XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “Una Administración Pública Diversa e Inclusiva” Caracas, 2012

ANTINOMIAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA: HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA SOCIALMENTE ORIENTADA E INCLUYENTE Javier Duque Daza ______________________________ Primer Premio

Introducción La gestión pública (GP) es, a la vez, un saber social aplicado y una forma de intervención social institucionalizada. En ella convergen diversas disciplinas que le dan forma a un subcampo del conocimiento híbrido con aportes de la administración, la economía y la ciencia política, orientado a la intervención social desde posiciones de mando y conducción desde la estructura estatal. Se trata de un conjunto de acciones y actividades operativas y administrativas ligadas a un ámbito de decisión. Como suele ocurrir en todos los saberes sociales, tanto los disciplinares (la sociología, la administración pública, la ciencia política, la economía), como los aplicados (el trabajo social, la gerontología, la planeación del desarrollo), en la gestión pública conviven, en muchos casos de forma conflictiva, enfoques, teorías y concepciones diferentes y a veces opuestas. Se trata de saber aplicado multiparadigmático, en el cual hay ciertos acuerdos teóricos y conceptuales, pero también grandes discrepancias y disputas intelectuales. En ellas subyacen diferencias ideológicas y diversidad de concepciones acerca de la sociedad. La GP no siempre está orientada por fines societales, ni está en función de los intereses colectivos. El presente ensayo tiene el propósito de construir un concepto de gestión pública socialmente orientada e incluyente (GPSOI). No se propone evaluar ni estudiar ninguna realidad específica, ni reconstruir o sistematizar experiencias de gestión pública incluyentes, se trata de un ensayo de discusión teórica y conceptual en términos prescriptivos sobre la gestión pública (GP), lo que esta debería ser para tener un carácter social e incluyente. Parte de la premisa según la cual las dimensiones operativas y administrativas de la GP dependen de las concepciones teóricas y de las visiones acerca de la sociedad de quienes la formulan e implementan. En situaciones similares y operando bajo idénticas reglas y procedimientos, la GP se orienta con propósitos totalmente opuestos y presenta resultados divergentes, esto obedece a que en ella subyacen, de forma más o menos clara, más o menos explícita, concepciones sobre la política, lo público, la conducción política, la eficiencia y el papel que deben jugar los ciudadanos en ella. Tienen un anclaje en convicciones teóricas e ideológicas, incluso cuando parecen ser eminentemente pragmática e instrumental en ella están presentes concepciones sobre lo deseable, valores, aspiraciones e intereses. En la GP no podemos escindir lo político de lo administrativo, esta es la premisa central del ensayo: todas las acciones que se adelantan desde posiciones de poder en alguna esfera de la estructura estatal están orientadas por concepciones sobre lo deseable, por valores, por orientaciones normativas, aún las acciones más cotidianas y aparentemente instrumentales. A partir de esta premisa, el ensayo propone la construcción del concepto de gestión pública socialmente orientada e incluyente -GPSOI- con base en antinomias, principios contradictorios, formas opuestas de concebir elementos centrales de la gestión, desde las cuales se va argumentando y se asume una posición que confluye en los atributos que le van dando contenido al concepto. Este camino permite la asignación, de forma sucesiva y progresiva, del contenido del concepto a través de cinco pares opuestos y la búsqueda de una concepción moderada, en ocasiones intermedia, de gestión pública con fundamentos técnicos, pero fundada en principios que le dan una orientación hacia lo colectivo reconociendo la importancia de nuevos actores sociales en la vida pública y que genere condiciones para una mayor inclusión social. Las cinco antinomias son: (1) La concepción de la GP fundada en la política como acción estratégica e instrumental, versus la GP fundada en la política como acción comunicativa.

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(2) Una concepción de lo público como esfera de ejercicio de los derechos e intereses individuales, versus lo público como bien colectivo, interés compartido e integración social. (3) La GP entendida como gerencia o Public Management, versus la GP entendida como intervención social institucionalizada. (4) La GP basada en la asesoría de expertos, versus la GP como acción participativa colectiva (5) La GP que no rinde cuentas y sin control social, versus la GP basada en la accountability social. El punto de partida es un concepto minimalista de GP el cual se irá complejizando de forma progresiva con atributos que le darán más contenido hasta llegar al concepto de gestión pública socialmente orientada e incluyente -GPSOI-. El concepto inicial asume que la GP como intervención social institucionalizada es el conjunto de acciones adelantadas por quienes ejercen posiciones de decisión y/o dirección en algún nivel de la estructura estatal, orientada a dar respuesta a necesidades y requerimientos sociales con recursos públicos y que se articula a planes, programas y acciones nacionales y/o territoriales y sectoriales. Se trata de la forma como se manejan y orientan las dependencias estatales por parte de autoridades públicas, funcionarios, asesores y expertos. Al final del ensayo este concepto habrá adquirido un contenido sustancialmente diferente en la perspectiva de una GP que contiene una clara orientación social, además de sus dimensiones técnicas e instrumentales, con un componente central respecto a la inclusión social y el reconocimiento que en la sociedad existe una pluralidad de intereses que deben ser incluidos en la toma de decisiones desde las esferas estatales y que constituyen el eje de la gestión pública y de la conducción política. El ensayo se divide en seis partes, las cinco primeras corresponden a cada una de las antinomias y la sexta es el final conclusivo y de redefinición del concepto inicial. Se nutre de fuentes de la economía, la administración pública, la teoría política y la ciencia política, y propone un concepto a partir de fundamentos de la democracia participativa y deliberativa y de una concepción del Estado cuya función central en la cohesión y la integración social a partir del desarrollo humano. La GP fundada en una concepción de la política como acción estratégica, versus la GP basada en una visión comunicativa La GP como acción social institucionalizada siempre está orientada, de forma explícita o implícita, por concepciones acerca de la política, por una forma de entender la política. Podemos distinguir dos formas opuestas de entender la política: como dominación y como búsqueda de consensos, las cuales corresponden a tradiciones teóricas diferentes, la primera al realismo político, la segunda al idealismo del consenso. Una postura moderada que retoma componentes de ambas visiones entiende la política como acción comunicativa-estratégica, a través de la cual desunilateraliza la dominación enfatizada por el realismo y matiza la convicción del consenso idealista, en procura de asumir la política desde lo estratégico, pero que no está desprovista de horizontes sociales, de orientaciones hacia lo colectivo a través de las negociaciones y los acuerdos (ver esquema 1).

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Esquema 1 Concepciones de la política y la GP

La GP basada en la política como acción estratégica y confrontación

La GP basada en la política como consenso La GP fundada en una concepción de la política estratégico-comunicativa

En su etimología el concepto de política remite a los asuntos referidos al poder y, en el ámbito público, a la polis, a lo que afecta y concierne a todos los integrantes del colectivo, a los ciudadanos, a los asuntos públicos. También se refiere, como lo ha señalado Schulze (2006), al arte de la conducción y el manejo de los asuntos públicos y de los intereses colectivos. El factor fundamental de cualquier definición y concepción de la política es su referencia al poder y a la esfera de las decisiones relacionadas con él, no obstante, hay variadas formas de asumirlo, definirlo y ejercerlo. Podemos distinguir tres concepciones sobre la política: una concepción, basada en el realismo político, expresa una posición restrictiva de la política y unilateraliza su sentido al identificarla con la coacción, la lucha por el poder, la confrontación y la dominación. La política asume sólo su cara estratégica de control e imposición. Otra perspectiva, centrada en el consenso, desliga la política de la dominación y la coacción, considera la esfera de la política como espacio de encuentro, diálogo y alteridad, asume sólo su cara de reconocimiento mutuo y reciprocidad. En la vía de superar la unilateralidad de ambas posiciones, otra perspectiva asume la política desde sus caras estratégica y comunicativa. Sin olvidar su relación con la fuerza y la coacción, su contenido adversarial, avanza en una concepción que reclama para ésta también el ámbito del consenso, su relación con los espacios de deliberación y de influjo desde el demos hacia los ámbitos decisionales. El realismo constituye una las concepciones de la política que ha tenido amplios desarrollos y gran influencia en la teoría política en el siglo XX y en la administración pública. Asume que la política constituye el empleo del poder para producir decisiones en la sociedad, y el poder es considerado en su dimensión asociada exclusivamente a la imposición y a la dominación. La podemos caracterizar a partir de cinco atributos: (i) es asumida siempre desde el punto de vista del agente, cuyo interés es el de producir efectos sobre el mundo socio-político exterior a él para concretar sus intereses, ambiciones y motivaciones, ii) se privilegia la interacción expresada en el poder, asumido como relación de dominación, la imposición de la propia voluntad sobre la de los demás, iii) contempla la inevitabilidad de la lucha por el control de los mecanismos del poder, las acciones adversariales, por lo cual, v) implica siempre confrontación y conflicto, potencial o real. Sin decisiones que impliquen relaciones de poder y coacción la política no es concebible, la política es fuerza, poder, dominación1. 1

El realismo político se asocia inicialmente al nombre de Maquiavelo, quien en su obra El Príncipe (1980[1531]) sostuvo la tesis según la cual la lucha política involucra violencia, astucia, habilidad técnica y se orienta instrumentalmente hacia los fines y resultados. En este sentido Maquiavelo es el primero en señalar que la política no transige con los preceptos morales estableciendo así su autonomía. Esta idea encuentra continuidad en el Leviatán de Thomas Hobbes (1960[1651]), en el cual encontramos una visión de la política ligada a la hostilidad. Como lo señala Norberto Bobbio (1985), en Hobbes el pacto de unión -el contrato- genera un deber de obediencia de todo lo que ordena el detentador del poder, es un pacto de sumisión. El poder político es la suma de todos los poderes. Su concepción del Estado está signada por la irrevocabilidad, su carácter absoluto y la indivisibilidad. Esta concepción hostil de la política encuentra su más clara expresión en Karl Schmitt (1981[1932]) quien concibe lo político en términos de confrontación que lleva a los individuos a conformar bandos opuestos. Schmitt asume que el conflicto es un fenómeno insuperable ligado a la condición humana. En la lógica amigo-enemigo, los amigos comparten un conjunto de valores que les permite construir un cierto consenso, éstos no establecen un diálogo con los enemigos, de los cuales los distancias irrevocablemente, las orientaciones normativas

