19/10/2017

DERECHO ADMINISTRATIVO -Cátedra B-

Empleo Público Juan Ricardo Acosta

ESTRUCTURAS DEL ESTADO

ENTES

ÓRGANOS

PERSONAS FÍSICAS

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ESTRUCTURAS DEL ESTADO 

FAZ EXTERNA (hacia afuera): Empleado público (persona física) expresa la voluntad de la Administración. Actúan como un único sujeto. Teoría del órgano.

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FAZ INTERNA (hacia adentro): Empleado público se encuentra vinculado con la Administración empleadora mediante una relación jurídica en la cual representa la contraparte. La relación de empleo público.

NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO Teoría Estatutaria – Acto unilateral del Estado (nombramiento). – Condición de perfeccionamiento: la aceptación del empleado designado. – Derechos y obligaciones del trabajador: Reglamento: el Estado lo emite y modifica unilateralmente, con carácter general (“Estatuto”). – Jurisprudencia de la CSJN hasta década de 1940. “Bergés” (1932)

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NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO Teoría Contractualista

– Contrato entre el Estado y el empleado (acuerdo de voluntades: requiere consentimiento de ambas partes, como elemento esencial). – Derechos y obligaciones: contrato administrativo, aun cuando se complementara con una regulación normativa. Contrato de Adhesión (contenido predeterminado). Prerrogativas exorbitantes de la Administración: ius variandi, con sus limitaciones – Criterio de la CSJN a partir de década de 1940. “Lobella de Corso” (1942), “Guida” (2000). CSJT: “Aydar” (1989). Decreto 1023/2001.

NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO Teoría Mixta – Dos etapas:  Formación del vínculo: acto bilateral (requiere consentimiento de ambas partes)  Ejecución: situación de carácter reglamentario. Estado puede modificar unilateralmente derechos y obligaciones

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EMPLEO PÚBLICO Y PRIVADO Algunas Similitudes  

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Ambos se encuentran tutelados en la Constitución Nacional (art. 14 bis) El objeto del contrato es la prestación de un servicio personal e infungible (intuitu personae) por parte de una persona física a favor de otra. Dependencia técnica, jurídica y económica de quien presta el servicio respecto de su empleador. Las potestades de dirección y organización del empleador. El trabajador percibe una contraprestación (remuneración), que posee carácter alimentario. Coincidencia de varios de los derechos y obligaciones, aun cuando la regulación específica de ellos varíe. Ej. jornada limitada de trabajo, higiene y seguridad, riesgos de trabajo, asociación sindical, etc.

EMPLEO PÚBLICO Y PRIVADO Principales Diferencias La naturaleza del empleador. El Estado: persona jurídica de derecho público.  El interés publico involucrado en la organización administrativa y en los fines (públicos) que persigue la contratación.  El régimen jurídico aplicable: derecho público. Prerrogativas especiales de la Administración vs. garantías de la contraparte  Alcance de la protección constitucional. Art. 14 bis CN: protección contra el despido arbitrario vs. estabilidad del empleado público. Sus consecuencias prácticas: indemnización pecuniaria sustitutiva (limitada) vs. reincorporación al mismo puesto de trabajo (amplia). 

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RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO Competencia para regular la materia. Teorías 

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Zona de reserva de la Administración (Marienhoff). Reglamento Autónomo. Art. 99 inc. 1 CN + art. 100 inc. 1 CN (1994): la administración general del país. Art. 99 inc. 7 CN (1994): PE nombra y remueve a los empleados de la Administración Zona de reserva de Ley. Ley en sentido formal (sin perjuicio de que pueda ser complementada por Reglamentos de Ejecución). Art. 75 inc. 20 CN: corresponde al Congreso crear y suprimir empleos, y fijar sus atribuciones. Estabilidad = garantía constitucional: su reglamentación corresponde al Congreso (arts. 14 y 28 CN). Derechos y deberes cuyo incumplimiento puede dar lugar a sanciones disciplinarias: principio de legalidad.

