ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

Análisis, investigación e incidencia

Guatemala

LOS DESAFÍOS DEL MUNICIPIO

Revista ASIES n.° 4 - 2013

Asociación de Investigación y Estudios Sociales Los desafíos del municipio. --- Guatemala: ASIES, 2013.

70 p.;

21 cm.

(Revista ASIES n.° 4, 2013)



ISBN: 978-9929-603-14-1

Contiene: Memoria del conversatorio realizado el 22 de agosto, 2013 1. MUNICIPIOS.- 2. GOBIERNO LOCAL.- 3. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.- 4. CONCEJO MUNICIPAL.- 5. CÓDIGO MUNICIPAL.- 6. LEGISLACIÓN.- 7. POLÍTICAS PÚBLICAS.8. GOBERNANZA.- 9. FINANZAS LOCALES.- 10. CORRUPCIÓN.- 11. PARTICIPACIÓN COMUNITARIA.- 12. GUATEMALA.

EDITOR Asociación de Investigación y Estudios Sociales Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300 Fax: 2360-2259 www.asies.org.gt [email protected] Ciudad de Guatemala Guatemala, C.A. DIRECCIÓN Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas © 2013

Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania

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INDICE LOS DESAFÍOS DEL MUNICIPIO Memoria del conversatorio Auditorio de ASIES 22 de agosto de 2013. Presentación Raquel Zelaya, ASIES

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Los desafíos del municipio

Luis F. Linares López, ASIES

Reflexión introductoria 1. Gobernanza

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2. Finanzas y atención de competencias

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3. Participación ciudadana y rendición de cuentas

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Fuentes consultadas

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Conversatorio

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Participantes en el Conversatorio

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Los desafíos del municipio Memoria del conversatorio Auditorio de ASIES 22 de agosto de 2013. Presentación

Raquel Zelaya, ASIES

Muy buenas tardes. Para la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) y la FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER (KAS) es un gusto ver tanta experiencia acumulada alrededor de esta mesa y creemos que eso es un buen punto de partida para lo que se pretende hacer conforme al programa denominado: Análisis y propuestas en temas clave: Conversatorio los desafíos del municipio. A este respecto yo tenía unas cuantas ideas articuladas, pero previamente platiqué con dos de los colegas que están sentados a la mesa y ahora creo que en algún momento sí van a plantearse los desafíos. Tal vez en el punto de participación ciudadana y rendición de cuentas hay que proponer la manera de cómo completar la transferencia a nuevas generaciones de interesados en el desarrollo de los municipios. Lo cual no quiere decir que aquí no hay juventud alrededor de la mesa, pero sí están más que todo aquellas personas que se han interesado en el tema desde el principio cuando era difícil tratarlo, cuando no se le daba ninguna credibilidad, cuando era importante que principios constitucionales se aplicaran. Así es que esto es una 5

invitación a reflexionar sobre cómo entusiasmar e involucrar más a la juventud en temas tan cruciales para Guatemala, como el de los desafíos del municipio que ustedes van a tratar en esta ocasión. Todos los presentes han estado más de una vez en este salón, en el que ASIES y la Fundación Konrad Adenauer los reciben con mucha satisfacción, solidaridad y como siempre, en la seguridad de que se alcanzarán los resultados previstos para esta actividad. Así es que para que estemos dentro del horario, repito que me da gusto, aun cuando me da mucha nostalgia, en cierto modo, ver el largo camino que se ha tenido que recorrer para compartir las experiencias en el nivel profesional y la buena voluntad para atender las múltiples necesidades del municipio. Una de estas es la de cambiar la percepción ciudadana que tiene detrás un telón de corrupción, de impunidad, que debe ser tratada aquí con el propósito de intercambiar ideas para dar mejores señales en ese sentido. Para continuar con la actividad doy la palabra a Luis Linares, quien hará una reflexión introductoria al conversatorio sobre los desafíos del municipio.

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Los desafíos del municipio Luis F. Linares López, ASIES

Reflexión introductoria A partir de la década de los 80 del siglo pasado, se dio un fuerte impulso a la descentralización, como consecuencia de los procesos de democratización que coincidieron con la revalorización del gobierno municipal como un actor importante del desarrollo; la necesidad de fortalecer las prácticas democráticas desde la base de la sociedad y facilitar la participación ciudadana; así como la urgencia de dar respuesta a las necesidades sociales y la constatación de que, para una mayor eficacia y eficiencia, se necesitaban fortalecer las instancias subnacionales de la organización estatal (Alcántara y Carrillo, 2005). En ese contexto tiene lugar el retorno a la democracia y el diseño del régimen municipal, que pasa a ser uno de los componentes esenciales de la organización del Estado guatemalteco. La Constitución Política de la República, emitida en 1985, lo dota de una serie de garantías para el cumplimiento de sus fines, fortaleciéndolo de manera significativa, en comparación con el diseño institucional contemplado en las constituciones precedentes. Entre dichas garantías pueden mencionarse las siguientes: un régimen de autonomía ampliado y reforzado con respecto al

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existente antes de la actual Constitución, que incluye entre otras, la capacidad para obtener y disponer de sus recursos y la potestad reglamentaria; un marco competencial propio, que comprende la atención de los servicios públicos locales y el ordenamiento territorial; un órgano de gobierno colegiado, dotado de legitimidad democrática, pues está integrado por funcionarios que son producto de la elección popular; un porcentaje del presupuesto general de ingresos del Estado, que afianza su autonomía financiera; derecho de antejuicio para los alcaldes; y la posibilidad de creación de la policía municipal y del juzgado de asuntos municipales, lo que constituye una excepción al mandato relativo a que la administración de justicia corresponde con exclusividad al Organismo Judicial. Con respecto a la autonomía, es del caso recordar que esta no tiene un carácter absoluto. Se trata, como señala un tratadista del derecho administrativo, de una facultad o de un poder, que por extenso que sea, es limitado (Sánchez, 2005). Incluso entre organismos del Estado como el Ejecutivo y Legislativo, que son depositarios de la soberanía popular, hay controles mutuos. Además, es imprescindible garantizar la coherencia y complementariedad de las políticas y acciones del municipio con las políticas generales del Estado, así como sujetar el ejercicio de la autoridad municipal al control de legalidad y a la fiscalización. A lo largo de más de 28 años de vigencia de la Constitución, se han realizado esfuerzos adicionales para fortalecer el municipio; dotarlo de un marco legal razonablemente bueno; y asegurarle una mayor disponibilidad de recursos. Sin embargo esto no encuentra contrapartida en una mejor atención de sus competencias; el uso racional, con transparencia y probidad de los recursos financieros disponibles; la 8

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ampliación de oportunidades de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, entre otros aspectos que son imprescindibles para la existencia de un buen gobierno. Sin ánimo alarmista puede afirmarse que la mayor parte de municipios enfrenta una situación de creciente pérdida de legitimidad, derivada, entre otros aspectos, del incumplimiento de funciones prioritarias para la calidad de vida de la población; y de la corrupción que existe en el manejo de sus recursos. Por ello hemos considerado necesario reflexionar sobre los desafíos que enfrenta actualmente el municipio guatemalteco, con el objeto de identificar líneas de acción que permitan superarlos y lograr que cumpla con los fines que le asignan la Constitución y las leyes del país. Es importante anotar que el señalamiento de los problemas que afectan a los municipios, no significa que se desconozcan los indudables avances logrados en el régimen municipal y que se ignore la existencia de autoridades municipales que se desempeñan con eficiencia, probidad y transparencia, facilitando la participación ciudadana. Así también, estos señalamientos no significan una pérdida de confianza en la institución municipal y el papel que puede y debe jugar en el proceso de desarrollo del país y en el fortalecimiento de la democracia. También es necesario aclarar que cuando se alude a la corrupción existente en la mayoría de municipalidades, no se pretende en modo alguno ignorar que se trata de un fenómeno presente, lamentablemente, en la mayoría de instituciones estatales. En otras palabras, el hecho de observar una viga en el ojo de las municipalidades, no implica que pasen desapercibidas las vigas existentes en los ojos de casi todas las entidades públicas. 9

1. Gobernanza1 1.1

El municipio: ¿un Estado en pequeño o una institución con fines y competencias específicas?

Uno de los principios fundamentales del Estado de Derecho es el de legalidad. Según este principio, como señaló la Corte de Constitucionalidad (Expediente No. 867-95) al analizar el artículo 154 de la Constitución, que se refiere al ejercicio de función pública y a la sujeción a la ley, la actividad de cada uno de los órganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas (el subrayado es nuestro) que le son asignadas por la Constitución y las leyes. Esto no debe llevar a concluir que una autoridad solamente puede realizar acciones expresamente previstas en la ley -de ser así sería necesario contar con una normativa en exceso casuística-, sino que estas deben ser llevadas a cabo en el marco de sus competencias. En atención de lo anterior, el artículo 253 de la Constitución asigna al municipio unas funciones que pueden ser desarrolladas y complementadas por la legislación ordinaria. Sin embargo, hay dos funciones que, por estar contempladas en la Constitución, el municipio debe atender de manera preferente: los servicios públicos locales y el ordenamiento territorial de su jurisdicción. Actualmente existe una situación de desorden y discrecionalidad en el desempeño de los gobiernos municipales. El artículo 67 del Código Municipal establece un espacio competencial prácticamente ilimitado. En una primera parte, indica que “para 1



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Definida por el Diccionario de la Lengua Española como el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.

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la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias puede promover toda clase de actividades económicas, sociales, ambientales, etc.”, lo que no presenta mayor problema. Pero, a continuación deja abierta una puerta excesivamente grande, cuando indica que puede “prestar cuantos servicios contribuyan a mejorar la calidad de vida, a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la población del municipio”. La disposición anterior lleva a una situación en la que puede prevalecer –y de hecho así sucede– la autonomía de la voluntad, propia del derecho privado, que es una manifestación de la libertad individual. Ejemplos abundan, como el caso de una municipalidad que obsequia pasteles de boda a las parejas que contraen matrimonio o de municipalidades que regalan ataúdes. Resulta fundamental definir cuál es el concepto de municipio más adecuado a las condiciones particulares del Estado guatemalteco. Si debe prevalecer la visión que lo concibe como un Estado pequeño, que puede hacer cualquier cosa. Esta visión se corresponde con afirmaciones según las cuales “es el municipio, a través de su gobierno electo y de las autoridades locales, quien debe tomar las decisiones en su territorio” (Cardona, 2001). Consideramos que un entorno donde existe escaso conocimiento del marco legal y deficiente control de legalidad, esta concepción da lugar a que las autoridades municipales invadan esferas competenciales de otros órganos públicos y que dupliquen, traslapen y suplanten sus funciones. En estas circunstancias lo recomendable es delimitar claramente las competencias de las diferentes instancias públicas, de una manera tal que las municipalidades nos realicen ni intervengan en actividades atribuidas a otros órganos y que, como contrapartida, otras autoridades públicas no atiendan funciones o ejecuten actividades que corresponden a las municipalidades. 11

Lo anterior obviamente no excluye la conveniencia, necesidad y obligación de la coordinación, cooperación y comunicación entre las diferentes entidades públicas, pero respetando cada una el mandato institucional de la otra. 1.2 El deterioro de la naturaleza democrática del municipio Es un lugar común decir que el municipio es la célula básica del sistema democrático. También se reconoce que es el espacio más inmediato para la participación de los ciudadanos en la gestión pública y que la autoridad municipal es la más cercana a los ciudadanos. Debido fundamentalmente a los vicios que corroen nuestro sistema de partidos políticos y a la débil cultura democrática de la población, estas virtudes del municipio son aprovechadas por un buen número de alcaldes para implantar una nefasta práctica de caciquismo y clientelismo, que traen aparejadas la manipulación de la voluntad popular, la desviación de los fines del municipio y la corrupción. Es urgente identificar soluciones, tanto de carácter inmediato como mediato, para erradicar el ejercicio caciquil de la autoridad municipal. Esto debe incluir la revisión –supeditada a una reforma constitucional– de la reelección ilimitada de los integrantes de las corporaciones municipales; el aumento del número de miembros de las corporaciones para un adecuado reparto del poder de decisión; la revisión del procedimiento de adjudicación de cargos, que actualmente favorece la formación de aplanadoras al interior de las corporaciones; la delimitación de las competencias municipales y de las atribuciones del alcalde y de la corporación; una actividad más estricta de los órganos de control de legalidad y de fiscalización; y el fortalecimiento de la participación ciudadana y de la auditoría social. 12