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En esta línea de pensamiento se ubica la perspectiva weberiana del Estado, del poder y de la política, la cual ha tenido una gran influencia en el pensamiento político occidental. Como es sabido, el Estado es asumido por Weber a partir de la triada coacción, exclusividad y consentimiento, como monopolio legitimo de la fuerza. El poder como la “probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación social, aún contra toda resistencia” (Weber, 1964: 43) y la política como relación de dominación, de quienes toman decisiones sobre otros que obedecen y aceptan obedecer. Si bien la inclusión de la legitimidad, en tanto consentimiento de parte de quienes son objeto de las decisiones y del ejercicio del poder, matiza su concepción de la política como ámbito de la fuerza y de la coacción, no cancela la sustancia violenta de lo político (Aguilar, 1986). De forma taxativa Peter Nicholson declara: “la marca distintiva de la política es que puede forzarse su cumplimiento, ya que el gobierno puede obligar a la gente a obedecer por medio de la amenaza de la fuerza física y, en última instancia, de su empleo” (1992:78). Para él la política descrita como un modo de resolver los problemas, de llegar a decisiones a través de la discusión racional y de los argumentos conducentes a la persuasión y al consentimiento, en lugar de hacerlo por medio de la violencia, constituye un ideal y es poco útil para fijar sus límites. Se trata de la política concebida como esfera de la confrontación, de enfrentamientos entre adversarios que luchan por imponer sus criterios, intereses y modos de actuar sobre otros que se los disputan. No se trata de reconciliar intereses y aproximar visiones opuestas, sino de establecer estrategias que conduzcan al éxito a través de caminos institucionalizados, pero que suponen también caminos informales y manipulación. La dimensión conflictual y adversarial de la política no se puede erradicar, sentencia Chantal Mouffe (2007). No obstante, tanto ella como otros filósofos que reivindican la democracia radical no defienden la tesis de la política conflictual como lucha de clases -lo cual es propio del marxismo- y plantean el reconocimiento de la dinámica de adversarios, de confrontaciones en la democracia entre proyectos alternativos que luchan por imponerse en la arena política y de ejercer el poder en la dirección que sus principios lo determinan2. En todos los casos la política se asocia a la imposición Aún con algunos matices, esta línea de pensamiento expresa la unilateralidad de la política, su centramiento en lo estratégico, además de definir el fin que pretende alcanzar (imponer las decisiones), instrumenta los medios necesarios para alcanzarlo (la coacción). En tal sentido, el logro del fin está asociado a la imposición de la voluntad y la forma como se comportan los demás. La GP asociada a esta visión de la política conduce a un manejo de las esferas de decisión orientadas por posiciones que incluyen a quienes se alinean y apoyan a quienes toman las decisiones (y sus soportes políticos) y excluye a los que se oponen y confrontan. El poder es ejercido para imponer la propia visión, beneficiar los intereses y aspiraciones de los sectores afines y de apoyo a quienes ocupan las posiciones de decisión. Quienes están por fuera confrontan, contradicen, luchan por acceder al ejercicio del poder, el cual es usado en la misma lógica de inclusión-exclusión. El resultado es una gestión basada en el triunfador y sus aliados y la conducción política deja de ser un asunto de los intereses generales, se particulariza, se fragmenta, focaliza y parcializa. Se trata, en principio, de una GP excluyente y proclive a generar conflictos, más que a resolverlos, las decisiones del ganador, de quien o quienes ejercen el poder son impositivas y de gestión de intereses grupales y sectoriales, que se justifica en las democracias con base en el principio de la validación de las mayorías Una posición diferente que asigna mayor relevancia al ámbito deliberativo y comunicativo proviene de la filosofía política de Hannah Arendt (1993) y, posteriormente de Jünger Habermas (2000): la política como consenso. Arendt, a la vez que rescata una noción positiva de la política y la refiere a la coordinación orientada a fines colectivos, se va al extremo de desconocer los diferentes. Entre amigos y enemigos solo cabe el conflicto. La organización interna de cada unidad política es el resultado de la decisión de una autoridad que logra imponer su voluntad sobre la de los demás. 2 Esta concepción de la política como confrontación hace presencia en pensadores ubicados en extremos en el espectro ideológico, por ejemplo Carl Schmitt, uno de los principales pensadores conservadores quien fue cercano al nazismo, Max Weber, un demócrata liberal y la propia Chantal Mouffe quien se describe como demócrata pluralista, pero está ubicada más hacia el polo de la izquierda y defiende la democracia radical. No obstante, aunque parten de premisas similares, confluyen en concepciones de sociedad muy diferentes.

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componentes estratégicos de ésta, y Habermas expresa una concepción que involucra a la vez la coacción, la cohesión y la dimensión comunicativa, aunque sin escapar del todo al idealismo de la búsqueda de acuerdos no coactivos que presuponen rectitud, transparencia y veracidad en sus argumentos por parte de quienes interactúan. En Hannah Arendt se pone de relieve la esfera pública, el pluralismo y un proyecto orientado normativamente. La política implica la definición de fines colectivos consensuales para evitar que esta se transforme en administración de lo colectivo, ello implica la definición del fin, de lo que está en juego, lo cual conduce a un criterio universal inclusivo. Enfatiza en la importancia de la esfera pública como ámbito de confrontación, que implica el reconocimiento de los individuos como personas iguales. La esfera pública se caracteriza por ser de acceso a todo el mundo y tiene la más amplia publicidad posible, comporta visibilidad y transparencia y, por otra parte, significa lo que es común a todos y diferenciado de lo privado y particular. A la vez, une y evita conflictuarse, no obstante la diversidad de visiones y los múltiples intereses. A partir de esta perspectiva la política expresa la creación de un nivel normativo que posibilite las acciones colectivas, su concepción del poder se orienta hacia la construcción de principios normativos procedente del espacio de acciones concertadas que implican, a su vez, el reconocimiento y la solidaridad. Arendt rescata la pluralidad como rasgo importante y consustancial de la vida humana. Este reconocimiento de la esfera pública y de la pluralidad de visiones es lo que posibilita la existencia de un mundo común, compartido y diseñado colectivamente. La política emerge entonces como la instancia de manejo de la pluralidad y de lo común, de lo múltiple y diverso y el poder como relación, pero como resultado de las acciones concertadas. En sus palabras: “el poder corresponde a la capacidad humana, no simplemente para actuar sino para actuar concertadamente. El poder nunca es propiedad de un individuo, pertenece al grupo y sigue existiendo mientras que el grupo se mantenga unido. Cuando decimos de alguien que está en el poder nos referimos realmente a que tiene un poder de cierto número de personas para actuar en su nombre” (1992:146). Esta perspectiva desliga poder de imposición y, a diferencia del realismo político, se orienta no sólo a describir lo que es y ha sido la política, sino también a encontrar un criterio que permita juzgar esa actividad. Desde esta perspectiva GP se redimensiona y trasciende la esfera de lo estatal para tender puentes hacia la sociedad y crear vínculos que hacen del ejercicio del poder una acción concertada. Se trata del otro extremo de la dicotomía que por oposición a la unilateralidad de la dominación propone una posición también unilateral de un consenso posible. Aunque se pone de relieve la importancia de la esfera pública, del pluralismo y una visión positiva del poder, se va al extremo de desligar la política de éste. Su concepción del poder como acciones concertadas asume la dimensión relacional de la política pero olvida su carácter decisional ligado a la coacción y a la fuerza (Serrano, 1998). En contraste con esta unilateralidad, aunque retomando su planteamiento respecto al ámbito comunicativo, Jünger Habermas (2000) redimensiona la concepción de la política a través de sus dimensiones estratégicas y comunicativas, pero defendiendo la tesis de la acción que conduce a los consensos democráticos de forma discursiva. Plantea una perspectiva desde la teoría del discurso, el cual expresa que el derecho y el poder comunicativo brotan originariamente del hecho de que muchos se han puesto públicamente de acuerdo (Habermas, 2000, 214). Aquí ocupa un lugar central la deliberación, la cual incluye la presencia de la sociedad civil, las organizaciones, asociaciones y movimientos que expresan los problemas de la sociedad y los transmiten al espacio de la política estatal. El núcleo de la sociedad civil lo constituye una trama asociativa que institucionaliza los discursos solucionadores de problemas concernientes a cuestiones de interés general, en el marco de espacios públicos más o menos organizados” (2000: 447) Aunque no constituyen el elemento central del espacio público, dada la presencia y dominio de éste por los medios de comunicación y los grandes agentes, el sistema político se ve abocado a “prestarle atención” a las expresiones de las asociaciones civiles. La conexión entre asociaciones y sistema político se viabiliza y garantiza por el derecho de los partidos a incidir sobre la formación de la voluntad política, igualmente por los derechos electorales y otros derechos de participación. Estas tres instancias que permiten la conexión o intermediación requiere de una premisa: el pluralismo, de formas de vida, de subcultura 5

