contexto y la agenda de temas prioritarios que el mismo plantea.

. 04 El documento se estructura en tres partes y cinco apartados principales: En la primera parte se presenta el encuadre teórico y conceptual desde el cual se parte, Dentro de este bloque se encuentran dos apartados. El primero de ellos focaliza en describir la planificación para la gestión gubernamental, y presenta a los Planes de Metas como una herramienta de planificación, intervención y gestión estratégica orientada a la construcción de sociedades más justas, democráticas y sustentables. El segundo aborda el tema del diagnóstico en su vinculación con la interacción comunicativa, explorando el valor del diálogo y el rol fundamental de la información para la construcción colectiva. Asimismo, introduce apreciaciones sobre metodologías participativas y su aporte en la construcción del vínculo entre gobierno y ciudadanos. La segunda parte contiene herramientas prácticas para el abordaje y puesta en marcha de Planes de Metas. En el apartado tercero, se aborda el tema del diseño del plan, la definición de sus distintos elementos y la coherencia programática. El cuarto apartado focaliza en la práctica del monitoreo y evaluación como procesos de rendición de cuentas y aprendizaje institucional. Allí se remarca la importancia de la buena definición de los indicadores en el proceso de análisis colectivo de los avances que, expresados a través del Plan de Metas, se realizan para alcanzar los cambios identificados como relevantes para las políticas públicas para el territorio. Finalmente se en el capítulo Los casos. Desafíos de la puesta en marcha de los Planes de Metas, se analizan los casos de ciudades de Argentina que han implementado esta herramienta, a saber: Mendoza, Maipú, San Martín de los Andes y Córdoba.

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Planificación para la gestión gubernamental, rendición de cuentas y participación Planificar para simplificar La planificación es un proceso que contribuye a identificar modelos que permitan estructurar la realidad compleja, a través de la definición de una secuencia lógica de objetivos y acciones que se han definido para alcanzar el cambio deseado en dicha realidad. Si se simplifica la realidad es posible focalizar la acción -por ende la planificación- en aquellas causas sobre las que es posible generar un cambio en un momento determinado, con ciertos recursos disponibles, en base a las alianzas y acuerdos alcanzados. Planificar la gestión gubernamental no implica minimizar la complejidad y la diversidad a intervenir. Por el contrario, requiere de un análisis profundo de la realidad, basado en un diagnóstico inclusivo y un diálogo regular con los ciudadanos, que facilite la definición colectiva de esa realidad en distintos momentos y ante cambios de contexto.

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Es posible planificar en dos niveles. A largo plazo, a través de las líneas estratégicas que guían la acción y los cambios que se quieren alcanzar dentro de las mismas. Este nivel debería estar determinado por consensos alcanzados en una sociedad que define políticas de estado basadas en una visión de ciudad, construida de manera inclusiva. Es en el segundo nivel, del corto y mediano plazo, donde a través de los Planes de Metas las distintas gestiones trabajan para contribuir a esa visión socialmente consensuada. El nivel de planificación a largo plazo se expresa en lineamientos político-estratégicos (que pueden concretarse en la plataforma de gobierno) que darán marco a la planificación a mediano y corto plazo, dentro del cual los Planes de Metas son una de sus expresiones prácticas. Planificar la gestión gubernamental no implica minimizar la complejidad y la diversidad a intervenir. Por el contrario, requiere de un análisis profundo de la realidad, basado en un diagnóstico inclusivo y un diálogo regular con los ciudadanos, que facilite la definición colectiva de esa realidad en distintos momentos y ante cambios de contexto.

La planificación para el corto y mediano plazo define los objetivos para las diferentes áreas de la política pública, alineadas con las grandes líneas político-estratégicas de actuación a concretar en el largo plazo. Es en este nivel, en el que el Plan de Metas cobra protagonismo para definir las metas e indicadores que se utilizarán para la evaluación del cumplimiento de cada objetivo propuesto. Ver ejemplo en página 36: “La cadena lógica de la planificación”. 1.1 Plan de Metas, una herramienta para la planificación

El Plan de Metas es un instrumento de planificación, gestión, información pública, rendición de cuentas y seguimiento de las acciones a desarrollar por un gobierno durante el período que dura un mandato. El Plan de Metas establece la obligatoriedad que los intendentes, alcaldes o prefectos, al iniciar una gestión, presenten un programa de metas a cumplir durante su gobierno e informen periódicamente a la ciudadanía sobre el cumplimiento de las mismas.

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El Plan de Metas busca transformarse en una herramienta a través de la cual las propuestas de gobierno se materialicen en metas concretas basadas en indicadores de cumplimiento.

El Plan de Metas busca transformarse en una herramienta a través de la cual las propuestas de gobierno se materialicen en metas concretas basadas en indicadores de cumplimiento.

Los planes o programas de metas presentan un gran potencial para la desarrollar la calidad democrática en la medida que generan mejores condiciones para la rendición de cuentas en procesos más interactivos, dialógicos y argumentativos, favorece la interacción entre gobernantes y ciudadanos, facilita el acceso a la información para el monitoreo, la evaluación de las políticas públicas y la construcción de una opinión pública informada, y contribuye a la participación ciudadana en los procesos políticos en el nivel local (Cáceres, 2013). Los Planes de Metas existentes tienen la particularidad de haber sido promovidos por movimientos de la sociedad civil, en lo cual La Red Latinoamericana por Ciudades y Territorios Justos, Democráticos y Sustentables ha tenido un papel determinante. Para más información visitar: http://redciudades.net/blog/ Por su propia naturaleza de mediano y corto plazo, y producto de la participación activa de los ciudadanos y de una vinculación renovada entre actores claves para el desarrollo de un municipio, el Plan de Metas permite llevar a su máxima expresión la capacidad de planificar buscando aprovechar las oportunidades de realizar intervenciones que ayuden a la gestión en gobierno a cumplir con sus propuestas. Reconocer estas oportunidades de acción, generarlas a través del diálogo con actores del territorio e incorporar y redefinir anualmente ciertas metas para aprovechar contextos favorables son destrezas que las autoridades municipales deberán llevar a la práctica en el proceso de gestión de sus Planes de Metas.

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El proceso de planificación de un Plan de Metas permite a las autoridades aprovechar las oportunidades e identificar desafíos ante los cuales la gestión debe actuar.

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1.2 ¿Por qué Planes de Metas?

Existe una crisis de representatividad política, marcada entre otros aspectos, por un incumplimiento de las promesas electorales y por la ausencia de información sobre los propósitos políticos de los gobiernos y los criterios que orientan sus decisiones. Ante esta situación, los ciudadanos se encuentran alejados de los procesos de toma de decisiones que resultan en intervenciones que directamente los afectan. La carencia de mecanismos articuladores y facilitadores del diálogo, y de instancias de rendición de cuentas e información pública se constituyen en barreras para el ejercicio pleno de la ciudadanía.

El Plan de Metas, como instrumento de planificación, información pública y rendición de cuentas, permite lograr más integración en el sistema de planeamiento de la ciudad, incrementar los niveles de transparencia de la gestión y de acceso a la información pública, y aumentar los niveles de eficiencia y efectividad de las políticas públicas.

El Plan de Metas, como instrumento de planificación, información pública y rendición de cuentas, permite lograr más integración en el sistema de planeamiento de la ciudad, incrementar los niveles de transparencia de la gestión y de acceso a la información pública, y aumentar los niveles de eficiencia y efectividad de las políticas públicas. La implementación de este instrumento impone al municipio la necesidad de establecer mecanismos para mejorar la producción y sistematización de la información en el interior de la administración. A su vez, es una herramienta estructurante del quehacer diario del municipio y articuladora de otros instrumentos de gestión administrativa y contable preexistentes.

Algunos fundamentos para implementar planes de metas son su valor como:

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Herramienta de gobierno para mejorar el vínculo entre ciudadanos y el Estado. En sus distintas etapas de diseño, implementación y evaluación, es una oportunidad para activar procesos de apertura al diálogo, generar consensos y materializar acuerdos. Insumo clave para la gestión. En cuanto establece directrices, objetivos, metas e indicadores para el trabajo del gobierno local, en el cual cada área de gestión aporta al alcance de las mismas. El Plan de Metas contribuye a soslayar la fragmentación al explicitar objetivos integrales en los que se insertan aquellos específicos de cada área. A su vez, contribuye a favorecer la articulación interna, evitar el solapamiento y poner en valor el esfuerzo grupal. Guía del proceso de seguimiento del plan. En tanto el sistema de monitoreo y evaluación se construye en función de los lineamientos de la planificación. Instrumento que permite evaluar la gestión desde dos niveles. En función del alcance de ciertos resultados facilita que los procesos de monitoreo y evaluación se traduzcan en mejoras en la gestión. Además, puede generar procesos de revisión y evaluación participativos que canalizan experiencias y percepciones de los ciudadanos sobre las metas que se alcanzan y las que no. La participación ciudadana es un elemento clave para que la rendición de cuentas sea más que una enumeración de actividades realizadas o el control sobre el uso de los recursos. Un camino hacia la transparencia en las acciones del gobierno. El Plan de Metas contribuye a instaurar un proceso interno de gestión de la información que facilita el acceso a la misma por parte de la ciudadanía. La información pública, es decir aquella que se encuentra en manos del Estado, debe permitir y facilitar el conocimiento y compromiso ciudadano en las decisiones y procesos de la gestión pública.

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1.3 Una intervención estratégica para ciudades justas, democráticas y sustentables

El Plan de Metas se conforma como una herramienta de intervención donde el diseño, monitoreo y evaluación, son oportunidades para crear, profundizar y fortalecer canales de comunicación e intercambio entre el gobierno y los ciudadanos, y así alcanzar mayor correspondencia entre el contenido de dichos planes y las necesidades de hombres y mujeres de un territorio. Estas herramientas conforman estrategias de intervención orientadas a objetivos políticos, tendientes a la promoción de territorios justos, democráticos y sustentables. El Plan de Metas no constituye sólo una metodología de planificación sino, fundamentalmente, la explicitación de un posicionamiento político-normativo respecto de la realidad social en la que a una gestión le toca el papel de asumir la responsabilidad de gobernar. El plan debe proponer con claridad la visión política de transformación que asume un gobierno en relación a los desafíos que le tocan enfrentar. En tal sentido, no es posible pensarlo sólo como un instrumento técnico sino eminentemente político. De hecho estos institutos surgieron como una reivindicación de la sociedad civil respecto de la necesidad de generar nuevos mecanismos que favorezcan una gobernanza más justa, democrática y sustentable. Estos valores-meta implican una lectura de los problemas y contradicciones de los contextos urbanos en la región y el papel que se le asigna al Estado en relación a los mismos. Cómo respondan los gobiernos a éstos desafíos, qué agenda decidan asumir, qué estrategias elijan implementar, serán objeto de evaluación

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de la opinión pública, pero sobre todo la posibilidad de fortalecer su base de legitimidad y credibilidad social. Por ello, el Plan de Metas exige un esfuerzo político técnico de decisión, planificación y comunicación, de manera que queden claramente plasmadas la decisión e intencionalidad política de una gestión. El Plan de Metas contribuye así a hacer público el proceso de decisión y el grado de inclusión de intereses que un gobierno adopta. De este modo, permite reducir las asimetrías que se producen cuando los programas de gobierno son objeto de presión sólo por parte de los grupos de poder concentrado, o al menos aumentar el costo social de las estrategias corporativas de incidencia. El Plan de Metas se conforma como una herramienta de intervención donde el diseño, monitoreo y evaluación, son oportunidades para crear, profundizar y fortalecer canales de comunicación e intercambio entre el gobierno y los ciudadanos.

