Cap´ıtulo 4 Crecimiento alto y sostenido: la condici´ on para un desarrollo equitativo 4.1. 4.1.1.

Consideraciones macroecon´ omicas Proyecciones de crecimiento

Como se propuso en la Visi´on 2019, el principal objetivo es elevar la tasa de crecimiento a niveles del 6 % en los a˜ nos venideros. La condici´on necesaria para mejorar las condiciones de equidad y de elevaci´on del ingreso es justamente el crecimiento alto y sostenido, pues esto permite la generaci´on de empleo formal, el incremento del ingreso salarial de los colombianos y eleva el recaudo tributario necesario para alcanzar las metas sociales planteadas por el Gobierno. Los mayores niveles de crecimiento requieren la elevaci´on de la tasa de inversi´on, de la productividad total de los factores y del empleo, lo que permitir´a reducir la tasa de desempleo al 6 % en 2019. Para los pr´oximos cuatro a˜ nos se tiene como meta elevar el crecimiento promedio a una tasa no inferior al 5 %, para lo cual la inversi´on deber´a elevarse del 21,8 % del PIB al 25,3 % en 2010, sitauci´on que implica un crecimiento anual promedio de la inversi´on del 6,3 %. El empleo por su parte, deber´a crecer a una tasa promedio del 3,1 % y la productividad a 1 % anual. Dichas tasas de crecimiento y los niveles de inversi´on requeridos son igualmente consistentes con el balance macroecon´omico que se presenta m´as adelante. 323

324

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

As´ı mismo, se requiere que la tasa de ahorro dom´estico pase del 22,3 % al 22,8 % del PIB, el cual en un 77 % se origina en el sector privado. A su vez, este nivel de ahorro deber´a ser complementado con un ahorro externo del 2,8 % del PIB. El crecimiento propuesto es consistente con una devaluaci´on real acumulada del 5,1 % y una inflaci´on promedio del 3,3 %(cuadro 4.1). Al tener en cuenta la apreciaci´on de los u ´ltimos dos a˜ nos, las proyecciones muestran un ajuste moderado en precios, que deber´a ser consistente con un nivel de deuda p´ ublica sostenible. De esta forma, la sostenibilidad del crecimiento en los pr´oximos a˜ nos depender´a no s´olo de la acumulaci´on de factores, del crecimiento de la productividad y el ahorro, sino que la estabilidad macroecon´omica ser´a una condici´on insalvable. Sin esa estabilidad, ser´a muy dif´ıcil contar con un clima favorable a la inversi´on nacional y extranjera y, como se dijo en el cap´ıtulo anterior buena parte de las ganancias en productividad se ver´ıan neutralizadas afectando la tasa de crecimiento. De igual manera, el financiamiento externo se ver´ıa comprometido, lo cual ejercer´ıa una presi´on inconveniente sobre las tasas de inter´es y, por ende, sobre el crecimiento. Esto, adem´as ecarecer´ıa y complecar´ıa la fianciaci´on de programs de desarrollo nacional y territorial. Demanda El crecimiento por el lado de la demanda ser´a sustentado a partir del comportamiento de las exportaciones, de la inversi´on y el consumo. El incremento de las exportaciones totales en promedio ser´a del 12,8 % anual, de tal forma que el coeficiente de apertura (importaciones m´as exportaciones) ser´a del 43,1 % del PIB. Las exportaciones no tradicionales, por su parte, tendr´an un crecimiento promedio del 21,7 % anual. La estrategia de profundizaci´on comercial ser´a, entonces, fundamental para promover el crecimiento. La recuperaci´on de la inversi´on privada ser´a consistente con la sostenibilidad de la deuda p´ ublica en el largo plazo y con el resto de variables macroecon´omicas, como tasa de inter´es, tipo de cambio e inflaci´on. La inversi´on p´ ublica tendr´a un comportamiento muy positivo en t´erminos reales. No obstante, ´esta crecer´a mucho menos que la inversi´on privada por la participaci´on que esta u ´ltima tendr´a en grandes proyectos de inversi´on p´ ublica y en aquellos que son propios del sector privado (figura 4.1). El consumo total, cuyo crecimiento ha estado en promedio en el 3 % en los u ´ltimos 12 a˜ nos, aumentar´a del 5,2 % en 2006 a tasas que oscilan entre

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

Cuadro 4.1: Crecimiento del PIB 2001–2010

325

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

326

20,0

Porcentaje del PIB

18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

0,0

Años

Privada

Pública

Fuente: DANE, cálculos DEE-DNP.

Figura 4.1: Proyecciones de la inversi´on privada y p´ ublica ( % PIB)

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

327

el 5,8 % y el 6,0 % en el per´ıodo 2007–2010. A su vez, este crecimiento estar´a sustentado en el consumo privado, el cual hist´oricamente ha aumentado a una tasa promedio del 2 %, pero que en los u ´ltimos dos a˜ nos lo ha hecho a tasas del 4,7 % y el 5,5 %. Se espera que el consumo privado contin´ ue creciendo a tasas entre el 6,4 % y el 6,2 % hasta 2010. Por el lado del consumo p´ ublico, se registraron tasas de crecimiento superiores al 15 % entre 1994 y 1997, pero en los a˜ nos posteriores s´olo lleg´o al 1,5 % y se espera que llegue al 5,2 % hacia 2010. Por su parte, se estima un crecimiento de las importaciones promedio del 13,9 % entre 2006 y 2010. En el per´ıodo mencionado, las importaciones de bienes de consumo crecer´an en promedio el 10 %, las de bienes de capital, que sustentan la inversi´on, por su parte, presentar´an tendr´an un crecimiento promedio del 7,5 %. En consecuencia, la absorci´on en el per´ıodo 2006–2010 crecer´a en promedio a una tasa del 6 %, destac´andose que la inversi´on y el consumo p´ ublico tendr´an tasas de crecimiento muy inferiores a las del sector privado. Esto har´a que la senda de crecimiento sea consistente y sostenible con un impacto muy positivo en la reducci´on de las tasas de pobreza, en la cual las reformas sectoriales ser´an fundamentales para elevar la productividad (cuadro 4.2). Consistencia macroecon´ omica El comportamiento de la cuenta de capitales est´a basado principalmente en los flujos de inversi´on extranjera directa, de cr´edito externo neto del Gobierno y de financiamiento externo neto del sector privado. Los flujos de inversi´on extranjera directa se sit´ uaran en cerca del 2,8 % del PIB —lo cual implica montos promedios de 4.000 millones de d´olares por a˜ no—. Por su parte, los flujos de cr´edito externo neto del Gobierno ser´an de 2.300 millones de d´olares en 2007, pero a partir de ese a˜ no estos ser´an del orden de los 1.000 millones de d´olares. Finalmente, el financiamiento externo neto del sector privado ser´a negativo y oscilar´a entre el 0 % y el 1,2 % del PIB en todo el per´ıodo. De esta forma, el balance de la cuenta de capital como porcentaje del PIB ser´a del 3,2 % en el a˜ no 2007, el 3,5 % y el 3,3 % en 2008 y 2009 y del 3,1 % en el 2010, lo cual da una acumulaci´on promedio de reservas de cerca del 0,5 % del PIB por a˜ no. El sector privado ser´a protagonista en la ejecuci´on de proyectos de inversi´on, dado que su participaci´on en la inversi´on total se situar´a en promedio alrededor del 73 % durante todo el per´ıodo. Del mismo modo, el ahorro

328

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Cuadro 4.2: Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

329

60,0

Porcentaje del PIB

50,0

48,3

40,0 31,7

30,0

34,1

20,0

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

10,0

Años

Con reforma Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público DPGPM. * Corresponde a la deuda bruta menos los activos internos y externos del SPNF.

Figura 4.2: Deuda p´ ublica neta privado aumentar´a del 17 % al 18,5 % del PIB. La inversi´on p´ ublica aumentar´a entre el 4,9 % y el 5,3 % en t´erminos reales y se mantendr´a en el 6,2 % del PIB durante todo el per´ıodo. El ahorro p´ ublico aumentar´a entre el 3,8 % y el 4,5 % del PIB, lo cual refleja las mejoras en el balance fiscal. Sin embargo, la pol´ıtica fiscal de los pr´oximos a˜ nos estar´a m´as orientada a mejorar la calidad de lo realizado en a˜ nos recientes y no a grandes reducciones del d´eficit consolidado. En t´erminos de balances, el del sector p´ ublico se situar´a en un d´eficit del 2,1 % del PIB. Por su parte, el sector privado presentar´a un d´eficit que, en promedio, oscila entre el -0,6 % y el 1,1 % a partir de 2006. El sector p´ ublico se financiar´a principalmente con el ahorro interno. El d´eficit del 2.1 % del PIB es consistente con las metas de reducci´on de la deuda a niveles del 31,7 % del PIB en el 2010 y al 28 % en 2017, de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La meta de inflaci´on para el per´ıodo se reducir´a de manera gradual del 4,5 % al 3 %, y el ´ındice de tasa de cambio al final del per´ıodo ser´a del 130,6, producto de una devaluaci´on real promedio anual del 1,14 %. La meta del

330

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Cuadro 4.3: Balance macroecon´omico y financiamiento

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

331

3 % de inflaci´on es la considerada de largo plazo. La consolidaci´ on de la estabilidad fiscal para los pr´ oximos a˜ nos En el u ´ltimo lustro, a ra´ız de la crisis fiscal de 1996 - 2001, se efectu´o un programa de ajuste fiscal que permiti´o reducir el d´eficit fiscal del sector p´ ublico consolidado del 5,5 % del PIB en 1999 al 1,5 % en 2006 (0 en 2005). Estos ajustes estuvieron concentrados principalmente en el Gobierno nacional central, los gobiernos regionales y la Seguridad Social. En efecto el balance fiscal de las entidades territoriales mejor´o ostensiblemente, presentando hoy en d´ıa un super´avit. De igual forma, se logr´o estabilizar el d´eficit del Gobierno nacional central mediante la reducci´on del gasto p´ ublico y el incremento en el recaudo tributario y, finalmente, se reform´o el sistema pensional. A pesar de estos esfuerzos es necesario continuar con el proceso de saneamiento de las finanzas nacionales. Aca es importante anotar el d´eficit de la Naci´on ser´ıa bastante menor si no fuera por dos decisiones responsables que adopt´o el Gobierno. En primer lugar, se asumi´o el pago de las pensiones del ISS (1.3 % del PIB) y, segundo, no se incluyeron las mayores utilidades de ECOPETROL como ingresos sino que se reinvirtiron en la misma empresa para garantizar su crecimiento. Esatas dos acciones sumas alrededor de 2 puntos del PIB, lo que situar´ıa el d´eficit de la Naci´on en niveles inferiores a los 3 puntos del PIB. Al tener en cuenta los objetivos fiscales plasmados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Gobierno deber´a tomar las medidas necesarias para garantizar una reducci´on en el saldo de la deuda p´ ublica neta de activos financieros del 32,8 % del PIB en 2006 al 31,7 % en 2010. Entre los principales retos que enfrenta el Gobierno para cumplir con estos prop´ositos se destaca la necesidad de la adopci´on de una estructura tributaria de car´acter permanente que permita contar con un nivel de recaudo adecuado a las necesidades de gasto y adem´as, que contribuya a elevar el ahorro y la inversi´on. Adicionalmente, en el Congreso se adelanta el tr´amite de un proyecto que reforma el Sitema General de Participaciones (SGP), con el fin de que estos recursos cumplan con los objetivos de universalizaci´on de las coberturas de salud y educaci´on al mismo tiempo que se salvaguarda la sostenibilidad fiscal del Estado en el largo plazo. Las proyecciones del balance del Sector P´ ublico Consolidado (SPC) incluyen el deterioro del balance petrolero, la mayor presi´on del gasto asociado a pensiones, y el efecto de adoptar el esquema actual de crecimiento del SGP

332

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Cuadro 4.4: Proyecciones del sector p´ ublico consolidado aprobado en el Senado de la Rep´ ublica. Consistente con los niveles de d´eficit total y deuda p´ ublica, el super´avit primario se reducir´a del 1,7 % del PIB en 2006 al 0,3 % del PIB en 2010. De este modo, el paquete de reformas previsto es de car´acter realista, y exige el concurso de todas las fuerzas del pa´ıs el para llevarlo a cabo. Se trata de continuar manteniendo la confianza en la econom´ıa por parte de la comunidad financiera nacional e internacional y, especialmente, se busca hacer consistentes estas metas con mayores tasas de crecimiento y por tanto, menores tasas de pobreza. El contenido de las reformas deber´a estar orientado a consolidar la estabilidad fiscal y generar la consistencia entre los mercados de trabajo, de capitales y la estructura tributaria, cuyo prop´osito final es lograr la mayor incidencia social con las asignaciones del gasto p´ ublico. Estas reformas van en la direcci´on de consolidar la estabilidad macroecon´omica y dar reglas claras y estables para la inversi´on, que son dos de los problemas m´as agudos en pa´ıses en desarrollo como Colombia. Regla sostenible y estable para el sistema general de participaciones. El SGP fue reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001. Esta reforma deslig´o el SGP de los ingresos corriente de la Naci´on (ICN) y le otorg´o estabilidad al crecimiento sostenido del orden del 2.5 % real por un per´ıodo de transici´on que va hasta el a˜ no 2009, sin desatender las necesidades de gasto en los sectores de educaci´on y salud, como lo menestran los incrementos en cobertura desde 2002. Sin embargo, si no se reforma nuevamente el sistema persistir´ıan varios problemas que ponen en riesgo la estabilidad macroecon´omica del pa´ıs en un futuro, la asignaci´on o´ptima de recursos en estos dos sectores y el sostenimiento de las coberturas:

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

333

A partir del a˜ no 2009 la regla establecida en el Acto Legislativo 01 de 2001 es similar a la que se ven´ıa utilizando antes de las reformas. Es decir, el SGP, y por consiguiente el nivel de gasto territorial, eran end´ogeno al crecimiento de los ingresos corrientes de la Naci´on. Esto tendr´ıa un gran impacto sobre la sostenibilida y buen manejo de las finanzas p´ ublicas, por parte de todo el Estado. Por lo tanto, comprometer´ıa la estabilidad macroecon´omica y el crecimiento. Las participaciones volver´ıan a depender del comportamiento de la econom´ıa, generando inestabilidad e imposibilitando la correcta planeaci´on de las entidades territoriales. Esto limitar´ıa el sosotenimiento de las coberturas propuestas. Toda decisi´on de ingreso por parte del Gobierno nacional genera un gasto autom´atico. Al tener en cuenta que el Acto Legislativo 001 del 2001 era transitorio, se requiere garantizar la estabilidad de recursos para los entes territoriales y, simult´aneamente, hacerlos sostenibles para el conjunto de las finanzas p´ ublicas. Por lo anterior, el Gobierno considera necesario continuar con el sistema actual de tal forma que se ampl´ıe su vigencia. El sistema actual incrementa los recursos del Sistema General de Participaciones en t´erminos reales entre 2 y 2,5 puntos. La magnitud del incremento despu´es de la reforma deber´a mantener el poder adquisitivo de los recursos para las regiones y aumentar un poco para garantizar gastos de calidad, infrestructura etc. Reforma tributaria. En los u ´ltimos a˜ nos se han efectuado varias reformas al sistema tributario con el fin de mejorar su estructura e incrementar el nivel de ingresos de la Naci´on. Sin embargo, por diversas razones ´estas no han logrado cumplir totalmente con estos objetivos, dando como resultado una estructura tributaria com problemas que son el reflejo de unas tasas de tributaci´on elevadas a las empresas y bajas a las personas naturales. En el per´ıodo 1998–2005 Colombia aument´o su carga tributaria total del 14,1 % al 22,6 % del PIB (aproximadamente 15 % corresponde a la naci´on), producto de cuatro reformas tributarias, del aumento de las contribuciones a la seguridad social y otras rentas parafiscales, financiadas, en parte, con impuestos a la n´omina. Este aumento en los recaudos se ve reflejado principalmente en el IVA y en la renta.

334

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Cuadro 4.5: Carga tributaria Durante este per´ıodo se crearon dos impuestos. El primero de ellos es el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el cual inicialmente estuvo destinado a financiar la crisis financiera de finales de los a˜ nos noventa y el segundo fue el impuesto al patrimonio, el cual estuvo destinado a financiar la pol´ıtica de seguridad democr´atica. El primero se cre´o en 1999 y su producto anual ha oscilado entre el 0,6 % y el 0,9 % puntos del PIB, lo cual obedece al aumento de la tasa del 2 al 4 por mil. El segundo impuesto ha presentado un recaudo en t´erminos del PIB que ha variado del 0,5 % a 0,15 %. En contraste, el impuesto a la renta a personas jur´ıdicas o empresas es el m´as elevado de Am´erica Latina. El 93 % de este impuesto se origina en las empresas, producto de una tarifa del 35 % m´as una sobretasa del 10 %, con lo cual la tasa para los a˜ nos 2004 y 2005 se elev´o al 38,5 %. Por otro lado, se hace urgente mejorar la estructura del Impuesto al Valor Agregado IVA, con el fin de reducir la dispersi´on de tarifas existentes y ampliaci´on de su base. Tal reducci´on en la dispersi´on de las tarifas de IVA facilita su recaudo y su pago por parte de los contribuyentes. Al tener en cuenta estas consideraciones, uno de los obst´aculos m´as importantes para el crecimiento de la inversi´on son las elevadas tasas impositivas y la falta de estabilidad en las reglas tributarias. Por lo tanto, si el Gobierno logra presentar y aprobar una reforma tributaria que solucione estos dos problemas, se estar´ıa fortaleciendo la competitividad del pa´ıs y se ayudar´ıa

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

Cuadro 4.6: Tasa de renta sobre el ingreso personal

Cuadro 4.7: Tasas de IVA en Am´erica latina

335

336

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

a sentar las bases para un crecimiento econ´omico sostenido. En este orden de ideas, el Gobierno ha presentado una propuesta de ley al Congreso de la Rep´ ublica con el objetivo de simplificar el Estatuto Tributario y el ajuste de las tarifas y bases tributarias con lo cual se espera garantizar la equidad, la competitividad, la sostenibilidad y simplicidad de los recaudos tributarios. Aunque este proyecto se est´a discutiendo en el Congreso, las agremiaciones y la sociedad civil, es conveniente que se aprueben sus puntos clave como la simplificaci´on del Estatuto, la eliminaci´on de la sobretasa a la renta, la deducci´on de las inversiones en el primer a˜ no, la ampliaci´on de la base del IVA, los ajustes puntuales al gravamen de los movimientos financieros. As´ı es claro, que se avanza en el dise˜ no de un sistema inclinado a fortalecer el ahorro y la inversi´on. La estructura tributaria que se aprobar´ıa con el proyecto de reforma concertado entre el Gobierno y los distintos sectores pol´ıticos y sociales permite financiar el gasto social, las pensiones, los gastos asociados a la pol´ıtica de seguridad democr´atica, los gastos de inversi´on a cargo de la Naci´on necesarios para financiar las metas propuestas en este documento, sin comprometer el d´eficit y la deuda p´ ublica en el mediano plazo. Tambi´en avanza en el fortalecimiento de recursos para la modernizaci´on de la fuerza p´ ublica. Si bien el proyecto es neutro en t´erminos de recaudo tributario, con las ganancias obtenidas por la simplificaci´on de la legislaci´on tributaria, as´ı como la reducci´on en el impuesto de renta, se espera estimular la inversi´on tanto nacional como extranjera, vital para el crecimiento econ´omico y el empleo.