MARCO LEGAL 

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Ley N° 25.164 - Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (1999). Decreto Reglamentario N° 1421/2002. Para el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional Decreto-Ley N° 5.473 – Estatuto del Empleado de la Administración Pública Provincial (1983). Decreto Reglamentario N° 646/1-1983. Para el ámbito del Poder Ejecutivo de Tucumán.

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MARCO LEGAL

Multiplicidad de Regímenes Especiales 

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Otros Poderes del Estado: ordenamientos especiales. Ej. Ley N° 24.600 – Estatuto y Escalafón para el Personal del Congreso de la Nación. En Tucumán, el Decreto-Ley N° 5.473 se aplica supletoriamente en el ámbito del PL y del PJ, aunque también tienen normas propias. Ej. Acordada CSJT sobre licencias. Órganos/Entes Administrativos con regímenes de empleo público propios. Ej. SI.PRO.SA. (Ley N° 5.908), Subsidio de Salud (Ley N°3.951). Personal de Policía (Ley 3.823), Docentes (Ley 3.470), etc.

MARCO LEGAL

Multiplicidad de Regímenes Especiales 

La “laboralización” del empleo público:

– Personal regido por la Ley de Contrato de Trabajo N° 20.744 (1974). Art. 2 inc. a): regla (no se aplica en la Administración Pública) y excepción (acto expreso que los incluya). Ej: personal del ENRE (art. 64 Ley 24.065), del ENARGAS (art. 60 Ley 24.076), del Correo (CORASA: art. 10 Decreto 721/2004), Caja Popular de Ahorros de Tucumán. – Convenios Colectivos de Trabajo del Sector Público (Ley 24.185 – 1992): derechos y deberes específicos para un sector. Ej. CCT para el Personal No Docente de Universidades Nacionales, homologado por Decreto N° 366/2006.

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RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO Ámbito Personal de Aplicación

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Personal que presta servicios en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional (Ley N° 25.164) y Provincial (Decreto Ley N° 5.473) EXCLUIDOS: – Funcionarios (políticos): Presidente y Gobernador, Ministros, Secretarios, Subsecretarios, autoridades superiores de entes descentralizados, etc. – Personal sujeto a regímenes especiales. Ej: personal del Congreso de la Nación, personal de seguridad, docentes, personal de salud con estatuto propio, diplomáticos, personal sujeto a Ley de Contrato de Trabajo, etc.

REQUISITOS PARA EL INGRESO Su inobservancia acarrea la nulidad del nombramiento

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Ley N° 25.164 (NAC) Ser argentino. JG puede exceptuar Condiciones de conducta e idoneidad, acreditada mediante procedimiento de selección que asegure igualdad de acceso Aptitud psicofísica Impedimentos (art. 5)

Decreto-Ley N° 5.473 (TUC)  18 años de edad mínima  Idoneidad (concurso: facultativo para el PE)  Declaración Jurada  Procedimiento Especial: Informes de la Dirección Gral. de Presupuesto, Personal, dictamen de Fiscalía de Estado  Impedimentos (art. 5)

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MODALIDADES Las posibles “situaciones de revista” del empleado público 

Permanentes: – Ocupan un cargo previsto en la Planta de Cargos asignada a la repartición en la Ley de Presupuesto que sanciona cada año el Poder Legislativo – Gozan de todos los derechos. En particular, estabilidad, carrera, y todas las licencias.

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No permanentes: No ocupan un cargo. No tienen estabilidad, ni carrera, ni acceden a todas las licencias (pero si a otros derechos): – – – –

Personal de Gabinete Transitorios o Temporarios Contratados Reemplazantes

PERSONAL NO PERMANENTE (No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)

Personal de Gabinete – Cumple funciones de asesoramiento, asistencia, estudios o tareas específicas para un funcionario – Cesa automáticamente cuando concluye la gestión de la autoridad en cuyo ámbito trabaja – Su designación puede ser dejada sin efecto en cualquier momento – No se le pueden asignar funciones propias del personal de planta permanente