El compromiso político con los Planes de Metas tiene implicancias valorativas y metodológicas. Implica tomar un abordaje participativo, multidisciplinario, y multidimensional, donde lo que importa es el plan pero también el propio proceso, la práctica de articular la diversidad para lograr un aprendizaje colectivo. En este articular de la diversidad de necesidades e intereses lo que se busca es reducir espacios de poder predominante de ciertos grupos para ganar en inclusión. El ejercicio de construcción de Planes de Metas puede en el mediano y largo plazo cambiar las condiciones para un acceso más equitativo a la incidencia en los procesos de toma de decisión.

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1.4 ¿Por qué pensarlos como una intervención estratégica?

Los Planes de Metas constituyen una intervención que implica una intencionalidad consciente y deliberada por producir un cambio o generar nuevas condiciones para que ello ocurra. Constituyen un medio para alcanzar fines, y en cuanto tal son una guía para acciones con consecuencias para los grupos involucrados y/o afectados, que deberían tener activa participación en su diseño e implementación. Por tanto, requieren de procesos públicos y transparentes donde se expliciten objetivos, medios y criterios que fundamentan las decisiones. Los Planes de Metas que reflejan objetivos políticos explícitos y claros pueden articular de modo coherente con otros instrumentos de planificación de mediano y largo plazo –cómo los planes estratégicos- o las políticas de estado. Su valoración política y práctica permitirá reconocer el grado de explicitación y alineamiento de las acciones y recursos asignados con los objetivos políticos de corto y mediano plazo. En este sentido una intervención es estratégica cuando aporta a la: >>Expansión y promoción de espacios de negociación y acción para contribuir a los objetivos de justicia, democracia y sustentabilidad. >>Sinergia entre actores del sector privado, Estado y sociedad civil para sumarlos en la búsqueda de objetivos y horizontes políticos comunes. >>Generación de efecto multiplicador de vínculos virtuosos entre los principios de inclusión, equidad y eficiencia.

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Intervención estratégica para ciudades justas, democráticas y sustentables

P L A N

PARTICIPATIVO, INCLUSIVO, PÚBLICO: Instrumento de información y vinculación con los ciudadanos.

D E

M E TA S

ORIENTADO AL DESARROLLO DE CAPACIDADES INSTITUCIONALES: Instrumento de planificación que ordena y mejora la gestión.

GENERADOR DE NUEVAS CONDICIONES PARA LA GOBERNANZA: Instrumento construido en base a acuerdos y profundización de entendimientos entre los distintos actores de la ciudad.

de

. 15 1.5 Componentes de una intervención estratégica

Entendidos como una intervención estratégica, la puesta en práctica exitosa de los Planes de Metas requiere de un trabajo coordinado de cuatro elementos claves: DIÁLOGO COMUNICACIÓN Interactiva para profundizar entendimientos y construir el saber colectivo sobre distintas problemáticas

DIAGNÓSTICO Y REVISIÓN De manera periódica de los factores de contexto y oportunidades de acción

DESARROLLO DEL PLAN DE METAS

MONITOREO Y EVALUACIÓN Como instancia de aprendizaje colectivo sobre el alcance de los resultados y su impacto en la gestión gubernamental y la calidad de vida ciudadanos

DESARROLLO ORGANIZACIONAL Fortalecimiento de las capacidades de todos los actores y organizaciones participantes en la definición y gestión de Planes de Metas

La gestión de un Plan de Metas implica un cambio cultural significativo acompañado por una adaptación de los procedimientos, sistemas y prácticas dentro de la institución que los lidera. Esta labor de ninguna manera puede ser concebida como un ejercicio aislado que responde a una demanda o normativa puntual.

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El Plan de Metas genera procesos para pensar los problemas de manera inclusiva y alcanzar mejores respuestas a las necesidades complejas de los ciudadanos. Los elementos presentados en el gráfico anterior no constituyen compartimientos estancos, por el contrario, su interacción facilita y refuerza el desarrollo de una nueva gobernanza que permitirá la implementación exitosa de cualquier intervención. En este marco algunos elementos cobran principal relevancia: El Plan de Metas genera procesos para pensar los problemas de manera inclusiva y alcanzar mejores respuestas a las necesidades complejas de los ciudadanos.

>> Diagnóstico y Diálogo. Constituyen instancias que

ayudan a la definición de los problemas y situaciones que se buscan revertir. El diagnóstico sin la generación e institucionalización de procesos de interacción comunicativa es sólo una foto (estática) de factores que definen un contexto en un determinado momento. >> El Diálogo o Interacción Comunicativa. Aporta dos cuestiones principales, en primer lugar y en relación con el diagnóstico y las instancias de monitoreo y evaluación, provee información directa de las percepciones y necesidades de los ciudadanos. En segundo lugar, esta comunicación permite cambiar la forma en que, desde las distintas posiciones, se entienden los problemas, al reconocer y entender al otro es posible moldear nuevas percepciones y formas de relacionamiento. Es a partir de este proceso que es posible garantizar la inclusión. >>El desarrollo del plan. Depende de la fortaleza de los cuatro elementos presentados en el gráfico expuesto y es en este punto donde el desarrollo organizacional cobra relevancia, en cuanto refiere a la necesidad de fortalecer las capacidades necesarias para trabajar en la planificación colaborativa, no solo dentro del gobierno sino también con otros actores que deberían participar en el proceso de planificación. Estas capacidades constituyen un componente clave para crear una nueva cultura política que favorezca una nueva gobernanza.

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Si bien el contenido político del Plan de Metas es responsabilidad del gobierno, la participación de la ciudadanía en la definición del mismo cumple un lugar indiscutible, ya que es ésta la que conoce mejor las necesidades de los territorios de la ciudad. Ante esto, vale preguntarse: ¿Cómo define las metas un gobierno? ¿Con quién? ¿Con qué criterios, valores y fundamentos? ¿Quién/es define/n la visión de ciudad que se busca alcanzar?

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Planificar va más allá de definir una serie de metas a ser cumplidas en tiempo y forma, y mucho menos que esas metas sean una enunciación de lo que son responsabilidades básicas de las distintas áreas de la administración pública. Pensar como gobierno en un set de metas, implica generar un espacio donde colectivamente se definan los cambios que se buscan alcanzar para una mejora en la calidad de vida en la ciudad. Es también responsabilidad de los gobiernos establecer procesos desde un lugar de construcción y planificación colectiva, que contribuyan a generar nuevos parámetros para la gobernanza municipal y a reducir la distancia y desconfianza entre gobernantes y gobernados.

70%

85%

60%

90%

La iniciativa la toma un gobierno a través de su propia plataforma, y con la existencia de un plan estratégico a largo plazo si lo hubiere. El Plan de Metas brinda la posibilidad al gobierno de convocar a los ciudadanos a reflexionar, proponer, discutir sobre directrices generales de acción y definir con actores relevantes en cada caso, las metas a alcanzar, basado en un diagnóstico inclusivo. Así, comienza un proceso de participación, el inicio de un diálogo entre el gobierno y los ciudadanos, donde estos últimos tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista y entender los desafíos que el gobierno enfrenta al intentar alcanzar sus metas. Es el momento y la oportunidad para reducir conflictos, establecer alianzas y generar posibilidades de gestión asociada en la consecución de ciertas metas. Como se expresaba anteriormente, es responsabilidad del gobierno realizar un Plan de Metas. Pero es también responsabilidad de los gobiernos establecer procesos desde un lugar de construcción y planificación colectiva, que contribuyan a generar nuevos parámetros para la gobernanza municipal y a reducir la distancia y desconfianza entre gobernantes y gobernados. El proceso de construcción participativa del Plan de Metas puede aportar al diálogo centrado en políticas públicas y a la comprensión respecto de los límites y posibilidades a la hora de elegir alternativas de solución.

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2. Etapas de un Plan de Metas 2.1 Diagnóstico participativo: Un proceso de definición y construcción colectiva de metas

La definición de metas y el diseño de un plan comienzan con dos procesos paralelos que se nutren mutuamente y comienzan simultáneamente: el diagnóstico y el diálogo. Diagnóstico y comunicación dialógica Requiere apoyarse en la información y evidencia que de sustento a las definiciones y descripciones de los problemas. En este punto la disponibilidad de información en el municipio constituye un recurso fundamental. Identificar las necesidades de información conlleva la construcción de un sistema de información que incluya los requerimientos para el seguimiento de los problemas, a la vez que para evaluar alternativas e impactos de las acciones. Frecuentemente las organizaciones del territorio –universidades, centros de investigación, y otro tipo de instituciones que producen información-, pueden aportar evidencias que sirvan de base a estos diagnósticos, que brindan una aproximación sobre la relación entre los factores económicos, sociales, políticos y ambientales en un momento y lugar determinado; es decir, un panorama de los diferentes actores involucrados, el lugar que ocupan y las relaciones de poder que existe entre ellos.

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El diagnóstico brinda además un panorama acerca de las oportunidades y desafíos para implementar ciertas acciones en un contexto político determinado. Es en especial en este último punto que la institucionalización de un proceso de diálogo se vuelve determinante. Se entiende al diálogo como una comunicación interactiva que permite que distintos actores puedan compartir sus percepciones sobre ciertos temas y comprender aquellas de los demás. El proceso de comunicación enriquece el diagnóstico y permite conocer visiones que no se alcanzan sin la inclusión de las percepciones de los distintos sectores sociales.

El proceso de comunicación enriquece el diagnóstico y permite conocer visiones que no se alcanzan sin la inclusión de las percepciones de los distintos sectores sociales.

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¿Por qué importa la comunicación para la gobernanza democrática? Los procesos de gobernanza son eminentemente comunicativos (relación entre actores estatalessociedad civil-mercado). Los principios regulativos de la democracia sólo pueden realizarse comunicativamente (accountability, responsiveness, incidencia). Sólo a partir de los procesos comunicativos puede construirse certidumbre y confianza.

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Será posible así construir un diagnóstico inclusivo, representativo de los ciudadanos que se verán afectados con la implementación del plan y la generación de mejores condiciones para una nueva forma de abordaje de los problemas colectivos. EL PAPEL DE LA COMUNICACIÓN EN LA GOBERNANZA Y EL DESARROLLO Capacidad estatal: por medio de la consulta y el diálogo con la sociedad puede lograrse el entendimiento público necesario para el consenso sobre la orientación de políticas y reformas.