Flexibilizaci´ on del presupuesto nacional. Uno de los grandes problemas de la asignaci´on de recursos p´ ublicos es la inflexibilidad que tiene el presupuesto nacional. Algunos estudiosos han llamado la atenci´on sobre este problema debido a la ineficiencia que le impone al desarrollo de las pol´ıticas p´ ublicas. Hay muchos casos en los cuales existen las fuentes de financiaci´on para proyectos y programas para el desarrollo. Sin embargo, por la obligatoriedad legal de presupuestar otras obligaciones, son ejecutados en forma parcial generando ineficiencias y baja incidencia sobre los sectores que se pretende beneficiar. Por ello, ser´a pol´ıtica la utilizaci´on de muchos de los fondos existentes para financiar los proyectos y programas para los cuales fueron constituidos, sin que ello afecte la estrategia fiscal de mediano plazo.

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

337

Consideraciones acerca del crecimiento de largo plazo. Cuando un pa´ıs desarrolla una estrategia de crecimiento, ´este se ver´a enfrentado a una de dos din´amicas posibles: en la primera se alcanza un crecimiento alto y sostenido en el tiempo, mientras que en la segunda s´olo se logra una irrupci´on temporal de crecimiento alto. Con base en lo anterior, a continuaci´on se plantean cinco consideraciones metodol´ogicas sobre el crecimiento, las cuales son de vital importancia si se desea alcanzar la primera din´amica. La primera consideraci´on es la necesidad de implementar un men´ u de pol´ıticas y acciones permanentes, en las cuales se debe buscar un incremento en la tasa de inversi´on de al menos el 25,2 % del PIB en el a˜ no 2010; elevado dinamismo en las exportaciones y en la inversi´on privada; el respaldo a sectores con claras ventajas comparativas; y la ampliaci´on en la cobertura y la calidad de la educaci´on. Para que todo lo anterior sea sostenible, las pol´ıticas a seguir deben estar regidas por un ambiente estabilidad macroecon´omica y fiscal que permita aumentar el ahorro interno; la creaci´on de condiciones para atraer la inversi´on extranjera directa; y la consolidaci´on de la seguridad legal y f´ısica. La segunda consideraci´on se˜ nala que es posible crecer a tasas elevadas sin tener inicialmente listas todas las condiciones del crecimiento sostenido. Con s´olo algunas condiciones se puede tener un crecimiento importante, el cual m´as adelante se ver´a reforzado a medida que se alcance el resto de condiciones. La tercera consideraci´on consiste en activar din´amicas virtuosas de crecimiento en las cuales la consolidaci´on de unas condiciones y la persistencia de las pol´ıticas propician la consolidaci´on de otras condiciones y pol´ıticas favorables para el crecimiento acelerado. No obstante, es importante tener en cuenta que as´ı como hay din´amicas virtuosas de crecimiento, tambi´en las hay viciosas, en las cuales el estancamiento y, a´ un el crecimiento, negativo, pueden ser la norma. La cuarta consideraci´on se˜ nala que el crecimiento econ´omico es posible siempre y cuando se generen las condiciones necesarias para materializarlo. Por lo tanto, es factible que Colombia pueda acceder a una fase acelerada de crecimiento. Por u ´ltimo, la quinta consideraci´on se˜ nala que se requiere un consenso m´ınimo sobre metas de crecimiento, as´ı como de otros objetivos sociales e institucionales y pol´ıticas para lograrlo, especialmente lo relacionado con la

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

338

Porcentaje del PIB

30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

0,0

Años Inversión

Ahorro

Fuente: DANE-Banco República Cálculos DNP-DEE.

Figura 4.3: Evoluci´on del ahorro y la inversi´on ( % del PIB)

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

339

estabilidad macroecon´omica. Ese consenso se ha logrado en otros pa´ıses y sociedades y no existen razones para pensar que no es posible lograrlo en Colombia.

4.1.2.

Transformaciones para asegurar la sostenibilidad del crecimiento

Las transformaciones por el lado de la demanda. Como se mencion´o en la secci´on anterior, si se quiere alcanzar un crecimiento alto y sostenido, es necesario hacer una serie de ajustes a la demanda, a la oferta, al ahorro y a los marcos normativos y regulatorios en los cuales opera la econom´ıa. Por el lado de la demanda, las exportaciones y la inversi´on juegan un papel importante en todo este proceso. El crecimiento jalonado por las exportaciones responde, en primer lugar, a que Colombia necesita incrementar su grado de integraci´on a la econom´ıa mundial, con el fin de aprovechar la mayor din´amica de estos mercados. En segundo lugar, el crecimiento por la v´ıa de las exportaciones le permitir´ıa al pa´ıs aprovechar una serie de sectores productivos que no ha utilizado, o por lo menos, que no ha utilizado plenamente y beneficiarse de la tecnolog´ıa de punta, porque la producci´on ha estado orientada al estrecho mercado interno. Adem´as de capital y trabajo, Colombia cuenta con inmensos recursos en sus minerales, tierras, aguas, localizaci´on y paisaje. No sobra decir que en las u ´ltimas dos d´ecadas ha ido recomponiendo la estructura de sus exportaciones, de forma tal que ya no depende exclusivamente de un solo producto como el caf´e, el cual lleg´o a representar en per´ıodos de bonanza hasta el 75 % de las exportaciones totales. Hoy las exportaciones no tradicionales representan m´as del 50 % y se aspira que en el a˜ nos 2010 esta participaci´on supere el 60 %. Una tercera raz´on para crecer con base en las exportaciones es que la integraci´on plena al comercio internacional propicia una mejor asignaci´on de recursos, lo que eleva la productividad general de toda la econom´ıa, y por esta v´ıa el crecimiento econ´omico. Para consolidar la estrategia de crecimiento con base en las exportaciones ser´a necesario continuar con la suscripci´on de acuerdos comerciales. En los u ´ltimos a˜ nos Colombia ha profundizado su pol´ıtica de internacionalizaci´on de la econom´ıa mediante la suscripci´on de acuerdos con diferentes

340

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

pa´ıses: se firm´o el G3 con M´exico y Venezuela en junio de 1994; la Comunidad Andina de Naciones (CAN) cerr´o negociaciones en octubre de 2004 con el Mercado Com´ un del Sur (Mercosur); y actualmente, se encuentra en la fase de aprobaci´on el TLC con los Estados Unidos. Antes de 2010 el pa´ıs contar´a con los acuerdos comerciales con Estados Unidos, Chile, Panam´a, y el Mercado Com´ un Centroamericano. Como respaldo a esta estrategia, es necesario buscar la eliminaci´on de las barreras no arancelarias que obstaculizan la comercializaci´on de los productos colombianos en los mercados internacionales, lo cual ser´a vital para el desarrollo de las peque˜ nas y medianas empresas, que representan m´as del 90 % del sector productivo. Concretamente, en el caso de la peque˜ na y mediana empresa tambi´en ser´a fundamental la aplicaci´on de incentivos para que dirijan sus productos a los mercados externos en sociedad con las grandes empresas, ya sean nacionales o extranjeras, p´ ublicas o privadas. Para ello ser´a necesario el apoyo a la formaci´on de los grupos empresariales, la provisi´on de informaci´on y las alianzas entre empresas. Por otro lado, el crecimiento econ´omico de los pr´oximos a˜ nos depender´a, en gran medida, del crecimiento la inversi´on privada, y ´este se ver´a reflejado en un mayor crecimiento de la maquinaria y equipo para la industria manufacturera y la agricultura, mayores siembras de productos de tard´ıo rendimiento y un crecimiento importante de la construcci´on de edificaciones y obras civiles. Un crecimiento jalonado por la inversi´on es consistente con una mayor tasa de ahorro, y esto implica que el consumo privado desacelere su crecimiento. Por su parte, la inversi´on p´ ublica ser´a el componente din´amico del gasto del sector p´ ublico. Pero m´as all´a de las tasas de crecimiento de la inversi´on p´ ublica, lo m´as importante ser´a la eficiencia con que se ejecute y, en ese sentido, una de las prioridades dentro de la reforma del Estado ser´a el presupuesto por resultados y sistemas de seguimiento y evaluaci´on en tiempo real. Las transformaciones por el lado de la oferta. La oferta de la econom´ıa colombiana requiere una gradual consolidaci´on de los sectores en los cuales el pa´ıs tiene ventajas comparativas y de los que pueden desarrollar ventajas competitivas. No obstante, este prop´osito no debe ser un obst´aculo para continuar con la diversificaci´on que ha tenido la econom´ıa colombiana. En este proceso de consolidaci´on el Gobierno puede y debe jugar un papel catalizador importante. Por ejemplo, el aprovechamien-

´ 4.1. CONSIDERACIONES MACROECONOMICAS

341

to de ventajas comparativas inexploradas puede requerir la recopilaci´on de informaci´on inexistente o incompleta, y si a esto se le suman las externalidades positivas de la generaci´on de informaci´on, entonces el Estado tiene una justificaci´on para realizar ese tipo de inversi´on. Lo mismo puede suceder con requerimientos de factores complementarios al capital, como educaci´on especializada o desarrollos en ciencia, tecnolog´ıa e innovaci´on que el sector privado no est´e en capacidad de acometer. En un mundo globalizado, Colombia debe descubrir las ventajas comparativas que posee para la producci´on de bienes, servicios y procesos ya existentes. Adicionalmente, ser´a cada vez m´as importante innovar para convertir las ventajas comparativas en competitivas. Cuando la econom´ıa era cerrada no hab´ıa incentivos para adelantar innovaciones. Por la protecci´on, sectores que normalmente deb´ıan ser transables se comportaban en el margen como no transables y, en ese mercado tan estrecho, los pocos que llegaron primero coparon el mercado y tuvieron rentas monopol´ısticas u oligopol´ısticas con base en tecnolog´ıas y procesos que permanecieron est´aticos durante d´ecadas. Los trabajadores de esas empresas tambi´en gozaron de una estabilidad importante, a costa de una creciente masa de trabajadores que no pudieron vincularse al sector m´as moderno de esa econom´ıa cerrada. En el mundo de hoy es indispensable innovar y para ello se requiere gran capacidad de adaptaci´on y de investigaci´on. Por ejemplo, Colombia requiere avanzar significativamente en el inventario de su subsuelo y, por eso, la meta es pasar de 334.000 km2 de subsuelo conocidos hoy en d´ıa a m´as de 450.000 no 2010, y a m´as de 800.000 km2 en 2019. Igualmente, el potencial km2 en el a˜ de productos minerales por encontrar es gigantesco al igual que las posibilidades de su aprovechamiento. Finalmente, Colombia tambi´en debe expandir la frontera agr´ıcola que hoy en d´ıa est´a en unos 4,2 millones de hect´areas, cuando la vocaci´on es de m´as de 10 millones de hect´areas. No obstante, ha de tenerse en cuenta que el proceso de innovaci´on debe ser permanente. Las dificultades para alcanzar el ´exito con las innovaciones en un mundo globalizado son grandes porque diferenciarse es m´as dif´ıcil cuando son muchos lo est´an haciendo. Sin embargo, cuando la innovaci´on es exitosa los retornos son enormes: son proporcionales al mercado mundial. Por supuesto, cuando la innovaci´on se realiza sobre bienes y servicios en los cuales existen ventajas comparativas se presenta, de entrada, una ventaja natural. Para dar un ejemplo extremo, Colombia tiene una ventaja comparativa absoluta en la provisi´on del servicio tur´ıstico de Ciudad Perdida en la Sierra Nevada de Santa Marta o en la ciudad amurallada de Cartagena

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

de Indias. La raz´on es muy simple: Ciudad Perdida y Cartagena de Indias son u ´nicas en el mundo. Para dar otro ejemplo, por su localizaci´on, Colombia tiene una ventaja comparativa, no exclusiva, pero s´ı importante, en la provisi´on de pescado fresco, como tilapia, a los mercados de la costa este y sur de Estados Unidos. Estos sectores productivos de Colombia y otros en los cuales ya se han aprovechado exitosamente las ventajas comparativas, los sectores deber´an crecer sobre una din´amica jalonada por el descubrimiento, la incorporaci´on y la innovaci´on. Esta u ´ltima no consiste s´olo en incorporar o inventar m´aquinas sofisticadas o semillas mejoradas, sino que se puede descubrir e innovar en nuevas formas de contrataci´on, comercializaci´on y financiaci´on. Definir ex ante qu´e sectores tienen las mayores ventajas comparativas para convertirlas en competitivas efectivas es una labor extremadamente compleja, por lo general se generan ineficiencias, distorsiones y de alguna manera capturas de rentas al Estado. Sin embargo, varios estudios adelantados, se˜ nalan que Colombia cuenta con productos agropecuarios en los cuales el pa´ıs tiene ventajas comparativas y existe una demanda potencial importante en los mercados mundiales para los pr´oximos a˜ nos. En la medida en que existen externalidades en procesos de descubrimiento, incorporaci´on e innovaci´on, se justifica la inversi´on p´ ublica en muchas de estas actividades. De ah´ı la importancia que se d´e a construir una estrategia de ciencia, tecnolog´ıa e innovaci´on como un componente crucial del crecimiento en los pr´oximos a˜ nos. Por otra parte, las transformaciones por el lado de la oferta pasan tambi´en por cambios en los mercados de capital y de trabajo. Desarrollar ventajas competitivas, agregar valor, realizar encadenamientos hacia adelante y hacia atr´as y poder competir exitosamente en los mercados internacionales no ser´ıa posible sin una consolidaci´on radical de nuestro sistema educativo. Por esta raz´on, el prop´osito del Gobierno es contar con las coberturas universales en educaci´on y salud en el a˜ no 2010. Estas metas est´an consignadas en la propuesta de reforma al Sistema General de Participaciones (SGP) que recientemente se radic´o en el Congreso. A la luz de los hechos, Colombia necesita aumentar las coberturas, crear estrategias de retenci´on de los estudiantes para que terminen el ciclo escolar y seguir impulsando las evaluaciones a estudiantes, docentes y programas que permitan lograr el mejoramiento sustancial de la calidad y del nivel educativo promedio de la poblaci´on. Por u ´ltimo, las transformaciones por el lado de la oferta requerir´an un aumento significativo de la inversi´on en infraestructura f´ısica, relacionada

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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con servicios de transporte, aprovisionamiento de agua, energ´ıa y telecomunicaciones. La infraestructura contribuye al crecimiento econ´omico por sus efectos directos en el aumento de la productividad, en la reducci´on de los costos de producci´on y en la diversificaci´on de la econom´ıa.

4.2.

Estrategia de productividad y competitividad (la Agenda Interna)

Desde inicios de la d´ecada de los noventa, el pa´ıs ha asumido diversas iniciativas expl´ıcitas orientadas a mejorar la productividad de su aparato productivo y la competitividad nacional; no obstante, persisten debilidades competitivas en diferentes frentes. En consecuencia, en 2004 se inici´o el proceso de construcci´on de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad, por medio del cual las regiones y sectores part´ıcipes identificaron sus apuestas productivas y estrategias competitivas, con el objetivo de definir planes, programas y proyectos que debe emprender el pa´ıs para afrontar los retos y mitigar los riesgos asociados con el proceso de internacionalizaci´on de la econom´ıa. Esta iniciativa ha sido construida por medio de una metodolog´ıa participativa e incluyente con activa interacci´on del sector p´ ublico y el privado, desde tres dimensiones: sectorial, regional y transversal. El car´acter participativo de la Agenda Interna contribuy´o al fortalecimiento y, en cierta medida, legitimaci´on del proceso de planeaci´on para el desarrollo competitivo del pa´ıs, y gener´o en los l´ıderes, regionales y sectoriales, apropiaci´on de las apuestas, estrategias y acciones. El proceso adelantado en los departamentos represent´o un paso significativo hacia la construcci´on de una identidad regional y fortaleci´o capacidades para el desarrollo econ´omico territorial. Tambi´en demostr´o que las administraciones de las entidades territoriales pueden constituirse en entidades articuladoras y facilitadoras de las acciones encaminadas al desarrollo econ´omico local. Y, lo m´as importante, defini´o las prioridades en materia de competitividad para cada regi´on, en las cuales los representantes regionales de la rama legislativa y ejecutiva deber´an enfocar sus esfuerzos y, por medio de su gesti´on, asegurar que se desarrollen iniciativas en esa l´ınea. Como resultado del an´alisis hecho a las propuestas de las regiones y los sectores part´ıcipes en la Agenda Interna, se identificaron las siguientes l´ıneas de acci´on transversales y prioritarias en las cuales se debe trabajar para

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

mejorar la competitividad del pa´ıs: 1. Desarrollo empresarial 2. Desarrollo agropecuario 3. Ahorro, inversi´on y financiamiento 4. Capital f´ısico 5. Desarrollo tecnol´ogico 6. Capital humano 7. Instituciones y pol´ıticas Debido al car´acter complejo y transversal de la competitividad, los esfuerzos en la materia demandaran continuidad en las iniciativas desarrolladas y dinamismo del aparato productivo. En ese sentido, las iniciativas planteadas deben trascender programas particulares de Gobierno y contribuir a la consolidaci´on de una pol´ıtica de Estado. Con el fin de consolidar el proceso de elaboraci´on de la Agenda Interna y de coordinar y orientar su implementaci´on, y a partir de los esfuerzos institucionales realizados hasta el momento, el Gobierno nacional cre´o el Sistema Nacional de Competitividad por medio del Documento de pol´ıtica 3439 del Consejo Superior de Pol´ıtica Econ´omica y Social (Conpes) y el Decreto 2828 de 2006, con el prop´osito de articular —bajo un esquema de compromisos, evaluaci´on, seguimiento y rendici´on de cuentas—, la estrategia nacional y regional de competitividad y productividad, por medio de una instancia supraministerial como la Comisi´on Nacional de Competitividad (CNC). En l´ınea con lo anterior y en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, el Gobierno nacional orientar´a sus esfuerzos y acciones para que en el a˜ no 2010 la posici´on competitiva de Colombia respecto al resto del mundo mejore por lo menos en 10 puestos. Para ello, ser´a necesario aumentar la productividad total y lograr las metas e iniciativas planteadas en cada uno de los factores prioritarios presentados en este cap´ıtulo. Por u ´ltimo, y al considerar que la competitividad y productividad de un pa´ıs recae fundamentalmente en el desempe˜ no de su aparato productivo, los esfuerzos que ha emprendido el Gobierno nacional deber´an ser complementados con iniciativas lideradas de forma sostenida por el sector privado, y la oferta productiva deber´a ser enfocada hacia las tendencias de consumo de los mercados internacionales.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

4.2.1.