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y de orientaciones en lo concerniente a creencias. La presencia de la esfera comunicativa y la trama asociativa cuya voz se dirige y puede ser escuchada por el sistema político. Desde esta visión de la política la GP se distancia de la política de la unilateralidad, de la imposición de los propios intereses sobre los demás y plantea el poder administrativo como espacio para tomar decisiones vinculantes como una fuerza autorizada a partir de acciones concertadas. Este lado de la dicotomía cae también en la unilateralidad. Aunque rescata y valora la búsqueda de consensos y posibilita pensar una GP que no se fundamente en la instrumentalización del poder y la dominación, cae en el idealismo. Presupone no sólo la disposición comunicativa de quienes interactúan en los espacios de poder y de disputa, sino también que es posible despojar de la coacción y de la orientación estratégica a la política, lo cual parece una posición más bien ingenua respecto a una esfera signada por intereses, confrontaciones, ocultamientos y manipulación. Una reelaboración de la visión de la política orientada a superar la unilateralidad del realismo político y del consensualismo comunicativo nos ubica en el camino de una posición estratégicacomunicativa, que retoma elementos centrales de ambas posiciones y acepta la presencia de conflictos entre adversarios. Esto lo podemos hacer de la mano de Guiovanni Sartori (1992) quien revisa la visión realista. Considera que las decisiones políticas son las que se aplican con fuerza a la generalidad de los ciudadanos e involucran decisiones colectivizadas soberanas tomadas por un personal situado en niveles políticos. Antes que reducir la política a la coacción, a la fuerza o a la violencia, considera que la identidad de ésta tiene que ver con cuatro ámbitos: la inclusión, es decir, que se extiende hasta las fronteras que definen territorialmente la ciudadanía implican a todos los ciudadanos; con la intensidad coercitiva, es decir, su fuerza sancionante referida al monopolio del ejercito legal de la fuerza; el carácter vinculante de sus decisiones y la soberanía de las decisiones, que prevalecen sobre las demás. De este planteamiento se desprende, por una parte, una dimensión de la política en la cual los conceptos de coerción y poder ya no bastan para caracterizarla y, por otra, que no se puede identificar la esfera política con la esfera del Estado, sino más bien con el sistema político, que se descompone en subsistemas, como el partidista, de los sindicatos, los grupos de presión, las organizaciones sociales, las ONG, pero no sólo como actores deliberantes, también con posibilidades reales de incidir en las decisiones y participar de ellas en ciertos espacios especialmente de la vida política local. Aunque se asume que en la medida en que aumenta el tamaño de las unidades políticas se hace más complejo y reducido el ámbito decisional, esto no significa ausencia de participación y generación “desde abajo” de fuerzas con capacidad de incidir en las decisiones. Al respecto se distinguen tres componentes centrales de las decisiones: los comités, la participación y la demodistribución. Los primeros constituyen los órganos en los que se forman las decisiones y los que, en última instancia las toman y su proliferación se orienta a la maximización de la democracia proporcionando nuevos espacios de participación, asumiendo que las esferas de decisión son sensibles y responsables frente a la ciudadanía. La segunda involucra, además de la que se presenta en el ámbito electoral, nuevos espacios de participación, como los referendos y otros que permitan el control sobre los órganos que toman las decisiones, es decir, existe una “transmisión controlada de poder”. En cuanto a la demodistribución, esta implica más igualdad en los beneficios de la toma de decisiones, es decir, los efectos de las decisiones del poder. Asimismo, se necesitan ciudadanos más interesados y mejor informados, una mayor voz es beneficiosa (las manifestaciones) siempre y cuando no se convierta en violencia. No se reduce la política y su vínculo con la GP a la diada estratégica coacción-cohesión y se incluye la dimensión de horizontalidad. Se enfatiza en la sensibilidad que los comités deben tener respecto a la ciudadanía y da relevancia al demos como deliberador y le atribuye a la población y a la sociedad civil, autónoma y autosuficiente, un papel de control, limitación del poder y de participación real en la toma de decisiones. En la perspectiva de una GPSOI se replantea la concepción de la política en un sentido moderado, no es idealista ingenua, pero tampoco realista estratégica solamente. La política democrática involucraría cinco componentes: i) el reconocimiento de su intensidad coercitiva, como dimensión básica del ejercicio del poder que pretende cohesionar a la sociedad pero debe imponer normas y preceptos legitimados por el consentimiento social y que 6

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expresa preferencias por una visión de cómo hacer las cosas, respecto de otras alternativas que están en juego; ii) aunque implica una apuesta por una alternativa, por una visión, concepción y forma de llevar a cabo el proceso decisorio, contempla la inclusión como principio, sin discriminaciones de índole religioso, racial, cultural, político. El triunfo de una propuesta, programa o visión de cómo deben hacerse las cosas no niega la existencia de otras alternativas, ni utiliza los recursos del poder para segregar, negar o excluir; iii) el carácter vinculante de las decisiones, esto es, se toman a nombre de todos y al contar con la legitimidad de los procedimientos democráticos reclama el acatamiento de sus disposiciones y actuaciones; iv) una difusión hacia el demos que involucra la existencia de espacios de deliberación, en los cuales no siempre se logra el consenso y las discusiones son dirimidas recurriendo a mecanismos institucionalizados. Siempre existen concepciones, visiones alternativas acerca de los problemas de la sociedad, algunas pueden ser incorporadas en la toma de decisiones a partir de acuerdos pero otras no, ello es lo que le imprime dinámica a la política y alimenta el debate democrático, y, v) la posibilidad real de incidir en la toma de decisiones de parte de los actores que no ejercen el poder siempre está latente, especialmente mediante la recurrencia a las vías preestablecidas normativamente. La política involucra tanto una dimensión estratégica como un ámbito comunicativo, lo cual ubica el ámbito de las decisiones en una esfera que incluye el conflicto y la confrontación, pero también las vías para su resolución o para la coexistencia pacífica y tolerada de visiones encontradas y alternativas. El poder termina por ser auto regulado y/o regulado externamente por vías institucionalizadas. Podríamos calificarla como una visión realista-blanda, que reconoce la dimensión instrumental del poder, pero también acepta que existen espacios de deliberación en los cuales discutir y propiciar acuerdos que generen concertaciones y acuerdos parciales que tienden hacia una mayor gobernabilidad y mayor inclusión política. La GP que asume lo público como espacio del interés y de realización individual, versus La GP que considera lo público como un bien colectivo y compartido Esta antinomia expresa la contraposición entre quienes consideran que el individuo y el bienestar individual constituyen el objetivo central de cualquier orden social, que asume que lo útil y lo bueno conciernen al individuo y a la iniciativa privada, por lo cual hay que garantizar las condiciones de su realización. Por oposición, quienes asumen que el valor supremo lo constituye el bien común, el bienestar colectivo, por lo que deben propiciarse las condiciones para posibilitar la cohesión, la integración, la solidaridad y cooperación social. Detrás de estas posiciones se encuentran vertientes opuestas del pensamiento acerca del individuo, el Estado y la sociedad. Por una parte, la que sostiene, siguiendo la tradición de pensadores liberales de primera generación, que es el interés individual lo que estimula y mueve la acción de las personas y que lo colectivo resulta de su agregación y como efecto de estas. En esta línea de pensamiento el Estado debe reducirse a una estructura mínima generado de orden y garantizadora de las expresiones e intereses individuales y la GP se debe orientar a garantizar las condiciones de legalidad del orden social, el incentivo a las iniciativas privadas y la reducción de las dimensiones y las funciones del estado en sus niveles territoriales y en sus estamentos gubernamentales. Otra perspectiva defiende la tesis según la cual es el interés común lo que mueve al individuo y la acción social. El Estado juega un papel central y fundamental en la regulación de la vida social, por cuanto la cohesión social es su responsabilidad en tanto que los preceptos normativos que establece debe conducir a la sociedad hacia fines compartidos y los derechos particulares en algunos casos deben ser acotados en pro del bienestar común y colectivo. Una vía alterna e intermedia asume lo público como esfera de integración, coordinación y solidaridad, lo cual trasciende la idea clásica del individualismo posesivo, pero también la idea del Estado interventor-regulador y se oriente al servicio público, a las necesidades de la sociedad combinando lógicas del mercado con otras de regulación con un papel activo del Estado que no renuncia a su papel regulador y a su función de cohesión social (ver esquema 2).

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Esquema 2 Concepciones de lo público en referencia a la GP

Lo público como la esfera de los intereses individuales y la GP orientada a garantizarlos

Lo público como la esfera de la integración social y la GP orientada a conciliar lo individual y lo colectivo

Lo público como lo colectivo, lo compartido y la GP orientada a la regulación de intereses

Las concepciones acerca de lo público están asociadas a la forma de asumir las funciones del Estado, al papel que le asignamos en la regulación de la convivencia social, el rol que esperamos que este cumpla en la sociedad. Uno de los polos de esta antinomia ubican lo público como la esfera realizativa de los anhelos, intereses y aspiraciones individuales, considerando que el interés personal es el elemento propulsor de la acción, en consecuencia sostiene que el Estado debe propiciar las condiciones que permitan su realización, cuya acción agregada genera beneficios colectivos y conduce a lograr metas sociales. El otro asume que lo público refiere a lo común y a lo colectivo, es la comunión de intereses el factor determinante en la sociedad y el Estado juega un papel fundamental como máxima organización social que regula el accionar individual en beneficio general. La tradición del pensamiento liberal que sostiene que el bienestar colectivo es producto de la agregación del bienestar individual tiene sus raíces en el individualismo y en la economía neoclásica, que luego encontró una vertiente más contemporánea en el Public Choice y en la denominación más genérica de New Public Management. El Estado es asumido como espacio de garantías del individuo y del funcionamiento del mercado, un Estado mínimo y de tamaño óptimo, descargado de funciones que no le corresponden, con ciudadanos que pagan por los servicios que adquieren en un mercado en el cual hay competencia entre los prestadores de éstos. Un Estado que hace poco, o casi nada en esferas diferentes a la de garantizar la vigencia de la ley, la regulación del orden y la protección de los derechos privados. En el último siglo los fundamentos de esta postura se encuentran ligados a la denominada “Escuela austriaca”, que desde finales de la década de 1930 congregó a pensadores liberales que defendían postulados que consideraban la buena sociedad, la sociedad deseable tenía como eje central el individualismo, el interés individual es el que mueve las acciones humanas. En uno de sus principales y clásicos defensores, Friedrich Hayek (1945), encontramos sus fundamentos centrales. Plantea, por una parte, que no hay otra forma para llegar a una comprensión de los fenómenos sociales si no es a través de nuestro entendimiento de las acciones individuales. En segundo lugar, parte de considerar que a todos los individuos se les debe permitir luchar por aquello que estimen bueno, hacer al hombre protagonista, de tal forma que en la búsqueda de sus propios intereses contribuya a las necesidades de otros hombres y a la sociedad. En tercer lugar, enfatiza en la necesidad de “instituciones bien construidas”, esto es, aquellas reglas que garanticen el libre juego y las iniciativas individuales, los derechos de propiedad y las garantías constitucionales individuales. Se propone reconciliar los intereses en conflicto para hacer prevalecer de esta forma sus intereses e ideas por sobre los de los demás. El papel del Estado es el de permitir el juego de los intereses individuales y privados. En palabras de Robert Nozick (1974) el Estado es ante todo una esfera de garantías legales que defiende la igualdad de derechos y la legalidad como principio universal. En cuarto lugar, la exigencia de una estricta limitación de todo poder coercitivo o exclusivo que limite a los individuos y a los actores en el mercado. En tal sentido surge la cuestión: “¿Qué debe y que no debe hacer el gobierno? “El punto esencial no es si debiera haber algún tipo de principio guía detrás de las acciones del gobierno, sino que el gobierno debe ser limitado, y obligar a los individuos a 8