Accountability: la transparencia y el acceso a la información permiten el monitoreo ciudadano, la rendición de cuenta s y la conf ian za en los agentes e instituciones.

Responsiveness: ciudadanos informados y políticamente activos demandan la tensión de los gobernantes a sus demandas y posturas y permite la adecuabilidad y eficacia de las políticas.

. 23 Esquema Estrategia de Diagnóstico y diálogo Mapeo inicial de los temas a tratar. Estado de situación de la temática. Identificación de grupo de actores en relación a los distintos temas a tratar. Se identifican actores influyentes y aquellos afectados de manera directa por cualquier intervención en las distintas temáticas. Identificar oportunidades para intervenir.

Diseño del proceso participativo

Negociación con actores influyentes para alcanzar una definición inicial de la temática y objetivos del proceso de diagnóstico. Establecimiento y puesta en funcionamiento del grupo coordinador del proceso de diagnóstico y diálogo y equipos técnicos de apoyo.

Elección de herramientas participativas. Diseño plan para realizar el diagnóstico participativo.

Difusión y presentación pública del proceso de diálogo y diagnóstico que se inicia. Preparación de la logística. Capacitación de facilitadores si fuera necesario.

Trabajo de campo

Análisis de datos

Implementación de herramientas participativas de diagnóstico. Institucionalización de espacios participativos que se mantendrán más allá del momento del diagnóstico, espacios que mantienen la comunicación colaborativa. Análisis de información realizada por: miembros del grupo coordinador, equipo técnico y actores influyentes. Precisar la definición de la situación problemática de los distintos temas en estudio. Con todos los participantes: compartir resultados generales.

Con el grupo directamente afectado por la intervención: Devolución de resultados compartir resultados y vincular a participantes de las con líneas estratégicas para distintas instancias partici- posterior diseño del plan. Comunicación pativas de diagnóstico. Con actores influyentes: com-

y uso de los resultados

partir resultados y cristalizar acuerdos de apoyo para la etapa de diseño del plan e implementación. Difusión de los resultados a la población en general en vinculación con el plan de metas presentado.

Definir qué información se comunicará, cuándo y cómo.

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2.2 Diálogo con la comunidad, oportunidades y desarrollo de la estrategia

Si un gobierno se compromete con la realización de Planes de Metas como herramienta de planificación participativa y de rendición de cuentas para una nueva gobernanza, asume un posicionamiento político en favor de la participación, el trabajo multidisciplinario y el análisis multidimensional de los problemas. A la luz de esto, el plan no debería ser concebido a puertas cerradas en las oficinas del departamento o responsable de planificación. En este marco, el Plan de Metas deja de tener un fin en sí mismo y contribuye a revalorizar el rol del proceso como práctica de articular la diversidad, para lograr un mayor entendimiento y aprendizaje

El diagnóstico es la etapa en la cual comienza el proceso participativo de la ciudadanía para el diseño del Plan de Metas. Iniciar y sostener un diálogo con los ciudadanos y los actores relevantes en cada temática, implica establecer canales o espacios de intercambio y participación regular, e institucionalizar el proceso de definición y redefinición de problemas y las percepciones que se tienen de ellos. Todo ello implica disponer de recursos técnicos con capacidades para coordinar y facilitar el proceso que incluye la reunión y sistematización de información, pero también la deliberación pública. Esto facilita contar con un diagnóstico, conocer el margen de acción con el que el gobierno cuenta, sostener alianzas, generar acuerdos, reducir conflictos, e incrementar las posibilidades de implementar el plan de manera exitosa. CON LA COMUNICACIÓN INTERACTIVA CON ACTORES DEL TERRITORIO SE BUSCA: Conocer sus percepciones y comprensión de los procesos que afectan su vida.

Contar con una visión de los conflictos y posibilidades de consenso basado en discuciones sobre sus necesidades e intereses.

Definir de manera colectiva fines y objetivos.

Construir y mantener alianzas durante el proceso de implementación del plan.

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2.3 El rol de la información. Hacia una planificación colaborativa

El proceso de definición, implementación y monitoreo de un Plan de Metas brinda la posibilidad de abrir nuevos espacios donde ciudadanos que antes no tenían acceso a instancias de toma de decisión, ni acceso a la información sobre las acciones de los gobiernos, pueden participar de manera informada en procesos de cambio en la ciudad.

En un proceso de planificación colaborativa, el rol de la información es vital ya que sólo puede participar quien es convocado, quien cuenta con la información para aportar al debate, quien entiende los criterios que orientan las propuestas del gobierno. La comunicación del gobierno va de la mano con la estrategia de vinculación con los ciudadanos.

Los gobiernos tienen la oportunidad y capacidad de expandir la agencia de las personas -entendida como la capacidad de asumir un papel activo en el contexto-, así como potenciar las posibilidades de contribuir desde su individualidad a este plan compartido. En un proceso de planificación colaborativa, el rol de la información es vital ya que sólo puede participar quien es convocado, quien cuenta con la información para aportar al debate, quien entiende los criterios que orientan las propuestas del gobierno. La comunicación del gobierno va de la mano con la estrategia de vinculación con los ciudadanos. Es por esto que, para garantizar el acceso a la información y el entendimiento para promover una participación informada en los espacios de debate y consulta, el gobierno deberá planificar su estrategia de comunicación en base a:

>> ¿Qué información y para quién? No toda la informa-

ción es útil para todos. Se precisan paquetes diferenciados de información organizados en base a los objetivos de las distintas acciones de vinculación planeadas y a las necesidades de información encontradas para cada ocasión en particular.

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>> ¿Cómo comunicarlo? Se debe analizar el formato en que se presenta la información, los canales de comunicación, la relevancia para quien la recibe, el lenguaje utilizado.

El Plan de Metas invita a desarrollar y fortalecer la comunicación entre gobierno local y vecino, en este sentido los ejes/líneas/temas estratégicos de la planificación deberían constituirse en los ejes de la estrategia de comunicación. AGENCIA: Capacidad de negociar nuestra posición y trayectoria social, de incorporar ciertas cosas y desechar otras, de modificar y dar un giro personal o grupal a las características que determinan el sistema.

Al mismo tiempo, la estrategia de comunicación es clave hacia el interior de la administración pública porque ordena los esfuerzos de las distintas áreas en función de objetivos estratégicos compartidos y presenta un posicionamiento político claro hacia una forma distinta de gobernanza. La labor de mejorar la comunicación implica la puesta en marcha de un sistema de gestión de la información dentro de la administración pública. Esto es contar con un sistema integrado que dé cuenta de las tareas cotidianas sistematizadas y de la información que aportará al sistema de monitoreo del alcance del Plan de Metas. Asimismo, es importante destacar que la estrategia de comunicación y la gestión de la información no sólo son fundamentales en el momento de la planificación sino como se verá a lo largo del manual, en el proceso de implementación, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.

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El Plan de Metas se concibe como un proceso de definición y redefinición de metas que, si se nutre de la colaboración y la visión de la ciudadanía, permite alcanzar una visión más integral de las necesidades y acciones prioritarias para una ciudad.

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2.4 Metodologías participativas para reconstruir el vínculo entre gobierno y ciudadanos

La participación puede cobrar distintas formas y adquirir distintos niveles de involucramiento y compromiso. Las normas que regulan el funcionamiento de los Planes de Metas prevén la necesidad de audiencias públicas en las que se presenta el plan ante los vecinos y se abre el espacio para que puedan acercar sus opiniones sobre el mismo. Este instituto de democracia semidirecta puede garantizar al menos, una instancia de consulta, que se pierde si solo se implementa a los fines de informar sobre metas ya definidas y cerradas. El alcance de las audiencias públicas puede estar dado por la propia normativa que la regula, pero también por una decisión política de cuán inclusivas, receptivas e interactivas sean estas instancias. Los procesos participativos del municipio implican una decisión política inicial respecto de:

>> 1. Nivel de la participación que se quiera promover, esto implica definir abiertamente el grado de compromiso con el involucramiento ciudadano en cada instancia.

>> 2. Cómo se mantendrá el proceso participativo desde su inicio durante los distintos momentos de concreción del plan.

>> 3 . Quién estará involucrado, cuándo, cómo y para qué.

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2.5 Niveles de participación en la práctica

A continuación se presenta un cuadro resumen de las distintas instancias o niveles de participación que se pueden implementar. El mismo no pretende constituir un marco rígido de actuación, sino una ayuda para pensar estrategias de vinculación con la comunidad y de construcción de apoyos para el alcance de las metas.

Nivel/ instancia

Informar

Consultar

Proceso

Presentación y promoción

Comunicación y Construcción retroalimentación de consensos

Herramienta/ medio

Folleto Video Uso de los medios de comunicación y de las TICs

Encuestas Reuniones Grupos focales Audiencia pública TICs

Instancias forConsulta Talleres de planificación en busca de males de gestión Apoyo asociada Financiamiento la decisión estratégica

Catalizador de la instancia participativa

Esto es lo que vamos a hacer

Estas son las opciones ¿Cuál es su opinión?

El municipio quiere buscar opciones y decidir acciones con ustedes

Beneficios para Menos esfuerzo el gestor del aparente proceso

Cuestiones críticas para el gestor

Opciones realistas y habilidad de manejar las respuestas

Fuente: Adaptado de "A guide to effective participation"

Actuar juntos

Control por parte de la comunidad

Búsqueda de gestión asociada

Desarrollo comunitario

El municipio quiere implementar de manera conjunta estas decisiones

El municipio puede ayudarlos a implementar estas acciones dentro de ciertos parámetros

Trae recursos adicionales

Incrementa las capacidades en la comunidad reduciendo dependencia con el municipio

¿Tenemos los mimos criterios de decisión? ¿Confiamos en el otro?

¿Quién controla y cómo? ¿Podemos trabajar juntos?

¿Se logrará cumplir nuestros objetivos así como el de los otros?

Estar listo para aceptar nuevas ideas y seguir su proceso de desarrollo

Compromiso a Disposición a aprender nuevas brindar un apoyo continuado formas de trabajo

Ideas nuevas y Aumentan las posibilidades de compromiso de otros actores ofrecer la solución adecuada

¿Aceptará la gen- ¿Son reate lo decidido? listas las opciones?¿Aparecen otras no consideradas?

Se debe Visión clara comenzar con... Audiencia identificada Lenguaje común

Decidir juntos

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El Plan de Metas permite dar respuesta no sólo a temas emergentes o ajustes necesarios, sino también a profundizar la relación con la ciudadanía y aquellos actores involucrados directamente en la toma de decisión del plan.