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PERSONAL NO PERMANENTE (No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)

Transitorios o Temporarios

– Cumple servicios o tareas de carácter temporario, eventual o estacional, que no puedan ser realizados por personal permanente. – No puede cumplir tareas distintas de aquellas para las cuales fue designado. – Su designación puede ser dejada sin efecto en cualquier momento, pues carece de estabilidad. – Tiene los mismos derechos y obligaciones que el empleado permanente (ej. percibe una retribución análoga). Excepción: estabilidad, carrera, y algunas licencias (ej. por servicio militar, por razones particulares y por capacitación)

PERSONAL NO PERMANENTE (No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)

Contratados – En el campo de las ciencias, artes o técnica – Trabajos que, por su naturaleza, no se puedan efectuar por los medios propios con que cuenta la Administración – El contratado debe ser una persona con reconocida idoneidad científica, artística o técnica en ese campo – Los derechos y obligaciones son los que surgen del contrato: NO puede reconocer estabilidad, ni carrera, ni determinadas licencias (por servicio militar, por razones particulares, por capacitación ni vacaciones)

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PERSONAL NO PERMANENTE (No tiene estabilidad, ni carrera, ni accede a todas las licencias)

Reemplazantes – Casos de ausencia del titular del cargo – Necesidad de realizar tareas de carácter imprescindible, que no pueden ser realizadas por el personal existente. – El reemplazante cesa automáticamente cuando el titular se reintegra a sus funciones o cuando, en caso de vacancia, el cargo es provisto en propiedad.

DERECHOS, OBLIGACIONES, PROHIBICIONES Ley 25.164  Derechos: arts. 16 a 22  Deberes: art. 23  Prohibiciones: art. 24

Decreto-Ley 5.473  Derechos: arts. 13 a 28  Deberes: art. 29  Prohibiciones: art. 30

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ESTABILIDAD Noción 

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Derecho del empleado permanente, a conservar el cargo y el nivel escalafonario, mientras dure su buena conducta. Doble faceta: – Garantía a favor del empleado. Protección contra el “sistema de botín” – Protege el interés público: asegura la continuidad de los cuerpos administrativos. Profesionalización y eficiencia de la organización administrativa

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Protege el cargo y el nivel escalafonario o categoría. No así la función y el lugar de trabajo Arts. 14 bis CN, 40 inc. 8 CT, 17 Ley 25.164 y 14 Decreto Ley 5.473

ESTABILIDAD Requisitos para adquirirla 

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Ley 25.164 Designación expresa en cargo vacante de planta permanente. Ingreso por concurso Período de prueba de 12 meses + acto expreso de confirmación o confirmación tácita (30 días mas)

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Decreto-Ley 5.473 Designación expresa en cargo vacante de planta permanente. Período de prueba de 6 meses en actividad (toma de posesión del cargo y cumplimiento efectivo de funciones)

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ESTABILIDAD Excepciones 

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La extinción del vínculo de empleo público por causas disciplinarias legalmente previstas, previo sumario. Las sanciones de cesantía, exoneración y retrogradación. Supresión del cargo por medidas de reestructuración. Previamente: reubicación, o en su defecto período de disponibilidad. Si no es factible: indemnización especial, de derecho público. Otros supuestos de extinción legítima: jubilación, incompatibilidad de cargos, muerte, renuncia, etc. Las leyes de prescindibilidad y de emergencia económica. Crítica.

ESTABILIDAD Alcance: sus efectos jurídicos 

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El empleado permanente no puede ser separado de su cargo y nivel, sin sumario previo (en donde se respete su derecho de defensa), fundado en una causa legal ¿Qué sucede si la Administración no observa estos recaudos? Dos teorías: – Tesis de la Estabilidad Impropia o Relativa: empleado sólo puede exigir una indemnización sustitutiva. No puede demandar la reincorporación al puesto. CSJN, “Enrique” (1965) – Tesis de la Estabilidad Propia o Absoluta: el empleado puede exigir la reincorporación al puesto. CSJN, “Madorrán” (2007). Art. 14 bis: protección contra el despido arbitrario vs. estabilidad del empleado público

