RESUMEN EJECUTIVO

COLOMBIA: PERSPECTIVAS EMPRESARIALES SERIE DEL ITC SOBRE MEDIDAS NO ARANCELARIAS

Borrador de discusión preparado para el Foro: Desafíos frente a las medidas no arancelarias y obstáculos al comercio en Colombia (Bogotá, 05 de Marzo de 2015)

Este documento no ha sido formalmente editado por el Centro de Comercio Internacional. Imágenes digitales de la portada: Pixabay. © International Trade Centre 2015 ITC promueve la reimpresión y traducción de sus publicaciones con el fin de conseguir una amplia difusión. Extractos cortos de este documento pueden ser libremente reproducidos, con el respectivo reconocimiento de la fuente. Se requiere solicitar permiso en caso de una reproducción o traducción extensiva. Una copia del material reimpreso o traducido debe ser enviada al ITC.

Resumen ejecutivo Introducción

E

l Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia (MCIT) y el Centro de Comercio Internacional (ITC por sus siglas en inglés), conscientes de las dificultades y barreras que persisten en el comercio entre naciones, aunaron esfuerzos en 2014, con el propósito de identificar cuáles son las medidas no arancelarias y obstáculos de procedimiento que son particularmente problemáticos para los empresarios colombianos y afectan la competitividad del aparato productivo del país. Este trabajo, que ya ha sido adelantado en cerca de 30 países en el mundo, se llevó a cabo en la República de Colombia durante el primer semestre de 2014, mediante la aplicación de la encuesta de medidas no arancelarias y obstáculos al comercio por parte del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC) de la Universidad del Rosario, con la orientación técnica y metodológica del ITC, y el apoyo de CAF –banco de desarrollo de América Latina- y UK Aid. En este contexto, el presente documento resume los resultados de la encuesta realizada en Colombia y se constituye en un referente de discusión en el marco del foro Desafíos frente a las medidas no arancelarias (MNA) y obstáculos al comercio en Colombia, que se llevará a cabo el 05 de marzo de 2015 en Bogotá. Cabe mencionar que los resultados detallados de la encuesta, las principales conclusiones del foro, así como algunas recomendaciones derivadas de consultas adicionales con instituciones relevantes, se presentarán en un reporte a profundidad que será publicado en los próximos meses.

Acerca de la encuesta de medidas no arancelarias (MNA) para Colombia La encuesta de MNA para Colombia tuvo como propósito capturar, a partir de la percepción de los empresarios colombianos, cuáles eran aquellas regulaciones no arancelarias que afectan la ejecución de las operaciones de comercio exterior por parte de las firmas nacionales, ya sea por la dificultad que enfrentan para cumplir con las normas o por los obstáculos de procedimiento asociados a las mismas. Para llevar a cabo esta encuesta, la Universidad del Rosario realizó, entre febrero y mayo de 2014, el operativo de campo, siguiendo la metodología diseñada por el ITC para este propósito. En particular, la encuesta se aplicó a través de entrevistas en dos fases: la primera de ellas consistió en una serie de preguntas realizadas telefónicamente, y la segunda correspondió a entrevistas presenciales a profundidad. Esta última fase se aplicó a compañías que indicaron enfrentar MNA problemáticas durante la entrevista telefónica. Para la identificación y selección aleatoria de las firmas a entrevistar, se partió del directorio de 8.267 exportadores de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Dicho registro, a su vez, permitió la segmentación por sectores y regiones, requerida para adelantar la encuesta. Cabe mencionar que este ejercicio se enfocó fundamentalmente en las opiniones de empresas exportadoras, y exportadoras e importadoras. En términos sectoriales, la encuesta consultó a un número representativo de empresas de los principales sectores exportadores colombianos (alimentos frescos; alimentos procesados; textiles, confecciones y cuero; productos químicos; productos de madera; manufacturas básicas; maquinaria no eléctrica, componentes electrónicos y equipos de transporte, y manufacturas misceláneas). La encuesta no tuvo en cuenta compañías 1