Generalmente, las instancias participativas de los municipios se dan en los dos primeros niveles: información y consulta. Sin embargo, sin desmerecer su importancia en la construcción de una nueva gobernanza, la participación de manera sustancial ocurre en los otros tres niveles, donde un mayor involucramiento de los actores claves es necesario. La planificación y gestión de Planes de Metas son ideales para llevar a la práctica niveles más profundos de participación. La propia naturaleza de Plan de Metas, al plantear objetivos a mediano plazo con la responsabilidad de monitorear los avances y la posibilidad de revisarlo anualmente, permite dar respuesta no sólo a temas emergentes o ajustes necesarios, sino también a profundizar la relación con la ciudadanía y aquellos actores involucrados directamente en la toma de decisión del plan.

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Herramientas Prácticas 3. Diseño de un Plan de Metas El Plan de Metas, como instrumento para concretar las propuestas de gobierno, se concibe como un proceso que resulta de acuerdos, alianzas, construcción de saber colectivo y el análisis del contexto.

Las metas son la cuantificación de los resultados que se esperan alcanzar en un plazo determinado en relación a los objetivos que se persiguen. Si las metas refieren a la concreción de objetivos políticos deseados, lo lógico es que éstas permanezcan y no que cambien durante el período de gobierno. Lo que pueden cambiar son las estrategias elegidas para alcanzar esas metas, introduciendo ajustes, si fuere necesario. Es por ello que es muy importante distinguir las metas (que siempre refieren a objetivos, es decir qué transformación quiero alcanzar) de las estrategias, procedimientos y actividades necesarias para alcanzarlos. Cada año el Plan de Metas, en particular las acciones tendientes a alcanzarlas, deberían ser revisadas, consensuadas y debidamente informadas con aquellos mismos actores con los que inicialmente se diseñó, esto desde un análisis de las nuevas oportunidades que producto de la interacción colectiva se van abriendo paso. En este sentido cuando las metas se dan por

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El plan resumirá los cambios que el gobierno en diálogo con los actores principales se compromete a alcanzar.

área temática, las mismas se constituyen en objeto de interacción, diálogo y acuerdos con actores sociales específicos y relevantes. Siendo producto de la relación entre diagnóstico y el diálogo con los ciudadanos, el diseño del Plan de Metas debe mostrar un entendimiento de:

>> Los espacios de acción existentes y qué se quiere alcan-

zar interviniendo en cada uno de ellos. Así, el plan resumirá los cambios que el gobierno en diálogo con los actores principales se compromete a alcanzar.

>> La definición de roles y responsabilidades en las distintas

etapas de la gestión del plan, así como también explicitar el rol que jugarían actores no gubernamentales en caso de existir acuerdos de trabajo colaborativo con actores del sector privado y la sociedad civil. Es en este punto donde se busca generar sinergia, descentralizar poder articulando áreas de responsabilidad cuando es posible.

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La definición de las metas y sus indicadores de alcance nos brinda información sobre: ¿Qué cambiará si alcanzamos la meta? ¿Quién será el beneficiario de dicho cambio? ¿Cómo se espera que se produzca el cambio? ¿Cuándo estarán finalizadas las actividades/proyectos / programas que facilitarán el alcance de la meta? ¿Dónde se realizarán dichas actividades?

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3.1 Querer, poder, hacer

Varios temas a tener en cuenta en este proceso de organización:

>>1. Precisar desde el gobierno cómo se llevará adelante

el proceso de planificación. Implica definir para cada instancia (diagnóstico, diseño, implementación, monitoreo y evaluación): herramientas de participación y comunicación, actores involucrados y afectados, responsabilidades y recursos necesarios. Esto debe ser definido en comunicación y con el acuerdo de los responsables de las distintas áreas, para reducir posibilidades de conflicto o superposición de iniciativas y alinear el trabajo de cada departamento con las metas y objetivos estratégicos del municipio.

>>2. Garantizar organización, coordinación y adhesión

interna. Los funcionarios responsables de las distintas áreas del municipio y sus equipos deben entender cómo su planificación anual aporta al alcance del Plan de Metas, incluso lograr un diseño del trabajo que siga la lógica de las áreas estratégicas planteadas por el Plan de Metas. De manera particular deben trabajar en esto los responsables de los sistemas de monitoreo y aquellos encargados de realizar la comunicación del municipio.

>>3. Establecer espacios e instancias de vinculación con

actores claves y la ciudadanía en general. Parte de la preparación para gestionar una nueva forma de gobernanza estructurada alrededor de los lineamientos del Plan de Metas, es volver más estratégicas las iniciativas comunicacionales y de vinculación que son promovidas desde el municipio. Abrir al diálogo implica el desarrollo de espacios de participación coordinados. En primer lugar el municipio deberá decidir cuáles serán los espacios, grupos poblacionales y actores claves que comparten todas las áreas y entender cuáles son particulares de

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PARA TENER EN CUENTA En la instancia organizativa de la planificación es fundamental la participación de los máximos responsables políticos de la gestión municipal, en la medida que el plan debe tener como punto de partida los principales lineamientos y objetivos de gobierno, como así también una clara decisión respecto del enfoque y principios de la gestión, los alcances del plan, la participación y la reorganización interna de la administración.

cada uno, asegurándose que las convocatorias a aquellos grupos poblacionales compartidos constituyan una oportunidad para que todos consulten, se informen y generen espacios de análisis de problemas. A su vez, se trata de acordar qué y cómo se comunicará, definir el formato de la información a compartir, acordar canales. Finalmente, es recomendable en este punto que la relación con actores claves del sector privado y de la sociedad civil se realice de manera institucional con el objetivo principal de lograr adhesión, y si fuera posible apoyos concretos al Plan de Metas planteado.

>>4. Preparación institucional para participar y liderar

procesos de decisión en el diseño del Plan de Metas. Ciertos lineamientos deben ser claros y explícitos al momento de comenzar con el proceso de consulta, información y movilización en torno a la definición de objetivos de cambio que guíen el trabajo del gobierno local. Los funcionarios liderando el proceso deberán establecer el espacio de acción que las distintas áreas tienen para definir las metas. Es recomendable que el equipo planificador defina de manera colectiva un set de criterios a ser utilizados en la toma de decisión sobre qué metas y actividades incluir, estos mismos criterios pueden ser compartidos en los procesos participativos para tomarlos como marco de análisis en instancias de selección de propuestas o sugerencias de acciones.

Al mismo tiempo, se debe facilitar un proceso interno de desarrollo de capacidades de los recursos humanos del municipio para participar en procesos de planificación colaborativa.

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3.2 Definición de los elementos del Plan de Metas. La cadena lógica de la planificación

En cuanto a su estructura programática, el Plan de Metas debe estar enmarcado en la definición de una visión de ciudad que se desea alcanzar, vinculada a líneas político- estratégicas que el municipio se compromete a cumplir. Esto puede estar plasmado en un instrumento de planificación de rango más general, como el plan estratégico de la ciudad o la plataforma de gobierno. Todos los gobiernos pueden realizar obras y mejorar los servicios que prestan, el gran desafío es que esa inversión de recursos tenga un orden, una secuencia y un ensamblado lógico. El Plan de Metas debe contar con un marco estratégico a largo plazo que le de proyección a las metas planteadas. El encuadre programático de la planificación de un municipio varía de manera considerable según los países, algunos cuentan con documentos de planificación estratégica a distintos niveles de gobierno, otros con un plan estratégico municipal al cual se vincula el Plan de Metas, y otros únicamente con estos últimos. Es particularmente en los Planes de Metas donde se hace necesario contar con una enunciación de líneas y objetivos estratégicos a alcanzar como visión colectiva de lo que se espera con la consecución de las metas. Ya sea contando con varios documentos de planificación o sólo utilizando un Plan de Metas, el equipo que lidera la labor, debe garantizar que existe una coherencia entre los distintos elementos del plan.

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La coherencia se mide en función de:

>> La consistencia lógica entre la consecución de metas y

En cuanto a su estructura programática, el Plan de Metas debe estar enmarcado en la definición de una visión de ciudad que se desea alcanzar, vinculada a líneas políticoestratégicas que el municipio se compromete a cumplir.

el alcance de los objetivos generarles. Esto se puede graficar como una cadena de cambios que se desean alcanzar. El Plan de Metas debe mostrarnos claramente cómo el municipio entiende que se dará el cambio en las distintas líneas estratégicas para alcanzar la visión de ciudad que colectivamente se ha definido. Esta coherencia está dada tanto por la enunciación de los objetivos generales y específicos (o metas) como por el tipo de indicadores que se establecen para medir el grado de alcance.

>> La relación entre la magnitud de objetivos planteados en proporción de los recursos asignados.

>> El análisis de los programas, proyectos y actividades

puntuales y en qué medida los mismos pueden ayudar a alcanzar las metas planteadas, teniendo en cuenta que no siempre la concreción en tiempo y forma de las actividades garantiza el alcance de los objetivos planteados.

>> La vinculación y articulación con otras herramientas

de planificación estratégica y de gestión, como planes anuales de trabajo de las distintas áreas municipales, presupuesto y sistemas de comunicación y administrativos existentes.

Los instrumentos de planificación

Los componentes de los instrumentos

LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS (El horizonte)

LOS EJES DE LA GESTIÓN ACTUAL

La definición de los componentes

Propósitos políticos amplios y generales que concretizan la visión plasmada en la plataforma de gobierno. Se definen bajo la coordinación de la máxima autoridad del Poder Ejecutivo.

El ejemplo: La Dirección de Medio Ambiente (M.A.).

Eje de la gestión municipal: Promover la interacción entre el Municipio y distintos actores del territorio y priorizar mecanismos y estrategias que favorezcan el diálogo, la transparencia, la rendición de cuentas y la evaluación como principios de la gestión.

El punto de partida

Importancia de trazar la LÍNEA DE BASE: Conjunto de indicador referencia ineludible en función de la cual se podrá contrastar e

Revisión, valoración e introducción de mejoras

Importancia de establecer un SISTEMA DE INFORMACIÓN, que introducir las retroalimentaciones necesarias para mejorar el pl El objetivo de esta herramienta es generar información sobre la

LA CADENA LÓGICA DE LA PLANIFICACIÓN

PLAN DE METAS (El esquema de planificación que orienta el accionar hacia los lineamientos estratégicos)

OBJETIVOS DE CADA ÁREA

METAS

INDICADORES DE METAS

Fines establecidos por cada área para avanzar hacia el logro de los lineamientos estratégicos, en función de los temas/políticas públicas en las que incide su accionar.

Contribuciones concretas al logro de los objetivos: cuantificación de los resultados que se espera alcanzar en un plazo “x”, en relación a los objetivos perseguidos.

Instrumentos cuantitativos o cualitativos que posibilitan medir el progreso en el logro de una meta.

Objetivo del área de M.A.: Promover la interacción con los actores que centran su accionar en temas de M.A., aportando a la solución de problemas del MA mediante el dialogo, la transparencia, (.,.).