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1.3 Déficit en el funcionamiento de los Concejos Municipales La Constitución establece que el municipio tiene un gobierno colegiado: el gobierno municipal será ejercido por un concejo indica el artículo 254. El Código Municipal desarrolla este precepto cuando, en su artículo 9, establece que el “el Concejo Municipal es el órgano colegiado superior de deliberación y decisión de los asuntos municipales”. Sin embargo, debido al arraigo de la tradición presidencialista, frecuentemente se menciona al alcalde como la máxima autoridad del municipio y así lo consideran las autoridades y otros actores vinculados con el municipio. Muchos ya no hacen referencia a la municipalidad, sinónimo de ayuntamiento, concejo o corporación municipal, como es propio de nuestra tradición jurídica, sino que a las alcaldías, al estilo como son denominadas en El Salvador, Honduras y Nicaragua. Esto desvaloriza el papel del Concejo Municipal y potencializa la figura del alcalde. A ello se agrega que los concejos municipales, por la forma como son seleccionados los candidatos a ocupar los cargos de síndicos y concejales -escogidos por el candidato a alcalde y este a su vez por la cúpula partidaria-; el sistema cómo se integran los concejos, que favorece automáticamente la formación de una mayoría; y, nuevamente, la escasa cultura política y bajo nivel de conocimiento sobre el gobierno municipal de la mayoría de síndicos y concejales; se limitan a convalidar las decisiones del alcalde, incumpliendo la obligación de controlar y fiscalizar sus actos y los de la administración, como dispone el artículo 54 del Código Municipal. Más grave aún, y dentro de una innecesaria y nociva tendencia de fortalecimiento de la figura del alcalde, es la reforma del artículo 133 del Código Municipal, que autoriza al Concejo Municipal para “incluir en las normas presupuestarias los techos 13

presupuestarios dentro de los cuales el Alcalde Municipal podrá efectuar las transferencias o ampliaciones de partidas que no modifiquen el monto total del presupuesto aprobado”. Dado que no se indica un límite, esto puede llevar a que el Concejo decline la facultad de control de la ejecución presupuestaria (Artículo 35 inciso f) y se convierta en un simple espectador del manejo del presupuesto. 1.4 Ausencia del servicio civil municipal De fundamental importancia para el funcionamiento eficaz y eficiente de toda organización es la existencia de un servicio profesional o de carrera, que debe contar con garantía de estabilidad y a salvo del despido injustificado, a fin de que pueda disponer, como señala la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), de una esfera de independencia de criterio e imparcialidad, que es a la vez indispensable para que la administración funcione al servicio del interés público y no se convierta en patrimonio de la política. A pesar que la Ley de Servicio Municipal, contemplada en el artículo 9 de las disposiciones transitorias de la Constitución, fue emitida en 1987 (Decreto No. 1-87), carece de vigencia debido a falta de interés de las autoridades y de los mismos trabajadores municipales, y porque ninguno de los órganos responsables de ejercer el control de legalidad hace algo por forzar a su cumplimiento. La Comisión de Asuntos Municipales realizó un proceso de audiencias públicas sobre la iniciativa No. 4130, que contiene un proyecto de nueva Ley de Servicio Municipal. Dicho proyecto adolece de numerosas deficiencias y otorga mucha discrecionalidad a las autoridades municipales. Salvo que sea substancialmente modificado, no contribuirá a resolver el problema que constituye la ausencia de un servicio civil de carrera en las municipalidades. 14

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2. Finanzas y atención de competencias 2.1 El sacrificio fiscal de un Estado famélico El aporte constitucional –considerado por un autor como una de las medidas de mayor trascendencia para los gobiernos locales que se han dado en Guatemala y en América Central– es la principal garantía para hacer efectiva la capacidad de las municipalidades para disponer de sus recursos y cumplir con sus funciones (Echegaray, 1991). Previo a la vigencia de la actual Constitución, la recaudación propia de las municipalidades y las transferencias gubernamentales no superaban los Q 90 millones al año, lo que determinaba una situación de extrema precariedad para atender las demandas de los vecinos. Para el presente año las transferencias gubernamentales (aporte constitucional, IVA-PAZ y otros impuestos menores) ascienden a Q 6,144.5 millones, que equivalen al 41% de la parte del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado destinada a inversión. A esto se agrega la posibilidad de acceso a los recursos del Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo, que para 2013 tiene asignados Q 1,871.7 millones. Sorprende en consecuencia que en la Política de fortalecimiento de las municipalidades, presentada el 19 de agosto de 2013 por el Organismo Ejecutivo, se indique que si bien las “municipalidades tienen asignadas numerosas funciones, disponen de pocos recursos para cumplirlas” y que padecen de una “insuficiencia crónica de recursos financieros”. Es cierto que hay una brecha grande entre los recursos disponibles y las necesidades en materia de servicios públicos, pero la misma 15

es aún mayor para el gobierno central, y también es indudable que no hay un manejo adecuado de los recursos disponibles. No se hace referencia al sacrificio que el monto de esas transferencias representa para un Estado famélico desde el punto de vista fiscal que se ve obligado a recurrir a la contratación de nuevos préstamos para amortizar deudas, entre otras dificultades que atraviesa a fin de cumplir con sus compromisos de gasto. Esas afirmaciones son un estímulo para que surjan demandas por el incremento de los aportes gubernamentales, como sucedió con motivo de la fallida propuesta de reforma constitucional del año pasado. Es necesario que el Estado, amparado en el mandato contenido en el artículo 134 de la Constitución, relativo a las obligaciones mínimas del municipio y de las entidades autónomas y descentralizadas, y en aras de lograr un uso eficiente de los escasos recursos fiscales, establezca las prioridades que debe atender la inversión municipal. 2.2 Incumplimiento y abusos en la función recaudadora Si bien el esfuerzo fiscal municipal es bajo y el espacio tributario municipal es estrecho, son evidentes varios casos de incumplimiento de la función recaudadora. Los más relevantes son el Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) y la contribución por mejoras. Según datos obtenidos del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) del Ministerio de Finanzas Públicas, la recaudación del IUSI por parte de las municipalidades que tienen delegada dicha función ascendió a Q 733 millones en 2013, pero el 91% se concentra en 25 municipalidades y 71 municipalidades no 16

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recaudaron monto alguno en 2012, aduciendo muchas de ellas razones culturales. Con excepción de seis municipios del departamento de Guatemala, esta fuente de ingresos fiscales de enorme potencialidad es desaprovechada, por lo que la administración tributaria debe revisar la capacidad e interés real que tienen las municipalidades para recaudar el IUSI y, en su caso, revocar la correspondiente delegación. De acuerdo con un estudio de FUNCEDE la contribución por mejoras representó en 2003 el 3.7% de los Q 1,251.5 millones de ingresos propios reportados por 238 municipalidades, de las 332 existentes ese año (FUNCEDE, 2005). La Unidad de Fortalecimiento Municipal del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) reporta que, en 2012, los ingresos por ese concepto alcanzaron Q 3.5 millones. Como las municipalidades destinan una parte importante de los recursos disponibles para obras de infraestructura vial y el retorno es insignificante, esto tiene consecuencias en materia de inequidad, pues a la población rural se le exigen aportes en mano de obra o materiales para la construcción de caminos y equipamiento comunitario, en tanto que a la población urbana, que en general tiene un nivel socioeconómico más alto, no se les plantean los mismos requerimientos ni se les cobra la contribución por mejoras contemplada en el artículo 102 del Código Municipal. Por otra parte, se dan situaciones de abusos en el ejercicio del poder tributario. En algunos casos por carecer de sustento legal, como cuando se fijan tasas para gravar establecimientos comerciales y actividades productivas; o se cobran licencias de construcción sin contar con el respectivo reglamento y un servicio de inspección que vele por la calidad de las obras. 17

O el abuso en las tarifas y multas, como sucede con la tasa de alumbrado público y las multas de tránsito, cuya administración no es concebida como un servicio, sino como una fuente de ingresos. Es necesario que en los casos de omisión o de actuación sin fundamento legal, la Contraloría General de Cuentas cumpla con su función de velar por la legalidad de los ingresos de las entidades públicas. 2.3 Despilfarro y corrupción La disponibilidad de recursos, acompañada de la debilidad de la fiscalización y el control social, traen como resultado un enorme despilfarro de recursos, acompañado de niveles cada vez más elevados de corrupción. El parque acuático “Splash” en San José del Golfo, los mercados y terminales de buses en numerosos municipios y la red de empresas y organizaciones no gubernamentales (ONG) montada por el alcalde de Chinautla, son ejemplos de ello. Debido a que la prohibición para utilizar ONG como un medio para eludir las normas de la Ley de Contrataciones solamente aplica para las unidades ejecutoras del Organismo Ejecutivo, las municipalidades continúan utilizando este procedimiento que desvirtúa el papel de responsabilidad y servicio que deben cumplir. 2.4 Insuficiente atención de funciones prioritarias Como corolario de lo anterior, las municipalidades dedican escasos recursos para la atención de funciones prioritarias -caso típico es el ordenamiento territorial- y de servicios que son esenciales para la calidad de vida de la población, como el 18

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agua potable, la recolección y tratamiento de aguas servidas y desechos sólidos. De acuerdo con el Atlas del Gasto Social Municipal (ICEFI, 2009) que recogió información sobre la inversión en servicios sociales de 295 municipalidades en 2006, solamente el 9.9% fue destinado para servicio de agua; el 5.5% a educación; el 3.8% a saneamiento; el 0.9% a salud; y el 12.8% a otras funciones sociales, lo que da un total de 32% destinado a gasto social. Esto evidencia un retroceso. El primer estudio sobre el uso del 8% constitucional, realizado en 48 municipios entre 1986 y 1988, reveló que el 20% de los recursos fue destinado al servicio de agua y el 7% a drenajes y alcantarillado (Echegaray, 1991). De haber mantenido esos porcentajes seguramente se habría rebasado la meta del objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, consistente en reducir a la mitad, para 2015, el porcentaje de población sin acceso sostenible a los servicios de agua potable y de saneamiento. Cabe señalar en este caso que el dato de acceso a servicio de agua se refiere en realidad a que los hogares tienen conexión domiciliaria de agua y no a que disponen de un servicio de agua efectivamente potable. 3. Participación ciudadana y rendición de cuentas 3.1 Deficiente funcionamiento de los espacios de participación Los avances en el marco legal relacionado con la participación ciudadana no se reflejan en el funcionamiento de los espacios de participación. Si bien los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) están organizados en prácticamente todas las comunidades rurales; y los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE) están integrados en la mayoría de 19

municipios, estos están muy lejos de funcionar como instancias en donde sea posible hacer realidad la participación ciudadana en la identificación de necesidades y propuestas de solución y se facilite la rendición de cuentas y el control social sobre el ejercicio del poder y el uso de los recursos financieros. Aquí juega un papel fundamental la capacidad de los ciudadanos para exigir, en el marco de la ley, su efectivo funcionamiento, así como reformas legales que permitan reducir la cantidad de funciones asignada a cada uno de los niveles del Sistema de Consejos, para que puedan concentrarse en aquellas que son verdaderamente relevantes para que dicho sistema se convierta en el medio principal de participación de la población en la gestión pública. A lo anterior se agrega la manipulación de que es objeto la organización comunitaria, el aprovechamiento de las necesidades que aquejan a la población y las divisiones que, frecuentemente, se estimulan entre las diferentes expresiones organizadas de las comunidades, mediante la práctica del clientelismo, propicia para la formación de nichos electorales cautivos. 3.2 Ausencia de la consulta a los vecinos A partir de 2004 se han realizado 67 consultas populares en 66 municipios (Mayén, 2012), generalmente convocadas y organizadas por las respectivas municipalidades, referidas a la explotación minera e instalación de hidroeléctricas. Pero a la fecha no se registra algún caso de consulta efectuada para conocer la opinión sobre un asunto que corresponda a las competencias o atribuciones del gobierno municipal. Esto permite afirmar que, ni las autoridades municipales ni la población están interesadas en utilizar el procedimiento 20

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consultivo, como un medio para conocer la opinión ciudadana sobre aspectos directamente relacionados con el gobierno del municipio. 3.3 Falta de transparencia No se respetan mandatos como los relacionados con la creación de la Comisión Ciudadana Municipal de Auditoría; y la obligación de presentar al COMUDE, a los COCODE y a la población en general, un informe cuatrimestral sobre el estado de ingresos y egresos del presupuesto municipal señalados en los artículo 17 y 136 del Código Municipal, respectivamente. Debido a deficiencias de la Ley de Acceso a la Información Pública, las municipalidades no cumplen con poner a disposición de la población, en medios físicos y electrónicos a través de sus portales electrónicos, sin necesidad de previa solicitud, la información pública de oficio indicada en el artículo 10 de dicha ley. Esto se debe a una deficiencia de la ley, pues a los sujetos obligados –toda entidad pública o personas individuales o jurídicas que reciban o administran recursos públicos, entre otros–, se da la opción de poner directamente la información pública de oficio, a disposición de los interesados en sus unidades de información, o de colocarla en sus portales electrónicos. Dado que todas las entidades públicas disponen o pueden disponer de portales electrónicos, la ley debería obligar a colocarla en dichos portales, sin excepción alguna y con acceso directo para cualquier usuario. Lo anterior da lugar a que exista una gran opacidad en el manejo de los asuntos municipales, que favorece la corrupción y el uso irracional de los recursos. Por otra parte, los vecinos, en lugar de recibir información detallada sobre su uso están sometidos a una propaganda constante, a costa del presupuesto municipal, 21

que se constituye en una ventaja desleal con respecto a otras personas que aspiran a postularse como candidatos. Otra obligación en materia de transparencia es la que se refiere a que las sesiones de los concejos municipales deben ser públicas, contenida en el artículo 38 del Código Municipal. La mayoría de municipalidades no disponen de salones adecuados para que las personas interesadas puedan presenciar las sesiones del concejo. Hay casos, como el mencionado por un medio de comunicación, donde la mayoría favorable al alcalde decidió que las sesiones del concejo no serían públicas, sin que dicha decisión fuera objeto de denuncia o investigación (Revista Contrapoder, 30/4/2013).