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de armas y servicios, al igual que empresas del sector minero-energético. Estas últimas -pese a su importante participación en las exportaciones de Colombia-, se excluyeron por pertenecer a un sector que generalmente no se enfrenta a MNA altamente restrictivas, debido a la significativa demanda internacional de productos de este sector. La encuesta, a su vez, cubrió cuatro regiones del país: Bogotá-Cundinamarca, Valle del Cauca, Antioquia y Atlántico, las cuales representan entre el 85% y el 95% del total de exportaciones de cada sector. Adicionalmente, por sugerencia de expertos y autoridades nacionales, se realizaron encuestas adicionales en dos zonas fronterizas del país: Norte de Santander y Nariño, teniendo en cuenta que las dinámicas de exportación en estas regiones pueden tener ciertas especificidades por su condición como departamentos de frontera. En total se entrevistaron 731 empresas vía telefónica (30 compañías importadoras, 200 exportadoras y 501 exportadoras e importadoras) y se visitaron 143 empresarios para recoger información a profundidad. Estas consultas permitieron la documentación de 1.456 casos, en empresas de todos los tamaños. En desarrollo de esta labor, cabe destacar el apoyo recibido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia (MCIT), la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) y la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex), quienes, a través de cartas y comunicaciones dirigidas a los empresarios, facilitaron la recolección de los testimonios.

Panorama general de las MNA en Colombia Un primer aspecto relevante a partir de los resultados de la encuesta es que menos de la mitad de las empresas entrevistadas (42% del total), indicaron tener algún tipo de problema de esta naturaleza en el desarrollo de sus operaciones de comercio exterior. Lo anterior evidencia que en Colombia las Medidas No Arancelarias son percibidas como menos problemáticas que en la mayoría de países que cuentan con entrevistas a los empresarios por parte del ITC, los cuales registran, en promedio, un 56% de afectación. Al respecto, se debe mencionar que, de acuerdo con datos de encuestas que siguen la metodología desarrollada por el ITC, Colombia tiene el sexto porcentaje más bajo de empresarios que enfrentan regulaciones gravosas y obstáculos al comercio y su registro se ubica cerca de 15 puntos por debajo del promedio de los 22 países analizados. No obstante, en el ámbito regional, varios países como la República del Perú, Jamaica y la República de Trinidad y Tobago, registran menores porcentajes. Varios elementos permiten caracterizar aquellas empresas que resultan más afectadas frente a esta problemática. En primer lugar, se observa que las firmas que realizan operaciones de comercio exterior de doble vía son las que registran mayores dificultades, con un nivel de afectación del 48% de las empresas encuestadas, mientras que en el caso de las que compañías que solo importan o exportan, estos porcentajes se ubican en el 40% y 26%, respectivamente. Lo anterior evidencia que se presentan desafíos tanto en la entrada como en la salida de mercancía. Por otra parte, se observa una importante afectación en todos los segmentos según el tamaño de las empresas, pero en particular en firmas medianas (entre 51 y 200 trabajadores), las cuales enfrentaron regulaciones gravosas y obstáculos al comercio en un 44,1% de los casos. Las firmas grandes (más de 200 trabajadores), y las pequeñas (entre 11 y 50 trabajadores), a su vez, registraron niveles de afectación del 43,1% y el 40,3%, respectivamente, mientras que en las firmas micro (10 o menos trabajadores), el grado de afectación ascendió a 30,3%. Desde la óptica sectorial, se registran realidades disímiles al comparar las barreras a las exportaciones y a las importaciones. En el caso de las exportaciones, se evidencia una mayor afectación en empresas de alimentos procesados, teniendo en cuenta que casi la mitad de las empresas entrevistadas en este sector afirman 2

afrontar problemas en sus operaciones de comercio exterior. Otros sectores como el de productos químicos y el de textiles, confecciones y cuero, también registran importantes niveles de afectación. En importaciones, los sectores que afrontan mayores dificultades son el de textiles, confecciones y cuero, seguido del sector de manufacturas básicas. En un segundo nivel se encuentran los sectores de productos químicos y el de maquinaria no electrónica, componentes electrónicos, equipos de transporte, TI y electrónica de consumo. Figura 1: Porcentaje de compañías afectadas por MNA, según sector

60% 50%

Porcentaje promedio de exportadores afectados en Colombia (30,7%)

40% 30% 20% 10% 0%

Alimentos frescos

Alimentos Productos de Textiles, Productos Manufacturas Maquinaria no Manufactura procesados madera confecciones y químicos básicas elect., comp. miscelánea productos de Elect. y eq. de cuero trans.