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LA SITUACIÓN PARTICULAR DE LOS CONTRATADOS 

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Principio general: son contrataciones con plazo determinado de vencimiento. No tienen estabilidad. Vencido el plazo, no pueden demandar reincorporación ni indemnización sustitutiva, sin importar el tiempo que hubiera durado la contratación Práctica disvaliosa: renovaciones sucesivas CSJN, “Sanchez c. AGN” y “Ramos c. EN” (2010). Violación del régimen especial de contratación. Desviación de poder (conducta ilegítima del Estado). Aplicación analógica del art. 11 Ley 25.164: indemnización sustitutiva, de derecho público (no remite a la Ley de Contrato de Trabajo)

DERECHO A LA CARRERA 

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Derecho del empleado permanente, a ser promovido a cargos de mayor jerarquía, en razón de su idoneidad Integra la garantía de la estabilidad (derecho a mantener el nivel escalafonario alcanzado) Naturaleza bifronte: – Derecho a favor del empleado – Tutela el interés público. Eficiencia de la organización administrativa. Profesionalización de sus cuadros

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RÉGIMEN DISCIPLINARIO Fundamento e importancia

Administración: organización destinada a satisfacer el interés público  Régimen disciplinario: apunta a tutelar la organización interna de la Administración: para garantizar su buen orden y funcionamiento: para que de esa manera pueda cumplir con su fin (satisfacción del interés público) 

NATURALEZA DEL PODER DISCIPLINARIO (DOS TEORÍAS) 

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Poder inherente a la organización administrativa (no hace falta que emane en forma expresa o implícita del ordenamiento jurídico) Potestad conferida por el ordenamiento jurídico (tiene que estar prevista en forma expresa o razonablemente implícita). Vinculación positiva con la norma. Diferencia entre competencias del Estado y facultades de las personas físicas (artículo 19 CN)

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DECRETO - LEY 5.473 

Artículo 31: “…Los agentes serán objeto de

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Comienza afirmando la fuente legal, pero luego: impronta de la tesis del poder inherente

sanciones disciplinarias por las causas y procedimientos que esta ley establece. Las causales enunciadas en este capítulo no excluyen otras que importen violación de los deberes del personal o que afecten el buen orden y decoro del servicio…”

LEY 25.164 

Artículo 27: “…El personal vinculado por una

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No hay cláusula abierta. Tesis de la potestad derivada del ordenamiento jurídico. Pero la tipicidad no es rigurosa como en el derecho penal: las causales son amplias, ej: “infracciones

relación de empleo público regulada por la presente ley, y que revista en planta permanente, no podrá ser privado de su empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias, sino por las causas y en las condiciones que expresamente se establecen…”

reiteradas en el cumplimiento de sus tareas”

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INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA (O SUMARIO)  

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Aspecto procesal o adjetivo del régimen disciplinario Es un procedimiento administrativo especial, con regulación propia. Mismos principios. En particular: búsqueda de la verdad material, debido proceso, oficialidad. Objetivos: investigar si hubo falta, determinar responsables, aconsejar sanción mas adecuada. Resguardando el derecho de defensa del empleado

INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA (O SUMARIO) 

Artículo 40 inc. 8 Constitución de Tucumán: “…el empleado público… Gozará

de estabilidad en el empleo no pudiendo ser separado del mismo sin sumario previo que se funde en una causa legal, garantizando su derecho a la defensa…”  Tucumán: Decreto 2525/1-2006 

Nación: Decreto 467/1999

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PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO 1) 2)

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Inicio por denuncia o de oficio Actuaciones Preliminares (NAC: “Información Sumaria”): para precisar el objeto de la investigación, ver si hay elementos que justifiquen el inicio de un sumario Acto que dispone el inicio del sumario: Carácter preparatorio. Irrecurrible. Designación de instructores. Recusación/Excusación Actuaciones reservadas desde aquí hasta el Capítulo de Cargos