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Fuentes consultadas Alcántara y Carrillo, (2005). Perfil de gobernabilidad de Guatemala. Instituto Interuniversitario de Iberoamérica. Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca. Cardona, Rokael, (2001). El proceso de descentralización en Guatemala. En: Las reformas al marco jurídico de la descentralización en Guatemala. Guatemala: ASIES, Woodrow Wilson Center y COMODES. Echegaray, Francisco, (1991). El papel de las transferencias fiscales del gobierno central al gobierno municipal. Guatemala: INCAE-AID. FUNCEDE, (2005). Presupuestos municipales en Guatemala 2000-2003. Guatemala: Fundación Centroamericana de Desarrollo, Serie de Estudios No. 18. ICEFI, (2009). Atlas del gasto social municipal. Guatemala: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI). Linares, Luis, (2012). Hacia la profesionalización y la carrera pública municipal. Boletin Momento, No. 3. Guatemala: ASIES Mayén, Guisela, (2012). Guatemala: el derecho a la consulta previa. En: El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en América Latina. La Paz: Programa Regional de Participación Política en América Latina, Konrad Adenauer Stiftung. Sánchez Morón, Miguel, (2005). Derecho administrativo. Parte General. Madrid: Editorial Tecnos. 23

Conversatorio Amílcar Burgos, Fundación Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE) En el Código Municipal se mencionan competencias propias y delegadas, sin embargo, la mayor parte de las competencias que la legislación –no sólo el Código–, asigna a las municipalidades no son propias, ni delegadas sino son compartidas. En efecto, el municipio tiene obligaciones legalmente asignadas para materias en las que existen, a nivel nacional, entes rectores y, en algunos casos, otras instituciones públicas con competencias específicas. Posiblemente, las competencias compartidas se deben, por una parte, a la diversidad social y cultural del país y, por otra, a la escasa cobertura territorial administrativa de las entidades públicas nacionales. Frecuentemente su ejercicio resulta disfuncional, aunque no necesariamente debería serlo, debido a distintas y complejas causas relacionadas entre sí, de las cuales se enuncian algunas. La escasa desconcentración de la administración pública no faculta a los titulares de las dependencias departamentales y municipales para negociar y contraer compromisos con otras instituciones y con la sociedad civil, dentro de las políticas y límites establecidos por las autoridades superiores correspondientes. En el mejor de los casos, solamente los faculta a decidir sobre los asuntos que atañen a las unidades administrativas y técnicas subordinados a estos. 24

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La desconcentración de la administración pública del nivel central al departamental debería efectuarse mediante un enfoque integral y no meramente sectorial, que haga efectiva la previsión constitucional de gobierno intermedio no autónomo, a cargo de los gobernadores, como coordinadores (dentro de la línea jerárquica) del trabajo de las diversas dependencias del gobierno central, en su correspondiente circunscripción. La ausencia de planificación municipal interinstitucional provoca la falta de coordinación sistemática de los diversos niveles de gobierno y no permite la elaboración conjunta de planes multianuales, en los que cada parte debería asumir compromisos de ejecución y de financiamiento, de conformidad con sus competencias y capacidades. La participación del gobierno departamental en los procesos de planificación conjunta podría aportar, si la hubiere, una visión transmunicipal y transectorial, como corresponde a buena parte de los problemas del desarrollo local. No existen políticas públicas nacionales o son desconocidas, lo cual afecta la coherencia nacional del desarrollo pues, no obstante el pluralismo político municipal, se requiere de un marco de políticas nacionales: 1) que sean pertinentes con las necesidades y aspiraciones de la población -para lo cual debiera ser utilizado el Sistema de Consejos de Desarrollo-; 2) con la debida consistencia técnica lograda a través de estadísticas, investigación y estudios científicos de la realidad del país, elaborados por grupos de especialistas multidisciplinarios; y, 3) que tengan el carácter de políticas de Estado, tanto por su alcance de largo plazo como porque no correspondan a un grupo político particular. Pero no basta que existan políticas públicas nacionales, pues se necesita hacerlas del conocimiento público y que sean comunicadas oficialmente a las entidades descentralizadas para que formulen las propias en ese marco. 25

No suelen ser acotadas las competencias compartidas de los gobiernos municipales, de conformidad con las ventajas derivadas de su proximidad a la población y de su legitimidad política. Es impostergable el ordenamiento territorial del país, entendido como regulación de uso del suelo, basado en un estudio científico que permita el desarrollo sostenible, la adecuada gestión ambiental y la adaptación al cambio climático, con una visión de largo plazo, porque en 50 años los municipios van a tener que estructurarse según cuencas. Sin embargo, de no hacer el ordenamiento territorial, la planificación conjunta y la cooperación entre los diversos niveles de gobierno, los municipios no podrán preservar los recursos naturales ni menguar los efectos de las amenazas climáticas y tectónicas. Mario Pivaral Haré énfasis en dos aspectos, los cuales Luis Linares mencionó anteriormente y Amílcar Burgos reafirmó, sobre el sistema que ahora tenemos en Guatemala. Hay muchos procesos participativos y de planificación, pero estos no son bien utilizados y por lo tanto la estructura del sistema no permite que se puedan dar los avances esperados. Solo quiero mencionar aspectos complementarios a la charla anterior: la estructura monopólica que existe en la mayoría de los Estados de América Latina sobre los municipios es totalmente aplastante. Los municipios no pueden sobrevivir, dada la práctica prevaleciente de no contar con los recursos provistos por el gobierno central. En ese sentido, las decisiones y la participación dadas en el municipio soslayan las disposiciones que se toman en el Ejecutivo, donde efectivamente va enmarcada la política que se quiera desarrollar. Para apuntar más, creo importante resaltar 26

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que se le transfirieron funciones y delegaciones a los municipios que iban acompañadas con un proceso de descentralización, en el que no se les dieron los instrumentos fundamentales para su desarrollo. Esto hizo fracasar la operatividad de los municipios. Por último quisiera mencionar que nosotros, como grupo asesor junto con Mario Estrada, estuvimos trabajando sobre algunas funciones, desafíos y retos que se presentan en un futuro para las municipalidades. El principal y que creemos importantísimo, es que debe existir un fortalecimiento integral e institucional de todo el sistema municipal, de lo contrario estaremos resolviendo problemas financieros, problemas de servicio social y problemas muy aislados que no producirán el desarrollo que el municipio necesita. Seguidamente hay un aspecto que creo fundamental y que seguramente la licenciada María Ester Ortega comparte. La educación está totalmente desvinculada con relación a la calidad, y en ese sentido, es muy importante que todo el sistema educativo sea uno solo, ya sea en la capital, en los departamentos y en los municipios. Por consiguiente, un desafío fundamental es tener un sistema educativo integral y de alta calidad, aunado al propósito de mejorar la competitividad educativa del país. Básico que el municipio solamente se desarrollará teniendo como único fin, potencializar la educación. Valdría la pena tener valores, juicios muy profundos en el sistema educativo, en donde la participación de los comunitarios podría ser el principal eje de la educación. Y por último, solo quisiera agregar algo sobre los aportes constitucionales. En una revisión de 22 países de América Latina, sus aportes superan el 10% del asignado constitucional, por lo que han logrado subir su crecimiento en 0.75%. Aquí en Guatemala la situación cambia un poco. Si se diera esta situación tendríamos que eficientar el gasto, porque las nuevas teorías en boga sobre la gestión por 27

resultados y aspectos similares, han demostrado que es posible hacer un mejor uso del gasto, dada la precariedad observada en la recaudación de los municipios. German E. Velásquez, Secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República (SCEP) Voy a compartir con ustedes mi testimonio de cómo se encuentra el municipalismo en Guatemala al día de hoy, con lo que pretendo que ustedes puedan colaborar en el desarrollo del mismo, para superar un gran desafío. En principio, es necesario involucrar y despertar el interés de la juventud, ya que solo así se construirá el futuro de Guatemala, de la mano con los programas del Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE). Asimismo, es importante tomar en cuenta los Desafíos del Municipio. Recientemente el Señor Presidente inauguró la Política de Fortalecimiento de las Municipalidades, mediante la cual se persigue fortalecer tres temas principales: la administración municipal, el tema financiero y los temas técnicos, que actualmente constituyen las mayores debilidades municipales y los mayores frenos al avance de algunos municipios. De dicha cuenta, es de vital importancia hacerles ver a los alcaldes que, al mejorar los servicios públicos, la municipalidad tendrá mayores ingresos, lo que a su vez permitirá invertir los montos de las transferencias constitucionales de una forma mucho más eficaz. Del mismo modo, se debe hacer referencia a las oportunas reformas al Código Municipal, ya que los alcaldes deben saber que tienen derechos, pero también tienen obligaciones que cumplir ante la población, a la vez que fortalecen fiscal y presupuestariamente a las municipalidades. 28

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A pesar que el municipio goza de autonomía, el deterioro de la naturaleza democrática nos permite percibir que, lastimosamente, aún existen alcaldes que creen ser dueños de la municipalidad, así como tesoreros y secretarios municipales que furtivamente manejan a los alcaldes. Este déficit, tan común en la función de los Concejos Municipales, se debe erradicar al legalizar la carrera municipal, donde los funcionarios, al momento de su retiro oportuno, lo hagan legando una administración altamente eficiente, eficaz y efectiva. De lo contrario, esta debilidad que promueve el caciquismo, el clientelismo, el transfuguismo y la reelección indefinida, seguirá creciendo. De hecho, hoy la cooperación internacional está dispuesta a trabajar de la mano con el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) para que se pueda contar con buenos técnicos en las Direcciones Municipales de Planificación, Secretarías y Tesorerías. Asimismo, es necesario abordar la independencia que hoy gozan los sindicatos en el Servicio Civil Municipal. Actualmente, lo primero que hacen los alcaldes al momento de asumir el cargo es despedir a muchos empleados municipales, lo cual incide negativamente no sólo en el funcionamiento municipal sino también en el erario. En relación con las finanzas, podemos asegurar que al día de hoy, la transparencia en el gasto público municipal es un tema prioritario para la sociedad civil, cuyo papel es trascendental como auditora de los municipios. En ese sentido, se puede mencionar que muchos alcaldes no conocen cómo utilizar el IVA-PAZ, por desconocimiento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), la cual establece claramente cómo debe ser 29

utilizado; así como también la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico de la Nación (FONPETROL). Actualmente se está capacitando a las 334 municipalidades, ya que quedándose atrás de un escritorio un funcionario público tiene significativas limitaciones para conocer la calidad de vida de los municipios. Por eso, para lograr respuestas concretas a necesidades concretas, se está trabajando con los Consejos Municipales de Desarrollo, los Consejos Departamentales de Desarrollo, los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural, y con mayor énfasis, en el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, con el fin de conocer las realidades territoriales, lograr la participación activa de los diferentes sectores de la sociedad civil y encauzar la gestión gubernamental en respuesta a las orientaciones estratégicas previstas en el Plan de Gobierno, por lo que, como entidad comprometida con el desarrollo nacional, responsable de cooperar con la presidencia, esperamos tener, a corto plazo, diagnósticos apegados a la realidad, así como planes, programas y proyectos congruentes a las necesidades de cada territorio. Finalmente, no podría terminar esta intervención sin mencionar la trascendencia que conlleva la descentralización del poder de decisión del Organismo Ejecutivo al municipio, para promover en forma sistemática la implementación de políticas económicas y administrativas y lograr un adecuado desarrollo del país, en forma progresiva y regulada. Renzo Rosal, Universidad Rafael Landívar Antes de que me caiga la guillotina, seré muy concreto. Dos ideas en un plano un poco distinto a las intervenciones anteriores. Me parece, y por supuesto que respeto muchísimo las propuestos de orden técnico, pero me quiero inscribir en 30