Fuente: ITC con base en datos de la encuesta sobre MNA en Colombia, 2014

Al analizar el panorama de obstáculos comerciales a las exportaciones, según regiones de Colombia, se observa que las empresas localizadas en el Valle del Cauca son las que registran proporcionalmente mayores dificultades entre las cuatro regiones consultadas: aproximadamente dos de cada cinco empresas enfrentan inconvenientes. En el caso de Antioquia un 33% de las empresas enfrenta regulaciones restrictivas, mientras que para la región Bogotá-Cundinamarca la cifra se reduce a 30%. La región Caribe, por su parte, muestra una situación visiblemente favorable, teniendo en cuenta que solo un 26% de las empresas manifiesta enfrentar obstáculos comerciales al exportar. En términos de los flujos entrantes de mercancía, se observa una problemática similar en las empresas de la región del Valle del Cauca, que registran el porcentaje de afectación más alto entre las regiones analizadas. En el caso de Antioquia, los problemas en las importaciones son ligeramente inferiores a los observados en el caso de las exportaciones, mientras que en el caso de Bogotá-Cundinamarca ocurre lo contrario. Por último, resulta particularmente bajo el registro de la Región Caribe en el caso de afectaciones en las importaciones (12,5% del total de empresas encuestadas), más si se tiene en cuenta el contexto de las otras regiones del país. Un último aspecto, dentro del panorama general, que resulta pertinente analizar de cara a las posibles acciones que se pueden tomar frente a esta problemática, está relacionado con el país que aplica la regulación que se constituye en obstáculo. En este sentido, en materia de importaciones, se observa que en el 98% de los casos mencionados por los empresarios, el país que aplica las regulaciones objeto del obstáculo es Colombia. En otras palabras, los 3

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empresarios casi no perciben trabas en los países de origen de la mercancía que importan, lo que resulta consistente si se tiene en cuenta el interés de un gran número de economías de promover las exportaciones. En todo caso, es preciso mencionar que normalmente los importadores toman la mercancía en la frontera lo cual minimiza su afectación frente a las regulaciones impuestas por el país exportador. Desde la óptica de las exportaciones, en un 25% del total de los casos reportados por los empresarios, quien aplica la regulación problemática es Colombia, situación que contrasta, en cierta medida, con los derroteros en materia de promoción de las exportaciones y fortalecimiento del tejido empresarial del país. No obstante, cabe mencionar que este porcentaje es similar al identificado en las encuestas a los empresarios realizadas por el ITC a otros países. Figura 2: ¿Quién aplica la regulación objeto de obstáculo?

120%

1,7%

100%

25%

80% 98% 60%

73%

40% 20% 0%

1,6% Exporta País socio

Importa Colombia

País de tránsito

Norma privada

Fuente: ITC con base en datos de la encuesta sobre MNA en Colombia, 2014

De otro lado, se observa, en un 65% de los casos, que los problemas se deben a obstáculos de procedimiento, es decir desafíos y procesos prácticos que hacen que el cumplimiento de las medidas sea más difícil, tales como retrasos en las pruebas o certificaciones, instalaciones inadecuadas para almacenar productos durante la inspección de aduanas, y la falta de información adecuada sobre una normativa dada. En este sentido, es preciso indicar que los obstáculos de procedimiento no necesariamente se encuentran en el mismo país que aplica la norma, y por tanto algunas de las normas establecidas por socios comerciales pueden convertirse en problemáticas como resultado de los obstáculos de procedimiento que existen en Colombia. A la luz de las características presentadas anteriormente, es conveniente profundizar en dos ópticas que resultan estratégicas para la comprensión de la problemática en Colombia y la identificación de posibles soluciones. La primera está relacionada con medidas u obstáculos de procedimiento que se originan en normas colombianas y por tanto podrían ser abordados directamente por instituciones del país. La segunda pretende analizar las medidas no arancelarias gravosas desde la óptica de las regiones y mercados, en particular, de aquellos países que resultan de interés para Colombia por sus nexos y acuerdos comerciales. Estas dos perspectivas se presentan a continuación. 4

La problemática de las MNA impuestas por Colombia Una primera aproximación a los problemas asociados a MNA aplicadas por Colombia se obtiene a partir del análisis de las razones por las que los empresarios colombianos indican que las regulaciones colombianas a las exportaciones son gravosas. En este sentido, se observa que en el 60% de los casos (74% de las importaciones), los problemas no se dan por la dificultad de cumplir la norma, sino por los obstáculos de procedimiento asociados a la misma, es decir, trámites o circunstancias que truncan el cumplimiento de la norma. Lo anterior revela que no en todos los casos las soluciones pasan por ajustes normativos y destaca la importancia de identificar y ajustar aquellos procedimientos que obstaculizan el cumplimiento de las normas. En este contexto, resulta fundamental diferenciar aquellas dificultades que se registran en el caso de las exportaciones, de las que se presentan en las importaciones.