Espacios generados que permitan la interacción entre los actores que centran su accionar en temas de M.A., favoreciendo el dialogo, la transparencia, (.,.)

Nº y tipología de conflictos ambientales abordados a partir de la creación de esos espacios; Nº y tipología de conflictos ambientales resueltos desde esos espacios.

res que dibujan el estado de situación al momento de comenzar a implementar el Plan de Me el avance hacia el alcance de las metas

e a partir del monitoreo periódico del Plan de Metas mediante los indicadores diseñados, pos lan. a situación inicial de la población objetivo de un programa, su zona de influencia y el contexto

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EL PLAN DE TRABAJO (Las actividades de ejecución necesaria para alcanzar las metas)

ACTIVIDADES

INDICADORES DE ACTIVIDADES

RECURSOS NECESARIOS/ PLAZO DE EJECUCIÓN

Conjunto de acciones que es necesario emprender para alcanzar cada meta propuesta.

Instrumentos cuantitativos o cualitativos que posibilitan medir el progreso en el logro de una actividad.

Medios económicos, humanos y técnicos necesarios para la ejecución de la actividad y tiempo estimado en el desarrollo y conclusión de la misma.

Identificación de actores; Convocatoria a actores a participar de una Mesa Intersectorial del M.A.; Elaboración del plan de trabajo de la Mesa; Elaboración de un Plan de Acción Medioambiental; Diseño y ejecución de una campaña de concientización en (…).

Nº y tipo de actores identificados; Nº y tipo de actores convocados a la Mesa; Nº de actores participando de la elaboración del PAM; Nº y tipologías de temas sobre los que focaliza la campaña; Nº y tipología de MECOS en los que se difunde.

Recursos humanos por actividad: X. Recursos técnicos por actividad: x. Recursos económicos por actividad: $. Plazo de ejecución de ejecución de cada actividad: x meses.

etas. Al ser la primera medición de los indicadores, se convierte en una

sibilite la rendición de cuentas y la evaluación de la gestión, de modo de en el que se desarrolla.

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3.3 Pasos en el diseño del Plan de Metas

PRIMER PASO:

SEGUNDO PASO:

TERCER PASO:

CUARTO PASO:

Definir los lineamientos político-estratégicos del gobierno municipal

Definir objetivos necesarios para avanzar hacia el logro de los lineamientos político-estratégicos

Definir las metas y sus indicadores

Definir las actividades (acciones, programas o proyectos que llevan al logro de las metas), sus indicadores, sus recursos y el sistema de monitoreo y evaluación.

• Definir su relevancia • Se piensan desde un • Analizar qué servien cuanto al contexto análisis de recursos cios o productos de la ciudad. existentes, acuerdos -cantidad y calidad• Focalizar - Explicitar alcanzados y oportuacercarían al objetilo que queremos nidades detectadas. vo planteado. abarcar de la proble- • Reflejan necesidamática. des e intereses • Definir los resulta• Explicitar la vinculasentidos de hombres dos que se espera ción entre los ejes o y mujeres. alcanzar en un lineamientos estraté- • En su construcción plazo “x”, en relagicos y cómo el deben ser susceptición a los objetivos alcance de uno bles de ser monitopotencia el cumplireados. perseguidos. miento del otro.

¿Quiénes? Intendente y secretarios

¿Quiénes? Intendente y secretarios (en trabajo colaborativo con las subsecretarías, direcciones y agencias) junto a actores representativos de los diversos sectores.

•Reflexionar: ¿En qué medida estas actividades aportan a la consecución de las metas? •Definir los indicadores necesarios para medir el avance en el desarrollo de las actividades. •Definir los recursos necesarios para ejecutar esas actividades. •Diseñar el sistema de monitoreo y evaluación que posibilite la rendición de cuentas; explicitando las fuentes de información que alimentarán los indicadores y sus medios de verificación.

¿Quiénes? Secretarios

¿Quiénes? Secretarios

(en trabajo colaborativo con las subsecretarías, direcciones y agencias).

(en trabajo colaborativo con las subsecretarías, direcciones y agencias).

. 42 4. Monitoreo y Evaluación como procesos de rendición de cuentas y aprendizaje institucional En el marco de la planificación colaborativa, estas instancias de valoración de lo alcanzado se entienden como momentos de aprendizaje colectivo que puede conllevar a la redefinición de problemas y de los planes diseñados para su solución. En ese contexto, la valoración sobre la implementación del plan excede el cumplimiento de las metas e incorpora un análisis colectivo sobre la medida en que se han logrado los cambios definidos en los objetivos.

En este sentido, el momento de rendición de cuentas cobra un matiz distinto: se reduce la distancia de la relación gobierno presenta vs ciudadanos controlan, por una relación en la cual gobierno-actores representativos analizan e incorporan lecciones que luego son informadas abiertamente.

Esto conforma una instancia de aprendizaje público combinado con análisis crítico del contexto en tiempo y espacio. El municipio invita a los actores involucrados en el desarrollo e implementación del Plan de Metas a participar en espacios de trabajo colaborativo para valorar la implementación del plan en cuanto a:

>>1. Su correspondencia con los instrumentos de plani-

ficación asociados -planes de trabajo y presupuestoy el impacto que dicha implementación ha tenido. >>2. Los cambios en las percepciones de los ciudadanos y contexto donde se opera. Es posible llegar a esta instancia junto con actores representantes de los distintos sectores y con la ciudadanía gracias a que se cuenta con una relación de conocimiento mutuo construido desde el inicio del proceso mediante la institucionalización de espacios de intercambio y diálogo. Los Planes de Metas constituyen un nuevo modo de rendir cuentas de tipo mixto: vertical, en cuanto establecen un proceso interactivo entre el ejecutivo y la sociedad que facilita el monitoreo y la participación ciudadana; y horizontal, donde en mayor o menor medida participa el poder legislativo en el control del cumplimiento de este nuevo mecanismo (Cáceres, 2013).

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Cáceres resalta tres dimensiones de los procesos de rendición de cuentas que ayudan a institucionalizar esta nueva relación entre ciudadanos y gobierno: >>una dimensión relacional en cuanto a que los agentes públicos rinden cuenta ante los ciudadanos y estos ejercen su derecho y responsabilidad de controlar; >>una dimensión informativa dónde haciéndose públicas las decisiones y acciones la información se pone en valor, se constituye en un bien público abriendo a consideraciones de los diferentes actores la gestión de gobierno; >>una dimensión argumentativa y dialógica, refiriéndose al diálogo - o comunicación interactiva- que se da entre los que exigen y los que rinden cuentas. El proceso interno de monitoreo y evaluación de la planificación se abre así a los ciudadanos en las distintas instancias de rendición de cuentas. Cuanto mejor planificados los procesos y sistemas que sustentan a las acciones de monitoreo y evaluación, más rica y relevante será la información presentada en la rendición de cuentas. Ante esto, el gobierno debe pensarse y prepararse internamente como una institución orientada al aprendizaje. En el gráfico de la página siguiente se presenta el ciclo que sigue desde su nacimiento una intervención, en este caso el Plan de Metas. Como se ha explicitado, las cuatro etapas de Diagnóstico, Diseño, Implementación y Monitoreo y Evaluación se enriquecen mutuamente. Las posibilidades de éxito del plan serán mayores si se logra instalar instancias de reflexión basadas en la información recogida por los sistemas de monitoreo así como de las percepciones de los ciudadanos.

. 44 Así como se planteaba que el Plan de Metas es una herramienta para la construcción de una nueva gobernanza, es posible decir que el monitoreo y la evaluación del Plan de Metas constituye una guía permeable a los múltiples cambios de la vida diaria de la ciudad.

Estas instancias se dan en tres momentos: >> A medio camino de la implementación. Donde se evalúa el diseño del plan, a la luz de lo que va ocurriendo para detectar incoherencias, supuestos que no se cumplen, o nuevas realidades emergentes. >> En el monitoreo. Donde se vincula de forma directa con el desarrollo de capacidades institucionales y se incorpora el análisis de la relación entre los resultados y la gestión. >> En el fin de la implementación. Donde es necesario evaluar el alcance de las metas y su contribución a los objetivos y sistematizar el aprendizaje de la práctica. En el centro de este proceso flexible de aprendizaje y ajuste para mejorar la gestión, se encuentran las capacidades de reacción, adaptación y aprendizaje, que permiten realizar cambios en las actividades planificadas para responder a la realidad. 1. DIAGNÓSTICO

Sistematización de lecciones aprendidas y desarrollo de capacidades

2. DISEÑO DEL PLAN REACCIÓN ADAPTACIÓN APRENDIZAJE

4. MONITOREO Y EVALUACIÓN Adaptación a cambios en el contexto

3. IMPLEMENTACIÓN

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Los mecanismos para lograr articular los resultados de la implementación con una mejora interna implican: 1. Entender el proceso de monitoreo como una instancia vinculada directamente con la oportunidad de desarrollar capacidades para la mejora en la gestión. 2. Lograr una buena definición del cambio que se desea alcanzar a los distintos niveles y de los indicadores que medirán cuánto nos hemos acercado a dicho cambio. 3. Contar con sistemas de información que faciliten la captura de datos relevantes y útiles para el análisis. 4. Planificar las instancias de monitoreo y la evaluación como una parte más de la estrategia de vinculación con la comunidad, ya que estas instancias nos permitirán renovar el conocimiento que tenemos sobre las percepciones de los ciudadanos ante distintas temáticas.

. 46 Los principios básicos para llevar adelante el monitoreo y evaluación de los Planes de Metas son fomentar la cultura del aprendizaje y rendición de cuentas, estar altamente comprometidos a transformar la realidad, contar con sistemas de información y análisis simples -accesibles en su carga y el análisis de la información- y no tener más datos de los que se necesitan. En el siguiente cuadro se presenta los lineamientos principales de las instancias de evaluación y de monitoreo: 4.1 Monitoreo y Evaluación. Pasos del proceso

LINEAMIENTOS OBJETIVOS POLÍTICO-ESTRATÉGICOS

METAS

¿Qué? Evaluación

¿Qué? Monitoreo y Evaluación

¿Qué? Monitoreo

¿Cuándo? Luego de los 4 años

¿Cuándo? Monitoreo al menos cada dos años. Evaluación luego de 4 años.

¿Cuándo? Anualmente

¿Cómo? Análisis en base a la información provista por los indicadores de objetivos/metas.

¿Cómo? Nos preguntamos sobre cambios en la vida de hombres y mujeres, usando aquellos indicadores de objetivos/metas que nos den indicio de un cambio.

¿Cómo? Con información recolectada en base a indicadores de objetivos/metas.

¿Quiénes? Intendente y secretarios, con participación interna de funcionarios y empleados del municipio y externa de actores representantes de los distintos sectores.

¿Quiénes? Intendente y secretarios, con participación interna de funcionarios y empleados del municipio y externa de actores representantes de los distintos sectores.