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buena medida, en lo que está planteado en la presentación de Luis Linares y en la intervención de Raquel Zelaya, en el orden estrictamente político. La primera reflexión tiene que ver con la alta permeabilidad de las autoridades locales en favor del avance de la impunidad. Evidentemente en las últimas tres, cuatro, administraciones el avance de esta situación se da por todos lados, pero de pronto se ha encontrado un nicho básico en el ámbito local y en las administraciones locales, valga la redundancia, que son absolutamente fundamentales para evitarla. Hay una tendencia creciente y lamentable a que las autoridades locales bien formadas, o mal formadas, con experiencia, o sin experiencia, cada vez más sirvan como cajas de resonancia de los poderes fácticos. Este fenómeno me parece fundamental y ahí de pronto dos menciones: 1) como ejemplos indicativos, es la existencia de más de 50 o ya van por 60 alcaldes que están en la picota sin derecho de antejuicio, muchos de ellos, o algunos de ellos, cometen delitos premeditadamente, pero otros cayeron de ingenuos. En ambos casos que ver con la reflexión que planteo con anterioridad y el ejemplo más lamentable son las declaraciones cínicas del alcalde Medrano, no solamente las de ayer, sino las que ha hecho en los últimos años, y creo que esa es la manifestación más gruesa, más dura del nivel de precariedad de vacío y de porosidad que tienen las autoridades locales. Segundo punto, vinculado al anterior. Siempre hemos hablado y en este tipo de espacios terminamos cayendo en afirmaciones que a veces están como en tela de juicio. Una de ellas es de decir que los alcaldes, las autoridades locales están cerca de la demanda de los ciudadanos y que por lo tanto el tema de la legitimidad de la representación política básica está allí. Yo 31

quiero poner en entredicho esa afirmación, es decir que los espacios de legitimidad y de representación local están venidos a menos. Hay una distorsión en el ejercicio del poder. Un factor que presente en el mismo origen del Estado guatemalteco, pero que ahora lo tenemos exponencialmente más fuerte, que es una mayor distancia social-institucional entre los alcaldes, las autoridades locales y los concejos municipales con sus vecinos. Los alcaldes están cercanos sí y solo sí para aquellos asuntos de orden clientelar, electoral, pero están distantes de la atención de las demandas de fondo, y esto termina de complicarse cuando la institucionalidad pública central está crecientemente, y a propósito, cada vez más distante de las autoridades locales. El papel de las distintas instituciones es distante, de acompañamiento, pero es un tipo de acompañamiento que termina siendo absolutamente simbólico y no real. Y finalizo. Creo que este espacio puede ayudar con recomendaciones, al sugerir qué hacemos con relación a las elecciones de 2015. Las elecciones próximas apuntan a ser, si esto que planteamos se concretiza o empeora aún más todavía, el momento clave para reforzar estas tendencias. La pregunta que uno se hace es si se puede contener, para no caer como ilusos, al menos contener este nivel de desmanes en donde, insisto, lo local termina siendo la punta de un iceberg. Pero un iceberg que tiene ramificaciones muy profundas. Ana Victoria Peláez, Universidad Rafael Landívar En cuanto a los desafíos, considero que no son solamente para la autoridad o la instancia del gobierno municipal, porque finalmente estos problemas que tenemos son sistémicos. Más bien la pregunta sería: ¿Dónde se ubica el municipio en este mapa de dilemas? Aquí hay un papel muy fuerte en 32

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el nivel intermedio de gobierno: los Consejos de Desarrollo y la intermediación que hacen los diputados por ejemplo, condicionan el trabajo y las decisiones de los alcaldes y su rendición de cuentas. Entonces ya no son cuentadantes de los vecinos, sino lo son del partido y del diputado o diputados que les pueda dar la mejor asignación en el listado geográfico de obras. Y esta tensión hacia arriba también la tienen con sus votantes, con quienes la relación se torna prácticamente clientelar; y los alcaldes, quienes para mantener vínculos con la población resultan ejecutando tareas que podrían delegar, como la de atender llamadas telefónicas para solicitar un servicio, restando importancia a tareas fundamentales como la planificación estratégica y el seguimiento a un plan de trabajo. Uno de los desafíos es resolver este papel que tienen los niveles intermedios de gobierno, que condicionan el trabajo de las municipalidades y la relación de las autoridades con el municipio. Así también, es necesario replantear el papel de los ciudadanos de los municipios, particularmente por el debilitamiento de las relaciones de confianza que han caracterizado a los gobiernos locales. En este sentido, otro desafío está en la recuperación del sentido de ciudadanía y la formación de una conciencia ciudadana que proponga y participe. Esta indiferencia ciudadana ha favorecido que, en general las gestiones municipales no estén orientadas realmente a lo que necesitan los municipios y su población. Es importante considerar dos preguntas: 1) ¿Cuál ha sido el papel de los Organismos Ejecutivo y Legislativo en estos vicios que hemos mencionado en esta conversación? y también, ¿qué oportunidades ofrecen estos organismos para resolver estos problemas?

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Roberto Gutiérrez, Grupo Gestor Quiero empezar reflexionando sobre algo que todos sabemos pero que no hay que perder de perspectiva y es que el municipio es en la historia humana anterior al Estado y obviamente su autonomía, lo que lo rige y le da posibilidades, está enmarcada dentro de la Carta Magna. Considero que ese es un primer elemento que se debe tener siempre como punto de reflexión, para no despreciar ni degradar sus potencialidades como municipio. El primer tema que quiero abordar es el de la gobernanza, todos sabemos que la gobernanza es a fin de cuentas una construcción colectiva entre los gobernantes y los gobernados. Más puntualmente, a los gobernados se les pide ciudadanía o sea participación ciudadana. En el caso de los municipios esa participación deviene en mi opinión de dos aspectos: Por una parte ese sentido de pertenencia que surge precisamente de ser del lugar, de la topofilia, de ese amor al terruño, de ahí deviene esa posibilidad de participación. En el caso de muchos municipios es muy evidente la inmigración (ciudadanos que se trasladan del campo o aldeas a la ciudad) de los últimos años, que ha hecho que su población se incremente en cantidades verdaderamente importantes. Esa emigración debilita ese sentido de pertenencia y por lo tanto el sentido de ciudadanía y de participación. Un segundo elemento que yo percibo entre los emigrados, que no los estoy denigrando ni los estoy calificando mal, pero que es una realidad, es la falta de una concepción de ciudadanía fiscal. Por supuesto eso no solo en los emigrados, sino también en los lugareños. No hay responsabilidad fiscal. Por tanto se considera que los recursos que va a manejar la autoridad, en este caso municipal, pero lo mismo aplica para lo nacional. No 34

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me importan porque no me han costado nada, por lo menos esa es la percepción. No se sabe que hay gastos necesarios y formas de participación fiscal de forma indirecta. De manera que ese segundo elemento o sea la migración numerosa hacia las comunidades del interior especialmente, y a la capital también y la falta de ciudadanía fiscal, son dos elementos que debilitan estas posibilidades de gobernanza. En este sentido, lo que corresponde es algo que ya se mencionó por más de uno de los ponentes y es la necesidad de fortalecer la ciudadanía, educar en ciudadanía. Un segundo elemento en este tema de la gobernanza, yo lo he observado por muchos años en los alrededores de Quetzaltenango: las autoridades que asumen al poder llegan sin un plan de gobierno estructurado, un plan que responda a intereses genuinos, que recoja los intereses de la población. Que cuando asuman el poder dialoguen, discutan y perfeccionen el plan con el resto de concejales. Comúnmente no existen planes que la ciudadanía reconozca como tales y ahí se ahonda el problema, por cuanto las concejalías y la alcaldía en mucho casos pertenecen a partidos políticos diferentes y todos sabemos, o me atrevo a comentarlo, que nuestro sistema político en ese sentido está muy mal; entonces, la participación de partidos políticos no obedece a doctrinas o a propuestas serias sino que a intereses creados. En ese sentido yo le apostaría y sugeriría reconsiderar nuevamente el tema de los comités cívicos, como una posibilidad de reconstruir el proceso democrático de participación, de ciudadanía, etc. Los comités cívicos, como sabemos, tienen la debilidad de que deben constituirse específicamente para un tiempo muy limitado. Y no pueden asociarse con otros comités cívicos para hacer propuestas más territoriales, y eso no les da 35

el atractivo que seguramente tendrían si se pueden fortalecer y constituir como un elemento adicional de construcción democrática. Caryl Alonso Jiménez Escuchar el diagnóstico de la realidad municipal de Guatemala no solamente confirma los débiles avances en el fortalecimiento de las capacidades institucionales para atención de la demanda ciudadana, pero lo más grave, es que los indicadores sociales municipales son alarmantes y ponen en riesgo la gobernabilidad local en el futuro cercano. Es urgente entender la realidad, pero más urgente es comprender las razones que llevaron al municipio a ese debilitamiento institucional. Coincido con Renzo Rosal y la licenciada Zelaya que el tema es eminentemente político. El debate municipal puede abordarse desde dos etapas: por un lado de regulación constitucional que va de 1986 hasta 2000 etapa de las transferencias financieras de capital y el situado constitucional que generaron dependencias del centralismo hasta el día de hoy y que no fueron acompañadas por asistencia técnica y tampoco de alineamientos a la Agenda Nacional. La segunda etapa que va con el siglo XXI, no solamente fue confusa, sino dramática. Se desdibujo el papel de municipio bajo la premisa de la modernización del Estado y se exacerbó la descentralización como vía para las autonomías municipales y desde allí, impulsar al municipio a una supuesta eficacia funcional y orgánica. Se transfirieron competencias sin capacidad real: el IUSI, instrumento idóneo para fortalecer las finanzas municipales pero curiosamente un distractor para alimentar la impunidad 36

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y la corrupción. Las policías de tránsito, más que reguladoras, instrumentos de sometimiento político local. El Estado centralista nunca definió el modelo estatal descentralizado, excepto por el marco constitucional. Aplaudimos ingenuamente un proceso que finalmente debilitó la institucionalidad pública y municipal. El municipio no despegó en su capacidad para orientar el desarrollo y menos en atender la demanda ciudadana, ahora desbordada y en graves crisis sociales de liderazgo y cooptación por las franjas grises de la economía paralela, y apartamos del debate la exclusión cultural. Qué curioso, ni hoy ni antes discutimos las razones políticas de fondo que motivaron esta etapa que Luis Linares llamó debilitamiento institucional. ¿De dónde pudo venir esta intención? Hay dos hipótesis: la primera, que el modelo se construyó sin modificar el centralismo estatal; y la segunda, que se trató de reformas que nunca tuvieron intención de reformar. La pirotecnia del cambio nos arrastró a todos. Resulta que para el 2020 se habla de la matriz de desarrollo económico basado en las únicas tres opciones: energía eléctrica, minería y exploración petrolera como los paradigmas del crecimiento. Vale mencionar que un estudio reciente demostró que Guatemala, El Salvador y Honduras están apostando a elevar su capacidad del PIB sobre la base de las remesas, a diferencia de lo que están haciendo Costa Rica y Panamá, ¿cómo conciliar la agenda municipal con la matriz de desarrollo? El caso guatemalteco puede ser crítico o una excepcional oportunidad para definir el rol del municipio en esa matriz, tanto por la cercanía a los conflictos sociales como por su papel en la orientación del desarrollo económico local. Esa agenda aún 37

está pendiente y debería constituir una primera aproximación para rutas futuras de cooperación. Se deberán evitar experiencias pasadas cuando con una donación millonaria para la descentralización en uno de sus componentes se “monetizó alegremente la producción del pensamiento” y no condujo a un solo milímetro de avance. El debate del tema municipal es político. Valdrá ser prudentes y sensatos para entender esa realidad. Es recomendable para un debate más amplio el revisar los marcos que regulan al municipio: la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, sobre el sistema de participación; el Código municipal, sobre funciones y competencias; y finalmente, la Ley General de Descentralización, derogarla por su inocuidad. No es correcto apoyar reformas que no reforman. No es agradable abordar estos temas cuando fallamos en el pasado al dedicar decenas de publicaciones y centenas de horas en eventos sin resultados. Finalmente la tarea es incidir en el sector político. Los siguientes años deberán volcarse en recuperar el papel municipal en temas inéditos de política municipal: reactivación económica, riesgos ambientales, energía, empleo. Pero también valdrá la pena revisar en dónde fallamos institucionalmente. Termino y acudo a un librito Los hijos del incienso y la pólvora, vale la pena reconocer por qué seguimos en alguna medida detenidos en el tema municipal sin avanzar sustantivamente. Carlos Alvarado, GOPA Consultants Muchas gracias a ASIES por esta invitación. Después de escuchar la exposición de Caryl Alonso, quisiera agregar que de repente es el momento de incluir en la discusión política del próximo ejercicio electoral estos temas, porque si no se hace ahora, 38