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Desarrollo empresarial

El crecimiento econ´omico de los pa´ıses se fundamenta en su capacidad para generar riqueza a trav´es del mejoramiento continuo de la productividad y la incorporaci´on de innovaciones y desarrollos tecnol´ogicos en las empresas y su entorno, convirtiendo el desarrollo empresarial en el motor del progreso. Este objetivo implica un esfuerzo sistem´atico por aprovechar las ventajas comparativas de que disponemos mediante una creciente inserci´on competitiva en los mercados internacionales y una competencia eficiente en el mercado local, mejorando las condiciones productivas existentes en sectores estrat´egicos regionales. Por otra parte, se exige una transformaci´on de la estructura productiva del pa´ıs mediante la formaci´on de ventajas competitivas y la creaci´on de capacidades en las empresas que les permitan incursionar en nuevos mercados y defender los existentes. La transformaci´on productiva, medida como la capacidad de un pa´ıs de diversificar su estructura econ´omica y su oferta exportadora, se logra mejorando la productividad y competitividad por medio de la incorporaci´on y difusi´on de la innovaci´on en la producci´on de bienes y servicios. Ello requiere cambios integrales en la educaci´on, la tecnolog´ıa, la infraestructura, las relaciones sociales, las instituciones y el sistema financiero, entre otros aspectos. Para poder llevar a cabo los prop´ositos planteados en el objetivo formulado, la Pol´ıtica de Desarrollo Empresarial est´a fundamentada en seis ejes principales: 1. Fomento la innovaci´on para la competitividad 2. Competitividad asociada con la productividad empresarial 3. Inserci´on internacional y facilitaci´on del comercio 4. Adecuado funcionamiento del mercado interno 5. Estrategias espec´ıficas de productividad y competitividad para las microempresas y para las pymes 6. Turismo

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Fomento a la innovaci´ on para la competitividad El r´apido cambio tecnol´ogico por el cual atraviesa el mundo contempor´aneo, con los acelerados avances en Tecnolog´ıas de la Informaci´on y las Comunicaciones (TIC), as´ı como en biotecnolog´ıa y nuevos materiales, plantean una serie de oportunidades y desaf´ıos a la sociedad y a la estructura productiva nacionales. El aprovechamiento de estas oportunidades permitir´a generar un proceso de reducci´on de la brecha tecnol´ogica que separa a Colombia de las econom´ıas altamente competitivas. Dicho proceso debe partir del reconocimiento de la innovaci´on como un factor de competitividad —de necesaria inclusi´on dentro de la agenda pol´ıtica y social del pa´ıs—, y de la utilizaci´on de herramientas como prospectiva cient´ıfica e inteligencia competitiva. De esta manera se lograr´a orientar la toma de decisiones estrat´egicas por parte de las empresas, el ejercicio de construcci´on de pol´ıtica p´ ublica de largo plazo y el fortalecimiento de la institucionalidad. En particular, ser´a prioritario formular una pol´ıtica de propiedad intelectual, que acompa˜ ne los procesos generados en el sector productivo y permita promover la creaci´on intelectual, fortalecer su protecci´on y estimular su uso. Para hacer de la innovaci´on un factor de competitividad del sector empresarial colombiano se adelantar´an acciones en los cinco campos que a continuaci´on se describen: Fortalecimiento de la articulaci´ on entre el sector educativo y sector productivo. La contribuci´on de la educaci´on superior al desarrollo est´a dada, en gran medida, por la efectividad con que este aprendizaje se vincula al proceso de mejoramiento de la tecnolog´ıa disponible en las empresas. Las universidades han contribu´ıdo a la innovaci´on mediante la formaci´on de personal capacitado para gestionar estos procesos y la realizaci´on de proyectos con empresas. Sin embargo, es necesario fortalecer aun m´as los v´ınculos entre las empresas y las universidades con miras a profundizar y diversificar los campos de investigaci´on. Para ello se hace necesario: (1) fomentar la creaci´on de Oficinas de Transferencia de los Resultados de la Investigaci´on (Otris) (2) ampliar la formaci´on de personal en campos de la investigaci´on aplicada y en la innovaci´on (3) fortalecer el Sistema de Informaci´on de Oferta y Demanda de Tecnolog´ıa e Innovaci´on (Servicol) (4) incentivar a docentes investigadores e integrantes de grupos de investigaci´on que participen en proyectos de innovaci´on (5) apoyar el desarrollo de pasant´ıas de doble v´ıa entre investi-

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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gadores y personal de Investigaci´on y Desarrollo (I&D) de empresas, y (6) facilitar la asociaci´on entre las pymes para realizar investigaci´on y desarrollo, propiciando el uso de infraestructura universitaria. Promoci´ on del desarrollo institucional de las organizaciones prestadoras de servicios de CTI al sector productivo (centros de desarrollo tecnol´ ogico, etc.). La infraestructura cient´ıfica y tecnol´ogica comprende el acervo de bienes muebles e inmuebles, as´ı como los recursos materiales necesarios para la realizaci´on de actividades de I&D. Dado que el pa´ıs no cuenta con un nivel adecuado de recursos de este tipo, es necesario un esfuerzo importante para dotar y actualizar tal infraestructura, lo que permitir´a a la comunidad cient´ıfica y tecnol´ogica del pa´ıs adelantar sus labores conforme a normas y est´andares de calidad internacional. En varios campos de investigaci´on, en particular en la b´asica, las universidades y empresas no pueden por s´ı solas sostener el esfuerzo de inversi´on necesario para establecer la infraestructura cient´ıfica y tecnol´ogica. Para solucionar esta deficiencia el Gobierno nacional dise˜ nar´a una estrategia que incluya la creaci´on y equipamiento de centros de investigaci´on y ense˜ nanza; la promoci´on de la utilizaci´on racional de los recursos f´ısicos, humanos y financieros, y el fomento de alianzas y cooperaci´on entre actores que permita el uso compartido de los recursos. Apoyo directo a la innovaci´ on y el desarrollo tecnol´ ogico en empresas. La innovaci´on presenta caracter´ısticas propias de bien p´ ublico, de ah´ı que la participaci´on exclusiva del sector privado en la generaci´on y difusi´on de nuevas tecnolog´ıas no es necesariamente las m´as adecuada. As´ı, la intervenci´on p´ ublica es un factor crucial para acercar a niveles socialmente ´optimos la producci´on de conocimiento y tecnolog´ıa. Es necesario crear una cultura de la innovaci´on y una estrategia de financiaci´on de proyectos de innovaci´on en condiciones atractivas. El Gobierno nacional fortalecer´a los actuales mecanismos de apoyo —cr´editos blandos y la cofinanciaci´on, entre otros— y realizar´a evaluaciones peri´odicas sobre su efectividad e impacto. Fomento a la transferencia de tecnolog´ıa. El mercado internacional de transferencia de tecnolog´ıas incluye (1) las transacciones para el uso, difusi´on y creaci´on de tecnolog´ıas (2) la concesi´on de licencias y patentes y

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

(3) la transferencia de conocimientos que no son patentables o que no est´an patentados. La necesidad de dinamizar el proceso de transformaci´on productiva requiere de un mayor ritmo de cambio t´ecnico. En el pa´ıs no se cuenta con las suficientes capacidades cient´ıficas e innovadoras, por lo que es necesario promover esta transferencia de tecnolog´ıa del exterior. Para ello se promover´a una pol´ıtica que incluya el desarrollo de capacidades en negociaci´on tecnol´ogica, incentivos a la Inversi´on Extranjera Directa (IED), la concertaci´on de inversiones de I&D con empresas transnacionales en campos de inter´es nacional y del sector productivo, y la combinaci´on de grandes proyectos industriales con la creaci´on y el fortalecimiento de la infraestructura nacional de I&D. Apoyo a procesos innovadores que generen transformaciones sociales, organizacionales y empresariales. La incorporaci´on del concepto de innovaci´on tecnol´ogica no se limita al sistema productivo y la competitividad sino, fundamentalmente, a la innovaci´on en el proceso de transformaciones sociales, institucionales y empresariales. Es m´as, las transformaciones del sistema productivo no pueden operar y consolidarse sin transformaciones previas o paralelas en el sistema social. As´ı, es necesaria la incorporaci´on de la innovaci´on tecnol´ogica para el desarrollo social y la modernizaci´on de las instituciones sociales y pol´ıticas y del sistema empresarial. Entre los principales temas por trabajar se encuentran: (1) la promoci´on y el desarrollo de est´ımulos a la contribuci´on del conocimiento cient´ıfico y tecnol´ogico a la soluci´on de los problemas sociales cr´ıticos del pa´ıs como la pobreza (2) la orientaci´on y motivaci´on a los cient´ıficos y empresarios para que contribuyan a la b´ usqueda de las mejores soluciones para el desarrollo social, institucional y empresarial y, (3) el fomento a la educaci´on y los c´ırculos acad´emicos, empresariales y pol´ıticos para vincular y articular el conocimiento cient´ıfico y tecnol´ogico al estudio y la soluci´on de los problemas nacionales. Competitividad asociada con la productividad empresarial Estabilidad jur´ıdica para los inversionistas. La existencia de reglas claras, predecibles y estables es una condici´on necesaria para la atracci´on de nuevas inversiones, tanto for´aneas como dom´esticas. El logro de tasas de crecimiento econ´omico adecuadas y sostenibles precisa de mecanismos que garanticen la estabilidad jur´ıdica de tales inversiones.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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La adopci´on en Colombia de los llamados contratos de estabilidad jur´ıdica ha sido un veh´ıculo id´oneo para la atracci´on de nuevos inversionistas, por la v´ıa de estabilizarles las normas determinantes de su inversi´on, hasta 20 a˜ nos de plazo. Se dar´a continuidad a la estrategia de difusi´on de dicho instrumento entre inversionistas locales y extranjeros, buscando estimular y aumentar el uso de los contratos regulados en la Ley 963 de 2005. Esta estrategia ir´a acompa˜ nada de una adecuada divulgaci´on del portafolio de inversiones a trav´es de las oficinas comerciales en el exterior, y se reforzar´an las instancias gubernamentales encargadas de guiar a los interesados en la formulaci´on de solicitudes y en los procedimientos para suscribir contratos de estabilidad jur´ıdica. La inserci´on internacional del pa´ıs, por medio de la firma de nuevos acuerdos de integraci´on, de promoci´on de inversiones y de prevenci´on de la doble tributaci´on, es otra estrategia conducente a garantizar un marco estable y duradero en las reglas de juego. Adem´as, desde el Gobierno se impulsar´a la profundizaci´on del concepto de responsabilidad fiscal, que minimice la modificaci´on de la normativa tributaria. Cultura y mejoramiento de la productividad. Es necesario posicionar el tema de productividad como un componente fundamental para el mejoramiento de la competitividad de las empresas. Para ello se pondr´an en marcha dos estrategias: (1) difusi´on y sensibilizaci´on al sector empresarial en torno al tema de la productividad, mediante eventos acad´emicos, publicaci´on de documentos y capacitaci´on en las t´ecnicas de medici´on de la productividad, a empresarios como a funcionarios y, (2) promoci´on del mejoramiento de la productividad dentro de empresas agrupadas en conglomerados empresariales. Se conformar´an 16 colectivos —240 empresas aproximadamente— a los cuales se les practicar´a la medici´on de su productividad, como paso previo al dise˜ no de planes de mejoramiento de la productividad y la adopci´on de tecnolog´ıas de gesti´on que le ofrezcan al empresario resultados en el corto plazo en reducci´on de costos y aumentos de producci´on. Clusters empresariales. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo debe promover y apoyar el desarrollo y fortalecimiento de clusters industriales, teniendo como finalidad u ´ltima la mejora de la competitividad y productividad del tejido empresarial e institucional del pa´ıs. El fortalecimiento de clusters es una estrategia fundamental para afianzar la posici´on compe-

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

titiva de sectores y empresas. Entre sus m´ ultiples beneficios, se cuentan la generaci´on de econom´ıas de escala, el impulso a la innovaci´on a trav´es de la colaboraci´on entre empresas y entre ´estas y entidades de investigaci´on, y el posicionamiento en los mercados. Sin duda alguna, un conjunto de empresas es mucho m´as visible y tiene mayor poder de mercado que varias organizaciones peque˜ nas por separado. La promoci´on de clusters ayuda a superar la fragmentaci´on de las labores que llevan a cabo diversas entidades de apoyo empresarial. En este frente, el Ministerio se concentrar´a en la promoci´on y desarrollo de una cultura del trabajo en clusters, y en el fomento y aplicaci´on de mecanismos de cooperaci´on entre las empresas, por medio de jornadas de trabajo que permitan el intercambio, difusi´on de las experiencias y desarrollo de proyectos de esta ´ındole. Se buscar´a apoyar el progreso competitivo de 30 clusters industriales, desde una visi´on integral de su problem´atica, y teniendo presente las apuestas regionales identificadas en el marco de la Agenda Interna; prestando apoyo a la formaci´on de redes de expertos locales en la promoci´on y organizaci´on de clusters, que desarrollen habilidades para el manejo conceptual y de las herramientas respectivas en cada regi´on, sector productivo, tipo de empresas y organizaci´on empresarial. Transporte y log´ıstica, internacionalizaci´ on, tecnolog´ıas de la informaci´ on. Un aumento persistente en los niveles de productividad exige brindar especial atenci´on a ciertos factores de competitividad que impactan de manera directa en el desarrollo empresarial. Entre ellos est´an la flexibilizaci´on de las normas sobre transporte terrestre de carga por carretera; la promoci´on y adopci´on de mejores pr´acticas en log´ıstica empresarial; la racionalizaci´on de tr´amites e inspecci´on simult´anea en puertos; y la creciente sistematizaci´on de los procesos de gesti´on empresarial. Las estrategias espec´ıficas frente a cada uno de ellos quedan consignadas en otras secciones del presente cap´ıtulo. Regionalizaci´ on de la pol´ıtica. El reconocimiento de las diferentes condiciones de productividad y competitividad de las regiones, evidenciadas en las brechas de desarrollo econ´omico entre ellas, plantean la necesidad de implementar una estrategia regional de competitividad y productividad. En el marco de la Agenda Interna y el Sistema Nacional de Competitividad se propone conformar comisiones regionales de competitividad, con

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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participaci´on p´ ublica y privada, que lideren la formulaci´on de estrategias de desarrollo productivo. A trav´es de esas comisiones se implementaran cuatro estrategias: (1) creaci´on de capacidades institucionales y de gesti´on en las regiones, particularmente en las zonas de menor desarrollo relativo; (2) desarrollo de un sistema de evaluaci´on y seguimiento de las principales variables que determinan la competitividad regional; (3) estudio de mecanismos para la futura incorporaci´on de proyectos de competitividad en el presupuesto nacional; y (4) dise˜ no de una metodolog´ıa de selecci´on de potenciales arreglos productivos locales. Inserci´ on internacional y facilitaci´ on del comercio Estrategia de integraci´ on econ´ omica. La suscripci´on de acuerdos internacionales de comercio de u ´ltima generaci´on es una garant´ıa para que los pa´ıses que a´ un cuentan con un entorno jur´ıdico relativamente inestable y en formaci´on, ofrezcan a la inversi´on nacional y extranjera un margen de seguridad que permita adoptar decisiones de mediano y largo plazo con un m´ınimo de incertidumbre. En esta materia, se continuar´a buscando que las negociaciones de la Ronda Doha para el Desarrollo de la Organizaci´on Mundial del Comercio (OMC), conlleven a una reforma integral del comercio mundial de productos agr´ıcolas; se continuar´a apoyando el proceso de integraci´on de las Am´ericas con miras a concretar el a´rea de Libre Comercio de las Am´ericas (ALCA); en relaci´on con los pa´ıses andinos, se definir´a el alcance y profundidad que se espera para la Comunidad Andina bajo el entendido que este espacio econ´omico debe servir tambi´en como plataforma hacia una mayor integraci´on con otras econom´ıas. Frente a la decisi´on de Venezuela de retirarse de la Comunidad Andina, es prioritario para el Gobierno de Colombia lograr la adecuada reglamentaci´ on del Art´ıculo 135 del Acuerdo de Cartagena que permite mantener hasta por cinco a˜ nos el programa de liberaci´on entre los pa´ıses miembros de la CAN y la hermana Rep´ ublica. Con Mercosur, se profundizar´a el Alcance Parcial N´ um. 59 en a´reas de servicios, inversi´on y compras p´ ublicas; similarmente, se profundizar´a el Acuerdo de Complementaci´on Econ´omica N´ um. 24 suscrito con Chile. Estas acciones, junto con el Acuerdo que existe entre Colombia y M´exico, y las negociaciones inicialmente adelantadas con El Salvador, Guatemala y Honduras para mejorar la vinculaci´on econ´omica del pa´ıs con los centroamericanos y del Caribe, ubicar´an a Colombia como foco de atracci´on de inversi´on

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

extranjera en la regi´on. Adem´as, se buscar´a consolidar el acceso al mercado en otros continentes, as´ı como diversificar la oferta exportable, en particular en nuevos productos agr´ıcolas. En esta l´ınea, con la Uni´on Europea y los pa´ıses de la Asociaci´on Europea de Libre Comercio (EFTA), se negociar´a para conseguir sendos Acuerdos de libre comercio que desmonten las barreras comerciales para nuestras exportaciones. Bajo las recomendaciones dictadas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, tambi´en se buscar´a el inicio de negociaciones con Canad´a y con Jap´on. En cuanto a los pa´ıses asi´aticos, se desarrollar´a una estrategia para estimular el avance de las relaciones comerciales con esta regi´on que permita, tanto la apertura de nuevos mercados, como el fortalecimiento de la inversi´on asi´atica en Colombia. En la misma l´ınea, se propender´a por una participaci´on activa del pa´ıs en el Sistema Regional de Cooperaci´on, compuesto por los foros: Asia Pacific Economic Cooperation (Apec), Pacific Economic Cooperation Council (Pecc), Pacific Basin Economic Council (Pbec) y, m´as recientemente, el Foro de Cooperaci´on Am´erica Latina-Asia del Este (Focalae). En materia de negociaciones internacionales de inversi´on y servicios se fortalecer´an los est´andares de protecci´on ofrecidos a los inversionistas extranjeros, a trav´es de acuerdos sobre la materia: acuerdos de promoci´on y protecci´on rec´ıproca de inversiones y tratados de libre comercio. Estas negociaciones mejorar´an la competitividad de Colombia tanto en materia de atracci´on de inversiones extranjeras, como en las condiciones enfrentadas por inversionistas colombianos en el exterior. Fortalecimiento institucional y ajuste normativo para el aprovechamiento de los acuerdos comerciales internacionales. Uno de los elementos fundamentales para que el pa´ıs pueda aprovechar las oportunidades derivadas de los acuerdos comerciales internacionales es que el Estado cuente con una estructura institucional eficiente y adecuada para permitir el desarrollo de su competitividad. Para ello, ser´a necesario contar con un servicio de aduanas eficiente, procedimientos administrativos y de contrataci´on apropiados, un r´egimen fiscal transparente, un sistema financiero debidamente regulado y, en general, pol´ıticas regulatorias acordes con un entorno competitivo. De la misma manera, la variedad de los acuerdos comerciales internacio-

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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nales —que incluyen no s´olo el tradicional comercio de bienes, sino que se expanden al comercio de servicios, la protecci´on a la propiedad intelectual, la protecci´on de las inversiones, las pol´ıticas de competencia, las contrataciones p´ ublicas, la protecci´on del medio ambiente y de los derechos laborales entre otros—, implican un gran reto de modernizaci´on normativa a fin de asegurar una correcta implementaci´on y una debida protecci´on a productores, consumidores e inversionistas. En la pr´actica, este ajuste normativo implicar´a reformas que tocar´an aspectos puntuales del C´odigo de Comercio, el Estatuto Org´anico del Sistema Financiero, el r´egimen aduanero, la administraci´on del sistema de propiedad intelectual, el estatuto de contrataci´on p´ ublica y el r´egimen de prestaci´on del servicio de telecomunicaciones que se desarrollar´an mas adelante. Estrategia de desarrollo de los servicios log´ısticos. Con el fin de aprovechar las ventajas arancelarias derivadas de la suscripci´on de acuerdos de libre comercio, el pa´ıs desarrollar´a iniciativas p´ ublicas y privadas para promover la modernizaci´on y diversificaci´on en tres frentes asociados a la facilitaci´on del comercio y del transporte: (1) infraestructura log´ıstica, (2) oferta de servicios log´ısticos, y (3) organizaci´on de los demandantes del servicio para esto se contar´a con el apoyo de la banca multilateral. La estrategia se adelantar´a en el marco de un sistema o red nacional, y podr´a contar con incentivos espec´ıficos dentro del esquema de programas sectoriales de alto impacto, en funci´on de su grado de madurez empresarial. Implementaci´ on de la Pol´ıtica Nacional de la Calidad. El aseguramiento y promoci´on de una cultura de la calidad es un requisito indispensable para el exitoso desarrollo de la actividad comercial nacional e internacional, el fortalecimiento del aparato productivo, la protecci´on de los derechos de los consumidores y el mejoramiento de la gesti´on p´ ublica. Para asegurar la calidad, los gobiernos de muchos pa´ıses han desarrollado sistemas nacionales de la calidad con el objeto de ofrecer el apoyo y la coordinaci´on necesarios. En Colombia, el sistema nacional de la calidad es el Sistema Nacional de Normalizaci´on, Certificaci´on y Metrolog´ıa (SNNCM), el cual ha tenido importantes logros; sin embargo, enfrenta importantes retos relacionados con la coordinaci´on de las distintas entidades y el cumplimiento de compromisos internacionales. Por lo anterior, se implementar´an ocho estrategias para la reorganizaci´on

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

del SNNCM en el subsistema nacional de calidad: (1) ajuste institucional y normativo; (2) organizaci´on y coordinaci´on de la reglamentaci´on t´ecnica; (3) fortalecimiento de la normalizaci´on y participaci´on efectiva y oportuna del pa´ıs en los foros de normalizaci´on internacional; (4) conformaci´on del Organismo Nacional de Acreditaci´on con reconocimiento internacional; (5) implementaci´on de una pol´ıtica para la designaci´on de organismos de evaluaci´on de la conformidad; (6) conformaci´on del Instituto Nacional de Metrolog´ıa con reconocimiento internacional; (7) fortalecimiento de la metrolog´ıa legal; y (8) coordinaci´on del Subistema Nacional de la Calidad y el Sistema Obligatorio de Garant´ıa de Calidad de la Atenci´on en Salud del Ministerio de la Protecci´on Social.