¿Quiénes? Secretarios liderando un proceso colaborativo con las subsecretarías, direcciones y agencias con participación de los ciudadanos.

ACTIVIDADES: ACCIONES, PROYECTOS Y PROGRAMAS

Tienen sus propios indicadores para medir avance en la implementación y desempeño de las actividades.

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4.2 Indicadores inteligentes

Una de las tareas más delicadas en el diseño de un plan es lograr un set de indicadores que faciliten el monitoreo y que sean realmente útiles al momento de evaluar el alcance de los cambios buscados. Tipología de indicadores1: La tipología de indicadores es muy amplia y no existe una única aplicable a todas las intervenciones públicas. Teniendo en cuenta este aspecto, según el objeto de medición es posible distinguir entre tres tipos de indicadores: de realizaciones, de resultados y de impactos. Los indicadores de realización sirven para medir la ejecución financiera y física a nivel de actividades:

>> Los de carácter financiero siguen los gastos en que se incurre en el proceso de realización de una acción; por ejemplo, el costo de una autopista y el costo de un programa de formación. >> Los indicadores físicos reflejan el estado de avance o de ejecución física; por ejemplo, el número de kilómetros construidos de autopista y el número de alumnos formados en un curso de formación. Estos indicadores se formulan tomando como referencia la descripción de los proyectos incluidos en cada acción y el presupuesto disponible para su ejecución. Las fuentes de información para su diseño son los documentos preexistentes sobre el proyecto y las memorias de ejecución que elaboren los centros gestores o ejecutores. 1. Adaptado de Osuna J.L. y Márquez C. Guía para la Evaluación de Políticas Públicas. Sevilla: Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria, 2004.

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Los indicadores de resultado cuantifican los productos generados como consecuencia de las actividades realizadas, es decir, miden los efectos directos o inmediatos, la calidad y el rendimiento que la realización de una acción consigue. Estos son los indicadores que miden el avance a nivel de metas. Finalmente, los indicadores de impacto registran la incidencia del plan a evaluar sobre los lineamientos político-estratégicos y sobre la población objetivo.

PARA TENER EN CUENTA A la hora de definir indicadores es necesario pensar en función de la relevancia de la información que se pretende generar para la toma de decisiones futuras y cubrir todos los niveles de cambios buscados: lineamientos político-estratégicos, metas y actividades.

La información que se recoge tanto con los sistemas de monitoreo como mediante herramientas para el diagnóstico que faciliten las metodologías participativas, debe ser útil para todos los actores que toman decisiones o se ven afectados por ella en la gestión del plan. Como en las etapas del diagnóstico, diseño e implementación, en el monitoreo y la evaluación es muy importante involucrar a aquellos que usarán esta información dentro del municipio, en el diseño del sistema y metodología de recolección de datos. En casos de existir un alto nivel de involucramiento en la toma de decisiones de representantes de otros sectores ellos también deben ser invitados a la discusión. En este punto, resulta imprescindible el rol de los órganos legislativos y consejos consultivos en el monitoreo y rendición de cuentas por parte de los ejecutivos.

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ATRIBUTOS DE INDICADORES*: • Pertinencia y relevancia. El indicador debe medir los elementos más significativos del programa que estén directamente relacionados con lo que se quiere evaluar. • Unicidad. El indicador debe utilizarse para medir un sólo aspecto de la actividad. • Exactitud y consistencia. Los indicadores deben suministrar medidas exactas, proporcionando las mismas mediciones siempre que se use igual procedimiento de medición, independientemente de las personas que lo efectúen. • Objetividad. Cada indicador tiene que reflejar hechos y no impresiones subjetivas. • Ser susceptible de medición. La realidad sobre la que se quiere construir el indicador debe ser medible, siendo la expresión del indicador cuantitativa. • Fáciles de interpretar. • Accesibilidad. El indicador debe basarse en datos fácilmente disponibles de forma que pueda obtenerse mediante un cálculo rápido y a un coste aceptable, tanto en términos monetarios como de recursos humanos necesarios para su elaboración. • Comparables, espacial y temporalmente. *Adaptado de Ortigueira Bouzada, M. (1987). Administraciones públicas: teoría básica de las auditorías de gestión. Huelva: Publicaciones del CUR.

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USO Y ROL DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN EL MONITOREO Y LA EVALUACIÓN

Recolección de información y comunicación interactiva-diálogo con beneficiarios para monitorear cambios en percepciones y contexto.

Análisis de la información en función de cómo se ha avanzado en la consecución de los objetivos de las líneas estratégicas y el alcance de las metas.

Sistematización y comunicación de lecciones aprendidas: 1. Externamente: rendición de cuentas a actores involucrados y la ciudadanía. 2. Internamente: información sobre resultados y ajustes a realizar en la gestión.

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Los Casos 5. El desafío de la puesta en marcha de los Planes de Metas 5.1 Proceso de debate y promulgación

El origen de los Planes de Metas, en las distintas modalidades que adquirió, se vincula de manera estrecha con un proceso de movilización desde la sociedad civil haciendo visible su necesidad de incrementar los niveles de transparencia, eficiencia, y participación en los gobiernos locales, con el objetivo de garantizar la inclusión y la elaboración de políticas que realmente respondan a las necesidades ciudadanas. Siguiendo los procesos de las ciudades argentinas con Planes de Metas: Córdoba, San Martín de los Andes, Mendoza y Maipú, se podría decir que si bien tienen sus diferencias, el principal desafío fue superar los preconceptos y valoraciones que los funcionarios asignaban a la herramienta. En lugar de concebirla como una ayuda a mejorar los niveles de gestión interna y para incrementar la capacidad de diseñar políticas más ajustadas a las necesidades de los ciudadanos, algunos funcionarios expresaron su recelo a que esto hiciera más complicada la gestión, una herramienta que sumara obstáculos más que elementos de fortalecimiento a su tarea diaria.

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¿Cómo se logró sobrepasar ese gran desafío? En el caso de las ciudades de Mendoza y Maipú, la estrategia apostar al diálogo y la generación de confianza con los integrantes del gobierno local. Como se recalcó a lo largo de la publicación, la comunicación interactiva, esta posibilidad de conocerse entre los actores, reducir barreras, acordar puntos de partida y objetivos a alcanzar son la base para estos procesos de planificación colaborativa, inclusiva. Así, también se debe destacar la importancia de estar atento para aprovechar el momento político oportuno para presentar la propuesta, sobre todo cuando la participación ciudadana es débil.

La experiencia en Mendoza se centró en garantizar que esta fuera una iniciativa conjunta entre los ciudadanos y el gobierno, alejando cualquier intento de sacar rédito político o afectar a un partido.

La experiencia en Mendoza se centró en garantizar que esta fuera una iniciativa conjunta entre los ciudadanos y el gobierno, alejando cualquier intento de sacar rédito político o afectar a un partido. En esta línea Nuestra Mendoza realizó un trabajo importante para que la sanción del Plan de Metas no esté vinculada a un partido político. Con el objetivo de promover la sanción del Plan de Metas, nació el espacio ciudadano, conformado por referentes del sector privado, social, académico. La propuesta de ordenanza ingresó desde la Banca del Vecino para que no fuera un proyecto con nombre propio y luego de numerosas instancias de diálogo con los concejales, la norma se aprobó por unanimidad. Lograron consenso político en el texto y una enorme satisfacción en la ciudadanía por haber iniciado y liderado este compromiso. Así como ocurrió en Mendoza, la experiencia de Córdoba buscó lograr un consenso entre las fuerzas políticas. Cómo bien se detalla en el documento “Plan de Metas en Córdoba, una experiencia de incidencia colectiva” (Romanutti, 2012), el proceso comenzó con una reunión con los concejales fuera del ámbito del concejo, luego

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desde la Red Ciudadana Nuestra Córdoba se elaboró un proyecto borrador con la participación de abogados y constitucionalistas. El proyecto fue tomado por dos bloques y así ingresó para ser discutido en el Concejo Deliberante. Luego de varios meses de debate la ordenanza se aprobó por unanimidad. Se debe destacar que la Red trabajó en dos frentes para alcanzar la aprobación, por un lado dio seguimiento y participó de manera constante del proceso de debate en torno a la norma. Por otro lado implementó estrategias de difusión para promover el involucramiento de la ciudadanía, como campañas de adhesión, reuniones en concejos vecinales, gestión de medios y de prensa. Desde la Red Ciudadana Nuestra Córdoba se elaboró un proyecto borrador con la participación de abogados y constitucionalistas. El proyecto fue tomado por dos bloques y así ingresó para ser discutido en el Concejo Deliberante. Luego de varios meses de debate la ordenanza se aprobó por unanimidad.

Por su lado, San Martín Cómo vamos, fiel a su perspectiva de trabajo desde la construcción de capital social a través de la movilización, la educación ciudadana y la incidencia, basó su estrategia de manera primordial en contar con una diversa y amplia participación ciudadana, sumando el apoyo de los medios y logrando la articulación y respaldo de instituciones relevantes. Asimismo implementaron una estrategia de comunicación y conseguieron el apoyo de otras ciudades de la Red Latinoamericana de ciudades. Una vez que el texto de la ordenanza estuvo listo se habló con todos los concejales para explicar esta iniciativa. La propuesta de ordenanza fue defendida desde la Banca del Vecino. Sin duda una de las mayores preocupaciones generadas ante la propuesta del Plan de Metas fue la de "atarse" a un plan que luego no pudieran cumplir por diversas razones. En línea con esto surgieron preguntas sobre la capacidad del gobierno local a comprometerse con mejoras que en algunos casos no dependen enteramente

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San Martín Cómo vamos, fiel a su perspectiva de trabajo, basó su estrategia de manera primordial en contar con una diversa y amplia participación ciudadana, sumando el apoyo de los medios y logrando la articulación y respaldo de instituciones relevantes, asimismo implementaron una estrategia de comunicación y conseguieron el apoyo de otras ciudades de la Red Latinoamericana de Ciudades.

de la responsabilidad del municipio o donde su consecución está determinada por acceder a recursos de otros niveles de gobierno; otros argumentaban entender al Plan de Metas como una herramienta sólo de rendición de cuentas, equiparándola al presupuesto, con lo cual cuestionaban la necesidad de incorporar otra herramienta más; y finalmente deben mencionarse las preocupaciones en torno al tema del control y la sanción en caso de no cumplimentar con las metas. Ante esto lo importante fue mostrar que la obligación no recaía en cumplimentar el plan en su integridad sino dar cuentas de manera pública de lo que se había podido alcanzar o no y las razones. Otro cuestionamiento a la hora de apoyar esta ordenanza tenía que ver con el temor a que la oposición lo utilizara políticamente para cuestionar el accionar de gobierno o que intentara definir el contenido del plan. En su momento para dar claridad sobre esto, en las ordenanzas se estableció el rol de control del Concejo Deliberante en cuanto a garantizar el cumplimiento formal de la ordenanza e incluso hacer sugerencias técnicas sobre los elementos programáticos. En la experiencia de estas ciudades, no se evidencia ningún caso donde la oposición haya aprovechado de la existencia del Plan de Metas para entorpecer la gestión, incluso en algunos casos obviaron cuestionar al poder ejecutivo por no cumplir en tiempo y forma las presentaciones. 5.2 Proceso de elaboración