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dentro de cuatro años estaremos discutiendo sobre lo mismo de manera recurrente. También comparto con ustedes algunos datos que provienen desde el viejo foro de finanzas municipales. Uno es que el municipio guatemalteco depende principalmente de las transferencias del nivel central, pero lo grave de esto es que las brechas que en aquel momento mencionamos se siguen ensanchando a brecha vertical entre el monto total de ingresos tributarios captado por la SAT y la suma de los ingresos de todos los municipios. Asimismo la brecha horizontal, o sea lo que capta el municipio de Guatemala comparado con el municipio más pequeño. Los fondos provenientes del IVA-PAZ (Decreto No. 66-2002) se mantienen sin reglas de distribución.2 En redondo alrededor de Q 1,800 millones, más el FONPETROL y los ingresos “compartidos”. Hablamos entonces de Q 2,000 millones que se asignan al ámbito departamental, pero que en vez de servir para impulsar políticas públicas están en manos de algunos gobernadores y/o diputados distritales. No es el Consejo de Desarrollo como tal el que decide para qué y para quién se utilizan los recursos. La ausencia de la tributación municipal es más que evidente. Ya lo dijeron algunos compañeros en este conversatorio, pero lo más grave en cuanto a las finanzas es la falta de pertenencia de la ciudadanía, ignoran que esa transferencia de dinero es producto de sus propios tributos. Ante ese desconocimiento 2

Se refiere al aporte para los Consejos Departamentales de Desarrollo, inicialmente denominado Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC). Su reglamento fue emitido mediante Acuerdo Gubernativo No. 247-96, de 1996 y sustituido el 10 de abril de 2003 por el Fondo Departamental para el Desarrollo y la Paz (FODEPAZ) - Acuerdo Gubernativo No. 234-2003, derogado el 30 de abril de ese año.

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la corrupción y la malversación son hasta motivo de chiste en los pueblos. Si nos referimos a las competencias propias que son largamente listadas en el Código Municipal, podríamos preguntarnos: ¿quién es el interlocutor entre los municipios y el gobierno nacional?, ¿es el INFOM?, ¿es la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia?, ¿es el Ministerio de Finanzas?, ¿es SEGEPLAN3?, ¿quién es? Porque si es cierto, como Amílcar Burgos planteaba, que la mayoría de competencias son concurrentes, es necesario definir las reglas del juego lo más fino posible, para saber “quién hace qué”, de lo contrario seguiremos cayendo en la trampa de conocer el proyecto que pidió el Consejo Comunitario de Desarrollo (COCODE) –que tal vez ni existe– y aprobarlo por la gestión impositiva y entonces hacemos una cancha con grama sintética o instalaciones para jaripeo para que determinados grupos pongan a sus caballos a correr, pero las poblaciones siguen sin agua potable, ni tratamiento de la misma, sin el manejo de las basuras, ni avances para alcanzar las metas del milenio. En el tema de competencias comparto lo dicho por Caryl Alonso. Hay que dar una mirada a lo que realmente el municipio guatemalteco debe hacer para que se concreten esas competencias y qué hacer para que el nivel intermedio, como dijo la licenciada Ana Victoria Peláez, juegue su papel. ¿Cuál es el rol del nivel intermedio?, ¿solo arbitrar?, ¿o ninguno? Los fondos de los Consejos de Desarrollo no son fondos municipales. Deben servir para implementar políticas públicas, que para este caso podrían ser los pactos de gobierno, por ejemplo. El asunto sigue siendo ¿quién pone las reglas?, ¿de 3



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Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN)

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qué sirve un sistema nacional de inversión pública que acepta todo? No hay un espíritu de “devolución” de las propuestas de inversión pública, que vienen supuestamente de procesos participativos y que no le apuntan a ninguna política pública. Con respecto a las instituciones que sancionan, porque al final un municipio podría hacer cualquier cosa, pero ¿quién sanciona?, ¿dónde está el riesgo de que me vayan a sancionar a mí, si al final el dinero de la sanción es para aumentar los ingresos privativos de la Contraloría General de Cuentas? Ya no hay juicios de cuentas, todo se arregla con sanciones pecuniarias que a veces salen del propio erario público. Estamos fritos. No es esa la vía. Quiero concluir citando —si sirven— los ejemplos que a nivel regional se han dado en Latinoamérica. En su último período, el presidente Álvaro Uribe, cuando vio que en Colombia no se avanzaba en la mejora de agua y saneamiento con dinero transferido a los municipios, tomó la decisión de que esos recursos se administraran desde el nivel intermedio a pesar del reclamo de los gremios de alcaldes, porque solo desde una óptica territorial más amplia se puede resolver esta problemática. Tenemos alcaldes con más de 20 años de ejercicio en el cargo, y el tema del agua potable y su tratamiento siguen esperando, ¿cuánto más habrá que esperar? Alma Del Cid, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IDIES) / Universidad Rafael Landívar (URL) Parte de lo que hemos captado en el trabajo con los municipios entre el año 2012 y lo que va de 2013, son los siguientes aspectos siguientes que expondré, según los cuatro grandes rubros que Luis Linares planteó. 41

En cuanto a gobernanza: en algunas ocasiones los espacios de confluencia de las distintas dependencias del Estado y la municipalidad, aparentemente surgen para resolver un problema, pero cuando se tocan puntos medulares como por ejemplo que la priorización de necesidades debe hacerla el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), esta no se ha cumplido, y por eso surgen grupos que protestan en el municipio. Dadas las reacciones, pareciera que hay dependencias que están de acuerdo con el alcalde en realizar el proyecto de obra gris, que no es prioridad para el municipio, dada la precariedad en que vive la población. Un segundo aspecto en contra de la gobernanza, además de que haya negocios detrás de los proyectos que se piensa realizar, es la deslealtad que existe entre dependencias. Es lamentable, al platicar con alguien de un ministerio que ponga totalmente “de cabeza” al otro que está tratando de cumplir con su trabajo, y que abiertamente digan que eso lo hacen también con la gente del municipio, para que ellos se den cuenta de que este ministerio es “buena gente” y no sanciona. En cambio el otro, que sí quiere cumplir con su deber es malo y, por las malas, trata a la gente del municipio. Esa actitud mina el trabajo de ambos y confunde a la población. En cuanto al deterioro de la naturaleza democrática, quisiera citar las palabras textuales del vecino de un municipio con escasos recursos, muy escasos niveles educativos, cuando dijo: “las autoridades han jugado con la ignorancia mi pueblo”. Hasta ese momento ellos desconocían la Ley de los Consejos de Desarrollo, por ejemplo. Les han dicho que el alcalde ya formó el COCODE y por lo tanto ya no podían formar otro. Afirmaciones como esa, ellos se las creen, y las cosas continúan realizándose arbitrariamente, sin participación ciudadana. 42

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Con relación al déficit en el funcionamiento del COMUDE, esta es otra muestra sobre el desconocimiento que tiene la población acerca de la estructura y funcionamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. Cuando se les explica ellos empiezan a averiguar y a buscar información, e influyen en la medida de sus posibilidades (muy escasas) a que haya mayor transparencia. El otro aspecto en el funcionamiento del COMUDE es la manipulación que se da por parte de los alcaldes y de algunos miembros de la corporación municipal en cuanto a la prioridad de las acciones. Por ejemplo, hay un caso en el que las personas, sabiendo que podían formar un COCODE lo formaron, se registraron. Forzando mucho, lograron que se hiciera una reunión para evaluar la priorización de proyectos que se hizo el año anterior. Pero, al momento de la reunión fueron convocados algunos COCODE formados para ese día, así como representantes de otras organizaciones que llevaban la consigna de seguir con la priorización anterior. Lo que efectivamente se hizo en la reunión fue preguntar quienes están de acuerdo en seguir con lo anterior, y por mayoría ni siquiera hubo lugar a discusión. En cuanto a la ausencia del servicio municipal, es consecuencia de la carencia de prioridades, ya que existen intereses económicos particulares que atraviesan el nivel municipal y otros niveles. Por otra parte, los alcaldes no se interesan en cobrar impuestos, porque eso les representa costo político para la siguiente elección. Hemos visualizado como posibilidades para contrarrestar estas situaciones lo siguiente: a) Educar al personal de la municipalidad, por ejemplo, al encargado de planificación, ya que se ha detectado que le falta dominar ciertas áreas para ver de manera integral problemas del municipio; b) mayores 43

controles a distintos niveles, que den alertas de lo que está sucediendo en cuanto a corrupción; c) educar al ciudadano común, no a los que están “ubicados” o formando parte de los COCODE y otras organizaciones, sino que al ciudadano común para que participe, trasladando las necesidades reales y haciendo auditoría. Juan Alberto González, Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) Hace falta para una discusión más profunda, que discutamos sobre las deficiencias que tiene el municipio, porque el municipio yo creo que forma parte del Estado. He visto que algunos tratadistas españoles piensan que no es así, pero yo creo que sí, y entonces, las deficiencias que tiene el municipio, las tiene también el gobierno central, puesto que ambos forman parte del Estado. No voy a hablar de este gobierno, sino de todos los gobiernos desde la época constitucional hasta la actualidad. Identifico que todas las deficiencias que hemos escuchado para el gobierno municipal están presentes en el gobierno central, pero pensamos —aquí— que el municipio es el que tiene todos esos problemas y por lo contrario, el gobierno central aparece como que estuviera “fantástico” y no es así. De todos los temas que mencionó Luis tal vez dos o tres se vinculan estrictamente a la caracterización territorial, se refieren exclusivamente al municipio. Por ejemplo, si uno mira el desorden en las finanzas públicas nacionales y todo ese tema del financiamiento de deudas cuyos montos “iban de 11 mil millones”, “que eran 3 mil millones”, no me tengo que asustar porque no pueden determinar con claridad cuál es el monto de la deuda municipal. Si ese mismo 44

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problema lo tiene el propio gobierno central. Otro ejemplo puede ser la lamentable situación de la red hospitalaria y lo poco que hace ésta por la salud de los guatemaltecos. Por otro lado, los municipios cubren competencias que no cubren los ministerios, contratan personal de salud y de educación cuando las agencias centrales no lo hacen o se toman su tiempo para hacerlo. Así no podemos ir a enseñarle al municipio. De repente muchos municipios están haciendo las cosas bien y podemos aprender de ellos. Y por otra parte, tenemos que superar la idea de que todos los municipios son iguales. Hay 334 que son o pueden ser diferentes, y también hay algunos buenos, entonces debemos diferenciar esas ideas y esas percepciones de generalización que estamos manejando. Si aplicamos criterios técnicos sabríamos que un municipio debe surgir como producto de la combinación de dos variables básicas: territorio y población. Esas variables deberían generan un volumen de necesidades que justifican un municipio y una municipalidad, que contribuyan a resolver los problemas del desarrollo de ese territorio, de esa población. Algo como lo que se dice del Estado, cuya finalidad es el bien común. Esa combinación no la vemos en Guatemala y quizás tampoco en muchos otros países. Pero en la región centroamericana la última vez que revisé las cifras, solo Guatemala y Nicaragua crecen en el número de municipios y muchos de estos se forman por razones políticas e incluso financieras. Lo que les interesa es recibir el aporte constitucional y gastarlo. Entonces estamos jugando al desarrollo del país con instituciones que no están capacitadas para eso. Alguna vez propusimos que debería haber un compromiso de la población para tributar cierto nivel de 45

recursos, con el fin de que ese municipio justifique su creación y evitar así esa alta dependencia financiera que tienen la mayoría de estos en la actualidad. Cambiando de perspectiva, también puede afirmarse que se han hecho algunas cosas positivas en el diseño y operación del régimen municipal. Por ejemplo, desde que se removió el inverso como criterio de cálculo de la fórmula del situado constitucional, se produjeron cambiar y espero que haya más cambios positivos en la recaudación local, no exentos de riesgos importantes. Menciono estos elementos rápidamente y muestro elementos propios del municipio y también problemas comunes que afectan a todo el Estado, que señalan la necesidad de hacer cambios o mejoras, tanto para el gobierno central como para el municipal, para todo el Estado. Por ello el enfoque de análisis y de actuación debe ser sistémico. Algo que tiene que mejorar en la administración central también tiene que mejorar en la administración local. Subir la tasa tributaria a nivel nacional y también la municipal, y no como sucedió con la última reforma, en la que el municipio no apareció y este sigue arrastrando un anacrónico sistema tributario que también limita el desarrollo de su autonomía financiera. Finalmente y al igual que el Gobierno Central, en medio de su problemática política, financiera y administrativa, las municipalidades aportan beneficios a la población en salud y educación entre otras materias, como ya se mencionó, pero nadie las ve y se nos olvida que también contribuyen al desarrollo de Guatemala.