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observar principios que ellos conocen y pueden tomar en cuenta en sus decisiones” (Hayek, 1945:7). No puede haber libertad si el gobierno no se limita a tipos de acción particulares, pero puede, por el contrario, utilizar sus poderes en cualquier forma que sirva a objetivos particulares. En esta forma de asumir a la sociedad el bienestar público es la agregación del bienestar de los individuos, el propio Milton Friedman (1966), otro de los referentes centrales del pensamiento liberal (luego neoliberalismo), enfatizaba en que la libertad era la meta final y el individuo la entidad superior en la sociedad. El bienestar público es la agregación del bienestar individual y la acción gubernamental debe orientarse a generar condiciones para que los individuos por su propia iniciativa logren satisfacer sus condiciones de vida con garantías que le permitan tomar decisiones libres y desarrollar sus intereses e iniciativas que luego revierten en bienestar colectivo. Desde esta concepción la GP debe orientarse a garantizar las condiciones para que el capital y la iniciativa privada prosperen y fluyan como motor del bienestar social. Existe la convicción de que el manejo del sector privado debe constituir en espejo en donde debe reflejarse la gestión de lo público: la planeación, la administración el control, la racionalidad de costos/beneficios, la rentabilidad. Las ideas de cuyo liberal sirvieron para replantear las relaciones estado-sociedadindividuo con las políticas de ajuste estructural en América Latina desde la década de 1980 a partir de una triada: la convicción respecto a que cuanto menos Estado, mejor (el Estado mínimo), la libertad de operación y la confianza en la regulación del mercado (la mano invisible del mercado) y la concreción del bienestar colectivo por la vía del individualismo. Todo esto se reinstituyó bajo una nueva etiqueta: el New Public Management (NPM) que impulsó la idea del emprendedor individual, la negociación entre actores individuales siguiendo reglas de mercado y la elección racional como motor del cambio, en tanto los actores que actúan como individuos que solo persiguen el beneficio y orientan sus comportamientos por el interés egoísta del cálculo racional económico (Felcman, 2009). En términos internacionales esta visión de la sociedad, del mercado y del Estado se concretó en la década de 1990 en el denominado “Consenso de Washington” como una política impuesta por organismos financieros internacionales tendientes a generar ajustes en las estructuras estatales, en la dirección de la economía y de un reordenamiento de la inversión pública y de sus fundamentos3. Se trata de una teoría antiestatal en la cual lo público termina diluido en el individuo y el Estado redimensionado como esfera de garantías legales y de la propiedad. Omar Guerrero (2004) denominó a este pensamiento como endoprivatización de la gestión pública, la despolitización del Estado que deja de ser el gestor del bienestar colectivo y pasa a convertirse en garante de la prestación de servicios en la lógica de las relaciones del mercado (2004 4. Desde la posición opuesta se privilegia el interés común y la GP se orienta privilegiando el interés general sobre el individual y particular. Parte de la convicción de que es posible armonizar la lógica del mercado y los intereses privados con lo colectivo y el interés general a través de las concertaciones y consensos conciliatorios entre clases sociales con una activa participación del Estado en la economía y en la regulación del mercado. Lo público es pensado en términos de integración social, como un espacio de intermediación entre la esfera privada y el Estado. El principio de búsqueda del consenso se asocia a una idea de bienestar social, la solidaridad social y la responsabilidad sin negar ni oponerse a la lógica privada, pero interviniendo en la redistribución 3

Los postulados centrales del “Consenso de Washington” fueron formulados inicialmente por John Williamson, economista inglés del Instituto de Economía Internacional y miembro del Banco Mundial, estos fueron: 1) reordenar y redirigir el gasto público; 2) priorizar el gasto público en áreas de alto retorno económico; 3) reforma tributaria e impositiva general con reducción de la tributación a la renta; 4) tasas positivas de interés fijadas por el mercado, sin intervención estatal; 5) tipos de cambio competitivos y liberalización financiera; 6) políticas comerciales liberales y apertura de los mercados; 7) apertura a la inversión extranjera; 8) una política de privatizaciones; 9) desregulación amplia laboral (véase Ramón Casilda Béjar,2004). 4 Los planteamientos neoliberales y la forma de asumir al Estado, al individuo y la actividad gubernamental han sido cuestionados por diversos motivos. Joseph Stiglitz lo ha denominado “fundamentalismo de mercado” que parte de un dogma: los mercados se corrigen a sí mismos, asignan los recursos eficientemente y sirven bien al interés público. En su parecer los países que siguieron el dogma y se plegaron a las imposiciones como la del Consenso de Washington han sido los perdedores: no sólo perdieron la apuesta del crecimiento, sino que, además, cuando sí crecieron, los beneficios fueron a parar desproporcionadamente a quienes se encuentran en la cumbre de la sociedad. Omar Guerreo (2004) sintetizó las críticas en la siguiente expresión: se trató del paso del Estado liberal de derecho, al Estado neoliberal sin derechos.

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de los excedentes y de la riqueza a través de un sistema de alta tributación y de políticas de bienestar universalistas por parte del Estado. Se genera un redimensionamiento del Estado y la GP se robustece, este asume un papel de orientador, planificador, regulador de la economía con un sistema tributario progresivo y redistributivo y las intervenciones de las autoridades públicas se orientan por estos criterios. Desde las esferas estatales la GP asume sus funciones administrativas y de coacción, pero también su dimensión de cohesión e integración de la sociedad a través de políticas sociales orientadas al bienestar y al desarrollo social. Se trata de una labor desde lo estatal para atenuar los efectos de la lógica del capital y del individualismo, lo público es entendido como público-social, redistribución de poder, recursos y beneficios a través de la mediación estatal. La vida pública es pensada a partir de la cooperación y la solidaridad, no desde el individualismo posesivo. Hay una idea fundamental que proviene de la obra de John Maynard Keynes (1965[1936]) el Estado debe ejercer una influencia orientadora tanto en el mercado como en la búsqueda del bienestar de la sociedad. Esta es uno de los pilares del Estado de bienestar y de la social democracia como modelo de sociedad con base en la solidaridad y en un Estado proveedor de seguridad y bienestar social e individual. Hay un claro desplazamiento: se pasa de la idea de libertad, a la de bienestar e igualdad, o del privilegio de la ciudadanía jurídica a la búsqueda de la ciudadanía social, lo cual conduce a una GP que se propone manejar la tensión entre el autointerés y el bien común a partir de consensos, por lo cual no se trata de una posición de neutralidad desde los ámbitos de decisión política, sino de acción dirigida a mediar entre lógicas e intereses diversos en búsqueda de lo común y lo colectivo (Bresser y Cunill, 1998). En esta línea de acción se ubica el documento doctrinario del CLAD de 1998 en el cual se considera la necesidad de reconstruir al Estado que no solo permita garantizar el cumplimiento de los contratos económicos, las condiciones de reproducción del capital y la competitividad de las economías, sino también asegurar los derechos sociales. Se enfatiza en la solidaridad social y en la igualdad con el papel activo del Estado, la gestión desde las esferas gubernamentales se convierte en un medio para la búsqueda del bienestar colectivo. También el estatismo más acentuado ha sido objeto de críticas, especialmente por los problemas de burocratización que pueden conllevar, los desfases fiscales, la posibilidad de su utilización populista por parte de sectores políticos. Bernardo Klisberg (1997) recurrió a la metáfora de un péndulo para describir la forma como en América Latina se ha desarrollado este debate y su concreción en las reformas del Estado: primero se erigió la idea de que era posible pensar en un Estado, que planificara integralmente el desarrollo en todos sus aspectos, que trabajara de forma centralizada y que asumiera todo orden de funciones ejecutorias. Ante los problemas de eficiencia y rigideces el péndulo giró en la dirección opuesta en la que se postuló la necesidad de un "Estado mínimo". Se planteó que sus funciones debían ser totalmente mínimas, y se debía dejar librado el desarrollo al mercado y "la mano invisible". El Estado fue percibido como un estorbo para la dinámica a impulsar. De nuevo se está cuestionando la tesis de reducción y de asumir de forma dogmática una especie de estadofobia, en reemplazo de la estadocracia. Considera que la superación de esta dicotomía se puede abrir camino a través de una que plantea un esquema de cooperación entre los principales actores sociales que reivindican los espacios de interés público y expresan lazos de solidaridad desde lo no estatal, pero que se pueden relacionar con ambos mundos, el de la sociedad y el de lo estatal en procura de soluciones a problemas colectivos. Desde las críticas a ambas posturas -que son también modelos de sociedad- se reivindica así un sentido de lo público como esfera de la comunicación de intereses y de búsqueda de soluciones incluyentes, para ello se entrecruzan ámbitos públicos y privados que compaginan de forma colaborativa sus intereses. Se trata de un nuevo modelo de articulación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, en lo cual el concepto de gobernanza adquiere centralidad. Algunos lo denominan el modelo organizacional igualitario/ participativo (Felcman, 2009), en el cual el Estado interactúa con el mercado y la sociedad civil, a fines de formular políticas públicas fuertemente articuladas entre ambos sectores para luego implementarlas de manera efectiva mediante programas, procesos y tecnologías de gestión pública que, en muchos casos, incluirán la participación activa de los propios actores sociales organizados. El nuevo modelo también debería tomar rasgos positivos del modelo 10

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individualista: la creatividad, la innovación, la orientación al emprendimiento, la orientación a resultados y la motivación de logro. Se mantiene la necesidad de transitar de la búsqueda de los interese propios a la solidaridad social (Guerrero, 2004). A partir de estas últimas consideraciones, una GPSOI asume el sentido de lo público como lo común y lo colectivo y el propósito del Estado es asumir el rol de agente de coordinación de los poderes sociales que se conjugan en la esfera de todos, en donde la ciudadanía se constituye en propósito de realización y la solidaridad adquiere la centralidad que le asigna el sentido compartido de pertenencia a una comunidad de sentido. En principio la GP está orientada al interés público, por lo cual el Estado en su dimensión cohesionadora de la sociedad y que debe garantizar la convivencia social, está orientada al bienestar colectivo, no a satisfacer las aspiraciones individuales. Su orientación a la solidaridad, a la cooperación y la convivencia riñen con la concepción que defiende una esfera pública como escenario de la realización individual y propende por crear una dinámica social de mayor inclusión y de protección de los sectores sociales más vulnerables. La GP como gerencia, versus la GP como gestión orientada a lo público-social y a los intereses colectivos Luis F. Aguilar ha resaltado que la Administración Pública como campo de conocimiento y como quehacer profesional se mueve entre dos tendencias: una que se orienta a recuperar, reactivar y reconstruir la naturaleza pública, mientras que la otra busca lo mismo pero en términos de capacidad administrativa (Aguilar, 2006:40). La GP se enmarca en esta misma tensión entre dos formas opuestas y divergentes respecto a la forma como se adelanta: lo gerencial empresarial y lo intervención social desde lo público, con efectos sustancialmente diferentes en el manejo de los recursos e intereses colectivos. La posición intermedia implica -sin renunciar a las herramientas técnicas propias de la gerencia y a una acción racionalmente fundada- una orientación del manejo de lo público con fines sociales, esto es, hacia la concreción de mejores condiciones de vida que generan mayor desarrollo humano, una versión no instrumental de gerencia socialmente orientada que, a su vez, rescate al ciudadano, transformado por el gerencialismo en cliente y en usuario y permita establecer acciones conducentes a una mayor inclusión social a partir de programas de intervención social cuyo objetivo no sea el de generar excedentes o una mayor eficiencia, sino producir mayor bienestar colectivo e individual (ver esquema 3). Esquema 3 Enfoques de la gestión pública según la concepción gerencial o de manejo de los intereses colectivos

