viernes, 25 de noviembre de 2011
URGENCIA DE UN CODIGO ADMINISTRATIVO La Ley de Régimen Administrativo, cuya vigencia es cuestionada por varias instituciones públicas y privadas, a pesar de las reiteradas citas en sentencias de casación de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y diversas Leyes de Legislación Pública contienen disposiciones legales aplicables a un inexistente Código Administrativo que constituyen un pequeño aporte que no soluciona el problema global de la falta en el país de un Código Administrativo. Puntualmente la problemática que se presenta por inexistencia de legislación administrativa explícita, es la siguiente, a modo ejemplificativo:
Los términos, requerimientos y condiciones para presentar una acción de impugnación de una resolución administrativa en lo Tributario y en lo Contencioso Administrativo, que cambian de Ley en Ley, en 34 leyes identificadas hasta hoy, como el requerimiento o no de reclamo administrativo previo para que proceda la acción, o la forma de contarse los términos, 90 días o tres meses, para evitar la preclusión de la acción;
La indeterminación en leyes para precisar la autoridad administrativa de última instancia que será demandada, como en el caso de las Municipalidades donde el Alcalde, o el Director Financiero, y no el Concejo Municipal, es la autoridad de última instancia, en materia tributaria. Son frecuentes los casos de interposición de apelación ante el Alcalde o el Concejo de la resolución del inferior, que es negada después de cuatro meses, produciendo la prescripción de la acción para ser deducida ente los Tribunales Competentes;
La imprecisión de la competencia de un órgano administrador de justicia para conocer o no, por la materia de la acción, como el caso de las controversias contractuales. Es conocida la obligatoria tramitación que tuvo que realizar el Consejo Provincial de Pichincha, hace algunos años, cuando resolvió demandar la terminación de un contrato de concesión vial, que fue resuelta en juicio de competencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, por indeterminación legal;
La falta de determinación cierta de la materia que puede ser impugnada, como las controversias de las relaciones contractuales de los estudiantes con las Universidades y Politécnica, las resoluciones del extinguido Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, INDA, las controversias de los empleados civiles de las Fuerzas Armadas, y otras indeterminadas:
La discusión de la vigencia o derogatoria de los reglamentos a Leyes que han sido expresamente derogadas por la Legislatura. En doctrina se reconoce como la falta de capacidad legal, de tales reglamentos, de producir efectos jurídicos, por la derogación de la Ley que reglamentan, doctrina que no se encuentra recogida en ninguna ley ecuatoriana. Como solución se apela a la derogatoria tácita del Código Civil, sin distinguir que tal derogatoria es aplicable solo entre leyes y no entre una ley y su reglamento;
Es nada claro los efectos jurídicos que producen los Decretos Ejecutivo, dictados con total facultad, de suprimir entidades públicas creadas por ley, cuando uno queda sin saber que pasó con la existencia jurídica de la Ley de creación y con todas las normas secundarias dictadas, a través del tiempo, por la entidad pública suprimida o referida a ella; Qué pasa, jurídicamente, con la normativa dictada por las entidades públicas, o referida a ellas, como reglamentos de personal, de viáticos, orgánico funcionales, control de vehículos, fondos fijos, caja chica, etc. cuando se ordena, por Decreto Ejecutivo, con total facultad, la adscripción o anexión de una entidad pública a otra, como es el caso del CRM, CEDEGE, CESA, PREDESUR, CREA, SENACYT, CONAM, INEC, Dirección Nacional de Defensa Civil, Secretaría de Seguridad Nacional, y otros. Podrá ser aplicada tal normativa por la entidad de la adscripción o dejará de producir efectos jurídicos;