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Pedro Prado, ASIES En la línea de lo ya mencionado es importante resaltar la necesidad de transparentar la gestión municipal, lo cual involucra contar con un presupuesto por resultados, es decir que los ciudadanos vean reflejados los impuestos que pagan en la calidad de servicios en los que las municipalidades son responsables. Como sabemos, durante los últimos años se han llevado a cabo iniciativas sobre el presupuesto público, relacionadas con la metodología de presupuesto por resultados, que permite identificar más que la cantidad de recursos públicos, la calidad de los resultados obtenidos. También es conveniente focalizar la atención en el seguimiento de las acciones que realizan los entes encargados de fiscalizar la labor de las municipalidades, como la Contraloría General de Cuentas, y fortalecer instancias que desde la sociedad civil realizan auditoría social. También juega un papel muy importante la Comisión de Transparencia del Congreso de la República. En cuanto a la denuncia de actos de corrupción en algunas municipalidades, es importante reconocer la valiosa labor que realizan los medios de comunicación, los que en forma oportuna dan a conocer a la opinión pública determinadas situaciones relacionadas con el mal manejo de los recursos públicos. Y se comparte lo ya mencionado aquí, en el sentido de que el problema de gestión municipal existente en varias municipalidades del país tiene sus orígenes especialmente en la parte política, para lo cual es urgente una reforma estructural a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Además conviene señalar que los centros de investigación y las universidades del país deben considerar dentro de sus temáticas 47

de investigación, el papel que juegan las municipalidades, especialmente en el contexto rural, en donde se requieren acciones bien orientadas para promover el desarrollo económico y social. Elizabeth Velásquez, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República (SCEP) Creo que todos los temas que se han abordado sobre la correcta inversión de los recursos que llegan por diferentes vías a los municipios, o acerca de lo que llamaron mis antecesores “la significativa descentralización financiera existente” son muy importantes. El asunto que se aborda como eje transversal en ambos casos es la transparencia, y para esto es imposible avanzar sin tomar en cuenta la participación ciudadana. Todos comprendemos que las necesidades deben ser planteadas de abajo hacia arriba, lo cual corresponde a la población; y que los satisfactores que respondan a las necesidades deben ser cubiertos por el Estado, de arriba hacia abajo. Todo lo anterior, a mi criterio, viene a culminar en la urgente necesidad de fortalecer a la población para que pueda participar activamente. En Guatemala el Sistema de Consejos de Desarrollo (SISCODE) está legalmente establecido y estructurado, con una solidez como en pocos países a nivel latinoamericano. El SISCODE es teóricamente fuerte y, desde el punto de vista legal, le da a la población la fortaleza y la capacidad para que sea en las propias bases donde se tomen las decisiones encaminadas al desarrollo. El SISCODE permite que la población, debidamente organizada, participe activamente en la planificación territorial y que sea la que decida e incida en la gestión del desarrollo, y la que asuma la responsabilidad de auditar la gestión de las autoridades de los gobiernos locales y las inversiones que estos realizan. 48

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Sin embargo, el SISCODE se encuentra, de hecho, altamente debilitado. La organización comunitaria desde las bases es a veces inexistente, como lo dijo el ingeniero Alvarado, y aun cuando funciona en determinados lugares, esta no llena los requisitos necesarios para que sus decisiones sean vinculantes. La tendencia a fortalecer los diferentes niveles del SISCODE, y a las propias municipalidades, se percibe actualmente como un riesgo para la administración centralizada y centralista, ya que se toma como sinónimo de pérdida del poder por parte del Gobierno Central. La única manera de romper este paradigma es trasladando capacidades y dejándolas instaladas en las propias comunidades, para que sean gestoras de su propio desarrollo. Debemos tomar en cuenta que la sociedad civil es la única que perdura en los territorios; la sociedad política es rotativa y cambia constantemente -los cargos públicos son temporales-, pero la sociedad civil es permanente, y es en sus bases donde se tiene la visión más cercana de las propias necesidades, por lo que es también el seno desde el cual se debe asumir el poder de decisión e incidir significativamente en toda aquella gestión que permita elevar su calidad de vida. Esta debería ser una tarea que todos los sectores previeran como parte de su responsabilidad; asumirla como un reto muy alto y significativo: el hecho de instalar capacidades de decisión y gestión en la población, de tal manera que no importa cuántos gobiernos municipales se sucedan y cuántos gobiernos centrales hagan gestión, porque será la propia sociedad organizada la que oriente los programas, las ejecuciones y las acciones de los dos niveles de gobierno, hacia la visión de país con desarrollo que todos aspiramos.

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Julio Curruchiche Quisiera ver este asunto en dos ámbitos. Uno es propiamente la participación ciudadana sobre el hecho de que la municipalidad es una institución en su conjunto, no solo el alcalde municipal. En ese contexto la ciudadanía tiene una participación muy importante. El problema es cómo rebasar el miedo de auditar a las autoridades municipales por un lado; y dos, fortalecer el nivel de organización municipal que es todavía muy incipiente, como reivindicación de problemas municipales. Pero habrá que construir ciudadanía, y esto es una tarea que corresponde a varias instancias, tanto de gobierno central como municipales. Por un lado, en la parte de la rendición de cuentas, si uno llega a un municipio, se encuentra que cuenta con nuevas autoridades. Lo primero que tienen que conocer o tendrían que conocer es un planteamiento político municipal, cuál es el horizonte que marca esa institución en su gestión. Luego nos encontramos con la enorme debilidad de la municipalidad como institución, pues sus órganos estructurales integrados por el alcalde y el concejo municipal desconocen el marco legal que rige su gestión, desde el Código Municipal, pasando por la Ley de los Consejos de Desarrollo, de Descentralización,4 etc. Y por el otro lado un desconocimiento, casi diría nulo, de cómo administrar la municipalidad. Cuando sumamos eso me pregunto: ¿rendir cuentas de qué? De una obra a la Contraloría General de Cuentas. Perdón, pero eso solo es entregar facturas y recibos. Creo que la rendición de cuentas debe pasar por el planteamiento municipal en su contexto. Con el ciudadano en primer lugar y luego a las instancias que tienen que ver con las finanzas o los aportes económicos. 4



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Ley General de Descentralización (Decreto No. 14-2002)

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En este sentido me parece que la sociedad civil debe hacer los mejores esfuerzos por situarse en la realidad nacional, con una lectura clara de lo local. Porque es increíble ver que en Nentón, por ejemplo, donde estuvimos la semana pasada, el alcalde llega dos veces al mes a su despacho. Entonces, cómo vamos a tener una fortaleza institucional, y hablo de este municipio porque la mayor parte lo conocen. Pero hay otros totalmente desconocidos para nosotros y pasan por la misma realidad. Por ello deben hacerse el mayor esfuerzo como Estado, no tanto como municipalidades. Invitaría a elevar estos debates a una jerarquía mayor, en donde estemos todos los actores responsables de un desarrollo municipal y, sobre todo, de un desarrollo territorial de acuerdo con la identidad de cada una de las poblaciones. Rubén Hidalgo, Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP) Quiero hacer un poco de memoria y rescatar por qué en los últimos 20 a 25 años, se ha dado una connotación enorme el tema del municipio. Me parece que el factor fundamental por el cual nos focalizamos tanto en el trabajo del municipio allá por el año 1985, o poco antes, fue por la mayor preocupación estaba en cómo democratizar un Estado, que en los últimos 36 años había tenido un corte autoritario. Entonces veíamos en el municipio ese espacio ideal para empezar a construir democracia. Para construir ciudadanía activa políticamente, al espacio local, como creo que Caryl Alonso lo mencionaba. Se apuesta grandemente sobre el tema de descentralización y los grandes proyectos de la Unión Europea. Pero hemos pasado por alto las grandes carencias en capacidades técnicas, profesionales y estructurales del mismo 51

municipio. Lo pensamos como aquel espacio donde se podían generar políticas compensatorias o políticas de desarrollo desde adentro, y que también podría recibir iniciativas desde fuera y capitalizarlas. También fue bien recibido en el aspecto académico. Son espacios pequeños donde podíamos desarrollar estudios o experimentar. Y tratar de generar condiciones para que la buena gobernanza, o sea la gobernanza en sentido positivo, pudiese irse institucionalizando. Pero ¿qué esperábamos en aquel momento o aún en estos momentos del ciudadano?, o de la ciudadanía. Básicamente, y es fácil llegar a esa conclusión, una participación viva o activa, plena, consciente, comprometida que la llevase a adquirir poder. Una participación activa pero con poder de incidir, con poder de propuesta. Con poder de auditar y por tanto de administrar y asegurar el poder en el municipio. Pero un poder positivo, que contribuyera a desarrollar, a impulsar buenas prácticas y políticas municipales efectivas. Lamentablemente, también ya fue mencionado acá, parece que se le dejó solo y olvidamos que el municipio es parte de un todo. Como decía Ana Victoria Peláez, es sistémico. Estamos debatiendo si hay más, menos o qué calidades o qué cualidades tiene la ciudadanía en los municipios. Cuando en realidad nos acercamos a un municipio, como la Democracia en Huehuetenango. Donde las personas no entienden qué es ciudadanía, los niños no saben si eso es algo que se compra en las tiendas o se encuentra en la calle regado o cae del cielo. No saben explicar eso. Esto es un llamado para que atendamos al municipio de forma integral.

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Me parece que las apuestas se han dado. La Unión Europea y la cooperación internacional invirtieron muchos millones en el espacio municipal, mientras el Estado o gobierno central se cruzó de brazos. Necesitamos, por ejemplo, a un Ministerio de Educación que promueva educación real, formal como me lo han dicho en Huehuetenango y me lo han dicho acá en la ciudad de Guatemala. Es terrible que el Ministerio de Educación obliga a que no puede haber niños perdiendo grados, todos tienen que promover. Pero independientemente de eso, necesitamos un Ministerio de Educación que promueva educación y también promueva ciudadanía. Porque entonces esto va a ser más fácil, ir comprendiendo al niño como transformador. En los municipios en los que trabajamos, los chicos de 15 a 18 años o mayores, creo que difícilmente los rescatamos, porque ya fueron afectados por malas prácticas. Han visto los malos ejemplos y los reproducen. Pero no perdamos la oportunidad de transformar nuestros municipios desde los pequeñuelos. Necesitamos educación. Necesitamos partidos políticos transformados. Necesitamos reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Necesitamos que las instituciones que realizan controles los ejecuten y los pongan en práctica. Necesitamos autoridad y justicia en los municipios. Cynthia Fernández, ASIES Solo quisiera rescatar algo que hoy conversábamos, a través de una compañera aquí en ASIES, con uno de los personeros de GIZ5 que maneja los programas de seguridad y justicia. Él nos mencionaba las comisiones de asesoría o consultivas que funcionan bajo el Sistema de los Consejos de Desarrollo 5

Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ por sus siglas en alemán).