La GP basada en la gerencia o el managment público

La GP como intervención social La GP como gerencia pública socialmente orientada

Los enfoques de gestión de lo público centrados en los costos y la eficiencia productiva se vieron confrontados por otros que expresaron la preocupación por los resultados sociales, se trataba de un debate de paradigmas de la eficiencia y de los resultados sociales. Los primeros aludían a la necesidad de reducir los costos, el gasto público, obtener mejores rendimientos que permitieran un manejo adecuado del déficit fiscal (crónico e inevitable) y ponían el énfasis en las herramientas gerenciales y en la tecnocracia. El gerente era el agente de cambio en el manejo de lo público: se 11

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trataba de “conferir poder a los gerentes”, de convertir a los burócratas en gerentes. Los otros reorientaban la acción y asumían la necesidad de una GP que descentrara la importancia de lo gerencial, de la eficiencia, del lenguaje de los costos y equilibrios, para trascender hacia los ciudadanos. Se propugnaba asegurar que todo servicio pensara en el público: se trata de “conferir poder al público (Haywood y Rodríguez, 1994). Desde el primer punto de vista se habló de una revolución, el paso a un gobierno y sector público de corte empresarial. El lenguaje de la eficiencia y la eficacia, ante todo. Se trata de la invasión de los criterios empresariales del mundo de lo público, llegándose a cuestionar la capacidad del propio Estado para gestionar los intereses colectivo (Firedman, 2003). Bajo la premisa según la cual se trataba de la revolución del sector público a través de la gerencia se asumió que era necesario conferir atribuciones y dotar de herramientas técnicas al manejo de lo público-estatal. La eficiencia se convirtió en el eje y se requería la incorporación del mercado como proceso de confección de los asuntos públicos; el fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicación de la dicotomía política-administración, reconfigurar la administración pública, con base en las cualidades de la gestión privada (Moreno, 2011). Este gerencialismo vino acompañado de las políticas de ajuste y la ideología del Estado óptimo (y mínimo) también fue cuestionado por sus efectos socialmente desintegradores y privatizadores de lo público, por lo cual se intentó matizar: irrumpió el concepto de gerencia social. Se trataba de tomar los aportes del manejo empresarial y de la lógica del sector privado y adoptarlo al sector público tras la búsqueda de una mayor racionalidad en las políticas públicas que fortalecieran sus capacidades institucionales y revirtieran en mejores servicios. Hubo versiones con acentos diferentes, algunas se aproximan a la administración, en un sentido de herramientas para el manejo de situaciones en la esfera pública, otras han sido más cercanas a la gestión de necesidades sociales. Dentro de las que se asumen como una acción orientada instrumentalmente encontramos un menú de definiciones, muchas de ellas influenciadas por la obra de Osborne y Gaebler, “Reinventing Government” (1992). Ellos incluyeron dentro de su catálogo premisas como la del “gobierno de corte empresarial”, orientado a ganar en lugar de gastar. Aunque se asume que el objetivo de los servicios públicos no es el lucro, consideran que se pueden prestar servicios que generen ganancias a través de una mayor productividad y los excedentes resultantes pueden ser reinvertidos en la provisión de mejores servicios; la del “gobierno competitivo”, mayor eficiencia y competencia dentro de las organizaciones y con otras del sector privado; el “gobierno orientado a los resultados”. Como acción gerencial en la esfera de lo público se orienta a la obtención de resultados, al alto desempeño, a la descentralización de las funciones hacia niveles administrativos operativos, se promueve la competencia interna y se adelantan acciones que tienden a asumir funciones públicas mediante empresarios privados u organizaciones sociales consideradas aptas por su efectividad (Aguilar, 2006). Gerenciar lo público es hablar el lenguaje de una nueva forma de hacer las cosas buscando eficiencia y funcionalidad. Desde comienzos de la década de 1990 la gerencia en la esfera de lo público fue el lenguaje de moda: competitividad, costos, funcionalidad, eficiencia, calidad, clientes: en el sector público tenía cabida y era pertinente la lógica empresarial orientada a la obtención de excedentes en la prestación de servicios públicos y sociales que, reinvertidos, podrían generar, a su vez, mejor atención a los usuarios. Como lo planteaba un análisis de mediados de los años noventa: “El objetivo de la reinvención no es cambiar los fines (el qué y el para qué) del gobierno; la tarea urgente es cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrática con que funciona el gobierno. El problema es instrumental se trata de afinar los medios, mejorar la operación de las instituciones públicas y erradicar la burocracia” (Santana y Negrón, 1996:152). De nuevo, se trataba de hacer de los burócratas gerentes. Así ello implicara deshacerse de una parte de ellos, bajo el slogan del rediseño y redimensionamiento del Estado. Una visión matizada fue planteada por la Comisión Económica para América Latina -Cepal-, que institucionalmente definió la gerencia social como el conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas que permiten mediante su aplicación producir cambios significativos en al menos una 12

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condición de bienestar en la población-objetivo a la que es referido, mediante el uso efectivo y racional de recurso: defendió la GP como intervención social. Se sustentó que las diferencias entre la gerencia de organizaciones públicas y privadas derivaban del hecho de que el sector privado está orientado a las demandas de los consumidores como una forma de sacar provecho; y el sector público se orienta a satisfacer demandas políticas en el sentido de llevar a cabo la integración política y la estabilidad social (Farham y Horton, 1993). En esta misma dirección se rescató el sentido de la “cuestión social”, que acoge los aportes del desarrollo de la gerencia, su racionalidad, el buen manejo de los recursos, la eficiencia administrativa la planeación y la evaluación, pero tiene como centro de interés el desarrollo humano, la provisión de servicios sociales sin que la rentabilidad económica constituya un fin, sino un medio para mayores coberturas. En esta perspectiva la gerencia social se define como “la capacidad estratégica para desarrollar políticas públicas que sistemáticamente atiendan una determinada "cuestión social" (Guendel, 2008). Desde esta visión son las necesidades y problemas sociales los que orientan la adopción e implementación de herramientas y enfoques gerenciales modernos. Se trata de una acción de intervención social técnicamente orientada, de la implementación de mejores procesos y procedimientos para optimizar los recursos y generar balances económicos positivos. Aquí adquiere relevancia la construcción de tramas institucionales que coordinen la acción de las instituciones de forma conjunta con los ciudadanos organizados. En igual sentido, se trata de una gerencia que produzca valor público, esto es, que se pueda compagina la búsqueda de eficiencia (no restringida a la relación costos/beneficios solamente) con la utilización de las posiciones desde lo público y de sus recursos para buscar resolver situaciones que expresan demandas de la sociedad. La gestión debe orientarse a la satisfacción ciudadana (Moore, 1995). El factor determinante de una gerencia pública socialmente orientada es ubicar en el centro de su interés las necesidades sociales que deben ser atendidas y que son responsabilidad del Estado, se trata de concreción de los derechos como el fín, no la optimización del manejo de los recursos como un fin en sí mismo. Aquí se invierten los términos. Modernizar la gestión de lo público no es un fin, sino un medio para proveer cada vez mejores servicios sociales, para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos t propiciar condiciones para la inclusión social de sectores excluidos del acceso a bienes y servicios y de otros que por sus características especiales y/o su condición de minorías han sido objeto de marginación. Un aporte fundamental lo constituye lo que Luís F. Aguilar (2006) denominó “El Consenso CLAD”. En la reunión de Madrid de 1998 el documento suscrito por los representantes de 25 países titulado “Una nueva gestión pública para América Latina”. Como lo resalta el propio Aguilar, se manifiesta cierta reticencia de los académicos a aceptar premisas de gerencia empresarial que incorpora la nueva gerencia pública y enfatizan en la naturaleza y el propósito social del Estado, por lo cual consideran que una propuesta gerencial para lo público debe orientarse por esta directriz. Aceptaba la necesidad de una reforma gerencial del Estado, pero esta es asumida como reconstrucción de la capacidad de gestión y de la orientación social de este, tras el periodo de ajuste estructural que le antecedió. Fue una reacción clara al Consenso de Washington y a las política de cuño neoliberal que le precedieron5. Dos premisas centrales orientaron la declaración: (1) la reforma administrativa hace parte de una reforma mayor, la del estado, de las instituciones políticas que en América Latina son cruciales y requieren de la reconstrucción de la legitimidad y eficacia del sector público, (2) las reformas, incluida la administrativa, deben ser producto de procesos democráticos (Aguilar, 2002). La denominación de reforma gerencial expresa una especie de imperativo, en el sentido de la necesidad de adoptar nuevos esquemas organizacionales, la flexibilización de algunos procesos, la reorganización de organigramas y jerarquías y la concesión de mayor poder de decisión a los 5

Luis F. Aguilar resalta la importancia del “Consenso CLAD”, pero también asume una posición crítica ante él, especialmente recalca que se trató de una visión de intelectuales de izquierda socialista y nacionalistas reacios a todo lo que suene a mercado. Asimismo, considera que es algo desfasado pretender reconstruir al Estado desde una reforma administrativa y que contiene frecuentes juicios de valor que le restan rigor (Aguilar, 2006:201).