Dificultades en las exportaciones

Al examinar cuáles son los problemas específicos que afectan a los exportadores nacionales, se identifican siete medidas gravosas diferentes, de acuerdo con la clasificación de Medidas No Arancelarias del ITC; sin embargo, tres de estas concentran cerca del 90% de los casos identificados: inspecciones, requisitos técnicos específicos y certificaciones requeridas. Figura 3: MNA aplicadas por Colombia a las exportaciones Inspección de las exportaciones

2% 7%

1% 1%

Otros requisitos técnicos de exportación 9%

Certificación requerida por el país exportador Impuestos y gravámenes de exportación

10%

Licencia o permiso para exportar

70%

Registro de exportación

Medidas de reexportación Fuente: ITC con base en datos de la encuesta sobre MNA en Colombia, 2014

Las inspecciones a las exportaciones son la medida que más afecta a los exportadores colombianos, debido a que concentra siete de cada 10 casos reportados. Esta medida involucra cuatro entidades; sin embargo, dos de estas, la DIAN y la Policía Antinarcóticos, suman el 79% del total de los casos registrados para esta MNA. Las dificultades reportadas por los empresarios que involucran a la Policía Antinarcóticos, son casi exclusivamente referidas a obstáculos de procedimiento y tienen que ver particularmente con comportamientos altamente discrecionales por parte de los funcionarios que realizan los procesos de inspección y con demoras asociadas a este proceso. En particular, son recurrentes los casos en los que las revisiones antinarcóticos afectan las 5

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características de la mercancía, ya sea en los empaques o directamente en el producto, situación que evidentemente genera sobrecostos para los exportadores. Cabe mencionar que en muy pocos casos los empresarios manifiestan que estas inspecciones son muy estrictas o difíciles de cumplir. Frente a las inspecciones adelantadas por la DIAN, los exportadores colombianos manifiestan obstáculos de procedimiento de distinta naturaleza, tales como arbitrariedad de los funcionarios, demoras, fallas en las plataformas tecnológicas y tarifas elevadas relacionadas con la regulación. Es importante destacar que esta problemática había sido identificada por el Gobierno colombiano, tal como quedó consignado en las bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, en particular en el artículo 88, que establece diferentes medidas para atender esta dificultad. A esto se suma la reciente expedición del decreto 2155 de 2014, con que se definen estándares unificados de tecnología de los equipos de inspección no intrusiva. Los requisitos técnicos de exportación, por su parte, son la segunda MNA más comúnmente referenciada por los empresarios. Esta medida hace alusión a los requisitos específicos relacionados con las características de los productos exportados. Al respecto, solo en el 23% de los casos mencionados por los empresarios se considera que la medida es estricta o difícil de cumplir, lo que evidencia que las dificultades se registran más como consecuencia de los obstáculos de procedimiento. Dos temas específicos afectan directamente a los empresarios en este sentido. Primero, los requisitos de embalaje definidos para algunos productos son en ocasiones costosos, exigentes o difíciles de comprender. Segundo, la revisión de las cartas de responsabilidad resulta en algunos casos excesiva. Entre las entidades involucradas en estas medidas, se encuentran la DIAN, las aerolíneas y la policía. La tercera medida aplicada por Colombia que más afecta a los exportadores del país son las certificaciones solicitadas por las entidades nacionales, tales como la clasificación IMO y certificación del grado de peligrosidad de la mercancía y certificaciones del Ministerio de Medio Ambiente para exportar derivados de madera. Cabe mencionar que esta dificultad se registra únicamente en exportaciones de productos químicos y productos de madera. En todos los casos reportados se involucran dificultades asociadas con obstáculos de procedimiento, aunque en el 38% de estos casos también se menciona dificultades para cumplir con la norma establecida. Al igual que sucede con la MNA de inspecciones, las dos principales instituciones involucradas con los casos reportados por los empresarios son la DIAN y la Policía Antinarcóticos. Los empresarios manifiestan demoras en el proceso de revisión de las certificaciones, así como arbitrariedad de los funcionarios durante este proceso. Algunos empresarios también advierten demoras en los procesos de revisión de certificaciones por parte del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Nacional Agropecuario (ICA), mientras que otros indican que el trámite de expedición de certificados por parte del Ministerio de Medio Ambiente es demorado. Otros obstáculos de procedimiento asociados a las certificaciones requeridas por el país exportador son los altos costos para la obtención de las mismas, en particular en el caso de exportaciones de baja escala; cambios en estándares de documentación, y breves períodos de vigencia de los certificados. Desde la perspectiva de sectores, se registran dificultades en especial en los productos químicos y productos de madera. 6

Frente a la problemática alrededor de esta medida se resalta la heterogeneidad en las dificultades reportadas por los empresarios, situación comprensible, teniendo en cuenta que este tipo de requisitos responden directamente a las características de los productos exportados.