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y la necesidad de que estas comisiones, al estilo de lo que planteaba el ingeniero Burgos, pudieran contar con “cabezas” verdaderamente especiales, en cuanto a la visión integral y estratégica del municipio y del país. Que permitieran desde la prevención, porque estamos tratando temas de seguridad, rescatar espacios en los municipios y aprovechar, por ejemplo, ese derroche que existe en inversión, en obra gris, porque esta no se podría realizar en espacios que están capturados por la delincuencia; y además desarrollar allí proyectos y complejos que pudieran servir. Cosas por el estilo, que de alguna u otra manera tengan efectos que vayan atacando la problemática desde lo micro; y hagan uso de prácticas que están siendo utilizadas en los municipios y que pueden ser canalizadas para efectos positivos. Sin embargo, el problema que tienen estas comisiones es no tener mayor voz ni voto, lo que impide que esas posibilidades se escuchen, no solo a través de los alcaldes sino incluso de los gobernadores. Que ese tipo de acciones se puedan dar, nos parece que permitiría una especie de influencia o de acción mínima, que con una visión más macro, tenga efectos que se puedan aprovechar. José Carlos Sanabria, ASIES Tendré una intervención breve principalmente porque me sumo a las anteriores, relacionadas con la necesidad de reformar el sistema político. Creo que muchísimos de los problemas que afectan al municipio son especialmente porque no se hace evidente la relación directa entre el fortalecimiento del sistema democrático y el funcionamiento de la administración pública municipal. En la medida que no se atienda esa relación no podremos solucionar muchos de los problemas planteados. 54

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Esto lo digo en un contexto donde esa relación clientelar, que va de la mano con la corrupción y otros actos ilegales a nivel municipal, se constituye en una perversa relación bidireccional, porque no solo actúan el político y el alcalde, sino que también está sustentada y demandada en gran medida por la población. El fortalecimiento de la democracia representativa, por medio de un cambio del sistema político electoral es fundamental y necesario. La insatisfacción se suma a lo que Caryl Alonso señalaba de una aparente inactividad ciudadana, a la incapacidad del Estado para atender los problemas municipales y a la aparente insatisfacción de los ciudadanos, que cada día es creciente. No vamos a lograr una sociedad más justa, más democrática y no vamos a promover un desarrollo humano en todos los sentidos, si no atendemos el sistema de democracia y de representación a nivel municipal. Roberto Alfaro He escuchado con atención lo que se ha hablado sobre reformar el Código Municipal. Pero me asaltan las dudas: ¿con qué Congreso?, ¿con este que no ve más allá de sus propios intereses?, ¿es realmente posible que el Congreso actual pueda aprobar las reformas que se necesitan, sin manosearlas? Ante este panorama es necesario recordar las reformas de 2010, que fueron realmente unos mamarrachos coyunturales que no resolvieron situaciones de fondo, y los errores cometidos dieron lugar a las reformas de 2012. Por otro lado, los vicios de la administración pública que producen beneficios económicos a sus actores siguen vigentes. Por ejemplo: El proyecto de presupuesto que envía el Ejecutivo es modificado a su antojo por el Congreso de la República. La Comisión de 55

Finanzas manosea los presupuestos, traslada recursos y resultan listados de obras que se pactan entre diputados, gobernadores y alcaldes, sin respetar el Sistema de Consejos de Desarrollo. Las dificultades burocráticas o sus propias incapacidades obligan a los funcionarios a realizar compras por excepción. El Ejecutivo compra por excepción, las municipalidades compran por excepción, la excepción se ha convertido en la regla. Con tal de agenciarse comisiones, obvian los requisitos legales y se gestionan emisiones de bonos para pagar deuda flotante no registrada, poco transparente y evitan observar disposiciones legales que prohíben claramente contraer compromisos si no se cuenta con el espacio presupuestario respectivo. La Contraloría General de Cuentas manifiesta que no se pueden fiscalizar los fideicomisos y omite que la Constitución establece que los recursos del presupuesto de la nación son públicos y que deben ser fiscalizados. Entonces me pregunto: ¿si los fideicomisos se constituyen con fondos públicos, por qué no pueden ser fiscalizados? Y si hay polémicas o dudas respecto a la publicidad que deben tener esos fondos, ¿por qué no acuden ante los entes jurisdiccionales respectivos para dejar claro las obligaciones y derechos? La autonomía municipal sirve de escudo para no responderle al vecino, para no asistir al Congreso, o para hacer lo que le da la gana al alcalde y al concejo municipal. Los Consejos Departamentales de Desarrollo se han convertido en una mesa de negociación, en donde diputados, gobernador y alcaldes deciden a su conveniencia las obras a ejecutar. El resto de obligaciones y atribuciones del consejo, bien gracias.

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Resulta que a las municipalidades que no cobraron el IUSI, no son cuestionadas por DICABI6 y la SAT. Lo mismo pasa con el subsidio que las municipalidades otorgan al servicio de agua y utilizan recursos provenientes de la tasa de alumbrado público. Lo mismo sucede con los municipios que no reportan sus ejecuciones presupuestarias y otros informes que tienen que enviar al Ministerio de Finanzas. También debo mencionar el caso del subsidio al transporte urbano, pues ahora resulta que la municipalidad no controla el número de unidades ni su estado, la Contraloría no fiscaliza la ejecución de ese gasto y nadie sabe cómo la Comisión de Finanzas asigna los recursos. Finalizo mi intervención diciendo que no podemos quedarnos en el tema municipal, porque es apenas una parte de un sistema que no está funcionando, debido al incumplimiento de las obligaciones, deberes y papeles institucionales. Hay suficiente normativa legal cuyo cumplimiento y aplicación ayudaría a transparentar y eficientar la administración pública. Entonces, antes de entrarle a una reforma del Código Municipal, debemos luchar por hacer que se cumpla el marco legal vigente, partiendo de lo que establece nuestra Constitución y demás leyes y reglamentos vigentes. Ernesto Sitamul, Asociación Ixim Entre los desafíos institucionales de las comunas figuran el manejo político local que las relaciona con la comunidad, los ingresos municipales que les permita atender apropiadamente las demandas sociales, y un déficit de participación ciudadana y falta de rendición de cuentas.

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Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles (DICABI)

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En la base del desempeño de los gobiernos municipales y su relación comunitaria hay algo que es fundamental: una cultura de respeto al sistema de legalidad y al Estado de Derecho. Una cultura en la que las autoridades, en este caso, municipales, sujeten sus acciones al imperio de la ley, con lo cual envían un mensaje positivo a los ciudadanos. La trilogía de leyes de desarrollo7 local ha sido considerada por diversos expertos, como muy buena. Sin embargo, en la práctica, la institucionalidad correspondiente no funciona como debe ser, o no llega a satisfacer las expectativas que tienen los vecinos. El punto central es que si no hay una cultura de cumplimiento de la ley, las autoridades locales, encabezadas por el alcalde, generan un clima de desconfianza ciudadana y la discrecionalidad de quienes detentan el poder terminará provocando falta de certeza jurídica. De esa cuenta, la gobernabilidad local se pone en riesgo. La falta de cultura política también se manifiesta en que los ciudadanos no están adecuadamente informados de lo que ocurre en el municipio y, mucho menos, de las leyes de desarrollo local, relacionadas con sus derechos y deberes, y espacios de participación, como los consejos comunitarios de desarrollo. Es asombroso comprobar que haya ciudadanos con la falsa creencia de que la máxima autoridad del municipio es el alcalde. Se lo he preguntado a ciudadanos en la plaza de Antigua Guatemala y lo he confirmado. Cuando les rectifiqué, diciéndoles que no es el alcalde, sino el concejo municipal, se mostraron todavía incrédulos: “no, no puede ser”. Esta percepción ciudadana se correlaciona, en parte, con el caciquismo que ya mencionaba Luis Linares, y que se ha consolidado gracias a una normativa 7

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Referencia al Código Municipal, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Ley General de Descentralización, emitidas en 2002.

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mal interpretada sobre la reelección de alcaldes. Es cierto que constituye una norma constitucional, pero esta no expresa que la reelección sea continuada o alterna. Eso significa que la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que por cierto tiene rango constitucional, al modificarse, pueda regular que la reelección de alcaldes sea en forma alterna. Si es “bueno” el alcalde, podrá repetir después de cuatro años. La interacción entre autoridades municipales y ciudadanos, constituye la relación dual de participación, vía auditoría social y de rendición de cuentas. El artículo 135 del Código Municipal señala que cada cuatro meses, la corporación municipal compartirá con el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), el estado de ingresos y egresos del presupuesto municipal. En este punto existe un doble incumplimiento de la ley. Por un lado, en muchos municipios no existe el COMUDE, y, por otro, el gobierno municipal tampoco informa a los vecinos, como lo manda la ley. Me parece que la palabra “compartirá” se presta a cierta discrecionalidad de la comuna. Por ejemplo, Antigua Guatemala no tiene esa instancia, pero eso no exime a la municipalidad del deber de informar a la población. Jocotenango tiene COMUDE, pero bastante a la medida de la autoridad y sin convocar a todos los sectores que manda la ley. Finalmente, en cuanto a las finanzas municipales, estas son débiles, especialmente en ingresos propios. Y es que ningún alcalde se atreve a incrementar o a fijar nuevas tasas y ahí otra vez entra la falta de certeza jurídica, pues algunas comunas disfrazan arbitrios como si fueran tasas municipales. Recientemente hubo una resolución de la Corte de Constitucionalidad, donde enmendó la plana a una municipalidad de Petén, porque realizó cobros a comercios, bajo la denominación de tasa, siendo en realidad, un arbitrio que solo puede aprobarlo el Congreso de la República. 59

En resumen, cultura de cumplimiento de la ley, transparencia en la gestión municipal, probidad, fortalecimiento de las finanzas, participación ciudadana y rendición de cuentas, son factores que favorecen la gobernabilidad local. Jorge Aragón, CEUR/USAC Quiero retomar la reflexión inicial acerca de la problemática de orden político que enfrentan los municipios actualmente. En el seno del Cuerpo Técnico de investigadores del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) de la Universidad de San Carlos de Guatemala, hemos debatido ampliamente estos temas, llegando a concluir que si bien el problema municipal es político, la solución pasa por cuestiones de orden concretamente técnico, donde el ordenamiento territorial y la planificación urbana juegan un papel fundamental.   En el marco de este conversatorio, ya lo mencionaba el licenciado Juan Alberto González, hay dos grandes dimensiones en la planificación y estudio de los espacios municipales, que son población y territorio, criterio que comparto.  En el vocabulario de los planificadores municipales el concepto de territorio en la actualidad no puede estar desvinculado del de “ordenamiento territorial”, el cual se asocia con la forma cómo vamos a planificar, gestionar y administrar racionalmente el territorio donde se localizan las actividades productivas, de servicios, de recreación y de gobierno, entre otras, observando el manejo y conservación de nuestros recursos naturales.  Es urgente prestar atención a las cuestiones relacionadas con la planificación y expansión urbana. Tradicionalmente en países donde el capitalismo se encuentra más desarrollado, existen tres grandes dimensiones en la expansión urbana: habitabilidad, ambiente y  movilidad. En Guatemala el tratamiento de estos 60

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temas desde la planificación territorial podría ser un factor clave para el desarrollo económico y social, siempre y cuando se logre consolidar la práctica de la planificación urbana en el nivel municipal.  En ese orden de ideas, hemos considerado importante que la propia ciudadanía, así como organizaciones y actores sociales territoriales, sean capaces de demandar de sus autoridades locales, la producción de estudios técnico-científicos territoriales oportunos, que incluyan indicadores municipales, actuaciones y proyectos futuros de intervención urbanística. Sólo de esa manera se puede tener idea de la ciudad que se está planificando para el futuro. Que las municipalidades sean capaces de generar datos sobre el territorio que están construyendo, es un factor que podría consolidar la rendición de cuentas, a la vez que fortalecer la participación ciudadana. Aquí el papel de las Oficinas Municipales de Planificación es protagónico. Y hay que prestar más atención al proceso de urbanización y sus tendencias en el nivel local y regional, así como al sistema de centros urbanos en el país.  Diversos estudios señalan que Guatemala está atravesando por la etapa de “primacía urbana” más o menos desde hace cuatro décadas. El modelo de desarrollo urbano al que deberíamos aspirar tiene que atenuar disparidades subregionales y contrarrestar los efectos negativos de los desequilibrios territoriales, observando los patrones de concentración-dispersión. Por ello consideramos que es importante dar atención a nivel municipal a los estudios sobre estos temas, así como a las tendencias de crecimiento de la población. Estudios sobre estas cuestiones permitirían reflexionar sobre la localización industrial, las actividades productivas, el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales. 61

Respecto al territorio  es muy importante tomar en cuenta el espacio construido, pero también el medio biofísico donde está teniendo lugar la expansión urbana. Los estudios  desarrollados por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, específicamente en la Dirección de Información Geográfica, Estratégica y de Gestión de Riesgo, son muy puntuales en señalar cuáles son las vulnerabilidades a las que se encuentran sujetos los espacios municipales y regionales de Guatemala. En nuestro país necesitamos contar con información de carácter territorial; sólo de esa forma podemos “despolitizar” la problemática municipal y llevar las soluciones al plano técnico. Jorge Mario Hurtarte, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República (SCEP) Quiero comentarles que, primero quisiera ver acá personas ciudadanas, personas que no solo criticamos, sino que a la par estamos aportando para este país. Que de verdad tenemos la intención de que este país sea diferente. A mí me toca hoy jugar el rol de gobierno y espero poder hacer lo mejor que pueda. Les quiero contar que vamos a capacitar a los COCODE. Encontrarán en algún momento en la prensa que los COCODE están ejecutando. Quizás por primera vez lo van a ver. Tal vez nos vamos a meter a una infinidad de problemas. Porque en algún momento salió algún COCODE queriéndolo hacer. Y en lugar de ganar beneficios, simplemente les hicieron un mal favor. Pero hoy tenemos una buena línea de COCODE que van a trabajar proyectos, la propia comunidad trabajando y los capacitaremos para ese propósito. Hablamos que los COMUDE no funcionan. Sí, hoy por hoy no tenemos instalados los COMUDE en todas las municipalidades. Pero estamos haciendo la gestión y para este año tendremos instalados los COMUDE en todo del país. Trataremos que 62