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gerentes, en lo cual se incorporan aspectos propios de las empresas y organizaciones privadas. Las lógicas de rendimientos, balances costo/beneficio, optimización, racionalización, toma de decisiones sin intermediaciones externas a los procesos pensadas para lo público implican adaptaciones especiales, por lo cual lo gerencial incorpora un complemento, no sólo referido a lo social, sino también al propósito central, que no es la generación de excedentes, sino la satisfacción de necesidades sociales; “el gobierno no puede ser una empresa, pero si puede tornarse más empresarial” (Aguilar, 2006:203). Bajo esta premisa el CLAD anunció su catálogo, algunas condiciones que incorporaría una reforma gerencial del Estado para hacer relevante y eficiente la GP: a) la profesionalización de la alta burocracia, esto es, crear una elite burocrática con gran capacidad técnica, ajena al manejo clientelista; b) transparencia y rendición de cuentas; c) descentralización con fiscalización ciudadana, d) concretar la desconcentración organizacional del gobierno central; e) orientarse por resultados; f) generar una mayor autonomía gerencial de las agencias pero con nuevas formas de control social, g) superar la visión dicotómica que contrapone lo estatal a lo privado, pero sin caer en el extremo de la privatización de los servicios; h) se orienta a la provisión de servicios hacia el ciudadano-usuario (Aguilar, 2006). Retomando estos planteamientos la gerencia pública socialmente orientada matiza los dos extremos. Por una parte el de la lógica administrativista que propone introducir herramientas y lógicas propias del mundo empresarial y del sector privado orientado a la eficiencia y al rendimiento económico olvidándose de la finalidad central del Estado que la cohesión social a través de la provisión de bienes y servicios. Por otra parte, rechaza a ultranza cualquier elemento de eficiencia y eficacia de la gestión y los asume como la distorsión de la esfera pública y la colonización del Estado por la lógica del lucro, a la vez que reivindica una GP como intervención social, que responda a los requerimientos y exigencias de la sociedad, sin preocuparse por la racionalidad de la gestión, ni la forma como es adelantada. La gerencia pública socialmente orientada constituye el camino del centro, aunque más inclinado a la gerencia social que a la privada. Como posibilidad parcialmente integradora que se orienta a proveer servicios socialmente deseados y reclamados por la sociedad. No se trata de acciones instrumentalmente pensadas y estructuradas para atender consumidores, clientes o usuarios, sino de cumplir responsabilidades de Estado con los ciudadanos. Además, porque es una relación de solidaridad en la cual todos aportan a través de la tributación cada vez mas progresivo y se esperan retribuciones en prestación de servicios y bienes colectivos básicos y necesarios. El ciudadano espera que se haga de forma eficiente, pero que no sea tratado como un cliente al cual se le venden o brindan servicios, sino como ciudadano y sujeto de derechos. La GP basada en la asesoría de expertos, versus la GP como acción institucionalizada participativa y colectiva La GP basada en la asesoría de expertos, en la tecnocracia, ha sido sustentada a partir de tres requerimientos que parecen razonables: quitarle espacio a los políticos que ocuparon cargos importantes en virtud de arreglos o presiones por lo cual se evidenciaron serias falencias en el manejo de lo público; responder al llamado de una mayor eficiencia y menos politización en la administración pública hecho por instituciones internacionales y nacionales, y la complejización del manejo del Estado que ha requerido cada vez más expertos, más profesionales especializados, una mayor racionalidad técnica en los procesos. Tanto los “consejeros del príncipe”, asesores políticos de cabecera que orientan y direccionan la toma de decisiones, como la tecnocracia que le imprime una dimensión técnica al manejo de planes y programas de acción, han entrado a jugar un papel central en la GP. Esto ha generado diversas reacciones, no todos comparten la importancia y el peso de los expertos en la GP, hay quienes abogan por una mayor apertura y más espacios para la participación ciudadana, que los ciudadanos puedan intervenir en algunos de los procesos de la GP y que estos no queden sólo en manos de la tecnocracia y de los asesores, en ocasiones ajenos a la realidad y a los problemas sociales que deben ser solucionados desde los cargos de dirección y gestión. Se trata de la reivindicación de nuevas modalidades de democracia participativa y

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deliberativa y su contribución a una mayor eficacia e impacto de la GP acorde con las necesidades de la población. Entre una y otra posición (tecnocracia y participacionismo ciudadano) la vía alterna implica conciliar dos lógicas que no siempre van en la misma dirección. Es posible adelantar la GP con principios democráticos si se asume una posición que supere la visión que supone la minusvalía ciudadana para pensar y la apatía de la gente para participar en los asuntos públicos. Desde una perspectiva del Desarrollo Humano impulsada por el PNUD de la Naciones Unidas, podemos asumir la dimensión de agencia, en la cual se considera que en sus relaciones con la ciudadanía la GP debe asumir sus capacidades para participar, debatir y adelantar diversas prácticas democráticas, lo cual puede generar decisiones de las autoridades públicas socialmente orientadas, sin renunciar a imperativos técnicos que imponen la complejidad de las sociedades actuales. De esta forma se propicia una GP más inclusiva y participativa (ver esquema 4). Esquema 4 Enfoques de la gestión pública según los actores que participan de ella

La GP basada en asesoría de expertos La GP como acción que consulta a expertos y ciudadanos

La GP basada en la participación social y ciudadana

En el manejo de los asuntos públicos los gobernantes y las autoridades públicas siempre han recurrido a asesores, en ocasiones políticos, ideólogos y, cada vez con más frecuencia, tecnócratas. “Los “consejeros del príncipe”, en sus diversos estilos y modalidades, han jugado un papel importante en la política y en la GP y han tendido a convertirse en un actor con un papel preponderante en las decisiones. La complejidad creciente del manejo de los asuntos públicos, las tendencias a la especialización y los requerimientos de nuevos conocimientos han conducido a que el rol tradicional de los asesores centrado en aspectos políticos y de orientación ideológica tengan cada vez más componentes técnicos y legales por lo cual los expertos han ganado espacio en las estructuras del Estado y en los espacios de conducción política y administrativa. El auge de la tecnocracia ha generado tendencias hacia la tecno-administración, en la cual las decisiones obedecen más a criterios de los especialistas que a propósitos de cohesión e integración social y satisfacción de necesidades de los ciudadanos. Los científicos y técnicos ocupan un lugar de preeminencia desplazando incluso a los tradicionales actores políticos. Los estudios y conceptos de expertos y asesores sustituyen a la opinión de los ciudadanos, desplazada e ignorada en la toma de las decisiones en una modalidad de cosificación, los ciudadanos son objetos pasivos de las políticas y decisiones, orientada e “iluminada” por “los que saben”. En su versión extrema se trata de un entramado que, como lo describe Antonio Camou (1997) expresa la vinculación entre los especialistas y la política se opera cada vez más al interior de redes que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento (think tank), centros de investigación, fundaciones privadas, organismos multilaterales, empresas patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que van cerrando el círculo y dejan poco espacio a la participación ciudadana. Se trata de los efectos institucionales de las ideas, de una estrecha relación entre saberes especializados y la GP, cada vez más evidente y que crea un lugar especial a los técnicos y expertos que conforman un círculo de asesores cada vez más escuchados y encumbrados en lugares prominentes en el manejo de lo público: los tecno-políticos, más técnicos que políticos, en el sentido del predominio de

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racionalidades instrumentales por encima de orientaciones hacia la cohesión social. Jerome Bruner (1993:9) lo sentenciaba: “cada vez más la política se apoya en el saber experto”. No obstante, aunque el apoyo a la GP por parte de expertos y tecnócratas ha ido ganando espacio y en muchos casos contribuye a una racionalización y mayor eficiencia social del manejo de los problemas públicos, ha sido objeto de múltiples críticas: se le recrimina el desplazamiento de las autoridades públicas electas que cuentan con el apoyo popular por otras designadas por la voluntad y el arbitrio de unos pocos; se le critica también el desconocimiento de los problemas, los cuales son vistos a través del prisma de los expertos ajenos en muchos casos a las realidades sobre las cuales deben intervenir; también son criticados por imponer un tratamiento técnico a problemas que tienen componentes políticos y que requieren deliberación y búsqueda de acuerdos. En cuanto a la toma de decisiones, suelen ser verticales, impositivas y excluyentes, bajo la presunción de la superioridad del saber ilustrado respecto al conocimiento del sentido común y de los ciudadanos afectados por las decisiones. Esto conlleva a la imposición de una visión instrumental y eficientista, al “iluminismo” que se funda en la presunción de superioridad del conocimiento científico-técnico sobre los saberes populares y las percepciones y opiniones de los ciudadanos, excluidas y descalificadas. En tal sentido cabe recordar la crítica hecha por Pierre Bourdieu (1995) a esta (auto) considerada “elite esclarecida” conformada por los tecnócratas y expertos asesores que pretende legitimarse por medio de los títulos y la autoridad de la ciencia y el conocimiento especializado. Para él se trataba de un sector contrario a las aspiraciones e intereses de los ciudadanos que con frecuencia se expresaba en la existencia de un abismo entre la compresión racional del mundo con ajuste a intereses de eficiencia y los deseos de la gente. Hizo un llamado a la reconquista de la democracia en contra de los tecnócratas, a acabar con “la tiranía de los expertos” que imponían discursos, veredictos y restringían la participación ciudadana. La reacción contra “la tiranía de los expertos” en la GP genera una posición radicalmente opuesta que reivindica la participación social y ciudadana en las decisiones, incluso en aquellas que tengan componentes técnicos y proceso complejos. Se exige “redistribución del poder”, que las autoridades electas y sus staff administrativo abran espacios de debates y concertación de toma de decisiones. Otras críticas son más moderadas y claman por la creación gradual de espacios en los cuales no sólo se consulte a la población, sino que también se permita la participación activa en la elaboración e implementación de programas, planes, proyectos o incluso de políticas, así como las veedurías, el seguimiento y evaluación de la gestión y de sus resultados. Aquí se ubica la propuesta de GPSOI. Joan Subirats (2007) se preguntaba en uno de sus escritos ¿es necesaria la participación si ya tenemos democracia? En sus consideraciones aludía a cómo en las democracias en que la participación se limita a las elecciones, el ciudadano se encuentra desarmado entre elección y elección, pudiendo castigar o premiar a los políticos y a los partidos con su apoyo o el dárselo a otros. Es claro que las democracias contemporáneas van más allá del modelo representativo, por lo cual la respuesta a este interrogantes es afirmativo, justo la democracia requiere más participación, y esta trasciende a la ritualidad periódica electoral y a la elección de los gobernantes. No obstante, para utilizar la expresión de Haydee Ochoa y Jeneffer Fuenmayor (2004): ni tecnocracia, ni populismo. Se trata, más bien, de desarrollar capacidad socio-técnica y de dirección política con espacios de participación ciudadana, con políticas y acciones que promuevan ciudadanos activos que contribuyan a planear, pensar, gestar y ejecutar acciones para el bienestar colectivo. En esta dirección se considera como una interface entre decisores y ciudadanos los espacios y organizaciones sociales que estructuran comités de cogestión, deliberaciones y mesas de trabajo con efectiva participación ciudadana, en compañía de expertos que “descienden” de sus posiciones y entran en contacto y en comunicación efectiva con la gente6. 6