Adecuado funcionamiento del mercado interno Promoci´ on de la competencia. Las actividades de promoci´on de la competencia y represi´on de pr´acticas comerciales restrictivas se realizan bajo un marco institucional en el cual existen vac´ıos respecto a las funciones de cada una de las autoridades, lo que ha causado problemas en la aplicaci´on de la regulaci´on. As´ı mismo, es necesario promover mejoras en el cumplimiento de dicha regulaci´on. Para evitar lo anterior, se desarrollar´an siete estrategias: (1) implementar un arreglo institucional que centralice estas funciones; (2) elevar el monto de las multas impuestas a los que violan la normativa vigente; (3) aumentar el periodo para la prescripci´on de las investigaciones; (4) disminuir el periodo de ofrecimiento de garant´ıas por parte de los investigados y conceder recursos a la autoridad para que verifique su cumplimiento; (5) crear programas de delaci´on; (6) agilizar el desarrollo de las investigaciones y; (7) ampliar el a´mbito y eficacia de medidas cautelares.

Fortalecimiento de los procesos de reorganizaci´ on y liquidaci´ on empresarial. Para el fortalecimiento de las funciones regulaci´on del Estado en cuanto a los procesos de reorganizaci´on y liquidaci´on empresarial. Se reformar´a la Superintendencia de Sociedades. Esta reforma tiene el fin de enmarcar sus actividades en un control objetivo, en la administraci´on del r´egimen de insolvencia, y en la inspecci´on de la informaci´on contable y financiera de las sociedades, de modo que los estados financieros reflejen su realidad econ´omica.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

355

Racionalizaci´ on y simplificaci´ on de tr´ amites empresariales. Un sistema eficiente y transparente de tr´amites es fundamental para facilitar el desarrollo de la actividad empresarial. En este sentido, el Gobierno continuar´a implementando la estrategia de racionalizaci´on y automatizaci´on de tr´amites empresariales bajo la cual se han intervenido seis cadenas de ellos en las ´areas de comercio exterior, pago de aportes a la seguridad social, creaci´on de empresas y licencias ambientales. El ´enfasis de esta estrategia ser´a la reducci´on de costos y plazos para los empresarios por medio del uso de tecnolog´ıas de la informaci´on. Estrategias espec´ıficas de productividad y competitividad para las microempresas y para las pymes Las mipymes juegan un importante papel en las econom´ıas de todos los pa´ıses. Ellas generan gran parte del empleo y son consideradas como un factor vital de la competitividad y el crecimiento econ´omico. En el caso de Colombia, las microempresas representan el 96,1 % del universo empresarial y generan el 50 % del empleo nacional. Por su parte, las pymes, con una participaci´on del 3,7 % en el total de establecimientos, contribuyen con el 38 % del empleo (Dane, Censo General de 2005). A pesar de la importancia de las mipymes como fuentes generadoras de empleo, las estad´ısticas ilustran que un alto porcentaje de ese empleo es informal. Las cifras del Dane indican que el 95 % del empleo generado por las microempresas es informal. Por eso, uno de los objetivos de la pol´ıtica de desarrollo empresarial ser´a fomentar la formalizaci´on de las empresas, no por la v´ıa represiva, sino generando incentivos para ello. Aparte de los altos ´ındices de informalidad, las microempresas presentan ciertas caracter´ısticas y se enfrentan una serie de obst´aculos diferentes a los que deben soportar las pymes. Muchas de ellas no cuentan con suficientes dotaciones de capital f´ısico, tecnol´ogico, financiero y humano. Por ello, el Gobierno dise˜ nar´a un documento de pol´ıtica con estrategias de apoyo diferenciadas para las microempresas y para las pymes, que responda efectivamente a las potencialidades y necesidades reales de los empresarios. Dicha pol´ıtica estar´a dirigida tanto a empresas de naturaleza comercial como a organizaciones de la econom´ıa solidaria que desarrollen actividades empresariales, y tendr´a como objetivos fundamentales: (1) la promoci´on de la formalizaci´on empresarial; el incremento de la productividad y la competitividad de las empresas; (2) la eliminaci´on de barreras de acceso a mercados financieros,

356

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

tecnol´ogicos y de informaci´on; y (3) el fomento de la asociatividad empresarial. Con miras a lograr una intervenci´on focalizada conforme a las necesidades de las empresas y a ampliar la cobertura de atenci´on, se buscar´a adoptar mecanismos que permitan otorgar los apoyos p´ ublicos de manera directa a los empresarios, siguiendo un enfoque de demanda. Adicionalmente, a trav´es de los consejos regionales y superiores de las mipymes —creados por la Ley 590 de 2000—, los comit´es asesores regionales de comercio exterior y mediante la realizaci´on de consultorios empresariales regionales, se generar´an espacios de interlocuci´on p´ ublico-privada para readecuar permanentemente las pol´ıticas en funci´on de los requerimientos de los empresarios. Finalmente, se contar´a con un observatorio de las mipymes, que permita generar flujos continuos de informaci´on sistematizada y confiable sobre el sector. Para garantizar la eficiencia de la gesti´on del Gobierno y lograr resultados de alto impacto, la pol´ıtica buscar´a ofrecer un apoyo integral a las mipymes mediante la articulaci´on de los diferentes instrumentos de la oferta p´ ublica institucional tanto del nivel nacional como regional. De igual forma, esta pol´ıtica contar´a con sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluaci´on de impacto de los programas que permitan al Gobierno reajustar permanentemente sus estrategias de intervenci´on, as´ı como informar a los empresarios y a la ciudadan´ıa en general acerca de los resultados de la gesti´on p´ ublica en esa ´area. Seis estrategias fundamentales har´an parte de la pol´ıtica de apoyo a las mipymes: (1) facilitar el acceso de las empresas a mercados financieros, (2) facilitar el acceso a servicios no financieros de desarrollo empresarial, (3) fomentar la asociatividad empresarial, (4) facilitar el acceso a las compras estatales, (5) promover y apoyar la cultura del emprendimiento, y (6) fomentar el sector artesanal. La primera de esta seis estrategias se discute en la secci´on 4.2.2; las otras se presentan a continuaci´on. Acceso a servicios financieros Acceso de las empresas a mercados financieros Banca de las oportunidades. Los microempresarios tienen obst´aculos para acceder al sistema financiero formal en t´erminos de los instrumentos de ahorro y transacciones, pero sobretodo en los de cr´edito y seguros. La informalidad de su actividad econ´omica, su bajo nivel de ingresos y la ausencia de informaci´on acerca de sus actividades y calidad crediticia, dificultan, y en la

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

357

mayor´ıa de los casos impiden, el acceso a los servicios financieros integrales. Aunque los logros del Gobierno nacional en materia de promoci´on de acceso al cr´edito de las microempresas son significativos, la cobertura es insuficiente a´ un para atender la demanda potencial. En el caso de las peque˜ nas y medianas empresas (pymes) la falta de acceso a los servicios financieros formales se evidencia en las dificultades de acceso al cr´edito, ya que en la mayor´ıa de los casos est´as empresas se encuentran bancarizadas y son usuarios de otros productos y servicios financieros. En este sentido, y en concordancia con lo expuesto en el cap´ıtulo 3 ((Reducci´on de la pobreza y promoci´on de la equidad)) ((Banca de las Oportunidades)), la pol´ıtica busca facilitar y ampliar el acceso a servicios financieros; en el caso particular de las mipymes, se har´a ´enfasis en el cr´edito. Para lograrlo, el Gobierno nacional realizar´a convenios con la red de la Banca de las Oportunidades conformada por bancos, compa˜ n´ıas de financiamiento comercial, cooperativas, Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y cajas de compensaci´on familiar para el desarrollo de estrategias que permitan lograr, entre otros impactos, la colocaci´on de 5 millones de cr´editos a microempresarios y la cobertura total del pa´ıs en la oferta de servicios financieros. Fortalecimiento y redireccionamiento de la banca de desarrollo. En Colombia la banca de desarrollo 1 ha sido determinante en la construcci´on de proyectos de infraestructura f´ısica, en la promoci´on del desarrollo industrial, exportador y agropecuario, y en la canalizaci´on del cr´edito a sectores que no eran debidamente atendidos por la banca tradicional. Para potenciar y optimizar su impacto en proyectos productivos, el Gobierno nacional plantea dos estrategias: (1) avanzar en la propuesta de racionalizar el tama˜ no, funciones y n´ umero de entidades de banca de desarrollo, con el objetivo de fortalecer e integrar la operaci´on y, (2) a trav´es de Banc´oldex, promover la prestaci´on de servicios complementarios al cr´edito, con ´enfasis en las micro, medianas y peque˜ nas empresas, con el fin de atender problemas espec´ıficos como el acceso a recursos de mediano y largo plazo para modernizaci´on empresarial, incluidos la promoci´on, la participaci´on y el dise˜ no de fondos de capital de riesgo, as´ı como el apoyo, la consolidaci´on y la diversificaci´on de 1

Actualmente est´a conformada por: Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter); Financiera Energ´etica Nacional (FEN), Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) y el Banco para el Desarrollo Empresarial y el Comercio Exterior (Banc´oldex).

358

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

las exportaciones. Adicionalmente, con cargo a las utilidades de Banc´oldex, la Naci´on destinar´a parte de tales recursos para el fortalecimiento de los instrumentos que permitan satisfacer las necesidades financieras de los empresarios. Fortalecimiento de los esquemas de garant´ıas. El Fondo Nacional de Garanit´as (FNG) ha apoyado a las mipymes avalando operaciones de cr´edito, facilitando la consecuci´on de recursos financieros. Su buen desempe˜ no, evidenciado en la evoluci´on del cr´edito movilizado y en la disminuci´on del ´ındice de siniestralidad, hace necesario mantener el esquema actual de garant´ıas de riesgo compartido. El Gobierno nacional apoyar´a este instrumento capitalizando el FNG, v´ıa retenci´on de utilidades de Bancoldex y, adicionalmente, garantizar´a la continuidad de programas como el de garant´ıa para Vivienda de Inter´es Social (VIS) mediante el aporte de recursos adicionales a trav´es de Findeter o de la entidad que asuma sus funciones, de tal manera que se pueda apalancar un volumen creciente de cr´editos VIS. Apoyo y desarrollo de mecanismos alternativos de financiaci´ on. El Gobierno nacional, a trav´es de las fiduciarias p´ ublicas y dentro de los acuerdos de cooperaci´on con terceros, promover´a, participar´a y dise˜ nar´a mecanismos alternativos de financiaci´on o de acceso a recursos para las mipymes, como asesor´ıas financieras, fondos de capital de riesgo, negocios fiduciarios generadores de econom´ıas de escala, negocios fiduciarios con grandes empresas en donde se vinculen sus proveedores y distribuidores mipymes, esquemas asociativos de financiamiento, y estructuraci´on de garant´ıas no convencionales, entre otros. Acceso a Servicios No Financieros de Desarrollo Empresarial (SDE). Aparte de eliminar barreras de acceso de las mipymes a mercados financieros, la pol´ıtica p´ ublica de apoyo al sector buscar´a potenciar las capacidades de los empresarios y sus trabajadores facilitando su acceso a servicios de desarrollo empresarial. Estos servicios estar´an orientados a transferir y a desarrollar capacidades t´ecnicas, tecnol´ogicas y de gesti´on en las empresas; brindar asesor´ıa para el acceso a mercados nacionales e internacionales; brindar apoyo en asuntos tributarios, financieros, contables, legales, y en general a ofrecer asistencia t´ecnica y capacitaci´on tanto a trabajadores como a empresarios.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

359

Aunque en Colombia se ha ofrecido una amplia gama de programas orientados a fortalecer las capacidades de las empresas, a´ un subsiste el desaf´ıo de ampliar la cobertura, de garantizar una oferta diversificada e innovadora de SDE que responda a las exigencias del mercado moderno, de ofrecer servicios diferenciados por tipo empresa, y de lograr un mayor conocimiento por parte de los empresarios acerca de la importancia de estos servicios. Por ello, se dise˜ nar´an mecanismos tendientes a: (1) coordinar, redise˜ nar y ajustar los instrumentos p´ ublicos de apoyo a las mipymes, con una reorientaci´on paulatina hacia un enfoque de demanda 2 ; (2) generar esquemas de incentivos para motivar a los oferentes de SDE a innovar, mejorar la calidad y desarrollar nuevos servicios; (3) fortalecer institucional y tecnol´ogicamente a los proveedores de SDE; (4) suministrar informaci´on a los empresarios acerca de las caracter´ısticas de los SDE existentes en el mercado; y, en general, (5) facilitar el acercamiento entre los empresarios y los oferentes de SDE. Fomento de esquemas asociativos. Otro mecanismo que ser´a utilizado para facilitar la transferencia de tecnolog´ıa y conocimiento es el fomento de los esquemas asociativos entre las mipymes y entre ´estas y las grandes empresas. Estos mecanismos de asociatividad permitir´an adem´as, que las empresas compartan activos, generen econom´ıas de escala y alcance, y logren mejorar su capacidad negociadora en el mercado. Con miras a promover la formaci´on de esquemas asociativos, se establecer´an seis l´ıneas de acci´on principales: (1) promoci´on de esquemas de subcontrataci´on a escala nacional e internacional; (2) promoci´on de programas de desarrollo de proveedores que incluyan componentes de formaci´on profesional, transferencia de tecnolog´ıa, normalizaci´on t´ecnica y gesti´on de la calidad; (3) realizaci´on de encuentros empresariales; (4) fortalecimiento de los programas de cadenas productivas para microempresas; (5) desarrollo de sistemas de informaci´on para la subcontrataci´on, y (6) promoci´on de esquemas de comercializaci´on. Acceso de las mipymes a las compras estatales. Como complemento a las pol´ıticas de apoyo a las mipymes anteriormente mencionadas, se uti2

Sobre este particular, el Fondo Colombiano para la Modernizaci´ on y el Desarrollo Tecnol´ogico de las Micro, Peque˜ nas y Medianas Empresas (Fomipyme) llevar´ a a cabo un proceso de redise˜ no institucional orientado a simplificar su r´egimen operativo y funcional, que permita hacer una intervenci´ on m´as efectiva en t´erminos de cubrimiento regional y de impacto socioecon´omico.

360

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

lizar´an las compras del sector p´ ublico como un instrumento de desarrollo y fortalecimiento del sector. Este instrumento ha sido utilizado por algunas instituciones p´ ublicas que han implementado programas para el desarrollo de proveedores, incorporando estrategias de mejoramiento de la productividad y transferencia tecnol´ogica. Sin embargo, su desarrollo todav´ıa es muy incipiente y no se cuenta con una pol´ıtica integral que permita aprovechar todo el potencial de este mecanismo de desarrollo empresarial. En t´erminos normativos, la actual legislaci´on de contrataci´on p´ ublica tampoco ofrece incentivos significativos para que las instituciones p´ ublicas faciliten una mayor participaci´on de las mipymes en sus compras. Por lo anterior, el Gobierno nacional continuar´a impulsando cambios normativos que permitan el uso de instrumentos como la reserva de procesos de selecci´on por cuant´ıa para mipymes, mayores porcentajes de anticipo, y el establecimiento de requisitos m´ınimos proporcionales al tama˜ no y complejidad de la obra. Promoci´ on y apoyo a la cultura del emprendimiento. Las estrategias para el fomento del emprendimiento incluir´an el est´ımulo de la vocaci´on emprendedora, el desarrollo de redes y la promoci´on del trabajo en equipo, as´ı como el dise˜ no de nuevos programas de entrenamiento, asistencia t´ecnica y tutor´ıa, hechos a la medida de las necesidades de las nuevas empresas, e implementados por organizaciones con capacidad para atender a las firmas en sus etapas tempranas de desarrollo. Fomento del sector artesanal. La importancia del sector artesanal en la generaci´on de empleo e ingresos para segmentos especiales de la poblaci´on ameritan la existencia de una pol´ıtica especialmente dirigida hacia ese sector. En efecto, estimaciones realizadas por Artesan´ıas de Colombia revelan que en el pa´ıs aproximadamente 350 mil personas se dedican a la producci´on de artesan´ıas y cerca de un mill´on dependen de dicha actividad. Aparte de esta importante participaci´on en t´erminos de generaci´on de empleo —que corresponde a 15 % del empleo total manufacturero—, el sector artesanal constituye un espacio significativo para la construcci´on de cohesi´on social y en muchas zonas ind´ıgenas esta actividad es el u ´nico medio para generar valor con destino al intercambio. Para el cuatrienio 2006–2010, se tienen previstas acciones orientadas a consolidar la actividad artesanal como fuente generadora de mejores empleos y mayores ingresos; consolidar la oferta artesanal exportable con productos

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

361

diferenciados en calidad, dise˜ no y precio; e incrementar su participaci´on en la econom´ıa nacional. A trav´es de la labor de gesti´on y promoci´on desarrollada por Artesan´ıas de Colombia y el uso de los instrumentos de desarrollo empresarial existentes, la pol´ıtica p´ ublica de apoyo al sector artesanal se dirigir´a a: (1) facilitar la comercializaci´on de las artesan´ıas en los niveles nacional e internacional, acompa˜ nando a los productores y comercializadores para incrementar sus niveles de competitividad y su participaci´on en el mercado, (2) garantizar el intercambio de experiencias, conocimientos y t´ecnicas que faciliten el desarrollo artesanal de manera conjunta con entidades nacionales e internacionales, (3) ampliar las fuentes de conocimiento y de generaci´on y adecuaci´on de nuevas tecnolog´ıas, e (4) institucionalizar las pol´ıticas de desarrollo para el sector artesanal en los departamentos y municipios. Turismo La pol´ıtica de turismo en el per´ıodo 2006–2010 dar´a un mayor ´enfasis al mejoramiento del producto y a la promoci´on nacional e internacional, en este u ´ltimo caso para atraer de m´as turistas con mayor capacidad de gasto. As´ı, esta pol´ıtica estar´a encaminada a consolidar los procesos regionales de turismo para disponer de una oferta de productos altamente competitivos para los mercados nacionales e internacionales. Lo anterior permitir´a consolidar la industria tur´ıstica como una fuente generadora de empleo y de divisas, as´ı como en motor de desarrollo de las regiones. Las principales estrategias enmarcadas en la pol´ıtica del sector turismo, las cuales ser´an desarrolladas en el Plan Sectorial de Turismo 2007–2010, son: la mejora y consolidaci´on de la competitividad, incluida la calidad de los destinos y de los productos tur´ısticos, y el apoyo a su mejoramiento; el fortalecimiento del mercadeo, la promoci´on y la comercializaci´on nacional y regional; el fortalecimiento financiero del sector; la creaci´on de un sistema de informaci´on tur´ıstica, la b´ usqueda de una mejor y mayor conexi´on de los destinos tur´ısticos nacionales por v´ıa a´erea; la implementaci´on de instrumentos de est´ımulo a la demanda y el crecimiento de la oferta hotelera de calidad, y; la educaci´on para cimentar una cultura tur´ıstica. Para mejorar la competitividad de los destinos tur´ısticos se promover´a la declaraci´on de Zonas de Desarrollo Tur´ıstico Prioritario en la Isla de Bar´ u en el Distrito de Cartagena, el golfo de Morrosquillo en los departamentos de Sucre y C´ordoba, el frente de playa de la Isla de San Andr´es y las ´areas que se

362

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

determinen en el departamento de La Guajira. Se buscar´a el apropiamiento de recursos para apoyar planes para mejorar el producto tur´ıstico. Por otro lado, se crear´a el Sistema de Informaci´on Tur´ıstica (SITUR) para lo cual el Dane incluir´a al sector turismo en las encuestas anual y trimestral de servicios, y se tomar´an entre las fuentes de informaci´on el Registro Nacional de Turismo, el registro hotelero de hu´espedes y el Sistema de Indicadores de Competitividad Tur´ıstica, debi´endose producir la informaci´on de las cuentas sat´elites de turismo. Se solicitar´a al Banco de la Rep´ ublica desagregar la informaci´on sobre ingresos y egresos por turismo. Se instrumentar´a una efectiva implementaci´on de la pol´ıtica de cielos abiertos en los destinos de Cartagena, Santa Marta, San Andr´es y Armenia. A trav´es de la negociaci´on de los acuerdos bilaterales aeron´auticos, se promover´a la inclusi´on de Barranquilla en la pol´ıtica de cielos abiertos.