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la participación ciudadana exista; que se logre como debe de ser en cada municipio. Esos serán “otros diez centavos”. Pondremos las bases para que se dé la participación ciudadana, pero no lo vamos a hacer diciendo simplemente, usted pone su COMUDE y a ver cómo le va. No, estamos tratando de impulsar, ¿municipalidad usted no tiene su COMUDE instalado y no lo hace participar? Cuando lo tenga viene y desembolsaremos el dinero que le corresponde dentro del aporte a los Consejos de Desarrollo. Aquí alguien habló de comisiones. No sé si ustedes han visto que por primera vez el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) está funcionando. El CONADUR por ley tiene cuatro reuniones al año, pero hoy va a tener ocho. Todas las comisiones están trabajando activamente y puedo dar testimonio de esto, porque nos reunimos con ellos entre cada dos reuniones de trabajo. Una reunión de sociedad civil trabajando y si es necesario habrá reuniones de comisiones extras, para ver qué podemos hacer. Pero no es tan fácil todo lo que aquí decimos. Compongamos, hagamos y la ley no importa. Lamentablemente no funciona así. La ley está primero y hay que cumplirla y después ver qué podemos hacer. Las municipalidades tienen pocas capacidades, les quiero comentar: ¿han visto que el presupuesto de los Consejos de Desarrollo no avanza? Se han preguntado por qué es, o si no los invito a que investiguen, pues las municipalidades tienen hoy la administración de un porcentaje de esos recursos y lamentablemente no tienen capacidad para formular sus proyectos, subirlos a GUATECOMPRAS y echarlos a andar. Estamos tratando de darles acompañamiento, y esperamos que a fin de año tengamos los proyectos formulados, para que cuando el Ministerio de Finanzas desembolse el dinero del siguiente año, se pueda ejecutar rápidamente. 63

Por ejemplo, si construyen canchas deportivas. Nos tomó algún tiempo y hoy en SEGEPLAN se está haciendo un análisis y el proyecto que no esté vinculado a cualquiera de los tres pactos, no se le dará luz verde para ejecutarlo. Y el alcalde tendrá que venir con el COCODE y el COMUDE para rectificar sus proyectos y hacer uno que realmente sea lo que el pueblo necesita. Se está elaborando un ranking de municipalidades. En base a ese ranking en algún momento se hacen desembolsos, conforme el alcalde vaya cumpliendo. Por último mencionar que se están ejecutando proyectos de agua, donde se le dice al alcalde: usted lleve el agua, pero cóbrela, pues no se puede seguir regalando. Cobre la energía eléctrica, cobre lo que eso implica. Porque anteriormente se ejecutaban proyectos, todo el mundo llegaba, a inaugurar, pero nunca había el acompañamiento para que la municipalidad hiciera esa labor. Otro ejemplo es el IUSI. Se le trasladó al alcalde, pero quién lo acompañó para que lo cobrara. Quién le dijo cómo había que hacerlo. Lamentablemente nadie. Hoy todos queremos echar un poco de fuego al alcalde, pero el alcalde al final de cuentas no tiene la culpa, porque de verdad tiene pocas capacidades. Ana Victoria Peláez, Universidad Rafael Landívar (URL) Dos cuestiones sobre finanzas municipales: del lado del ingreso hace falta reconocer la contribución de cada municipio a la economía del país y también promover transferencias que reconozcan dicha contribución. Al sol de hoy persisten paradojas en este sentido, como el caso de los municipios de la Franja Transversal del Norte. Ixcán o Chisec, por ejemplo son municipios que generan energía porque están en la cuenca del río Chixoy; también están en el área de producción del petróleo; 64

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esa el área tiene el mayor granero del país y otras actividades productivas, movimiento de turismo etc. Pero sus condiciones de infraestructura y el situado constitucional que reciben no compensan sus aportes a la economía del país. Deberían recibir transferencias que lo reconocieran. Habría que preguntarse dónde queda la riqueza que generan estos municipios. ¿En qué territorio se quedan? Reconocer su aporte al PIB nacional es una manera de generar incentivos para productores. Por ejemplo la producción de cardamomo, en la que en buena parte participan pequeños productores en zonas pobres; esta se vería incentivada y tendría más posibilidades de mejorar la infraestructura si se reconociera su valor para la economía del país, mediante las transferencias constitucionales. Otro desafío importante es promover inversiones en las áreas rurales. Gran cantidad de empleados de maquilas vienen de las áreas rurales, son inmigrantes. El Gobierno debe jugar un papel sustancial en la promoción de industria en esas áreas, fuera del área central. Virginia Barrios, Fundación Konrad Adenauer (KAS) Después de la exhaustiva presentación de Luis Linares, sobre los desafíos del municipio pienso que la palabra clave del título de este encuentro es propuestas. Propongo que para próximos conversatorios, si es posible tenerlos, se definan tres vertientes de propuestas. Una en la parte técnica, con temas como el marco territorial, el medio biofísico, la parte presupuestaria-financiera municipal, así como todos los demás temas técnicos relativos a cómo manejar los municipios con una concepción de territorio y de largo plazo. 65

La segunda vertiente es la construcción de ciudadanía, porque la parte técnica no tendrá soporte a largo plazo, a menos de que los ciudadanos la apoyen y defiendan, y esto solo se logra si comprenden sus beneficios. En muchos países es el Estado el encargado de formar en ciudadanía. En Guatemala existe el Instituto de Formación y Capacitación Cívico-Política y Electoral del Tribunal Supremo Electoral (TSE), el cual podría llevar a cabo esta tarea; puede ser este instituto y/u otro ente, pero es necesaria que esta formación en ciudadanía se dé, para que las personas no solo demanden informes o cuentadancia, sino que también cumplan con sus deberes de ciudadanos, adopten una cultura de legalidad y promuevan el Estado de Derecho, empezando por cumplir ellos mismos las normas que nos rigen como sociedad. Y la tercera vertiente es la reforma política necesaria para afrontar los desafíos del municipio. La sugerencia es entonces elaborar propuestas y sus respectivas hojas de ruta, tanto para la vertiente técnica como para la de formación de ciudadanía y de reforma política. Luis F. Linares López, ASIES Muchas gracias a todos nuestros estimados amigos y amigas por sus valiosas y puntuales intervenciones. Nos confirman la certeza de que son múltiples y apremiantes los desafíos que enfrenta el municipio guatemalteco. Agradecemos sus intervenciones. Como señaló Virginia Barrios, para efectos de identificar propuestas de solución, podemos verlas desde dos ámbitos: el técnico, que se relaciona, como indicó Amílcar Burgos, con la forma como se atienden las competencias municipales, tanto las propias, que deben considerarse prioritarias, como 66

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las concurrentes o compartidas. En el caso de las compartidas, al Organismo Ejecutivo se le plantea el desafío de fortalecer las capacidades de sus instancias territoriales, desde las municipales hasta las regionales, para que las municipalidades tengan interlocutores con capacidad de decisión, y exista una presencia más eficaz y eficiente del gobierno central en todo el territorio nacional, que es actualmente una de sus grandes debilidades. En el ámbito político debemos identificar soluciones a implementar en el corto y mediano plazo. Es muy importante lo que mencionó Roberto Alfaro, en el sentido de optimizar el marco legal existente. Se trata de un marco razonablemente adecuado, por lo que es conveniente sacarle el máximo provecho pues, aparte de la lenta capacidad de respuesta del Organismo Legislativo, agravada en lo que va del período de la actual legislatura por el entrampamiento de su agenda, es frecuente que las reformas se traduzcan en retrocesos y deterioro de la calidad de la normativa. En el ámbito político también me parece fundamental el aporte de Renzo Rosal, cuando pone en tela de juicio una de las virtudes que se adjudican al ejercicio de la autoridad municipal, derivada de su cercanía al ciudadano, al vecino. Esta cualidad está venida a menos por la entronización del caciquismo como la principal modalidad de ejercicio del poder municipal. La cercanía al ciudadano deja de ser una ventaja para la atención inmediata de sus necesidades, la participación y el control social, y se convierte en un instrumento que facilita al cacique controlar al ciudadano y perpetuarse en el poder, mediante el establecimiento de una red de clientelismo y corrupción, que pervierte la democracia y la despoja de su misión trascendental de servir al bien común. 67

También es necesario un mayor énfasis en la construcción y fortalecimiento de la ciudadanía, como anotó Julio Curruchiche. Aparte del eficiente funcionamiento de los órganos estatales responsables del control de legalidad, para superar el déficit en materia de buen gobierno, es indispensable que nosotros los ciudadanos/vecinos, haciendo uso de los derechos reconocidos por la Constitución Política de la República y el Código Municipal y respetando también los límites que impone el ordenamiento jurídico, ejerzamos de manera plena y permanente el control sobre el ejercicio del poder municipal. Esto requiere de una ciudadanía más informada, para lo cual se debe mantener la exigencia de cumplimiento de los mandatos contenidos en el Código Municipal. Y no menos importante es el tema mencionado por Roberto Gutiérrez, de la ciudadanía fiscal. Los derechos son inseparables de las obligaciones y uno de los mayores obstáculos para el fortalecimiento de las haciendas locales es la renuencia de los vecinos -incluso mediante actos al margen de la ley-, a pagar tarifas justas por los servicios que prestan las municipalidades. Lo que también está vinculado a la falta de transparencia y probidad en el manejo de dichas haciendas. Es oportuno reiterar lo manifestado en nuestra primera intervención. El hecho de que en esta oportunidad las reflexiones y los señalamientos estén centrados en las deficiencias y corrupción existentes en los gobiernos municipales, no significa que ignoremos o pretendamos ocultar que esos vicios están presentes en el resto de instituciones públicas. Simplemente, para evitar la dispersión que seguramente nos llevaría a un debate interminable y a la falta de concreción, nos hemos limitado al análisis de las falencias municipales.

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Respecto a la intervención del estimado funcionario de la SCEP, en la que declaró que quisiera ver ciudadanos que proponen, que no solamente critican, es necesario expresar que los participantes en este mesa, a lo largo de muchos años, hemos dejado constancia desde diferentes instituciones, disciplinas y perspectivas, de nuestros aportes al fortalecimiento y perfeccionamiento del régimen de gobierno municipal, en particular, y de la institucionalidad pública en general. Aquí partimos de un análisis que implica obligadamente a señalar deficiencias, pero con ánimo propositivo y sin perder la confianza en las grandes potencialidades de la institución municipal y en el papel insustituible del sector público. Esperamos que en futuras oportunidades sea posible continuar profundizando en el análisis y en la identificación de soluciones. Para ello les ofrecemos una vez más el espacio de ASIES y agradecemos a la Fundación Konrad Adenauer el apoyo que hace posible realizar este tipo de eventos. Las reflexiones vertidas en este conversatorio serán recogidas en una publicación que confiamos servirá, junto a otros aportes, de punto de partida para un abordaje sistémico de la problemática del municipio, la descentralización y la participación ciudadana para que, dentro de esa integralidad, podamos identificar aspectos clave, capaces de desatar procesos. Para ello son de enorme valor el conocimiento y la experiencia acumulados en este evento, que tienen la suficiente autoridad moral y respaldo intelectual para invitar a los guatemaltecos a la reflexión e identificación de problemas y soluciones en el ámbito municipal, sin dejar de tener presentes los problemas que afectan al conjunto de nuestras instituciones públicas y a nuestra sociedad. 69

PARTICIPANTES EN EL CONVERSATORIO

LOS DESAFÍOS DEL MUNICIPIO Auditorio de ASIES 22 de agosto de 2013

1. Roberto Alfaro, 2. Caryl Alonso Jiménez 3. Carlos Alvarado 4. Jorge Aragón, 5. Virginia Barrios, 6. Amílcar Burgos, 7. Vivian Chacón, 8. Julio Curruchiche, 9. Alma Del Cid, 10. Adriana Díaz, 11. Mario Estrada, 12. Cynthia Fernández, 13. Juan Alberto González, 14. Roberto Gutiérrez, 15. Rubén Hidalgo, 16. Jorge Mario Hurtarte, 17. Rony Linares, 18. Luis F. Linares López, 19. Karina Moll, 20. Rudy Monzón, 21. María Ester Ortega, 22. Ana Victoria Peláez, 23. Mario Pivaral, 24. Pedro Prado, 25. Fredy Ramírez, 26. Renzo Rosal , 27. José Carlos Sanabria, 28. Ernesto Sitamul, 29. Elizabeth Velásquez, 30. German E. Velásquez P. 31. Raquel Zelaya,

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Experto Independiente Experto Independiente Consultor GOPA Consultants CEUR, USAC KAS FUNCEDE DEMUCA Experto Independiente IDIES, URL DEMUCA Experto Independiente ASIES USAC Grupo Gestor INCEP SCEP Experto Independiente ASIES SCEP SCEP ASIES URL Experto Independiente ASIES SCEP URL ASIES Asociación Ixim SCEP SCEP ASIES