Dificultades en las importaciones

Desde la óptica de las importaciones, evidentemente se registra una mayor cantidad de casos, así como diversidad en las medidas aplicadas por Colombia que resultan gravosas. En total se identifican ocho MNA gravosas diferentes, de las cuales tres abarcan más del 70% de los casos identificados: las inspecciones previas al embarque y las evaluaciones de conformidad. Figura 4: MNA aplicadas por Colombia a las importaciones 3%

Inspecciones

2%

Evaluaciones de conformidad

5%

1%

1%

Requisitos técnicos Reglas de origen y certificado de origen asociado Impuestos, gravámenes y otras medidas paraarancelarias

17%

51%

Medidas de control de cantidad Medidas de control de precios Medidas finacieras 20%

Fuente: ITC con base en datos de la encuesta sobre MNA en Colombia, 2014

Las inspecciones incluyen aquellas prácticas directamente relacionadas con la verificación, consignación, supervisión y control del envío de mercancías antes de llegar o al entrar al país de destino. Esta medida involucra, además de las cuatro entidades encargadas de los procesos de inspección física simultánea (DIAN, ICA, Invima y Policía Antinarcóticos), a las compañías navieras y puertos. Resulta importante destacar, al igual que ocurre con otras medidas, que los empresarios no indican que los problemas estén asociados exclusivamente con la rigurosidad de la norma. Por el contrario, el 87% de los casos indican que los que se registran son de procedimiento, mientras que en el 13% de los casos se considera una combinación entre las dificultades para cumplir la norma y la existencia de obstáculos de procedimiento. En términos de entidades, es evidente que el tema se concentra fundamentalmente en la DIAN, teniendo en cuenta que tres de cada cuatro obstáculos de procedimiento involucran a esta entidad. En este sentido, cuatro son las principales dificultades reportadas por los empresarios: los retrasos causados por estas inspecciones, el comportamiento en ocasiones arbitrario de los funcionarios con respecto a la regulación, las limitaciones en materia de instalaciones para adelantar las inspecciones y la arbitrariedad en la clasificación y valoración del producto reportado. 7

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En los casos reportados que involucran al ICA, la Policía Antinarcóticos y el Invima, el principal obstáculo de procedimiento son las demoras en los procesos, aunque en el caso del Invima se presentan obstáculos relacionados con plazos muy cortos para el cumplimiento de los requisitos y comportamiento arbitrario de los funcionarios. Las evaluaciones de conformidad son la segunda MNA más frecuentemente señalada como gravosa por las compañías importadoras. Estas evaluaciones sirven para determinar si un producto o un proceso cumplen con requisitos técnicos específicos. Una de cada cinco MNA aplicadas por Colombia a las importaciones, pertenece a esta clasificación. Dentro de las evaluaciones de conformidad, dos situaciones resultan recurrentemente problemáticas, de acuerdo con las opiniones expresadas por los empresarios. En primer lugar están las dificultades asociadas con los registros de productos requeridos por las autoridades colombianas a las importaciones. Algunos de los obstáculos de procedimiento que mencionan los importadores colombianos, son el difícil diligenciamiento de la documentación, los problemas de reconocimiento internacional y los retrasos asociados al procedimiento. En segundo lugar están las dificultades para cumplir con las certificaciones de los productos, en donde los principales obstáculos de procedimiento son las demoras en el proceso y el comportamiento arbitrario de los funcionarios con respecto a la clasificación y valoración del producto. Tanto en el caso del registro como en el de la certificación de producto, las entidades involucradas en los casos referidos por los empresarios son el Invima y el ICA que ciertamente cumplen roles determinantes al respecto.