4.2.2.

Ahorro, inversi´ on y financiamiento.

El ahorro ha sido hist´oricamente bajo en Colombia y, adem´as, tuvo una ca´ıda muy fuerte durante la crisis de finales de los a˜ nos noventa; sin embargo, en los u ´ltimos a˜ nos se ha recuperado y hoy representa cerca del 23 % del PIB, luego de representar el 12 % en 1999. El bajo ahorro es la m´as importante restricci´on al crecimiento en Colombia, por lo cual la estrategia de desarrollo requiere incentivos para incrementar la tasa de ahorro. La recuperaci´on del ahorro que se ha presentado en los u ´ltimos a˜ nos se explica por el repunte del ahorro privado. El fortalecimiento de los fondos de pensiones a finales de la d´ecada de los noventa ha sido una parte importante en todo este proceso, al punto que el valor actual de los fondos representa m´as del 15 % del PIB. En t´erminos generales, existe un c´ırculo virtuoso entre el ahorro y el crecimiento econ´omico. El ahorro depende positivamente del ingreso y, por lo tanto, todas las condiciones que aceleren el crecimiento lo favorecen, a su vez, ´el es necesario para un mayor crecimiento. Con la recuperaci´on del crecimiento en los u ´ltimos a˜ nos la tasa de ahorro ha subido desde el 11,9 % en 1999 al 22,3 % en 2006 y se espera que llegue al 23,0 % en 2010. El ahorro p´ ublico es un componente importante del ahorro total de la econom´ıa, raz´on por la cual el control de los gastos corrientes y los mayores recaudos p´ ublicos deben contribuir a una mayor tasa de ahorro. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el ahorro tambi´en depende de una serie de variables microecon´omicas y del funcionamiento de los mercados

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

363

30,0%

Porcentaje del PIB

25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Años

Doméstico

Externo

Fuente: DANE Banco República Cálculos DNP-DEE.

Figura 4.4: Ahorro nacional y externo

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

-10,0%

1990

-5,0%

364

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

de valores y financiero. Adem´as de contribuir directamente a la generaci´on de valor agregado, el sector financiero constituye una pieza clave para generar ahorro y canalizarlo hacia la financiaci´on de proyectos de inversi´on y consumo de los agentes econ´omicos. Sector financiero El sector financiero cumple un papel fundamental en el crecimiento econ´omico de los pa´ıses, pues adem´as de su importante contribuci´on en la generaci´on de valor agregado, los servicios financieros son un insumo esencial para los procesos productivos de las dem´as ramas de la actividad econ´omica. El sistema financiero canaliza eficientemente los recursos de la econom´ıa hacia la financiaci´on de proyectos de inversi´on y consumo de sus agentes. A pesar de que el cr´edito bancario viene creciendo a tasas bastante aceptables, una vez superada la crisis financiera de finales de los noventa, los niveles de la cartera crediticia no corresponden al tama˜ no de la econom´ıa del pa´ıs figura 4.5. La profundizaci´on financiera en Colombia, entendida como la proporci´on del cr´edito dom´estico al sector privado en el PIB, es baja, incluso para los est´andares latinoamericanos. El indicador colombiano est´a alrededor del 25 %, mientras que la profundizaci´on financiera en Brasil es del 30 %; en Bolivia, del 45 % y en Chile, del 65 %. En econom´ıas en desarrollo exitosas como Tailandia, China y Malasia, dicha proporci´on es del 97 %, el 120 % y el 150 %, respectivamente. En este sentido, incrementar la profundizaci´on financiera debe ser un objetivo primordial dentro de la agenda de crecimiento econ´omico a futuro, dado que la baja difusi´on del cr´edito se traduce en un serio obst´aculo para el desarrollo. Particularmente, para 2010 se propone elevar el cr´edito al sector privado del 25 % del PIB a cifras superiores del 37 % y para el 2019 al 70 %. Es necesario ampliar la presencia del sector financiero en zonas que, por su ubicaci´on geogr´afica, han tenido un acceso limitado a los servicios de intermediaci´on, cuya prestaci´on promueve el desarrollo econ´omico, no s´olo por las razones expuestas anteriormente, sino tambi´en porque facilita el acceso a programas de subsidios agr´ıcolas, de vivienda de inter´es social, entre otros. En este sentido el Gobierno ha venido estructurando un sistema de garant´ıas para lograr que el cr´edito llegue a los campesinos y poblaciones alejadas. Uno de los principales retos del sector financiero es posibilitar que cada vez m´as agentes econ´omicos tengan acceso a sus productos y servicios, lo cual requiere que asuma de manera m´as activa su funci´on social. As´ı mismo,

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

40%

35%

30%

Cartera Bruta/PIB

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

20%

1995

25%

Cartera Neta/PIB

Fuente: Superbancaria

Figura 4.5: Cartera como proporci´on del PIB

365

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

366 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4%

Cesantias

Pensiones Voluntarias

2005

2004

2003

2002

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0%

2001

2%

Pensiones Obligatorias

Fuente: Dane - Cálculos DNP.

Figura 4.6: Tama˜ no de los fondos de pensiones esto supone una mayor equidad en el acceso a los servicios ofrecidos por los intermediarios, incrementando su penetraci´on en segmentos de mercado que por su tama˜ no pueden no contar con garant´ıas suficientes, como las pymes, las microempresas y la vivienda de inter´es social. Fortalecimiento del ahorro pensional Los fondos de pensiones se han convertido en uno de los instrumentos m´as importantes para elevar la tasa de ahorro de los colombianos; su participaci´on, tanto en pensiones obligatorias como en voluntarias, ha pasado del 2 % del PIB a mediados de los a˜ nos noventa al 15 % del PIB en el 2005, lo que indica un incremento en 13 puntos en diez a˜ nos. Este comportamiento es explicado por la din´amica de los fondos, dado que ´estos solamente est´an acumulando recursos y s´olo tienen unos pocos pensionados. Tambi´en a ello han contribuido las normas que hacen obligatoria la cotizaci´on al r´egimen de pensiones a muchos trabajadores que antes no lo hac´ıan. De acuerdo con las proyecciones del DNP los fondos de pensiones ten-

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

367

35%

Porcentaje del PIB

30% 25% 20% 15% 10% 5%

2050

2045

2040

2035

2030

2025

2020

2015

2010

2005

2000

0%

Fuente: DNP-DEE.

Figura 4.7: Proyecciones de ahorro en fondos de pensiones dr´an una participaci´on en el PIB del 32 %, una cifra significativa para los est´andares del pa´ıs. No obstante, en pa´ıses como Chile este ahorro ha llegado a representar cerca del 60 % del PIB, por ello el gran reto para la econom´ıa colombiana es elevar la cobertura, dado que hoy aporta efectivamente al sistema solamente el 25 % de la poblaci´on ocupada. Mercado de valores El mercado de capitales colombiano est´a rezagado frente al propio de los pa´ıses desarrollados, e incluso frente al de los pa´ıses de la regi´on. El tama˜ no del mercado —representado por el nivel de capitalizaci´on como porcentaje del PIB—, es para el caso colombiano del 11,9 %, mientras que el promedio para Am´erica Latina es del 27,4 %, y para los pa´ıses con ingreso alto es del 83,4 %. Adicionalmente, el valor de las transacciones en nuestro mercado tambi´en es bajo, dado que las acciones transadas en bolsa apenas representan el 0,3 % del PIB, cuando en Latinoam´erica esta cifra es del 5,4 % y en los pa´ıses desarrollados del 145,2 %.

368

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Las perspectivas futuras de crecimiento requieren de alternativas de financiamiento empresarial que refuercen el papel que juegan los productos crediticios ofrecidos por los intermediarios financieros. La baja profundizaci´on del mercado de valores colombiano tambi´en se refleja en el hecho de que el mercado bancario prevalece sobre el mercado de valores como fuente de recursos externos a las firmas. Del total de fondos destinados a la inversi´on s´olo el 1,6 % proviene de acciones y el 0,3 % de bonos, de manera que la mayor parte de los recursos provienen del cr´edito financiero, y en menor proporci´on de las utilidades retenidas. Este hecho evidencia la necesidad de crear canales de financiaci´on alternos para el sector real, como la emisi´on de acciones y de bonos de largo plazo, e instrumentos estructurados y de cobertura. Con esto se abrir´ıan las posibilidades de inversi´on de las empresas colombianas, y particularmente de las m´as peque˜ nas que, ante las deficiencias de informaci´on y la falta de garant´ıas enfrentados por ellas, podr´ıan disponer de productos de capital-riesgo para apalancar su funcionamiento. Colombia cuenta con un buen n´ umero de firmas con potencial para acceder al mercado de valores. Sin embargo, para la profundizaci´on y el fortalecimiento del mercado de capitales se requiere de un marco legal m´as claro y contundente, que las incentive a inscribirse en bolsa, obtener financiaci´on acorde con sus estados financieros y reducir sus costos. Beneficios como ´estos mitigar´ıan el temor de los empresarios de compartir la propiedad de sus empresas, al tiempo que estimular´ıan el ahorro interno. Finalmente, es importante anotar que el mercado de valores depende fuertemente del mercado de deuda p´ ublica, pues cerca del 80 % de las transacciones totales en el mercado de capitales corresponden a negociaciones de T´ıtulos de Tesorer´ıa (TES). En este sentido el Gobierno, como emisor de papeles comerciales, debe ser responsable en su estrategia de financiamiento, y cuidadoso del riesgo de los tenedores de deuda p´ ublica. Esto supone diversificar la base de tenedores de TES, que actualmente se encuentran concentrados principalmente en entidades p´ ublicas. Al tener en cuenta todo lo anterior, se espera que para los a˜ nos venideros se logre una mayor la profundizaci´on del mercado de valores, de manera que el grado de capitalizaci´on burs´atil alcance un nivel cercano al 28 % del PIB, al tiempo que el valor de las transacciones en bolsa llegue a representar un 6 % del PIB. Naturalmente, estas metas suponen una gran diversificaci´on de los valores negociados en el mercado de capitales, lo cual implica por una parte, que cada vez m´as firmas encuentren en la emisi´on de valores una

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

369

Cuadro 4.8: Profundizaci´on del mercado de capitales opci´on de financiamiento y participen activamente en el mercado y, por otra, que el Gobierno contin´ ue el sano ajuste de las finanzas p´ ublicas con el fin de inducir la financiaci´on hacia actividades altamente productivas y de mayor incidencia social. Objetivos de la reforma financiera Las principales modificaciones al marco regulatorio del mercado de valores deben propender por la homogenizaci´on de las normas que rigen los diferentes agentes del mercado, de manera que las reglas de juego sean claras y haya mayor seguridad y mitigaci´on del riesgo. Tambi´en, se deben mejorar las pr´acticas de gobierno corporativo, buscando la transparencia del mercado y optimizando la calidad y divulgaci´on de la informaci´on financiera de las empresas. Se necesitan herramientas jur´ıdicas que incrementen la protecci´on del inversionista. Por este motivo uno de los principales objetivos de este

370

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Gobierno ser´a el de reformar el Estatuto Org´anico del Sistema Financiero. En este orden de ideas, el Gobierno, junto con los gremios del sector financiero y con la ayuda del Banco Mundial, emprendieron un trabajo mancomunado con miras a fortalecer este sector y el mercado de capitales en Colombia. De este trabajo se desprenden varias estrategias: 1. Aumentar la bancarizaci´on. Esto permitir´a canalizar el ahorro de los hogares a trav´es de medios formales y, a su vez, el acceso a los recursos de cr´edito a las personas y/o empresas que por cualquier motivo no han podido acceder a ellos. Actualmente ya se tienen adelantos en este sentido al aprobarse el desarrollo del programa de la Banca de las Oportunidades. 2. Mejorar la estructura del sistema financiero. Permitir que los bancos puedan prestar otro tipo de servicios financieros como el leasing y la banca de inversi´on. 3. Incrementar el uso de los medios electr´onicos de pago. Esto ayudar´a a disminuir los costos de transacci´on tanto para los usuarios como para los bancos, y permitir´a tener un mayor control tributario. 4. Mejorar el sistema de informaci´on crediticia. Esto permitir´a fortalecer las bases de datos crediticias en beneficio de los usuarios del sistema financiero y de las entidades bancarias. Estrategia de bancarizaci´ on El bajo nivel de bancarizaci´on de la poblaci´on colombiana se constituye en uno de los principales cuellos de botella para el desarrollo. De acuerdo con estudios del Banco Mundial existe una relaci´on directa ente el nivel del PIB per c´apita y el acceso a los servicios financieros (figura 4.8). Uno de los aspectos determinantes en el crecimiento econ´omico es el acceso a los mecanismos de financiaci´on, ya que permite mejor asignaci´on de los recursos y diversificaci´on de los riesgos en proyectos de inversi´on m´as eficientes. Dentro del proceso de profundizaci´on financiera, uno de los temas m´as relevantes se refiere a los mecanismos financieros que ayudan a la reducci´on de la pobreza. Estudios recientes del Banco Mundial analizan c´omo las restricciones crediticias afectan el acceso al cr´edito. Tal como se aprecia en la figura 4.9, el acceso formal al ahorro en Colombia es de aproximadamente 40 %, mientras en pa´ıses con altos niveles de ingresos es en promedio 95 %.

371

100%

60.0

80%

50.0 40.0

60%

30.0 40%

20.0

20%

10.0

0%

PIB Per Capital (US$ 000)

-

Luxenburgo EEUU Irlanda Dinamarca Austria Bélgic Reino Unido Holanda Finlandia Francia Suecia Alemania Italia España Grecia Portugal Sudáfrica Botswana Rumania Namibia Colombia China Swazilandia Guatemala Jamaica Guayana Vietnam Nicaragua Pakistan Kyrgyztan Costa de M.

Porcentaje de Acceso

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

Acceso Formal al Ahorro

PIB Per cápita

Fuente: Rajan Raghuram y Luigi Zingales :”Financial development and growth”, en American Economic Review, 1998; Demirgüc-Kunt, Asli y Vojislav Maksimovic: “Financial Structure and Economic Growth: A cross-country comparison of banks” en Markets, and development, Cambridge, M.A: MIT Press.

Figura 4.8: Acceso formal al ahorro y PIB per c´apita

Cuadro 4.9: Cobertura de la banca en Colombia

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

372

Existen tres problemas que afectan el acceso de los servicios financieros en los sectores informales. En primera instancia, se encuentra el costo de la expansi´on geogr´afica de este tipo de servicios, situaci´on que se agrava debido a los problemas de orden p´ ublico. El segundo problema se relaciona con el incremento de los costos operativos debido al crecimiento en la densidad de las operaciones de bajo monto; este incremento en los costos va en detrimento de la rentabilidad. Adicionalmente, el posible incremento de la demanda est´a acompa˜ nado de un aumento en los requerimientos de informaci´on de los perfiles de los deudores que le permita a las instituciones financieras evaluar el riesgo de sus operaciones. El tercer problema son los costos de transacci´on que deben pagar los usuarios por acceder a los servicios financieros. Dichos costos por comisiones y transacciones, m´as impuestos distorsionantes hacen que los sectores informales prefieran hacer sus transacciones con dinero en efectivo en vez de utilizar el sistema financiero. Adicionalmente, el incremento de requisitos para los segmentos de m´as bajos ingresos, reduce el acceso de ´estos al sistema.

4.2.3.