Como todo proceso de incorporación de nuevas prácticas que requieren un cambio en la cultura organizacional, los primeros intentos de aproximación a la elaboración del plan han sido desafiantes en todos los municipios. Los encargados de plasmar la ordenanza en la realidad enfrentan un doble reto: por un lado difundir esta nueva

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Al momento de construir el plan se recomienda focalizarse en los grandes cambios que se quieren alcanzar y no intentar incluir todas las tareas que hace el municipio. El plan no constituye una prueba del trabajo que se realiza rutinariamente sino una guía hacia transformaciones significativas que se quieren alcanzar en áreas elegidas como estratégicas para el desarrollo del municipio.

práctica hacia adentro de la estructura de gobierno y por el otro, establecer con los ciudadanos una nueva relación de gobernanza. En ese proceso los distintos casos han ido mostrando una evolución en cuanto a una mejora en la definición de los elementos del plan, afirmando muchos de ellos el carácter estratégico del Plan de Metas en cuanto se constituye como una herramienta sumamente importante para la administración pública. Desde el punto de vista programático al momento de construir el plan se recomienda focalizarse en los grandes cambios que se quieren alcanzar y no intentar incluir todas las tareas que hace el municipio. El plan no constituye una prueba del trabajo que se realiza rutinariamente sino una guía hacia transformaciones significativas que se quieren alcanzar en áreas elegidas como estratégicas para el desarrollo del municipio. En este sentido el municipio de Maipú es un excelente ejemplo, como fuera expresado por ellos mismos a través del plan “Maipú se compromete con el presente para proyectar el futuro”. Expresan asimismo que su Plan de Metas les ha permitido programar su propuesta de gobierno en cuatro años con objetivos y metas cuantificables cualitativa y cuantitativamente. Para el año 2012 el Plan de Metas contaba con 19 objetivos y 71 metas, para el año 2013, 23 objetivos y 85 metas y en el 2014, 27 objetivos con 79 metas. Estos objetivos y metas se despliegan de los ejes del Plan de Gobierno: Desarrollo social incluyente, Desarrollo económico sostenible, Desarrollo institucional para un buen gobierno y Desarrollo ambiental sostenible. Así, este modelo de Plan de Metas se define comprensivo de la complejidad que significa mejorar la realidad del municipio, pero abordable en cuanto a la cantidad, tipo y estructuración de sus metas. Esta claridad de estructura facilita de manera significativa los procesos de

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comunicación y gestión interna así como la vinculación con los ciudadanos, y lo que no es menor amplía la capacidad de los ciudadanos de involucrarse en procesos de monitoreo y rendición de cuentas desde una posición informada y activa. Ineludiblemente todos los municipios que aceptan el desafío de trabajar con un Plan de Metas entienden que esto implica un crecimiento y desarrollo de la herramienta de manera permanente. Los principales desafíos evidenciados en este proceso han sido, entre otros: acordar internamente una estructura programática; poca claridad sobre el nivel de cambios que se deben incluir en el plan y definidos como metas; la problemática de la planificación en compartimentos estancos, entendido esto como que cada secretaría, subsecretaría, y/o dirección trabaja el plan como si fuera independiente de los otros. Estos dos últimos desafíos son la razón por la cual, en ocasiones, el resultado termina siendo un instrumento de planificación en lugar de mejorar la gestión la dificultan. En cuanto al proceso de elaboración debemos tener consideración especial con la existencia de procesos participativos, inclusivos y representativos, vinculados a informar el diseño y monitoreo del Plan de Metas. Esto en sí es el gran desafío, lograr que la participación se articule de modo tal que los ciudadanos puedan

2. Conocido como Participación, Activa y Responsable (PAR), mecanismo de participación comunitaria a través del cual los vecinos pueden decidir de qué manera utilizar e invertir una parte de los recursos públicos de la comuna para las obras y acciones que le interesen a la comunidad. Para su implementación se realizan asambleas vinculantes en los diferentes distritos del departamento. En cada distrito se realizan tres asambleas y en las mismas se debe garantizar un mínimo de participación ciudadana (un porcentaje de la población total). En la primer asamblea se presentan los diferentes proyectos de los vecinos, en la segunda el municipio realiza las devoluciones correspondientes y en la tercer asamblea se vota el proyecto que se llevará adelante. Para poder votar se debe haber participado de las dos asambleas previas. Esta votación es vinculante, y el proyecto que resulta ganador debe ser ejecutado el año próximo por el municipio.

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acompañar de manera informada el proceso de implementación es una materia pendiente para todos los municipios que llevan adelante el Plan de Metas en Argentina. El municipio de Maipú cuenta con un buen nivel de participación a través de espacios tales como el Programa de Presupuesto Participativo2, consejos vecinales que se constituyen como ámbitos de diálogo y participación de los vecinos para temas puntuales del barrio y su comunidad, así como la implementación de encuestas que llevan adelante los “auxiliares vecinalistas”, quienes son los responsables de dar a conocer las inquietudes de los vecinos y las acciones del municipio. Si bien estas instancias son fuente de validación de las acciones de gobierno y operan como un termómetro de la realidad las mismas, hasta el momento, no están articuladas con los procesos de diseño, monitoreo y evaluación del Plan de Metas. Se ha evidenciado en todos los casos que el factor determinante para el éxito del proceso de elaboración del Plan es el nivel de compromiso del municipio con las bases conceptuales y valorativas de la herramienta. Claramente, asumir la responsabilidad del Plan de Metas es en todos los casos una decisión política que implica un posicionamiento distinto ante la manera en que se gestiona. El camino para llegar a un uso fortalecido de la herramienta donde se manifieste coherencia programática, buena definición de los distintos elementos de la planificación y una articulación clara con los elementos de participación y construcción colectiva tanto al interior como al exterior del gobierno, implica la introducción paulatina de acciones concretas que acerquen a un uso eficiente e inclusivo de la herramienta. En esta línea los municipios se encuentran en varios niveles de

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desarrollo y enfrentan distintos tipos de desafíos, que varían según el grado de profundización del uso de la herramienta. Sin embargo, es posible destacar algunos de ellos por ser comunes a todas las experiencias:

>> Lograr incorporar al Plan de Metas como una herramienta de la gestión diaria, contando con la visión estratégica a largo plazo pero también haciendo uso de las oportunidades del trabajo orientado al alcance de metas (diseño, implementación, monitoreo y evaluación de alcance).

>> Necesidad de mejorar el diálogo tanto al interior del mu-

nicipio para acordar criterios y fortalecer el uso de la herramienta, como puertas afuera, a fin de acordar acciones y objetivos comunes y así construir –sobre la relación ya existente con los vecinos– procesos de participación ciudadana que se vinculen puntualmente a la gestión del plan y de las políticas públicas.

>> Fortalecer la definición de cambios a alcanzar en los

distintos niveles como así también el sistema de indicadores a fin de reflejar con mayor fidelidad el cumplimiento de los objetivos definidos.

>> Estrechamente vinculado a esto, se destaca la necesidad

de que este armado programático de objetivos, metas y su vinculación con actividades y programas puntuales estén de la mano con el sistema de monitoreo y que las oportunidades de evaluación colectiva ocurran de manera anual a fin de apoyar el desarrollo y fortaleza programática del plan.

>> Finalmente, se evidencia la necesidad de implementar

procesos de capacitación vinculados a la gestión del Plan de Metas.

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Cuando se analizan las implicancias de llevar adelante un proceso de rendición de cuentas se debe considerar la existencia de tres momentos -en lugar de una instancia única-, estos son: el monitoreo regular de la implementación del plan, la instancia formal de rendición de cuentas a los vecinos que se realiza de manera anual -incluyendo un momento de retroalimentación entre vecinos y gobierno-, y finalmente la comunicación interna y externa de los cambios ocurridos en el plan -o su gestión- luego del proceso evaluativo que se debe dar anualmente.

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5.3 Proceso de rendición de cuentas

Cuando se analizan las implicancias de llevar adelante un proceso de rendición de cuentas se deben considerar la existencia de tres momentos -en lugar de una instancia única-, estos son: el monitoreo regular de la implementación del plan, la instancia formal de rendición de cuentas a los vecinos que se realiza de manera anual -incluyendo un momento de retroalimentación entre vecinos y gobierno-, y finalmente la comunicación interna y externa de los cambios ocurridos en el plan -o su gestión- luego del proceso evaluativo que se debe dar anualmente. Se podría decir que en relación al monitoreo, si bien los municipios tienen sistemas para monitorear sus acciones, algunos de ellos carecen de una vinculación estricta entre la información que se recolecta en función de ese sistema y lo plasmado en el Plan de Metas. El municipio de Córdoba desde que comenzó con la tarea de llevar adelante el Plan de Metas ha desarrollado un sistema de monitoreo de los indicadores del mismo. Se realiza anualmente un trabajo de recolección de información para poder elaborar informes de avance sobre el compromiso contraído. La estructura de este sistema ha ido evolucionando como proceso de prueba y error encontrándose en estos momentos con la necesidad de trabajar en la lógica programática, dejar dentro del plan únicamente metas estratégicas que tengan que ver con los cambios buscados y no en relación con actividades realizadas. Actualmente se invierte mucho tiempo en recolectar datos que no dan respuesta al nivel programático en el que deberían situarse las metas. Por su lado, en Maipú a partir de la Dirección de Planeamiento Estratégico, con el aporte de cada director/responsable de área, se realiza un monitoreo del cumplimento de las metas. Cada área informa al comienzo de año cómo planifica las distintas acciones/actividades para lograr la

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meta, a mediados de año el porcentaje de avance y al finalizar el año calendario el informe final. Cada uno de estos momentos queda registrado en planillas institucionalizadas a tal fin. Actualmente el municipio está trabajando en desarrollar un sistema de monitoreo que facilite la carga, acceso, análisis y socialización de los datos que responden al alcance de las metas. En este sentido, se encuentran ante la necesidad de revisar los formularios utilizados para el monitoreo de los indicadores. En cuanto al segundo momento, los municipios todavía no han logrado la participación entendida como la construcción de un diálogo y generación de acuerdos ligada al proceso de monitoreo y rendición de cuentas, limitándose a llevar adelante una comunicación unilateral donde se informa al vecino. Los ciudadanos participan una vez al año en la instancia de rendición de cuentas pública organizada por el municipio. El gran valor de esta instancia es el hecho que por ordenanza el intendente tiene que asistir como miembro informante. En los casos que se realizó la audiencia pública para llevar adelante el proceso de rendición de cuentas se ha evidenciado que los comentarios que en la misma surgen, por parte de la sociedad civil, son tenidos en cuenta y se evidencian cambios en el plan o en la gestión. La mayoría de los municipios expresaron que publicar la información sobre las acciones del municipio a través de medios como la página web, revistas, y spots publicitarios es una manera de llegar a los ciudadanos, informarlos de lo que está ocurriendo. Esto es así, pero no puede confundirse con la construcción colectiva en relación a metas concretas referidas al desarrollo estratégico de la ciudad, no puede ser entendido como un proceso de aprendizaje colectivo, ni de reflexión interna sobre lo alcanzado y los factores que limitaron o favorecieron dicho alcance. Esto se vincula de manera directa con el desarrollo de mecanismos que garanticen la retroalimentación que siempre debe existir luego de un proceso evaluativo. Todos los municipios expresaron tener en esto un gran desafío, un paso más en el proceso de perfeccionamiento del uso de la herramienta.