MNA y mercados estratégicos Si bien es cierto que gran parte de la problemática de las Medidas No Arancelarias en Colombia se derivan de normas impuestas por el país, no se puede desconocer que algunos de los mercados de destino/origen de las exportaciones e importaciones imponen algunas regulaciones gravosas, que requieren una revisión detallada. En cualquier caso, es necesario aclarar que no en todos los casos los problemas asociados con regulaciones aplicadas por países socios suceden en estos países. De hecho, en un número significativo de casos documentados, las dificultades se generan en Colombia como resultado de obstáculos de procedimiento, que impiden el cumplimiento de la norma impuesta por el país de destino y, consecuentemente, afectan la consecución de operaciones de comercio exterior. Con esta salvedad, es pertinente examinar, en el caso de algunos mercados estratégicos para Colombia, las medidas que resultan gravosas para los empresarios del país en términos de sus exportaciones. Una primera aproximación al panorama de MNA en mercados se obtiene a partir de la revisión de aquellos aliados comerciales que concentran la mayor cantidad de los casos reportados por los empresarios colombianos. Al respecto, se observa -en lo que se refiere a exportaciones- que la República de Ecuador, el Perú y la República Bolivariana de Venezuela, tres vecinos de Colombia, son los destinos con los que más problemas tienen los empresarios colombianos. Sin embargo, si se revisa la intensidad de los problemas por mercados, es decir qué tan frecuentemente se registran MNA gravosas en un mismo mercado, se observan niveles significativamente altos en Ecuador y la República Argentina, así como en Venezuela y la República Francesa. Un problema transversal reportado por los exportadores en los principales mercados de destino está relacionado con las reglas de origen y certificado de origen asociado. Al respecto, se observa que el principal desafío con esta medida está vinculado con los obstáculos que se presentan para obtener este certificado, que se emite en Colombia. 8

Figura 5: Dimensión vs. Intensidad de las afectaciones a las exportaciones relacionadas con MNA, según mercados 35 30

Ecuador

Dimensión**

25 20 15

Perú

10

Argentina

Bolivia

Panamá

5 0

Venezuela

USA México Rep. Dominicana

20

25

30

Francia

35

40

45

50

55

60

65

Intensidad*

Fuente: ITC con base en datos de la encuesta sobre MNA en Colombia, 2014. *Intensidad: % de empresas que exportan en cada mercado que reportan MNA **Dimensión: % de empresas afectadas por MNA en cada mercado con respecto al total de casos reportados

A continuación se presentan las principales dificultades reportadas por los empresarios en mercados estratégicos para Colombia.

Ecuador

Se observa que en el 80% de los casos, el origen de la imposición de las MNA gravosas se genera en este país. Esto revela la necesidad de establecer, en el corto plazo, mecanismos de cooperación con el país vecino, que conduzcan a una mayor fluidez en la relación comercial bilateral, particularmente en los casos en los que se registran obstáculos de procedimiento. Asimismo, es fundamental analizar, a la luz de los tratados comerciales internacionales, si las medidas impuestas por Ecuador, se articulan adecuadamente con las regulaciones o normativas establecidas en los acuerdos suscritos. Tres Medidas No Arancelarias son particularmente recurrentes en ese destino, de acuerdo con la información reportada por los empresarios colombianos: la certificación de los productos; las reglas de origen y sus certificados asociados, y el etiquetado. En el caso de la certificación de productos, los empresarios indican que el Gobierno ecuatoriano ha adoptado una serie de medidas que han obstaculizado las exportaciones colombianas. En particular, se menciona la circular 116 del 19 de noviembre de 2013 que modifica la “nómina de productos sujetos a controles previos a la importación, incluyendo la presentación del certificado de reconocimiento”. Los empresarios manifestaron que no hubo información previa que advirtiera el cambio de la normatividad y por tanto incurrieron en pérdidas por no poder vender en Ecuador mercancías que venían exportando. También señalaron grandes dificultades para obtener los certificados de reconocimiento como resultado del poco número de entidades que los emiten, la localización de las mismas y los costos y tiempos asociados con el trámite respectivo. Con respecto a las reglas de origen, como se mencionó anteriormente, la mayoría de los empresarios opinan que el problema fundamental son los obstáculos de procedimiento asociados a la regulación, que tienen lugar en Colombia (demoras, falta de información y pagos informales en el trámite que se debe adelantar ante la DIAN), aunque también se mencionan correcciones excesivas por parte de los funcionarios de la Aduana ecuatoriana que conllevan demoras. Por último, en el caso del etiquetado, los empresarios señalan que la normatividad ecuatoriana es muy exigente y contiene especificidades que les impide producir lotes para varios mercados. Además, algunos empresarios llaman la atención sobre la necesidad de conocer los cambios de normatividad previamente y sobre la importancia de no generar cambios constantes en las reglas de sectores específicos. 9