Capital F´ısico

La infraestructura, entendida como el conjunto de equipamientos empleados en los sectores de transporte, telecomunicaciones y minas y energ´ıa, representa un soporte fundamental para el desarrollo econ´omico, por ser motor de crecimiento de otros sectores y servir de base para el desarrollo de la actividad econ´omica, en condiciones eficientes de costos de transacci´on, producci´on, comunicaci´on, transporte e insumos. Dadas las caracter´ısticas de la geograf´ıa y la dispersi´on de la poblaci´on, adem´as de otros rasgos del territorio como la localizaci´on y el clima, el pa´ıs se ha enfrentado hist´oricamente a importantes limitaciones para la provisi´on de los servicios de infraestructura. Una mejor infraestructura es necesaria para reducir las barreras de comunicaci´on y para impulsar el transporte y el intercambio; incrementa la productividad y mejora las condiciones para competir a escala regional y global. En el contexto regional, Colombia ha sido uno de los pa´ıses que ha invertido sostenidamente en infraestructura, a niveles que superan 2 % del PIB (ver Banco Mundial [8, 2004].3 Lo anterior si se considera que el sector privado se ha convertido en un protagonista importante en la provisi´on y el financia3

Este indicador no incluye hidrocarburos y minas y energ´ıa.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

373

miento de la infraestructura, dejando espacio para que el sector p´ ublico se especialice en el dise˜ no de pol´ıticas y la regulaci´on. Los flujos de inversi´on han sido motivados, entre otras razones, por cambios estructurales en los esquemas de prestaci´on de servicios en los diferentes sectores de infraestructura. En el sector transporte se ha dado un fuerte impulso a la pol´ıtica de concesiones, el cual ha permitido desarrollar de manera integral las actividades de operaci´on y mantenimiento, con las de construcci´on, mejoramiento y rehabilitaci´on de v´ıas, puertos y aeropuertos. En telecomunicaciones, se pas´o de un esquema monop´olico en telefon´ıa local y larga distancia a uno mixto en competencia; adem´as, la apertura de nuevos mercados como el de telefon´ıa m´ovil y el de valor agregado. En energ´ıa el´ectrica se foment´o la participaci´on privada en las actividades de generaci´on, transmisi´on, distribuci´on y comercializaci´on, as´ı como los procesos de la exploraci´on y producci´on, y de transporte y distribuci´on en los sectores de hidrocarburos y miner´ıa. Los sectores de infraestructura de servicios p´ ublicos domiciliarios4 cuentan con un s´olido fundamento legal. La estructura industrial en cada uno de los sectores es heterog´enea: los servicios de energ´ıa y gas y telefon´ıa p´ ublica b´asica conmutada est´an a cargo de empresas privadas y p´ ublicas; de estos prestadores p´ ublicos se presenta una participaci´on de empresas p´ ublicas del orden territorial. En el sector hidrocarburos se destaca la separaci´on de los papeles del Estado en sus funciones de regulaci´on, prestaci´on y de vigilancia y control, definida mediante la creaci´on de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en el a˜ no 2003. En ese mismo a˜ no se realiz´o la transici´on de un contrato de asociaci´on para la exploraci´on y producci´on a uno de concesi´on moderna, donde Ecopetrol participa como un agente de mercado. El esquema legal, regulatorio e institucional del sector de transporte presenta un menor nivel de desarrollo. La normativa existente no cuenta con una clara delimitaci´on de las funciones. Lo anterior se ha debido a la complejidad y diversidad de las estructuras de mercado y arreglos institucionales existentes dentro de cada uno de los subsectores. No obstante, se han presentado avances significativos durante la u ´ltima d´ecada, especialmente en los reg´ımenes de concesi´on de los sectores portuario, vial, f´erreo y sistemas integrados 4

Seg´ un la Ley 142 de 1994, los servicios p´ ublicos domiciliarios son los siguientes: acueducto, alcantarillado, aseo, energ´ıa el´ectrica, distribuci´ on de gas combustible, telefon´ıa fija p´ ublica b´ asica conmutada y telefon´ıa local m´ ovil en el sector rural.

374

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

de transporte masivo. De esta manera, al considerar los logros de los u ´ltimos a˜ nos, a´ un existen cuellos de botella y brechas en la prestaci´on y cobertura de algunos servicios, que indican la necesidad de definir pol´ıticas para mejorar la provisi´on de capital f´ısico. Dado los altos niveles de inversi´on requeridos para este rubro en el corto plazo, en adelante debe existir una mayor eficiencia de la inversi´on, as´ı como en la identificaci´on de nuevas fuentes de financiamiento.5 Mientras el papel del sector privado continuar´a siendo esencial en el desarrollo de los sectores de infraestructura, el rol del Estado deber´a continuar enfoc´andose en temas de regulaci´on, control y promoci´on, y en el desarrollo de componentes de la red de transporte nacional. Infraestructura de transporte. Hist´oricamente, la provisi´on de servicios de infraestructura en Colombia ha enfrentado importante limitaciones geogr´aficas. Una de las caracter´ısticas de Colombia, es poseer una de las geograf´ıas m´as accidentadas del planeta.6 El pa´ıs se distingue tambi´en por tener un patr´on de localizaci´on de la poblaci´on muy especial; cerca de la mitad del territorio se encuentra pr´acticamente despoblado, en tanto que en la parte m´as densamente poblada, los ´ındices de dispersi´on de la poblaci´on son los m´as altos de la regi´on latinoamericana. Est´as caracter´ısticas, adem´as de otros rasgos del territorio —como la localizaci´on y el clima— han tenido fuertes implicaciones en la provisi´on de infraestructura, especialmente la de transporte. Adicionalmente, en Colombia las actividades econ´omicas est´an concentradas en la regi´on Andina, relativamente alejada de los puertos. El 75 % del valor agregado —todos los sectores excluido hidrocarburos y miner´ıa—7 es generado en la regi´on Andina del eje Bogot´a–Medell´ın–Cali; mientras que la regi´on de la costa Atl´antica, produce un 15 % y el restante 10 % se genera en el resto del territorio. As´ı mismo, el 80 % del comercio exterior, esta concentrado en cinco ciudades y su a´rea de influencia (Bogot´a, Medell´ın, Cali, 5

Durante el presente cuatrienio las empresas del sector de minas y energ´ıa con capital accionario de la Naci´on continuar´ an adelantando las actividades definidas por el marco normativo vigente, de acuerdo con la orientaci´ on de sus juntas directivas. 6 De acuerdo con el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard, en una muestra de 155 pa´ıses, Colombia tiene la geograf´ıa m´as abrupta y accidentada. 7 Los hidrocarburos y la miner´ıa dan cuenta del 75 % del comercio exterior en vol´ umen y 18 % en valor (en el a˜ no 2004).

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

375

Barranquilla y Cartagena).8 Es as´ı como, en el contexto de Am´erica Latina, Colombia presenta una de las distancias m´as altas de los centros industriales a los puertos mar´ıtimos (ver Banco Mundial [9, 2006, p. 13]). En Colombia existe una gran concentraci´on de la red vial en la zona Andina, costa Atl´antica y el piedemonte de la Orinoquia; sin embargo, extensas ´areas de la costa del Pac´ıfico, el Magdalena Medio, la misma Orinoquia y la Amazonia, presentan deficiencias en sus v´ıas de comunicaci´on (ver Ospina [76, 2004, p. 48]). En este contexto, el mejoramiento del sistema de transporte y de la infraestructura f´ısica asociada, son actividades claves para poder aumentar la competitividad del pa´ıs, fomentar la integraci´on de sus regiones y promover la prestaci´on de servicios de calidad. Infraestructura para la competitividad. La creciente participaci´on del comercio exterior en el Producto Interno Bruto (PIB) y el aumento esperado de los flujos comerciales, establecen presiones sustanciales en la infraestructura de transporte del pa´ıs. Los corredores internos, por los cuales circulan los flujos del comercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras, que constituyen las principales arterias de circulaci´on dadas las caracter´ısticas geogr´aficas, presentan necesidades de modernizaci´on y ampliaci´on de capacidad en diversos segmentos, principalmente en los accesos a las ciudades principales y a los puertos. En la actualidad, el potencial de las alternativas modales diferentes al cami´on es muy reducido. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carb´on de exportaci´on, tienen desaf´ıos en materia de infraestructura y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia la prestaci´on de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial de cargas, utilizado para movimiento de hidrocarburos entre las refiner´ıas de Barrancabermeja y Cartagena, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo, particularmente en el r´ıo Magdalena. En este r´ıo se requieren obras de infraestructura de integraci´on entre modos con una fuerte participaci´on del sector privado (en terminales y armadores fluviales). De esta manera, mejorar la infraestructura para la competitividad y fa8

Los departamentos que concentran las actividades econ´ omicas concentran tambi´en la poblaci´ on.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

cilitar su operaci´on se convierte en uno de los principales retos que afronta el pa´ıs en este cuatrienio. Para este fin se han definido cinco estrategias: Nuevas autopistas para la competitividad. De acuerdo con estudios recientes (ver Banco Mundial [9, 2006, p. 3]), los principales corredores de comercio exterior presentan problemas de capacidad y niveles de servicio.9 Con el fin de atender esta problem´atica y preparar al pa´ıs para los efectos derivados de los tratados comerciales, el Gobierno nacional desarrollar´a proyectos estrat´egicos en estos corredores, con la activa participaci´on del sector privado. Actualmente se encuentra en ejecuci´on el Programa para el Desarrollo de Concesiones de Autopistas 2006 - 2014, cuyo objetivo es mejorar la capacidad de la infraestructura de transporte y adaptarla a las exigencias que impone la din´amica de los flujos de comercio internacional, a trav´es de la participaci´on del sector privado (ver DNP [29, 2006, p. 2]). Este programa identific´o proyectos a desarrollar y defini´o los lineamientos de pol´ıtica para su ejecuci´on. As´ı mismo, el Gobierno nacional analizar´a otras alternativas para la ampliaci´on de la capacidad de la red vial a trav´es de la participaci´on privada, y adelantar´a las acciones para su estructuraci´on. En ese sentido, la continuaci´on en la ejecuci´on de la construcci´on, operaci´on y mantenimiento de los proyectos de concesi´on existentes, son una herramienta para cumplir este prop´osito. Adicionalmente a este programa, se han identificado algunos proyectos que dan acceso a los principales puertos mar´ıtimos, que ser´an desarrollados a trav´es de participaci´on p´ ublico - privada. Esta estrategia se enfoca en la ampliaci´on de la capacidad en doble calzada de los siguientes corredores viales, con un alcance de mediano plazo (10 a˜ nos): Bogot´a - Buenaventura Ruta del Sol: Bogot´a - Caribe Ruta Caribe: Cartagena - Barranquilla - Santa Marta 9

Niveles de servicio: Metodolog´ıas internacionales utilizadas por Inv´ıas que definen los niveles de servicio de una v´ıa incorporando los criterios de geometr´ıa, tr´ afico y estado de la v´ıa. Estos niveles se clasifican entre A y F (A, el mejor y F, el peor).

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

377

Transversal Central: Eje Cafetero - Valle de Aburr´a - R´ıo MagdalenaSantander- Norte de Santander. Bogot´a - Villavicencio Troncal de Occidente: Nari˜ no - Cauca - Valle del Cauca - Eje Cafetero. C´ordoba - Sucre - Bol´ıvar Bogot´a - Tunja - Sogamoso Eje Bananero: Mutat´a - Turbo Corredor del Huila Corredores arteriales complementarios de competitividad. Debido a la configuraci´on geogr´afica del pa´ıs, el sistema de carreteras se ha consolidado parcialmente en el eje norte - sur, a trav´es de las v´ıas troncales. Sin embargo, en el sentido este - oeste, la red vial no ofrece una articulaci´on que complemente la red troncal. Adicionalmente las condiciones de capacidad que ofrecen las v´ıas son heterog´eneas, en un mismo corredor existen sectores con excelentes niveles de servicio y otros en muy mal estado. En este sentido, la estrategia de desarrollo de nuevos proyectos viales est´a encaminada a consolidar una red de transporte articulada y eficiente, a partir del cubrimiento de las necesidades de movilidad de pasajeros y productos, siempre buscando niveles de servicio y capacidad acordes con las caracter´ısticas de cada zona y del mercado. Dentro de este contexto, el Ministerio de Transporte dar´a continuidad a corredores que facilitan la movilidad interna, realizando inversiones de alto impacto social y mejorando las caracter´ısticas de la infraestructura productiva, por medio de la estructuraci´on del programa de carreteras arteriales para la competitividad. De igual manera, identificar´a las fuentes de financiaci´on para este tipo de proyectos y establecer´a sistemas de ejecuci´on escalonados aunando esfuerzos para que las inversiones sean eficaces y oportunas. En el cuadro Corredores arteriales complementarios de competitividad —corto y mediano plazo— se listan los proyectos identificados que pueden ser atendidos dentro de ´este programa y que fueron clasificados de acuerdo con los criterios de prioridad definidos por el Ministerio de Transporte.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Cuadro 4.10: Corredores arteriales complementarios de competitividad - Corto plazo

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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Cuadro 4.11: Corredores arteriales complementarios de competitividad - Mediano plazo

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Mantenimiento o ´ptimo de la red vial de transporte existente. El Ministerio de Transporte ha desarrollado diferentes esquemas de intervenci´on para el mantenimiento de la red vial existente y de la infraestructura que la compone con el fin de ofrecer el funcionamiento o´ptimo de la red de transporte en general y fomentar la consolidaci´on de la red vial como medio para minimizar los costos de operaci´on asociados al transporte. Es por esta raz´on, que se constituye en una necesidad continuar con el desarrollo de una red vial articulada y homog´enea, capaz de ofrecer excelentes condiciones de servicio al usuario y potencializar los corredores de comercio exterior. Para ello, se debe adelantar estrategias de mantenimiento que garanticen niveles ´optimos de la superficie de rodadura de la red, ya que este elemento tiene una fuerte incidencia en los costos de operaci´on de los veh´ıculos, los tiempos de desplazamientos y la accidentalidad. En este sentido, el Gobierno nacional, a trav´es del Instituto Nacional de V´ıas - Inv´ıas, continuar´a con la ejecuci´on de iniciativas como el Programa de Rehabilitaci´on y Mantenimiento Integral y los Programas de Microempresas Asociativas y Administradores Viales. Consolidaci´ on del sector f´ erreo. Durante las u ´ltimas d´ecadas el modo f´erreo ha encontrado, en el ambito mundial, nichos de mercado en el transporte de carga. Colombia no ha sido ajena a esta tendencia, ya que el transporte de carb´on ha representado durante los u ´ltimos cinco a˜ nos, en promedio, el 99 % de la carga transportada por este modo. Por lo tanto, el modo f´erreo ha sido fundamental para el desarrollo de la industria carbon´ıfera del pa´ıs, sin embargo enfrenta desaf´ıos en materia de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia la prestaci´on de sus servicios a otros productos de vocaci´on f´errea. En este sentido, el Gobierno nacional fomentar´a el desarrollo de un sistema operativo eficiente, competitivo y de acceso universal, a trav´es de la vinculaci´on de inversionistas privados para llevar a cabo las actividades de (1) construcci´on, rehabilitaci´on, mantenimiento, operaci´on y explotaci´on de la red f´errea, buscando asegurar la funcionalidad en el largo plazo de los corredores econ´omicamente viables y financieramente sostenibles, como en la regi´on del altiplano cundiboyacense y del Magdalena - Caribe; (2) la definici´on de reglas claras para la ejecuci´on y operaci´on de proyectos f´erreos, garantizando la accesibilidad a trav´es de esquemas tarifarios que incentiven

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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la utilizaci´on de este modo; y, (3) la definici´on de est´andares m´ınimos de nivel de servicio de forma tal que se le garantice al sector productivo frecuencias y calidad en el manejo de sus mercanc´ıas Consolidaci´ on del transporte fluvial. El transporte fluvial presenta un potencial de movilizaci´on de carga importante. Aunque el volumen de carga actualmente movilizado es bajo, este medio de transporte representa una alternativa viable para la movilizaci´on de productos de vocaci´on fluvial. En este sentido, el Gobierno nacional apoyar´a el desarrollo de proyectos en los principales corredores fluviales, a trav´es de la ejecuci´on de acciones para el control de inundaciones y sedimentaci´on, mantenimiento de las condiciones de navegabilidad y expansi´on de infraestructura portuaria. Dentro de este marco, el r´ıo Magdalena incluyendo el Canal del Dique y la regi´on de la Mojana, juega un papel indispensable en la movilizaci´on y el transporte de carga y pasajeros. Con el prop´osito de consolidar el r´ıo Magdalena como una hidrov´ıa navegable los 365 d´ıas del a˜ no, es necesario impulsar y apoyar los proyectos que CORMAGDALENA ha priorizado a trav´es de programas tales como el mantenimiento del canal, la adecuaci´on y/o construcci´on de instalaciones portuarias, la protecci´on de orillas, control de inundaciones, entre otros. As´ı mismo, el r´ıo Meta, el cual hace parte del corredor Orinoco - Meta - Pac´ıfico, es considerado una de las principales arterias fluviales de la regi´on de la Orinoqu´ıa colombiana, por el a´rea que cubre y el nivel de servicio que presta como hidrovia de transporte. En este contexto, el Gobierno nacional continuar´a con el desarrollo del proyecto para la Recuperaci´on de la navegabilidad del r´ıo Meta, como un corredor intermodal estrat´egico para el comercio exterior de productos y la integraci´on de la regi´on de la Orinoquia con el centro del pa´ıs. Otro corredor estrat´egico, es el Amazonas - Putumayo - Pac´ıfico, del cual hace parte el r´ıo Putumayo, que por su ubicaci´on geogr´afica se constituye en una importante v´ıa de comunicaci´on que propicia una mayor integraci´on con Ecuador, Per´ u y Brasil. Es por esta raz´on que el Gobierno nacional impulsar´a el proyecto para la recuperaci´on de la navegabilidad del r´ıo Putumayo con el fin de aumentar el comercio entre los pa´ıses de Am´erica del Sur. Al respecto, la Iniciativa para la Integraci´on de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)10 ha priorizado los corredores Orinoco - Meta 10

IIRSA tiene como misi´on coordinar a los Gobiernos, a las Instituciones Financieras

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Pac´ıfico y Amazonas - Putumayo - Pac´ıfico, como proyectos para la integraci´on regional. Adicionalmente, se estudiar´a la factibilidad del desarrollo del corredor fluvial del Eje Atrato - San Juan, como alternativa para el transporte de carga y pasajeros, y su complementariedad con el Canal de Panam´a. Nodos de transferencia. Los nodos de transferencia son todos aquellos puntos de la red que se constituyen puertas de entrada y salida del comercio exterior. Se consideran como nodos de transferencia los puertos mar´ıtimos, los aeropuertos y los pasos de frontera y dada su funci´on, constituyen una herramienta fundamental para la competitividad del pa´ıs. Este tipo de infraestructura se compone de servicios de gesti´on p´ ublico - privada, donde los requerimientos de infraestructura y equipamiento est´an vinculados tanto a decisiones de inversi´on p´ ublica como incentivos regulatorios para el sector privado (ver Banco Mundial [9, 2006, p. 4]). El impacto esperado ante los escenarios comerciales que se avecinan es muy alto, incluyendo posibles cuellos de botella en terminales y accesos, lo cual afectar´a de manera directa la calidad del servicio y por ende la competitividad del pa´ıs (ver Banco Mundial [9, 2006, p. 37]). Con el fin de afrontar esta situaci´on se han definido cinco estrategias: Ampliaci´ on de la capacidad portuaria. El aumento en la competitividad de los puertos colombianos desde principios de los 90s, es notorio. No obstante, el sistema p´ ublico portuario a´ un presenta debilidades si se compara con est´andares internacionales. La participaci´on de las importaciones del pa´ıs a trav´es de los puertos mar´ıtimos, durante la u ´ltima d´ecada, ha oscilado entre el 86 % y el 91 %. En el caso de las exportaciones la variabilidad de la participaci´on es menor y oscila entre el 96 % y el 98 %. En el tema portuario, el Ministerio de Transporte encaminar´a acciones tendientes hacia el desarrollo equilibrado y sostenible del sistema de puertos del pa´ıs, a trav´es de la prestaci´on de servicios que respondan en forma a´gil a los requerimientos de eficiencia, capacidad y la promoci´on para el desarrollo econ´omico y social de sectores productivos en su a´rea de influencia. Estas acciones, se sustentan en la transformaci´on para el aprovechamiento de la inversi´on privada y de las condiciones geoestrat´egicas y naturales para Multilaterales y al Sector Privado para articular planes y proyectos de inversi´ on, bajo la visi´ on pol´ıtica y estrat´egica de la regi´on.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