  

PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO 4)

5)

Declaración del imputado. Garantías:   

Conocer actuaciones hasta el Acto de Inicio Abstenerse de declarar contra sí mismo Asistencia letrada

 

Carácter preparatorio. Irrecurrible Contenido: relación circunstanciada de los hechos, análisis de las pruebas, disposiciones legales o reglamentarias aplicables, fundamentos de la imputación, plazo para realizar descargo. Relación directa con el derecho de defensa del imputado: para que pueda defenderse adecuadamente, debe saber de qué se lo acusa, la conducta que se le imputa, su encuadramiento normativo y las eventuales sanciones

Capítulo de Cargos:

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PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO Descargo

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Plazo de 5 días (desde notificación del Capitulo de Cargos). Administración puede prorrogar por 5 días mas. Imputado opone defensas y ofrece pruebas

Instructor dicta Decreto sobre admisibilidad de las pruebas ofrecidas (fija fecha de audiencia testigos, ordena informes, rechaza pruebas que sean notoriamente inconducentes, etc.). Única actuación que tiene previsto un recurso especial: TUC, resuelve DGRH; NAC: superior inmediato del instructor Producción de la prueba. Ofrecida por el imputado (a cargo de él) + dispuesta por el instructor (oficialidad)

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PRINCIPALES ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO Conclusión (NAC: Informe Final):

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 Aconsejamiento. Carácter preparatorio. Irrecurrible.  NAC: vista al sumariado por 6 días para que presente alegato. TUC: no está previsto. 10)

Dictamen del Servicio Jurídico: no es lo mismo que la Conclusión. Previo a la emisión del acto que concluye el sumario (requisito general previsto en la LPA)

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ACTO DEFINITIVO  

Dá por concluido el sumario: Absolver al imputado o aplicarle una sanción. Sanciones posibles: – TUC (art. 32 Ley 5.473): apercibimiento, suspensión de hasta 45 días, retrogradación de hasta 3 categorías, cesantía o exoneración. – NAC (art. 30 Ley 25.164): apercibimiento, suspensión de hasta 30 días, cesantía, exoneración. – Administración no puede aplicar un sanción no prevista. Principio de legalidad.

ACTO DEFINITIVO Si bien tiene algunos elementos reglados (competencia, procedimiento), es preponderantemente discrecional en su objeto: Administración puede ponderar si hubo falta o no, elegir la sanción y su graduación. Motivación. Razonabilidad y proporcionalidad.  Susceptible de recursos administrativos.  Una vez agotada la vía: plenamente revisable ante la Justicia 

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OTRAS CUESTIONES 

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Independencia del procedimiento disciplinario respecto del proceso penal (responsabilidad administrativa vs. responsabilidad penal) Plazo de duración de la investigación: 90 días desde notificación de la designación del instructor. Plazo meramente ordenatorio: no provoca caducidad del procedimiento. Responsabilidad del instructor.

OTRAS CUESTIONES 

Prescripción de la potestad disciplinaria: – NAC: apercibimiento y suspensión: 6 meses; cesantía: 1 año; exoneración: 2 años. Se computa desde la comisión de la falta – TUC: no se encuentra prevista. Jurisprudencia CSJT: la extinción de la potestad disciplinaria por prescripción debe encontrarse prevista expresamente por el ordenamiento jurídico, de lo contrario no es procedente.

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OTRAS CUESTIONES  

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¿Se aplican dentro del sumario las Garantías previstas en el artículo 8 CADH? Ej: derecho a ser oído, dentro de un plazo razonable, presunción de inocencia hasta que se demuestre lo contrario, non bis in idem, traductor, defenderse personalmente o por un defensor elegido, comunicación libre y privada con el defensor, no declarar contra sí mismo, etc. CIDH, “Baena Ricardo c/ Panamá” (2001). Esas garantías se extienden a toda actuación del Estado dentro de un proceso, sea administrativo o judicial. No son garantías de derecho penal, sino de derecho público en general

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