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Perú

Desde la óptica de las MNA gravosas para los empresarios colombianos, un primer aspecto que se debe destacar es que el 93% de las medidas son impuestas en Perú. Esto quiere decir que gran parte de la tarea para facilitar el comercio bilateral con Perú, pasa por ajustes y acciones que involucran el mercado de destino. La Medida No Arancelaria que más afecta a los empresarios colombianos en sus operaciones de exportación hacia Perú son las reglas de origen y certificados de origen asociado. Además de los obstáculos de procedimientos en Colombia, los empresarios mencionan negligencia en el personal de aduanas de Perú, que se evidencia en la pérdida de los certificados de origen remitidos por firmas nacionales. Otras dos MNA gravosas, en las exportaciones hacia Perú, son las inspecciones previas al embarque, la certificación de productos y otras medidas financieras (los precios de referencia). En el caso de los precios de referencia y otras medidas de control de precios, algunos empresarios mencionan dificultades recurrentes para nacionalizar la mercancía, como resultado de la solicitud, por parte del importador, de soporte de precios de los productos, debido a que los precios de venta difieren según el tipo de cliente. Por su parte, en el caso de la certificación de productos, los empresarios colombianos manifiestan dificultades por los costos de certificación, los trámites y tiempos que deben enfrentar durante el proceso de solicitud y la falta de entidades que certifiquen aquellos aspectos solicitados por el país de destino.

México

En el caso de los Estados Unidos Mexicanos como mercado de destino, tres medidas afectan particularmente a los exportadores colombianos, de acuerdo con la información recogida en la encuesta: el etiquetado, las reglas de origen y certificados de origen, y la certificación de productos. En materia de etiquetado, las dificultades mencionadas por los empresarios están relacionadas con la falta de difusión de las normas que definen este procedimiento, así como con las demoras para obtener la información solicitada. Con respecto a las reglas de origen y certificados de origen, la situación no es muy distinta a la registrada en las exportaciones a Ecuador y Perú: demoras en la DIAN en el trámite de expedición, problemas en las plataformas virtuales para los trámites, altas exigencias por parte de instituciones de control mexicanas (en particular de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, Cofepris). En la certificación de productos, los empresarios manifiestan varias dificultades, entre las cuales se destacan la no aceptación de certificados emitidos por el ICA por parte de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) de México, el excesivo rigor de Cofepris al revisar los certificados de productos, las demoras en la expedición de certificados fitosanitarios y los costos de algunas certificaciones solicitadas.

Chile

En el caso de la República de Chile, si bien se presentan MNA gravosas a las exportaciones, solo un pequeño porcentaje (25%) son medidas impuestas por este país. Solo cuatro Medidas No Arancelarias impuestas por Chile a las exportaciones, fueron documentadas por los empresarios colombianos entrevistados: reglas de origen y certificado de origen, requisitos de inspección, autorizaciones especiales por riesgos alimentarios e impuestos y gravámenes internos. 10

En el caso de los requisitos de inspección, la problemática no arancelaria está asociada con el rigor que exige ese país para adelantar inspecciones técnicas que aseguren que algunos productos específicos estén libres de plaga. Con respecto a los impuestos y gravámenes internos, los exportadores advierten que es muy alto el Impuesto al Valor Agregado que se debe pagar, y por último, en el caso de los certificados de origen, los empresarios mencionan dificultades para tramitar el requisito en Colombia.

Estados Unidos

En los Estados Unidos de América, se identifican algunos problemas asociados a MNA impuestas por ese país. En concreto, los empresarios colombianos mencionan dificultades con las reglas de origen y los certificados de origen asociados, así como con la certificación de productos. En menor medida, manifiestan tener problemas con los límites de tolerancia para residuos. En lo que respecta a los certificados de origen, la situación es similar a la registrada en otros mercados estratégicos. En lo que concierne a la certificación de productos, los problemas están asociados con el rigor y las exigencias de la Food and Drug Administration (FDA) y las demoras en los procedimientos adelantados por el ICA y la DIAN. Por último, en cuanto a los límites de tolerancia para residuos, los problemas están relacionados con las estrictas medidas impuestas por el Gobierno norteamericano, así como con los costos para realizar las pruebas que aseguren el cumplimiento de la normatividad.