383

el incremento de la oferta portuaria con la facilitaci´on y el acompa˜ namiento por parte del Estado. Infraestructura aeroportuaria. La evoluci´on del movimiento de carga por modo a´ereo y la creciente participaci´on de esta en el valor del comercio exterior, evidencia la importancia que este medio de transporte ha adquirido en los u ´ltimos a˜ nos. De esta manera, las acciones relacionadas con la infraestructura aeroportuaria, se enfocan hacia el mejoramiento en el sistema de transporte a´ereo de carga y pasajeros del pa´ıs, a trav´es de la intervenci´on sobre terminales a´ereos y pistas en aquellos nodos de importancia estrat´egica para la competitividad nacional y/o regional. En este sentido, el Gobierno continuar´a con la implementaci´on de los programas de participaci´on privada en la administraci´on y modernizaci´on de infraestructura aeroportuaria y la orientaci´on de las inversiones en este tipo de infraestructura, de acuerdo con los vol´ umenes de tr´afico. As´ı mismo, elaborar´a planes que faciliten la articulaci´on eficiente y arm´onica de los aeropuertos con el marco territorial de los cu´ales hacen parte. Adicionalmente, la Aeron´autica Civil implementar´a programas orientados a generar recursos financieros provenientes de actividades relacionadas con la prestaci´on del servicio de transporte a´ereo, tales como la explotaci´on comercial de los terminales y servicios de aeronavegaci´on. Infraestructura en los pasos de frontera. Los pasos de frontera se definen como el conjunto de aspectos f´ısicos, y administrativos necesarios para que las personas, los productos transportados y los veh´ıculos, puedan atravesar los l´ımites de dos pa´ıses, cumpliendo con los requisitos y controles impuestos por las autoridades nacionales. Los pasos de frontera cumplen una funci´on de integraci´on entre pa´ıses y hacen parte de la cadena log´ıstica del comercio bilateral y regional. En la actualidad hay tres pasos de frontera operando entre Colombia y sus pa´ıses vecinos. Con Venezuela est´an habilitados los pasos de Paraguach´on y el Puente Internacional entre las localidades de San Antonio y C´ ucuta. Por su parte, con Ecuador el paso de frontera est´a localizado en el Puente de Rumichaca11 entre Ipiales y Tulc´an. 11

Adem´as de este paso, se encuentra habilitada la frontera en el puente de San Miguel pero este cruce no est´a operando.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Al tener en cuenta lo anterior, el Gobierno nacional promover´a la modernizaci´on y adecuaci´on de los pasos de frontera de C´ ucuta y Rumichaca que en la actualidad concentran los mayores flujos de comercio exterior en t´erminos de transporte terrestre. De la misma manera, se adelantar´a el desarrollo f´ısico de Paraguach´on, Puerto P´aez, Puerto Carre˜ no, Leticia y San Miguel, as´ı como tambi´en la implementaci´on de los controles necesarios para el tr´ansito de pasajeros y carga, la expedici´on de tr´amites requeridos por la normativa vigente, la verificaci´on de los permisos y certificados para el ingreso al pa´ıs y el control a las empresas de transporte y dem´as veh´ıculos que cruzan la frontera. Integraci´ on y cohesi´ on territorial. El transporte cumple una funci´on estrat´egica en la integraci´on de las regiones, no s´olo por su relaci´on directa con el desarrollo y competitividad del pa´ıs, sino por el papel fundamental que juega en la construcci´on de una identidad nacional. Durante las u ´ltimas d´ecadas, la mayor´ıa de los recursos de inversi´on en infraestructura vial se han concentrado en la construcci´on y conservaci´on de los corredores viales arteriales, mientras que los corredores vasculares, en su mayor´ıa a cargo de los entes territoriales,12 han presentado un nivel de deterioro generalizado. Dentro de este esquema, es fundamental para el pa´ıs continuar con las acciones desarrolladas por los entes territoriales y el Gobierno nacional sobre la infraestructura a su cargo, para lo cual se cuenta con los siguientes programas: Gesti´ on vial de la red vascular. La red secundaria y terciaria no ha contado con una gesti´on eficiente para realizar una inversi´on efectiva en su mejoramiento y mantenimiento, lo que ha generado un rezago importante en las condiciones de las v´ıas regionales, as´ı como el incremento en los costos de operaci´on vehicular y tiempos de viaje, convirti´endose en una restricci´on al desarrollo econ´omico y social de las regiones. Con el fin de fortalecer la gesti´on de los entes territoriales en la administraci´on, mejoramiento, mantenimiento y sostenibilidad de la red, el Gobierno nacional ha decido adelantar programas 12

La distribuci´ on de competencias sobre la red vial en Colombia obedece a un proceso de descentralizaci´on de las labores de construcci´on y mantenimiento de la red, establecida a partir del a˜ no 1993 mediante la expedici´ on de la Ley 105, donde se determinaron las competencias sobre la red nacional de transporte y la red de transporte a cargo de los entes territoriales.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

385

de acompa˜ namiento a la gesti´on vial regional a trav´es de cr´edito externo hasta por US$1000 millones en cabeza de las entidades territoriales garantizado por la Naci´on, que permitir´an optimizar las inversiones y una mayor conectividad con la red principal del pa´ıs. Los programas contemplan asistencia t´ecnica e institucional por parte la Naci´on a los entes territoriales. La implementaci´on de estos programas, permitir´a igualmente, iniciar procesos participativos donde los entes territoriales identifiquen los principales proyectos a ser desarrollados. La articulaci´on con la red vial arterial del pa´ıs facilitar´a el flujo de mercanc´ıas desde las zonas de producci´on hasta las v´ıas troncales y de estas hacia los puertos, generando beneficios econ´omicos. En este sentido, los programas a implementar por el Ministerio de Transporte permitir´an que la infraestructura vial brinde mayor accesibilidad a la poblaci´on y a los sectores productivos, a trav´es de esquemas alternativos para la ejecuci´on de los proyectos en las diferentes regiones del pa´ıs. Accesibilidad territorial. Adicional a la gesti´on vial de la red territorial, es necesario implementar estrategias enfocadas al desarrollo de la red de r´ıos, ca˜ nos y esteros, de sistemas alternativos de transporte y de la infraestructura aeroportuaria y aeron´autica en zonas apartadas y de dif´ıcil acceso, con el fin de conectar a la poblaci´on rural con la infraestructura de transporte para la competitividad. Estas estrategias se desarrollan en el cap´ıtulo de Reducci´on de pobreza y promoci´on de la equidad. Sistemas de transporte Los sistemas de transporte (software), consisten en los servicios necesarios para la operaci´on y utilizaci´on de la infraestructura f´ısica (hardware), la calidad y eficiencia,13 de estos servicios son esenciales para la competitividad del pa´ıs, que en la actualidad se afianza en los procesos de integraci´on econ´omica. Por lo anterior, es necesario que el pa´ıs formule e implemente una pol´ıtica integral de mediano y largo plazo para el desarrollo del sistema de transporte que, adem´as de atender la infraestructura, cree el marco institucional y de incentivos econ´omicos adecuados para promover la eficiencia y calidad de los servicios de transporte. 13

Eficiencia se refiere a menores costos, y calidad incluye: oportunidad (tiempos), seguridad (que no se pierdan ni da˜ nen las mercanc´ıas), flexibilidad, diversidad en la oferta de servicios de agregaci´ on de valor y su impacto ambiental (emisiones).

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

La pol´ıtica deber´a estar orientada a crear las condiciones para que la industria del transporte, provea servicios a menores costos y de mayor calidad. Para ello, las medidas que se adopten deber´an promover el desarrollo sistem´atico de capacidades de los agentes que participan en la prestaci´on de los servicios. La conformaci´on de sistemas de transporte competentes, competitivos y orientados al servicio, integrados a la econom´ıa global, es esencial para el desarrollo social y econ´omico, para lograr este objetivo se adelantar´an acciones en aspectos regulatorios, log´ısticos y tecnol´ogicos, entre otros. Regulaci´ on, inspecci´ on, control y vigilancia Regulaci´ on. La regulaci´on econ´omica del transporte debe establecer el marco de referencia para la organizaci´on y operaci´on de los participantes y definir las reglas de juego que garanticen la competitividad. Por su parte, la regulaci´on t´ecnica del transporte debe fijar los est´andares de equipamiento y operaci´on necesarios para garantizar dicha competitividad. De acuerdo con el Banco Mundial, el papel del sector p´ ublico es cr´ıtico en t´erminos de inversi´on, pero a´ un m´as importante en crear un marco legal y regulatorio apropiado (ver Banco Mundial [9, 2006, p. 3]). El Gobierno debe crear el marco legal y regulatorio que promueva la eficiencia en la prestaci´on de los servicios a lo largo de la cadena de transporte bajo los siguientes principios generales: claridad en las reglas de participaci´on de todos los actores; evitar pr´acticas no competitivas; regular monopolios naturales; facilitar competencia donde sea posible; eliminar regulaciones innecesarias que generen obst´aculos y desperdicio de recursos; facilitar entrada de operadores; y desarrollar alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo. Para ello, en el sector transporte, el esquema regulatorio debe orientarse hacia el fortalecimiento empresarial, el desarrollo e incorporaci´on de nuevas tecnolog´ıas, el aprovechamiento de las econom´ıas de escala, la especializaci´on en la prestaci´on de servicios, la conformaci´on de redes de cooperaci´on, la eliminaci´on de distorsiones y la reducci´on de costos de transacci´on. Para la formulaci´on e implementaci´on de un esquema regulatorio acorde con las necesidades del sector, el Ministerio de Transporte, deber´a identificar las acciones necesarias para revisar la regulaci´on actual y formular un marco regulatorio que incentive la operaci´on eficiente de las empresas de transporte

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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y log´ıstica con esquemas empresariales o´ptimos, criterios de log´ıstica y reducci´on de costos de transporte. En este sentido, se adelantar´an las siguientes acciones: Compilar y modernizar la regulaci´on de los diferentes modos de transporte. Fortalecer la prestaci´on de servicios de transporte moderno, seguro y eficiente. Modernizar la estructura empresarial en los sistemas de transporte de carretera, ferroviario y fluvial. Desarrollar la prestaci´on del servicio de pasajeros y carga a trav´es de la modernizaci´on de la estructura de la prestaci´on del servicio, incluyendo la integraci´on de sistemas. Supervisi´ on. En Colombia, el sector transporte cuenta con la supervisi´on integral (vigilancia, inspecci´on y control) de su actividad y operaci´on, a trav´es de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual ejerce funciones de supervisi´on sobre la prestaci´on y prestadores de servicios p´ ublicos de transporte en sus medios, modos o nodos, a la gesti´on de la infraestructura y al sistema nacional de transporte. Para fortalecer al Estado en sus funciones de inspecci´on, vigilancia y control se proponen las siguientes estrategias: Revisi´on de competencias entre las entidades del sector. Fortalecer la protecci´on al usuario de los servicios de transporte. Implementar un modelo de gesti´on por resultados en todo el sector transporte. Nodos log´ısticos. Las plataformas log´ısticas son a´reas de ruptura de las cadenas de transporte en donde se concentran actividades t´ecnicas y de valor agregado, dedicadas generalmente a la log´ıstica de mercanc´ıas mar´ıtimas y a´ereas. Las plataformas presentan importantes beneficios que se traducen principalmente en la optimizaci´on del uso del espacio y la posibilidad de ampliaci´on de la capacidad portuaria; contribuci´on a la actividad econ´omica

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

regional generando actividades adicionales intensivas en mano de obra; y atracci´on de los usuarios constituyendo una interfaz de servicios entre la carga y el medio de transporte, lo que le genera ventajas competitivas al puerto en la elecci´on de uso por parte de las navieras y los usuarios. Las terminales interiores y puertos secos por su parte, tienen por funci´on la concentraci´on de servicios y de cargas con caracter´ısticas industriales combinadas con actividades log´ısticas vinculadas a los servicios y combinaci´on de modos de transporte. Las terminales internas de carga tienen por objeto constituir centros de servicios a los veh´ıculos y sus operadores, a´mbitos de mercado de cargas, y sede de instalaciones log´ısticas de empresas y transportadores. Dentro de este marco, el Gobierno nacional promover´a el desarrollo de las plataformas log´ısticas, puertos secos y terminales interiores en coordinaci´on con las autoridades departamentales, municipales y el sector privado, mediante la optimizaci´on de operaciones log´ısticas que involucren exportadores, intermediarios e importadores, con el fin de reducir los costos log´ısticos y mejorar los actuales niveles de servicio. Como complemento de lo anterior, el Gobierno nacional est´a adelantando la estructuraci´on de los siguientes programas: Revisi´ on, inspecci´ on y manejo de carga. Los esquemas de control son un mecanismo v´alido y necesario, utilizado por los pa´ıses para hacer cumplir las reglamentaciones existentes en los procesos de intercambio comercial. Los procedimientos de control en los nodos de transferencia en Colombia, est´an a cargo de cuatro agencias del orden p´ ublico nacional: la Direcci´on de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la Polic´ıa Antinarc´oticos, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA). Estos organismos tienen a su cargo la inspecci´on f´ısica de las mercanc´ıas y la verificaci´on de la documentaci´on aduanera requerida en los procesos de comercio exterior. Este proceso incluye la participaci´on de un gran n´ umero de agentes, requiere la existencia de un proceso coordinado y a´gil donde las inspecciones f´ısicas realizadas por los distintos organismos estatales est´en armonizadas y donde los requerimientos de documentaci´on e informaci´on se encuentren estandarizados. En este marco, el Gobierno nacional desarrollar´a mecanismos de armonizaci´on de forma tal que el impacto sobre el flujo f´ısico de los bienes y el costo

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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asociado a estos procesos sea el m´ınimo posible. As´ı mismo, establecer´a condiciones que faciliten y promuevan el comercio exterior bajo esquemas o´ptimos de control, dado el incremento de transporte de carga y las expectativas de comercio. Con el objetivo de mejorar la coordinaci´on entre las entidades con funciones en la inspecci´on de mercanc´ıa en los nodos de transferencia, se requiere continuar con el proceso de unificaci´on de procedimientos de inspecci´on que adelantan las entidades competentes. Para esto, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, coordinar´a y concertar´a el plan de acci´on de implementaci´on del modelo de inspecci´on simult´anea en los nodos de transferencia, con el apoyo de la DIAN, INVIMA, ICA y de la Polic´ıa Antinarc´oticos. As´ı mismo, la DIAN con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Cr´edito P´ ublico coordinar´a con las entidades competentes la evaluaci´on operativa, t´ecnica, tecnol´ogica y financiera, as´ı como los modelos de asignaci´on de riesgos, para la adquisici´on de un sistema uniforme de inspecci´on no intrusiva, la definici´on de procedimientos y la trazabilidad de la mercanc´ıa que se ajuste a las caracter´ısticas de las iniciativas de protecci´on mar´ıtima y portuaria y dem´as que se justifique implementar en los nodos de transferencia como puertos, aeropuertos y pasos de frontera.

Sistemas de informaci´ on en l´ınea. Los puertos, aeropuertos y pasos de frontera requieren sistemas de informaci´on avanzados, con capacidad para procesar la documentaci´on generada por las transacciones, de manera que integren a todos los actores de la cadena log´ıstica. Las denominadas ((info-estructuras¿”son cada vez m´as relevantes; estas se refieren a sistemas de informaci´on que interconectan a los miembros de la comunidad log´ıstica, optimizando el intercambio de documentaci´on, reduciendo el volumen de datos a reingresar en diferentes sistemas y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una operaci´on hasta su cierre, con los movimientos de fondos asociados. Con este fin, el Gobierno nacional adelantar´a un proceso de evaluaci´on y diagn´ostico de las tecnolog´ıas y plataformas instaladas y generar´a una estrategia que unifique redes y permita el uso eficiente de la informaci´on. Lo anterior permitir´a, entre otras cosas, eliminar los procesos de documentaci´on f´ısica y de est´a manera se avanzar´a en un sistema electr´onico que integre los actores de los nodos de transferencia.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Equipamiento. Las caracter´ısticas del mercado del transporte de carga y transporte urbano (bajas barreras de entrada para operadores individuales e ineficiencias en la operaci´on) han tra´ıdo como consecuencia que en los u ´ltimos a˜ nos, la situaci´on econ´omica para la mayor´ıa de los operadores se haya deteriorado, as´ı como la calidad de servicio para los usuarios, desbalances entre la oferta y demanda, y tendencia al cambio en la composici´on del parque por tipo de veh´ıculo.14 Ante esta situaci´on, el Gobierno nacional desarrollar´a el marco institucional y de incentivos econ´omicos para: Impulsar la modernizaci´on del equipamiento en el transporte de pasajeros con criterios de reposici´on y de reducci´on de sobreoferta. Desarrollar mecanismos de financiamiento competitivo y accesible para los peque˜ nos transportadores. Reducir niveles de contaminaci´on por mejoramiento de tecnolog´ıa y la promoci´on de combustibles alternativos no contaminantes. Mejorar las condiciones de seguridad por efecto de mejores condiciones t´ecnico mec´anicas. Fomentar la creaci´on y fortalecimiento de formas de organizaci´on y de gobierno corporativo para la provisi´on de servicios de transporte carretero de carga en el marco de la cadena de valor de la operaci´on log´ıstica Asegurar la eficiencia en el funcionamiento del mercado de transporte de carga, por medio de la creaci´on de condiciones apropiadas para la generaci´on y difusi´on de informaci´on, y de la reducci´on sistem´atica de costos de transacci´on. 14

Los veh´ıculos de transporte p´ ublico urbano tienen una edad promedio muy superior a los est´andares internacionales, para Bogot´ a entre 10 y 18 a˜ nos. En cuanto a los veh´ıculos de carga, el parque tiene una edad promedio superior a los 24 a˜ nos. Es importante mencionar que en Colombia existe la pr´ actica de repotenciaci´on de los veh´ıculos. En cuanto a la propiedad del parque, en general, las empresas de transporte no utilizan veh´ıculos propios. En el transporte de carga existe una alta atomizaci´ on de la propiedad del parque, las empresas propietarias de veh´ıculos son un bajo porcentaje (entre el 3 % y el 5 %). La mayor parte de la carga se moviliza en camiones articulados (70 % del total de la carga); esto, a pesar de representar s´ olo el 15 % del total del parque.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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Seguridad aeron´ autica. El sistema de vigilancia que hace parte de la infraestructura aeron´autica del pa´ıs cumple una funci´on primordial para la prevenci´on de accidentes y la seguridad y control del espacio a´ereo nacional. De acuerdo con la Aeron´autica Civil, la cobertura de los sistemas de vigilancia del nivel superior, es decir, niveles de vuelo que superan los 20.000 pies, es de 95 %; la cobertura del sistema de vigilancia inferior (niveles de vuelo inferiores a 20.000 pies) es de 74 % y la cobertura del sistema de informaci´on para la navegaci´on a´erea basado en tierra es del 75 %.15 Es por esto que el Gobierno fortalecer´a los sistemas satelitales, a trav´es de inversiones en redes de comunicaci´on, navegaci´on y vigilancia y la ejecuci´on del plan de transmisi´on CNS/ATM que permitan aumentar la cobertura del sistema.16 Las acciones de la aerocivil al respecto estar´an enmarcadas en los siguientes aspectos: Mantener los equipos y sistemas existentes: radar, radioayudas, comunicaciones, sistemas aeroportuarios, meteorol´ogicos, equipos de extinci´on de incendio b´ usqueda y rescate, equipo a´ereo, equipos de seguridad y sanidades aeroportuarias. Mantener y mejorar los cerramientos e instalaciones donde se ubican los equipos y sistemas de vigilancia y navegaci´on a´erea. La Aerocivil garantizar´a el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos y sistemas aeroportuarios y aeron´auticos instalados con el prop´osito de garantizar la eficiencia y eficacia en la operaci´on y control de la seguridad. Aumentar la cobertura en la renovaci´on tecnol´ogica de equipos y sistemas aeroportuarios y aeron´auticos. . 15