Hay diversas experiencias en América Latina que dan cuenta de esta GPSOI y de intercambios productivos entre tecnócratas y ciudadanos. Las experiencias de presupuestos participativos, órganos colegiados de tomas de decisiones y consejos de gestores públicos en ciudades en Brasil, que han sido tomados como experiencias de renovación de una gestión púbica democrática e incluyente, replicados en otras ciudades en México y Colombia. Otra experiencia que permite ilustrar un tipo de GP que consulta a expertos, pero también a la ciudadanía es el caso de la “Conferencia de la Ciudad”, denominación asignada a la Primera. Conferencia de la Ciudad, que se desarrolló en Río Claro (municipio del Estado de São Paulo, Brasil en el año 2000. En ella se organizaron consejos municipales temáticos promovidos

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En los términos del PNUD de las Naciones Unidas, se trata de asumir que las personas deben percibirse como portadoras de derechos y con capacidad de tomar decisiones referidas a su vida individual y colectiva, sin caer en posiciones paternalistas o de caridad. Por su parte, quienes toman decisiones y están en posiciones de conducción y decisión, deben asumir la capacidad activa de las personas y la importancia de incluirlas en los procesos de decisión y de ejecución de políticas, planes y programas orientados a satisfacer necesidades colecticas e individuales. En el mismo sentido Parker Follet (1987) considera la necesidad de establecer una asociación entre la administración y los ciudadanos, para ello la GP debe abandonar su lazo exclusivo con “el conocimiento experto profesional” y aceptar las “experiencias vividas” de los ciudadanos como base legítima para la toma de decisiones. No obstante, no hay consenso. Desde una perspectiva competitiva de la democracia se considera que las autoridades elegidas legalmente tienen la potestad para gobernar según sus criterios y recurriendo a las asesorías técnicas que se requieran; también hay quienes argumentan que la participación en las democracias actuales no se limita a la elección y delegación en las autoridades política, sino que se deben crear espacios de participación directa en los cuales los ciudadanos organizados o individualmente puedan hacer parte de la toma de decisiones e incidir en la formulación de planes, proyectos, programas, presupuestos y hasta en la ejecución de recursos; otros valoran especialmente la deliberación y la recuperación del espacio público y del ciudadano activo, del civismo y del compromiso y desde una visión basada en la democracia radical, se reivindica la participación como acción que contribuye a la emancipación social y la ruptura de esquemas predominantes de dominación y subordinación de los sectores subalternos de la sociedad, se reivindica la creación de espacios para la confrontación.Dentro de las tres últimas perspectivas adquieren mayor relevancia las redes de participación, a través las cuales se construyen proyectos colectivos, se reactiva la ciudadanía y se satisfacen necesidades de la población que, a su vez , generan mayor consentimiento y apoyo a las autoridades públicas. Las redes participativas constituyes formas de organización de los actores que intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con proyectos públicos compartidos (Gomá y Blanco, 2002). A quienes afecta y va dirigida las decisiones de la GP tienen algo que decir al respecto, además, por un sentido práctico, la aplicación de un plan, programa, proyecto o una política en su conjunto es más aplicable si quienes están relacionados con ella hacen parte del proceso, no sólo porque pueden aportar a la comprensión de los problemas y proponer alternativas de solución, sino por que legitiman las propias decisiones al sentirse parte de ellas. Las organizaciones inclusivas producen más legitimidad (Clarke y Newman, 1997). Se pasa de un centramiento en un actor, agente de decisiones, al descentramiento y la incorporación de diversos actores individuales y colectivos, personales e institucionalizados. La participación genera un plus, un agregado, expresado en consensos que producen legitimidad y reducen el conflicto. En la GPSOI se trata de propiciar, en términos de James Bohman (1996), la superación de la pobreza política, es decir, propiciar condiciones que favorezcan las capacidades de deliberación, de participación efectiva con la influencia en la toma de decisiones y tomando parte del proceso decisorio para evitar que la gestión siga siendo cuestión de pocos (los expertos y los políticos) y se amplíe a un número mayores de actores. En suma: como una posición intermedia entre la GP basada en expertos y la que desdeña sus aportes y reivindica la participación ciudadana en el manejo de lo público, no sólo es posible combinar GP y participación, sino que es deseable, además, genera inclusión y aprendizajes colectivos y le da una proyección especial a la GP con una lógica de “todos aportan”. Ello no significa ausencia de conflictos y confrontaciones, interese encontrados y percepciones a veces irreconciliables acerca de lo justo, lo adecuado y lo conveniente. Pero si abre un camino a los acuerdos y a una mayor inclusión en la toma de decisiones.

y organizados por las secretarías de la administración, fueron invitadas las entidades reconocidas de la ciudad y sus deliberaciones y acuerdos fueron incluidos en el plan plurianual de inversiones. Esta se ha seguido desarrollando cada dos años (Pintaudi, 2005).

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La GP sin control ni rendición de cuentas, versus la GP con Un sistema de controles formalmente establecidos En relación con la existencia de controles y rendición de cuentas podemos diferenciar también dos extremos en la GP: por una parte la que se adelanta en ausencia total de controles institucionales y sociales, aislada de la sociedad y que no se somete a escrutinio, vigilancia y control social, ni rinde cuentas de sus acciones a otras esferas del poder público. Por otra parte, la GP que se ve compelida por las autoridades a establecer mecanismos de rendición de cuentas legalmente regulados y debe someterse al control institucional, pero sin que exista ninguna intervención de la sociedad en este control. En una GPSOI se plantea como un requerimiento central dos procesos de rendición de cuentas, de accountability: una de índole interinstitucional, que se lleva a cabo por otras instancias y esfera de la estructura del Estado y una social ejercida a través de mecanismos institucionalizados como exigencia de las organizaciones de la sociedad civil (ver esquema 5). Esquema 5 Enfoques de la gestión pública según el control y la rendición de cuentas La GP sin controles ni rendición de cuentas

La GP sujeta a controles formales insitucionales La GP con controles y accountability social

La GP refiere al manejo de los recursos públicos, a la conducción de los intereses colectivos y la toma de decisiones de responsabilidad social. Por definición lo público refiere a lo colectivo, pero también a aquello que es transparente, que está a la luz y es del interés de todos, por lo cual debe ser conocido, ser visible (Rabotnikof, 2005). Esta es una presunción, pero en la dinámica de las decisiones políticas y en el manejo de lo público no todo es transparente, visible, claro y sujeto a controles. Justamente una de las críticas que se suele hacer a algunas democracias refiere a la poca transparencia, a la ausencia de rendición de cuentas. Este tipo de regímenes políticos y de forma de gestionar los recursos e intereses públicos han sido cuestionados y en los últimos lustros se ha venido hablando cada vez con más frecuencia de la accountability, de la rendición de cuentas como un pilar fundamental de la administración y de la gestión pública. Producto más de las presiones desde la sociedad que de decisiones “desde arriba”, desde el Estado, se han ido implementando formas de control social y de rendición de cuentas de las autoridades públicas a la población. Como lo señalan Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2001) en su contribución a la comprensión de los procesos de accountability, desde la década de 1990 el escenario político ha contado con la presencia de movimientos sociales, ONG y diversas formas asociativas que hacen seguimiento, monitorean y exigen cuentas a las autoridades, no sólo para que estas se ajusten a los marcos legales, sino también para que justifiquen sus decisiones y la orientación que le han dado a los recursos públicos. Estas acciones trascienden la gestión pública cerrada, hermética, poco visible y que elude la publicidad de sus actos, y también supera los formalismo institucionales que puede convertir en letra muerta los requisitos y normas que establecen la obligatoriedad de la rendición de cuenta, pero que no tiene capacidad para hacerle seguimiento a su concreción o por juego de intereses políticos y transacciones evita hacerlos. Adicional a la accountability interinstitucional (aquella que está a cargo de esferas de control de los poderes públicos y que son la manifestación de pesos y contrapesos entre poderes y el control político y de constitucionalidad u ajuste a la ley de las actuaciones de las autoridades), la accountability social consiste en el control que la sociedad hace a las autoridades y que está 18

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orientado a reducir las brechas entre gobernantes y gobernados, representantes y representados y quienes toman las decisiones y los ciudadanos objeto de éstas. Una definición sumaria, a la vez que clara indica que esta constituye “la capacidad para asegurar que los funcionarios públicos rindan cuenta de sus conductas, es decir, que estén obligados a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser castigados por ellas” (Schedler, 1999:14). Va más alá de los marcos legales formales en el sentido de que refiere a la obligación y a la rectitud. Guillermo O´Donnell (1997) la denominó accountability vertical, de controles fuera del Estado, que implica la presencia de agentes de control social que ejercen su acción por fuera de las esferas del pode gubernamental y procede de la sociedad organizada y movilizada. En una GP socialmente orientada la accountability vertical social debe a la vez que estar reglamentada y constituirse en una obligación para las autoridades, ser una exigencia de la sociedad organizada que interpela a las autoridades a informar y a dar cuenta de sus actuaciones, del manejo de los recursos, de la dirección de las inversiones, de la toma de decisiones, de la contratación, licitaciones, balances económicos y otros asuntos de interesan a la sociedad. No obstante, la accountability social adquiere dimensiones e intensidad diferentes según sea la concepción de democracia que la fundamente. Para una perspectiva deliberativa como la propuesta por Jünger Habermas (1990) esta se orienta especialmente al ámbito de las discusiones, al monitoreo y exigencias de rendición de cuentas. Trascendiendo esta posición, Nuria Cunill (2002) sugiere que es necesario que también sean incluidos nuevos actores en los procesos de toma de decisiones, tanto ex-ante (en la deliberación, formación y formulación de las políticas) como expost (su evaluación y análisis de sus efectos), lo cual implica una concepción compleja del control social. Todo ello conduce a que la discrecionalidad de quienes toman las decisiones se relativiza. Aunque procedan de la voluntad popular los poderes que ejercer, éstos deben ser regulados por la propia voluntad popular, la opinión pública organizada. Existen diversos mecanismos que se han ido implementando en América Latina y que han contribuido, al menos en sus ideas, a tener una perspectiva de GP transparente y orientada a la rendición de cuentas. Estos han sido impulsados por la Convención Interamericana Contra la Corrupción, en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA), donde se obliga a establecer mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. En algunos países se han implementado diversas formas de control social sobre la gestión pública como el mecanismo de la contraloría social, forma de control social que ejercen los ciudadanos de forma colectiva o individual sobre las actuaciones de las autoridades, el manejo de los recursos, sus decisiones de contratación, inversión pública, contiene componentes de vigilancia, fiscalización y denuncia cuando las acciones transgreden la legalidad7. En general en América Latina se ha avanzado hacia diversas normatividades que contemplan el derecho a la información, la rendición de cuentas, el control sobre la contratación y la ejecución de los presupuestos. También han surgido expresiones como “Urna de cristal” y “vitrinas públicas” para referirse a políticas gubernamentales orientadas a una mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos y la toma de decisiones desde el ámbito público. Todo esto obedece a presiones de organizaciones multilaterales internacionales que impulsan la disminución y el control de la corrupción y a presiones al interior de cada país de 7