Unión Europea

Las principales Medidas No Arancelarias aplicadas por la Unión Europea que afectan a las empresas colombianas son las reglas de origen y la certificación de productos, seguidas de las pruebas y el etiquetado. En materia de certificados de origen, los empresarios indican -al igual que sucede en el caso de las exportaciones a Estados Unidos-, que tienen dificultades con la plataforma tecnológica de la DIAN, así como con la certificación de insumos y materiales. Adicionalmente, mencionan que los estándares establecidos por la Unión Europea son muy exigentes. Frente a la certificación de productos, los problemas están asociados con obstáculos de procedimiento en la expedición del certificado fitosanitario por parte del ICA. En etiquetado, los empresarios colombianos mencionan las dificultades para cumplir con los todos estándares definidos (idiomas, y registros de la empresa), mientras que en las pruebas los empresarios documentan dificultades con el trámite que debe hacer el ICA con su institución homóloga en el país de destino.

Conclusiones Los resultados de la encuesta presentados anteriormente resumen las perspectivas de los empresarios colombianos frente a las Medidas No Arancelarias. Los resultados muestran temas clave de cara a la estrategia de inserción comercial internacional que ha venido adelantando Colombia en los últimos años. Un primer aspecto relevante es la amplia participación en los casos reportados de empresas de baja escala, que, en muchos casos, no cuentan con la capacidad requerida para sortear las medidas no arancelarias y los obstáculos de procedimiento. En este sentido, resulta fundamental focalizar acciones orientadas exclusivamente a este segmento de empresas, teniendo en cuenta la vulnerabilidad de las mismas frente a las distintas adversidades que puedan enfrentar. 11

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De otro lado, es llamativo el gran número de obstáculos y fricciones que ocurren al interior del país – independientemente del país que aplica la regulación- y que pueden ser abordados sin necesidad de involucrar a los países socios. En particular, resulta estratégico revisar en detalle los procesos y procedimientos previos a la salida de mercancía por las aduanas, debido a que los empresarios de distintos sectores productivos reportan un gran número de obstáculos de procedimiento, que involucran a entidades como la DIAN y la Policía Antinarcóticos. Adicionalmente, es conveniente analizar la estructura, procedimientos y estrategias de divulgación y de soporte asociadas con las plataformas virtuales, teniendo en cuenta que de acuerdo con la opinión de los empresarios, existe un amplio margen para optimizar estas plataformas. En términos de Medidas No Arancelarias por país, el caso de Ecuador merece una atención especial, no solo por el amplio número de casos reportados por los exportadores colombianos, sino por la alta recurrencia de problemas asociados con la certificación de productos y los certificados de origen. En los países miembros de la Alianza del Pacífico (Perú, México y Chile), el tema de certificaciones de origen es transversal, pero en la mayoría de los casos no se desata por excesos en la norma sino por obstáculos originados en Colombia. Los resultados de la encuesta de MNA contribuirán a optimizar las políticas y procesos existentes, en particular, desde la perspectiva de apoyar la profundización de procesos de integración regional al interior de la Alianza del Pacífico. El foro Desafíos frente a las Medidas No Arancelarias (MNA) y los obstáculos al comercio en Colombia, que se realizará el 5 de marzo de 2015 con la participación de representantes del sector público, así como de actores del sector privado, se enfocará en validar los resultados de la encuesta, complementarlos desde la perspectiva institucional e identificar medidas necesarias para afrontar las dificultades que afrontan las empresas colombianas. Los puntos de vista y recomendaciones derivadas del foro serán integrados en el reporte final de MNA para Colombia, que se publicará como parte de la serie del ITC sobre MNA.

Nota:

El Centro de Comercio Internacional (ITC) es una agencia conjunta de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las Naciones Unidas (ONU). El ITC apoya a las pequeñas y medianas empresas de los países en desarrollo y a las economías en transición, con el fin de fomentar su competitividad en los mercados mundiales, contribuyendo al desarrollo económico sostenible dentro de los marcos del programa de Ayuda para el Comercio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La encuesta de MNA en Colombia fue realizada como parte del programa del ITC de MNA. A la fecha, las encuestas de MNA han sido completadas en 25 países en desarrollo y menos adelantados alrededor del mundo, incluyendo Perú, Paraguay, Uruguay, Jamaica y Trinidad y Tobago. La encuesta de MNA en Colombia fue auspiciada por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y CAF -banco de desarrollo de América Latina-.

Para más información por favor contacte a: Programa del ITC sobre Medidas No Arancelarias Investigación y Análisis de Mercados División de Desarrollo de los Mercados [email protected] www.intracen.org/NTM 12

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