Al ser dictados innumerables Acuerdo Ministeriales, los Ministros de Estado han fundamentado la atribución y competencia por la materia para su aprobación, en Decretos Ejecutivos dictados a lo largo del tiempo y que, a la fecha, se encuentran derogados expresamente, de lo que se sigue que ha sido eliminada la atribución y competencia de los Ministros que dio obligatoriedad a dichos Acuerdos, situación que no se halla regulada en ninguna ley, quedando tales Acuerdos Ministeriales en una situación de precariedad jurídica sin conocerse si podrían fundamentarse en ellos derechos de particulares; El contenido de la normativa secundaria, absolutamente dinámica, produce contradicciones con otra normativa anterior, dentro del mismo ministerio o dentro de la normativa dictada por otros ministerios. Además se producen contradicciones con el contenido de decretos ejecutivo. El Estatuto Jurídico de la Función Ejecutiva, en el inciso segundo del Art. 99, dispone que en caso de estas contradicciones el acto normativo “queda sin efecto”, o que el acto normativo “pierde eficacia”, terminología que no es nada clara y que aparece por primera vez en nuestra legislación pública, sin mayor explicación de la consecuencia de los efectos jurídicos producidos; Es indispensable la regulación de la situación jurídica de la normativa distada por instituciones públicas que han sido suprimidas, como la Codificación de Regulaciones de la Junta Monetaria, sustituida por la codificación de resoluciones del Directorio del Banco Central, para conocer a ciencia cierta, con seguridad jurídica, si es posible o no fincar derechos privados en ellas, para la tramitación y alegación de derechos, que posibilite obtener resolución favorable de los operadores de justicia en controversias judiciales; Es urgente que el Código Administrativo regule los excesos de la facultad normativa de instituciones públicas, como la Superintendencia de Bancos y Seguros y de la Junta Bancaria en las resoluciones reformatorias de la Codificación de Resoluciones de la Superintendencia de Bancos; por parte del Directorio del Banco Central, en la
reformas a la Codificación de Resoluciones del Banco Central; y por parte del Concejo Municipal de Quito, en las reformas a la Codificación del Código Municipal del Distrito Metropolitano de Quito, Codificaciones que, por falta de regulación jurídica, constituyen un intríngulis jurídico imposible de ser comprendido y aplicado por el sector privado involucrado, debiendo ser tomado, por analogía, como ejemplo el Decreto Legislativo s/n, publicado en el Registro Oficial 394 del 19 de diciembre de 1963, que define que la
“función codificadora consiste en hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático”, y no otra formación;
Y otras situaciones jurídicas que escapan a nuestra investigación.
El Ejecutivo, en los últimos cuatro años, ha presentado para estudio de la Asamblea Proyectos de Ley bastante innovadores y complicados, como el de Organización Territorial ya aprobado, o como el Nuevo Código Integral Penal, en estudio. Esto demuestra que tiene una innegable capacidad instalada en creatividad, que podría concebir y redactar, con acierto, un Código Orgánico Administrativo, o una Ley, Administrativa, que revise, recoja y derogue las dispersas normas de carácter administrativo y los refleje en una sola ley, con creatividad, en tal forma que solucione los problemas puntualizados y otros que seguramente descubrirá. Aunque nos salimos del tema, el nuevo Consejo de la Judicatura está empeñado en producir mejoras en la Función Judicial. Hasta hoy, tales mejoras se refieren exclusivamente al elemento humano. Si logra mejorar el elemento humano escogido y capacitado, en materia civil, los nuevos jueces se encontrarán con un Código de Procedimiento Civil formal, regulatorio de la controversia por escrito, en papel, llamada el proceso, y la verdad procesal, en juicio ordinario, juicio verbal sumario, juicio ejecutivo y juicio especial, a pesar de la disposición constitucional contenida en el numeral 6º del Art. 158, de introducir la oralidad en las controversias judiciales, con un solo proceso oral que contenga la demanda, la contestación, las pruebas y la resolución judicial, sin importar la materia de la controversia, como reivindicación, inquilinato, letras de cambio o inventarios. La creatividad demostrada por el Ejecutivo asegura que puede ser formulado un nuevo Código Procesal Civil Oral para estudio de la Asamblea, para perpetuar las mejoras de la función judicial en materia civil, comercial, laboral, de inquilinato y otras materias especiales.
Dr. Luis Hidalgo López GERENTE GENERAL LEXIS S.A.