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Algunos de los retos que estas experiencias permiten observar, son en grandes rasgos: • Romper con los mitos referidos a que el Plan de Metas va a limitar la gestión de gobierno. • Resolver el dilema de la superposición con otras legislaciones vigentes y en cuanto a las competencias de los distintos niveles de gobierno. • Establecer el rol que cada actor o grupo de ellos tiene para garantizar el éxito de la implementación. • Encontrar espacios y herramientas que faciliten la participación ciudadana y la articulen con los procesos del monitoreo del plan. • Lograr que el Plan de Metas sea un proyecto colectivo, que incluya al gobierno municipal como así también a la sociedad donde cada uno entienda y atienda a su rol.

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Algunas reflexiones Los Planes de Metas se constituyen como una agenda a mediano y corto plazo con capacidad de mejora continua a partir de su evaluación anual, según cambien variables del contexto, acuerdos y alianzas estratégicas y principalmente en base al monitoreo del cambio que las metas están produciendo en calidad de vida de los vecinos.

Las múltiples demandas que enfrentan las ciudades frente a contextos que cambian vertiginosamente, genera la necesidad de adoptar herramientas y metodologías de planificación colaborativa capaces de adecuarse a las necesidades cambiantes de los ciudadanos. Los Planes de Metas se constituyen como una agenda a mediano y corto plazo con capacidad de mejora continua a partir de su evaluación anual, según cambien variables del contexto, acuerdos y alianzas estratégicas y principalmente en base al monitoreo del cambio que las metas están produciendo en calidad de vida de los vecinos. Ahora bien, para lograr que sean verdaderos planes de trabajo del gobierno, el desafío es mantener su relevancia hacia el interior como instrumento de gestión y comunicación, y hacia el exterior en cuanto a ser representativos de las necesidades reales de la ciudadanía. En tal sentido, son condiciones imprescindibles: que sean definidos de manera colectiva e inclusiva; que presenten un análisis crítico de lo que es posible lograr de acuerdo a los desafíos del contexto y las capacidades internas, así como las oportunidades y fortalezas con las que se cuenta, y que sean concebidos en relación a la consecución de una agenda a fin de alcanzar una ciudad justa, democrática y sustentable. La planificación desde el municipio debe ser pensada multisectorialmente, debe buscar una concertación de la acción pública y privada -compartiendo responsabilidad con transparencia-, y finalmente debe facilitar una coordinación entre los distintos niveles de gobierno que convergen en un territorio -buscando invertir recursos de forma armonizada-. Este pensar estratégico se plasma en los Planes de Metas.

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CHECK LIST Elementos importantes para la implementación exitosa de Planes de Meta: >>Compromiso político de los funcionarios de alto rango que

se traduzca en cambios en el quehacer diario del gobierno a todo nivel. >>Proceso de cambio cultural reflejado en el ajuste de las prácticas, en línea con estos nuevos criterios de gobernanza. La existencia del Plan de Metas no se fundamenta únicamente en dar a los vecinos posibilidad de participación y control, sino en el desarrollo de la capacidad interna de analizar de manera crítica el avance en la calidad de la gestión en función de su impacto. >>Desarrollo y/o fortalecimiento de sistemas de monitoreo y prácticas en lo que respecta a la recolección e interpretación de la información. Capacitar en interpretación y análisis de datos, realizando un uso crítico de los indicadores en cuanto a la información que aportan y cuáles son sus limitaciones. >>Monitoreo y evaluación de la gestión municipal. >>Comunicación interna fluida para lograr la apropiación del plan. Todos deben tener en claro a qué están contribuyendo, el valor de su trabajo y la forma que el mismo aporta a la concreción de un plan de gobierno construido colaborativamente con representantes de distintos sectores de la comunidad. >>Claros vínculos entre objetivos de cambio y niveles de acción. Las metas deben estar alineadas con la visión y objetivos institucionales y el plan debe mostrar claridad en cuanto a los distintos niveles de responsabilidad, los proyectos que aportan al alcance de meta y las vinculaciones virtuosas que entre ellas se puede hacer para alcanzar los objetivos planteados. >>Representatividad, apoyo y apropiación, para lo cual se necesita contar con una estrategia de comunicación y una estrategia de vinculación capaces de informar, convocar, movilizar e involucrar desde sus distintos lugares a los ciudadanos.

. 65 Anexo: Etapas y acciones implicadas en la gestión de plan de metas Momento

Acción

Resultado

Antes de presentarse a elecciones

Equipos técnicos de los distintos Plataforma de gobierno conscandidatos preparan un diagtruida de manera participativa e nóstico, comienzan a visualizar inclusiva. acuerdos con distintos actores sociales.

Asume un nuevo equipo de gobierno

En base a la plataforma, los funPlan de Metas a ser presentado cionarios y sus equipos técnicos en tiempo y forma. en consulta con actores claves diseñan su Plan de Metas para los próximos 4 años. Se establecen instancias de intercambio entre el gobierno y los ciudadanos que garanticen adecuación real del plan a las necesidades de hombres y mujeres.

Implementación del Plan de Metas

Desarrollo/adaptación del sistema de monitoreo en función de las metas e indicadores planteados. Implementación de sistemas de comunicación interna que permita trabajo colaborativo dentro de la institución así como procesos de aprendizaje interno. Implementación de sistemas de comunicación y vinculación con los ciudadanos. Construcción y mantenimiento de espacios de comunicación interactiva, orientados a la búsqueda de acuerdos, reducción de conflictos y generación de alianzas. Procesos internos de ajuste, mejora y fortalecimiento de capacidades del municipio para el diseño y gestión colaborativa del Plan de Metas.

Informes de avance. Revisión anual del Plan de Metas en función del informe de avance. Posibles ajustes en metas y/o indicadores en caso de evidencia de un cambio importante de contexto, así como en cuestiones de gestión. Material y canales de comunicación activos informando sobre avance de las metas. Formalización de acuerdos que facilitan la implementación. Incremento en la participación inclusiva de los distintos grupos de la ciudad. Desarrollo de capacidades de todos los actores para participar en procesos de planificación colaborativa.

Al finalizar el periodo del plan

Evaluación de los cambios alcanzados en cuanto a la mejora en la calidad de vida de los distintos grupos de la ciudad y de la gestión interna que apoyaron el alcance de los resultados.

Informe final. Sistematización de aprendizajes Comunicación e instancias de diálogo y análisis participativo.

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Recursos de apoyo Recurso

Aplicación

Colombia Departamento Nacional de Planeación Marco institucional para la Planificación Colombia planificación municipal. InstruMunicipal Municipio de Cáceres mentos de planificación. Alcaldía de Barranquilla Mendoza, Argentina Marco conceptual y metodológico para la elaboración del plan estratégico de desarrollo de la Provincia de Mendoza Planificación Plan Estratégico Mendoza -Diagnóstico colaborativa Preliminar. Moreno, Buenos Aires, Arg. Los Límites de la Participación. La Lucha por el Mejoramiento Ambiental en Moreno, Argentina.

El marco conceptual aporta lineamientos teóricos de la planificación colaborativa. El diagnóstico preliminar para la elaboración del plan es la expresión práctica de dicha concepción planificadora.

Plan Estratégico San Martín 2010 Partido de General San Martín, Buenos Aires.

Proceso de planificación colaborativa -metodología, estructura de funcionamiento, espacios de participación.

Experiencia de Belo Horizonte Gobernanza Belo Horizonte estudio de caso Seguimiento de metas y resultados renovada Página para la gestión compartida Sitio oficial del gobierno de Belo Horizonte.

•Gestión público privada en la prestación de servicios. •Planificación estratégica a dos niveles: metas y visión a 20 años. •Seguimiento de proyectos sustentadores por la población usando internet. •Vinculación con la ciudadanía.

Plan Estratégico de Santiago 2020. Ejemplo de uso de las TICs Proyecto Montevideo 2030. para pensar la ciudad Seguimiento Plan de Metas Sao Paulo. TICs para dar seguimiento a la implementación del plan. Procesos participativos

Manual de metodologías participativas. Red CIMA. Manual de Mapeo Colectivo. Planificación comunitaria - Inglés.

Técnicas y herramientas de cómo crear el saber y entender colectivo de los problemas de la ciudad.

. 67 Referencias Bibliográficas >>Cáceres, P. (2013) Planes y Programas de Metas como innovaciones en los procesos de rendición de cuentas en el nivel local. Experiencias en el marco de la Red Latinoamericana por Ciudades Justas, Democráticas y Sustentables. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Córdoba. >>CIDEU (2011) Proyectos con gobernanza. Metodologías y herramientas. XIX Congreso de CIDEU, Mérida, Yucatán (México). http://issuu.com/cideu/docs/monografia2011 >>Ortigueira Bouzada, M. (1987). Administraciones públicas: teoría básica de las auditorías de gestión. Huelva: Publicaciones del CUR. >>Osuna J.L. y Márquez C. Guía para la Evaluación de Políticas Públicas. Sevilla: Instituto de Desarrollo Regional, Fundación Universitaria, 2004. >>Romanutti, V. (2012) Plan de Metas en Córdoba, una experiencia de incidencia colectiva. Red Ciudadana Nuestra Córdoba. >>Wilcox, D. (1994) A guide for effective Participation. Disponible en: http://www.partnerships.org.uk/guide/index.htm >>Young, I. M. (1990) Justice and the Politics of Difference. Princeton: Princeton University Press. CRÉDITOS Elaboración: Red Argentina por Ciudades Justas, Democráticas y Sustentables | Instituto Federal de Gobierno, Universidad Católica de Córdoba Autor: Cecilia Lazarte Con la colaboración de: Pamela Cáceres y Laura Porrini Edición: Lucio Scardino Diseño Gráfico: Virginia Scardino Aportes de las prácticas: Municipalidad de Córdoba Municipalidad de Mendoza Municipalidad de Maipú Municipalidad de San Martín de los Andes Córdoba (Argentina), Agosto 2014.

Realizado con el apoyo de: IBM Argentina y Fundación AVINA