Esta se ha implementado en países como México a través de la Ley Federal de Transparencia, y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, IFAI, véase al respecto Felipe Hevia de la Jara (2007); también en Salvador, en donde se basa en la denominada “Ley de ética gubernamental”, véase: http://www.isd.org.sv/publicaciones/documents/contraloriasocial.pdf. También en Venezuela existe, en donde el gobierno de Hugo Chávez en el poder desde 1999 la ha presentado con el lema de “poder para el pueblo”: “Estamos viviendo nuevas formas de relación entre el gobierno y el pueblo. La Carta Magna sienta las bases de la democracia participativa y protagónica y esto significa que ya los ciudadanos no permanecen alejados de los asuntos públicos, práctica sana y conveniente para garantizar la marcha del estado en cualquiera de sus competencias. Lo que está en juego es un nuevo trato entre el estado y la sociedad: en lugar de relaciones marcadas por el paternalismo y por las cúpulas partidistas, la gente pasa a ocupar un rol activo y directo en las actividades y decisiones que involucran su comunidad, su municipio o su región” (véase: Contraloría social, Ministerio de Comunicación e información República Bolivariana de Venezuela. Disponible en línea en: http://sala.clacso.org.ar/gsdl/collect/chavez/index/assoc/ HASH46c2.dir/doc.pdf . Un balance puede verse en Nuria Cunill (2000 y 2009).

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organizaciones sociales, medios de comunicación y actores políticos que reclaman mayor transparencia y claridad en la gestión pública. Una GPSOI propugna por el control social y la implementación de mecanismos de rendición de cuentas a las autoridades públicas, pero también por la inclusión de nuevos actores en los espacios de decisión y de veeduría, que no se inserten en redes de apoyos y de intercambios, que sean autónomos y sus actuaciones estén referidas a las organizaciones sociales y a actores colectivos que, a su vez, los controles y les soliciten informar de sus labores. Se trata de generar una cascada de rendición de cuentas desde los sitios de toma de decisiones, pasando por los intermedios de implementación y aplicación hasta los ciudadanos incorporados a organizaciones y redes de veedurías y control. A manera de cierreLos caminos intermedios y la gestión pública socialmente orientada e incluyente -GPSOIRetomamos nuestro punto de partida. Enunciamos que podíamos concebir la gestión pública (GP) a partir de una serie de antinomias y, a través de ellas, indagar lo que podrían ser las características constitutivas de una gestión pública socialmente orientada e incluyente (GPSOI). El concepto minimalista de GP que planteamos fue el siguiente: forma de intervención social institucionalizada, conjunto de acciones adelantadas por quienes ejercen posiciones de decisión y/o dirección en algún nivel de la estructura estatal, orientada a dar respuesta a necesidades y requerimientos sociales con recursos públicos y que se articula a planes, programas y acciones nacionales y/o territoriales y sectoriales. Se trata de la forma como se gestionan, manejan y orientan las dependencias estatales por parte de autoridades públicas, los funcionarios, sus asesores y expertos. A través de nuestro recorrido fuimos adicionando atributos planteando que la GP depende de la concepción de la política; y de lo público que subyace en ella; de la posición que se tenga respecto a la gerencia; del papel asignado a los expertos y a la ciudadanía en ella y la forma como se asuma la rendición de cuenta y el control social. En su orden los planteamientos fueron: P1: La política involucra tanto una dimensión estratégica como un ámbito comunicativo. Se asume una concepción moderada no unilateralizada, no es idealista ingenua, pero tampoco realista y estratégica exclusivamente. La política democrática involucraría cinco componentes: i) el reconocimiento de su intensidad coercitiva, como dimensión básica del ejercicio del poder que pretende cohesionar a la sociedad pero debe imponer normas y preceptos legitimados por el consentimiento social; ii) la inclusividad sin discriminaciones de índole religioso, racial, cultural, político; iii) el carácter vinculante de las decisiones, iv) una difusión hacia el demos que involucra la existencia de espacios de deliberación y , v) la posibilidad real de incidir en la toma de decisiones de parte de los actores que no ejercen el poder. P2: Lo público constituye lo común y lo colectivo. El propósito del Estado es asumir el rol de agente de coordinación de los poderes sociales que se conjugan en la esfera de lo general, en donde la ciudadanía se constituye en propósito de realización y la solidaridad adquiere la centralidad que le asigna el sentido compartido de pertenencia a una comunidad de sentido. En principio la GP está orientada al interés público, por lo cual el Estado en su dimensión cohesionadora de la sociedad y que debe garantizar la convivencia social, está orientada al bienestar colectivo, no a satisfacer las aspiraciones individuales. Su orientación a la solidaridad, a la cooperación y la convivencia riñen con la concepción que defiende una esfera pública como escenario de la realización individual. P3: La gerencia pública adquiere sentido como posibilidad integradora que se orienta a proveer servicios socialmente deseados, reclamados, percibidos y a satisfacer necesidades individuales y colectivas. No se trata de acciones instrumentalmente pensadas y estructuradas para atender consumidores, clientes o usuarios, sino de cumplir responsabilidades de Estado con los ciudadanos. El ciudadano espera que se haga de forma eficiente, pero que no sea tratado como un cliente al cual se le venden o brindan servicios, sino como ciudadano, sujeto de derechos. P4: Se asume una posición intermedia entre la gestión basada en expertos y la que reivindica la participación ciudadana en el manejo de lo público, no sólo es posible combinar GP y 20

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participación, sino que es deseable, además, ello genera inclusión y aprendizajes colectivos y le da una proyección especial a la GP con una lógica de “todos aportan”. Abre un camino a los acuerdos y a una mayor inclusión en la toma de decisiones. P5: Defiende el control social y la implementación de mecanismos de rendición de cuentas a las autoridades públicas y la inclusión de nuevos actores en los espacios de decisión y de veeduría, ajenos a las redes de apoyos y de intercambios, que sean autónomas y sus actuaciones estén referidas a las organizaciones sociales y a actores colectivos. En el siguiente esquema podemos ver los atributos de la GPSOI: Tras los planteamientos anteriores, el concepto complejizado de GP, como GPSOI, refiere a la forma de intervención social institucionalizada, conjunto de acciones adelantadas por quienes ejercen posiciones de decisión y/o dirección en algún nivel de la estructura estatal, en el cual subyace una concepción de la política estratégico-comunicativa, de lo público como espacio de lo colectivo, ejercida a través de medios técnicamente adecuados, que incorpora a diversos actores sociales en sus decisiones y que asume formas de control social y de rendición de cuentas. Sus propósitos el desarrollo humano incluyente, la concreción de la ciudadanía social, adicional a las ciudadanías jurídica y política. Bibliografía Aguilar, Luis F. (1986), “El itinerario de Weber”, en Estudios, N° 6, México, ITAM. Arendt, Hannah (1993), La condición humana, Piados, Barcelona. Bazúa, Fernando y Valenti, Giovana (1993), “Hacia un enfoque amplio de política pública, en Políticas Públicas”, en Revista de Administración Pública, N° 84, México, Instituto Nacional de Administración Pública. Bobbio, Norberto (1955), “Estado y poder en Max Weber”, en Estudios de historia de la filosofía política. De Hobbes a Gramsci, Madrid, Editorial Debate. Boix, Carles (1994), “Hacia una administración pública eficaz: modelo institucional y cultura profesional en la prestación de servicios públicos”, en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, N° 1, México. Boyle, Richard (1992), “Managing by Contract in the Public Sector”, en Administration, Vol. 40 N° 4, Dublin, pp. 333-346. Bresser, Luís Carlos y Cunill, Nuria (1998), Lo público no estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires, CLAD; Ed. Paidós. Brugué, Joaquim y Gallego, Raquel (2007), “¿Una administración pública democrática?”, en Ciudadanos y decisiones públicas Joan Font (coord.), Barcelona, Ariel Ciencia Política, pp. 33-41. Brunner, Jerome …[et al] (1993), Paradigmas de conocimiento y práctica social en Chile, Santiago, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Butler, Judith; Ernesto Laclau; y Slavoj Zizek (2000), Contingency, Hegemony, Universality: Contemporary Dialogues on the Left, London, Verso. Casilda Béjar, Ramón (2004), “América Latina y el Consenso de Washington”, en Boletín Económico de ICE, N° 2803, pp. 9-38. Colino, César (2002), “Democracia, participación ciudadana y problemas de gestión de los gobiernos locales en Europa: equidad, eficacia y capacidad”, documento presentando en el VII Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Lisboa, 811 oct. Camou, Antonio (1997), “Los consejeros del príncipe: saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”, en Nueva Sociedad, N° 152, pp. 54-67. Consenso de Madrid (2005), “VII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado”, Madrid, 23-24 de junio. www.clad.org.ve. Cunill, Nuria (2002), “Nodos críticos de la accountability social. Extrayendo lecciones de su institucionalización en América Latina”, en Controlando la política, Enrique Peruzzotti y Catalina Smulivitz (eds.), Buenos Aires, Ed. Temas. 21

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