La diferencia entre las coberturas del nivel superior e inferior est´ a explicada por la restricci´on de la cobertura del nivel inferior como consecuencia de accidentes geogr´ aficos y la distancia visual entre un punto en tierra y una aeronave. 16 CNS/ATM: Sistemas satelitales de comunicaci´on, navegaci´ on y vigilancia del espacio a´ereo.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Abastecimiento Energ´ etico La consolidaci´on de una pol´ıtica energ´etica de largo plazo es una tarea estrat´egica para asegurar el abastecimiento de energ´eticos, factor de producci´on fundamental en la econom´ıa. Adicionalmente, permite fortalecer el ambiente microecon´omico en el cual el sector real toma decisiones eficientes de localizaci´on, inversi´on, producci´on y expansi´on, contribuyendo a aumentar la productividad de la econom´ıa y por lo tanto a la competitividad del pa´ıs. En este orden de ideas, la pol´ıtica de abastecimiento energ´etico tendr´a como principios los siguientes: (1) fortalecimiento de la seguridad energ´etica del pa´ıs; (2) promoci´on del uso eficiente de la canasta energ´etica; y (3) consolidaci´on de la integraci´on regional. El fortalecimiento de la seguridad energ´etica vincula dos categor´ıas. De un lado, la confiabilidad operativa del sistema en el corto plazo, entendida como la capacidad y desempe˜ no del sistema para equilibrar oferta y demanda en tiempo real, dadas las facilidades existentes. De otro lado, la oferta adecuada en el largo plazo, la cual se fundamenta en la provisi´on de incentivos econ´omicos para atraer flujos de inversi´on para la expansi´on de capacidad de los sistemas de producci´on, transporte, distribuci´on y adecuaci´on de los sistemas de medici´on y control de la infraestructura energ´etica, en el tiempo y localizaci´on o´ptima, minimizando el costo de largo plazo de abastecimiento energ´etico (ver Joskow [53, 2005,p.6]) La promoci´on del uso eficiente de la canasta energ´etica hace referencia a incentivar la sustituci´on eficiente en la producci´on y el consumo de energ´eticos a partir de la formaci´on de precios de los distintos productos mediante esquemas de mercado. Finalmente, la consolidaci´on de la integraci´on regional hace referencia al aprovechamiento de la canasta regional de energ´eticos, mediante la armonizaci´on de los marcos regulatorios y la promoci´on de la interconexi´on con pa´ıses vecinos, bajo esquemas de competencia. Hidrocarburos y Carb´ on Recientemente el Gobierno nacional inici´o un proceso de ajuste normativo e institucional del sector de hidrocarburos, con el objetivo de cambiar la tendencia decreciente en las actividades de exploraci´on y explotaci´on de petr´oleo y gas natural. Entre las medida adoptadas se destacan: (1) la crea-

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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ci´on de la Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH - a trav´es del Decreto Ley 1760 de 2003, para que asumiera la funci´on de administrador integral de los recursos hidrocarbur´ıferos de propiedad de la Naci´on; (2) el desarrollo de un nuevo esquema contractual de concesi´on, basado en un sistema de regal´ıas, impuestos y ganancias extraordinarias, por parte de la ANH; (3) el fortalecimiento de Ecopetrol para ajustar sus condiciones de producci´on, asegurar su viabilidad financiera y preparar la empresa para competir en igualdad de condiciones con las dem´as compa˜ n´ıas que act´ uan en el mercado nacional e internacional; (4) la capitalizaci´on con recursos del sector privado de la refiner´ıa de Cartagena, en el a˜ no 2006; (5) la liberaci´on de los intercambios comerciales internacionales de gas natural a partir de 2003; (6) el avance en el proceso de enajenaci´on de la participaci´on estatal en Ecogas; y (7) la protocolizaci´on del inicio de la construcci´on del gasoducto binacional con Venezuela y el inicio de gestiones para el desarrollo de la interconexi´on gas´ıfera con Panam´a. El subsector carb´on ha continuado un crecimiento sostenido como consecuencia de: (1) la enajenaci´on de la participaci´on estatal en empresas dedicadas a la explotaci´on de este mineral; y (2) el flujo de inversiones privadas en bienes de capital requeridos para la explotaci´on minera eficiente y de gran escala. No obstante lo anterior, es previsible que ajustes en el marco normativo e institucional del sector permitan aumentar la producci´on nacional de carb´on. Por otra parte, durante los u ´ltimos a˜ nos se ha impulsado la utilizaci´on de combustibles limpios como medida para asegurar el abastecimiento energ´etico del pa´ıs y mitigar los efectos ambientales del consumo de combustibles f´osiles (calidad del aire17 . As´ı, se ha incentivado la masificaci´on del Gas Natural Vehicular (GNV) y en los principales centros poblados del pa´ıs se ha establecido la mezcla de biocombustibles, tales como los alcoholes carburantes con los combustibles de origen f´osil, en desarrollo de la Ley 693 de 2001. Al tener en cuenta la necesidad de asegurar el abastecimiento energ´etico del pa´ıs y tomando en consideraci´on los avances experimentados en esta materia como resultado de las pol´ıticas p´ ublicas adoptadas durante los u ´ltimos a˜ nos, en el per´ıodo 2006 - 2010 el Gobierno nacional implementar´a las acciones orientadas a: a) continuar promoviendo la exploraci´on y explotaci´on de 17

El Ministerio de Minas y Energ´ıa y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fijaron como meta para el 31 de diciembre de 2010, que los combustibles l´ıquidos utilizados en el territorio nacional contengan un m´ aximo nivel de azufre en porcentaje de masa de 0,03 % para gasolina y 0,05 % para diesel.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

hidrocarburos y carb´on; b) promover la formaci´on de precios de energ´eticos mediante la adopci´on de esquemas de mercados y c) promover la consolidaci´on de la regulaci´on del sector de hidrocarburos. Exploraci´ on y explotaci´ on de hidrocarburos y carb´ on. En desarrollo de esta pol´ıtica, el Gobierno nacional pondr´a en marcha las siguientes estrategias y acciones: Aprovechamiento de los recursos hidrocarbur´ıferos. El Gobierno nacional avanzar´a en la consolidaci´on del marco institucional del sector. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energ´ıa revisar´a el alcance del Decreto Ley 1760 de 2003, buscando fortalecer la separaci´on de competencias en materia de formulaci´on de pol´ıticas p´ ublicas, regulaci´on, ejecuci´on y control de las actividades sectoriales. As´ı, la ANH mantendr´a entre sus funciones las relacionadas con su objetivo de administraci´on integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Naci´on, incluyendo aquellas relacionadas con el control y la fiscalizaci´on de las operaciones petroleras del pa´ıs. Por su parte, el Ministerio de Minas y Energ´ıa adelantar´a las acciones necesarias para asumir las funciones que le fueron asignadas a la Agencia mediante el Decreto Ley 1760 de 2003 y que tienen relaci´on con la regulaci´on y formulaci´on de pol´ıticas del sector.18 En este sentido, la ANH intensificar´a las labores de promoci´on y asignaci´on de a´reas para la exploraci´on y producci´on de hidrocarburos, incluyendo ´areas con potencial para el desarrollo de proyectos de crudos pesados. As´ı mismo, proseguir´a monitoreando la viabilidad de las operaciones que desarrolla la industria petrolera en el pa´ıs, dando continuidad a las estrategias de seguridad y a mecanismos como el acuerdo Gobierno - Industria. Adicionalmente, la ANH deber´a prever que existan los mecanismos contractuales para asegurar que con las reservas probadas de gas natural se atienda prioritariamente la demanda interna de gas. As´ı, se tendr´an las siguientes metas para el presente cuatrienio: (1) suscribir al menos 30 nuevos contratos anuales de exploraci´on y producci´on; (2) adquirir por lo menos 32,000 km equivalentes de s´ısmica 2D; y (3) lograr la perforaci´on de m´ınimo 40 nuevos pozos exploratorios por a˜ no (pozos A-3). 18

Este puede ser el caso de los numerales 12, 13 y 14 del Art´ıculo 5 del Decreto Ley 1760 de 2003.

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Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energ´ıa promover´a el desarrollo de proyectos de explotaci´on integrada de campos de producci´on de gas, para lo cual estudiar´a ajustes en las regal´ıas aplicables a este tipo de proyectos, en especial en lo relacionado con la inyecci´on de gas entre campos para optimizar la explotaci´on del recurso. La financiaci´on y puesta en marcha de proyectos de upgrading y transporte de crudos pesados, y de explotaci´on incremental de reservas de crudo en campos maduros, descubiertos no desarrollados o inactivos, ser´an desarrolladas por inversionistas estrat´egicos. Como resultado de estas acciones se espera que durante el presente cuatrienio la producci´on de crudo sea de por lo menos 475,000 barriles por d´ıa y la producci´on de gas alcance 1,000 millones de pies c´ ubicos por d´ıa en 2010. Por otra parte, la Empresa Colombiana de Petr´oleos S.A. - Ecopetrol S.A., en coordinaci´on con el Ministerio de Minas y Energ´ıa, pondr´a en marcha las actividades tendientes a capitalizar la empresa hasta en un 20 % de su valor patrimonial, con el fin de destinar esos recursos a la actividad de exploraci´on y explotaci´on de hidrocarburos. Una vez se consolide este proceso, la empresa tendr´a una nueva estructura societaria, lo cual har´a necesario adoptar medidas que permitan continuar dinamizando el desarrollo de la empresa y el del sector. Por lo anterior, Ecopetrol S.A. no podr´a incluir dentro de su estado de resultados el reconocimiento de los subsidios impl´ıcitos a los combustibles l´ıquidos, ni el de los subsidios a los combustibles utilizados para la generaci´on de energ´ıa el´ectrica en las Zonas No Interconectadas.19 El cambio en la composici´on accionaria de Ecopetrol S.A. tambi´en har´a necesario el an´alisis de posibles modificaciones en las l´ıneas de negocio de la compa˜ n´ıa. En este sentido, puede ser conveniente que en una etapa previa a la capitalizaci´on, Ecopetrol S.A., en coordinaci´on con su Junta Directiva, eval´ ue la posibilidad de implementar acciones que faciliten la formaci´on de precios eficientes en el mercado de combustibles l´ıquidos. Marco institucional y normativo del subsector carb´ on. El Ministerio de Minas y Energ´ıa liderar´a un proceso de fortalecimiento del marco institucional y normativo del sector minero, orientando la acci´on del Estado hacia la promoci´on de la inversi´on privada en la exploraci´on y explotaci´on minera. Los detalles de este proceso se desarrollan en el cap´ıtulo de Pol´ıtica 19

Zonas No Interconectadas son las a´reas geogr´aficas donde no se presta el servicio de energ´ıa el´ectrica a trav´es del sistema interconectado nacional.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Minera. La exploraci´ on geol´ ogica b´ asica. La ANH y el Ingeominas (Servicio Geol´ogico), bajo el liderazgo del Ministerio de Minas y Energ´ıa, pondr´an en marcha un proceso de coordinaci´on de sus actividades de exploraci´on geol´ogica b´asica y administraci´on de la informaci´on geol´ogica.20 De esta manera se buscar´a la generaci´on de sinergias y el aprovechamiento de econom´ıas de alcance en la promoci´on de la exploraci´on y explotaci´on de hidrocarburos y carb´on. Intercambios comerciales internacionales de gas natural. En desarrollo de la pol´ıtica de promoci´on de la exploraci´on y explotaci´on de hidrocarburos, el Gobierno nacional dar´a continuidad a su pol´ıtica de libertad de los intercambios comerciales internacionales de gas natural, y para el efecto el Ministerio de Minas y Energ´ıa liderar´a el proceso de dise˜ no de la regulaci´on y reglamentaci´on de las interconexiones internacionales de gas.21 Con esta medida se buscar´a continuar dinamizando la actividad exploratoria tanto en el interior del pa´ıs como en las a´reas costa afuera, as´ı como el desarrollo de proyectos de integraci´on regional, particularmente con Venezuela y Centroam´erica. De manera similar, la implementaci´on de esta pol´ıtica incentivar´a el desarrollo de proyectos de Gas Natural Licuado por parte de inversionistas estrat´egicos. Como complemento de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energ´ıa desarrollar´a mecanismos que le permitan: (1) disponer de la informaci´on sobre las reservas probadas de gas natural y divulgar esta informaci´on; y (2) orientar la producci´on de gas al abastecimiento de la demanda nacional. Formaci´ on de precios de energ´ eticos. El Gobierno nacional impulsar´a estas estrategias y acciones: Desmonte de subsidios a combustibles l´ıquidos. Durante el per´ıodo 2006 - 2010 el Gobierno nacional avanzar´a en el proceso de desmonte de los subsidios a los combustibles l´ıquidos (gasolina corriente y diesel), con el 20

La entidad que se consolide como administradora de los recursos mineros de propiedad de la Naci´on tambi´en participar´ a en este proceso de coordinaci´on. 21 Durante el per´ıodo 2006 - 2010 se definir´an el esquema tarifario y la reglamentaci´ on t´ecnica aplicable a las interconexiones internacionales de gas.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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prop´osito de incentivar la competencia y la inversi´on en la industria de refinaci´on e importaci´on de estos combustibles, lo cual permitir´a asegurar el abastecimiento de estos energ´eticos en el mediano plazo. De otro lado, esto incentivar´a la conversi´on de veh´ıculos a Gas Natural Vehicular, teniendo como meta para el cuatrienio la conversi´on de 160,000 nuevos veh´ıculos. Para esto, el Ministerio de Minas y Energ´ıa: (1) establecer´a una nueva metodolog´ıa para el c´alculo del ingreso al productor, que tomar´a como referencia los precios spot 22 de productos derivados del petr´oleo comercializados en la costa del Golfo de Estados Unidos, ajustados seg´ un la calidad del producto nacional; y (2) con el fin de mitigar el impacto de la liberaci´on de precios, definir´a sendas de desmonte de los subsidios impl´ıcitos, tomando como referencia los precios de paridad de exportaci´on para cada uno de los combustibles.23 Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Cr´edito P´ ublico, en coordinaci´on con el Ministerio de Minas y Energ´ıa, modificar´a la estructura tributaria de los combustibles l´ıquidos,24 eliminando las distorsiones existentes en los marcos tributarios de estos combustibles, sin generar un impacto fiscal negativo sobre los municipios, los departamentos y la Naci´on. Adicionalmente, en el transcurso del desmonte, el Ministerio de Hacienda y Cr´edito P´ ublico continuar´a las gestiones necesarias para apropiar en el Presupuesto General de la Naci´on los recursos requeridos para cubrir los subsidios impl´ıcitos a los combustibles l´ıquidos. Una vez concluyan los per´ıodos de desmonte, el Ministerio de Minas y Energ´ıa liberar´a los precios de la gasolina corriente y el diesel. Regulaci´ on de precios del gas natural en puntos de entrada al sistema nacional de transporte. Con el objeto de promover el uso eficiente de los diferentes sustitutos energ´eticos, la Comisi´on de Regulaci´on de Energ´ıa y Gas - CREG - implementar´a los mecanismos regulatorios necesarios para que los precios de gas natural incentiven el abastecimiento de este energ´etico, en concordancia con las pol´ıticas p´ ublicas definidas por el Gobierno nacional. 22

Precios al contado. Para la definici´ on del precio del diesel se tendr´ a en cuenta una ponderaci´ on con el volumen que sea necesario importar por restricciones de producci´ on nacional. 24 Se revisar´ an los aranceles, el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles l´ıquidos. 23

398

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Competencia en el mercado de biocombustibles. El Gobierno nacional promover´a la competencia entre los diferentes biocombustibles, con criterios de sostenibilidad financiera y ambiental, y abastecimiento energ´etico. Para estos efectos, el Ministerio de Minas y Energ´ıa evaluar´a la viabilidad y conveniencia de liberar los precios de los biocombustibles en un t´ermino de tiempo que no supere al plazo establecido para el desmonte de los subsidios impl´ıcitos a los combustibles l´ıquidos, considerando en todo caso el esquema actual de fijaci´on de precios basados en costos de oportunidad de estos energ´eticos, de sus sustitutos y de las materias primas utilizadas en su producci´on. Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energ´ıa adoptar´a las medidas necesarias para establecer en todo el pa´ıs la mezcla de biocombustibles con combustibles de origen f´osil, de manera que la gasolina contenga un 10 % de alcohol carburante y el diesel un 5 % de biodiesel, y evaluar´a la conveniencia y viabilidad t´ecnica de incrementar estos porcentajes.25 Regulaci´ on del sector de hidrocarburos. Confiabilidad en el suministro y transporte de gas. La CREG dise˜ nar´a e implementar´a un mecanismo regulatorio que promueva la inversi´on en facilidades para el suministro y transporte de gas para per´ıodos de contingencia, con el objeto de asegurar la continuidad del servicio. Este mecanismo tendr´a en consideraci´on un an´alisis costo beneficio para la inclusi´on de dichas facilidades en el sistema de distribuci´on de gas natural. La consolidaci´on de este mecanismo complementar´a el esquema de confiabilidad del sistema de energ´ıa el´ectrica. Distribuci´ on de combustibles l´ıquidos. Durante el presente cuatrienio el Ministerio de Minas y Energ´ıa avanzar´a en la expedici´on de las reglas de acceso al sistema de poliductos del pa´ıs y de los reglamentos t´ecnicos de la cadena de distribuci´on de combustibles, as´ı como en el desarrollo y puesta en operaci´on de un sistema de informaci´on que integre las actividades de todos los agentes que conforman la cadena de distribuci´on de combustibles. Adicionalmente, el Gobierno nacional dar´a continuidad a la estrategia de control contra el hurto de combustibles l´ıquidos, de tal forma que el hurto 25

Para agosto de 2010 se prev´e que en 26 departamentos la gasolina corriente contendr´ a al menos un 10 % de alcohol carburante y el diesel contendr´ a por lo menos un 5 % de biodiesel.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

399

se reduzca en 400 barriles promedio por d´ıa con respecto al hurto reportado como promedio de enero a agosto de 2006 (1,000 barriles diarios).26 En el mismo sentido, el Gobierno nacional, bajo el liderazgo de la DIAN, fortalecer´a la estrategia de control en materia de contrabando de combustibles, teniendo como meta para el cuatrienio una reducci´on del contrabando en 4,800 barriles promedio por d´ıa frente a las estad´ısticas de 2006 (12,000 barriles diarios). Industria del gas licuado de petr´ oleo. Con el objetivo de promover el desarrollo de la industria del gas licuado de petr´oleo y de esta manera fortalecer la canasta de energ´eticos disponible en el pa´ıs, el Ministerio de Minas y Energ´ıa evaluar´a e implementar´a un esquema de regulaci´on t´ecnica y econ´omica que permita impulsar los usos alternativos de este energ´etico, siempre y cuando se asegure el abastecimiento de la demanda domiciliaria. Por otra parte, la CREG establecer´a los mecanismos que permitan avanzar hacia un esquema de responsabilidad de marca por parte de los distribuidores mayoristas, de tal forma que se identifique el prestador del servicio para que ´este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido. En concordancia con lo anterior, la CREG revisar´a el esquema de administraci´on del margen de seguridad,27 con miras a su eliminaci´on. Energ´ıa El´ ectrica En cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006, durante los u ´ltimos a˜ nos el Gobierno nacional ha adoptado medidas orientadas continuar el proceso de integraci´on de las redes de transmisi´on el´ectrica con los pa´ıses vecinos y avanzar en la liberalizaci´on del mercado el´ectrico. Entre las acciones gubernamentales se pueden resaltar: (1) el establecimiento del marco regulatorio sobre transacciones internacionales de electricidad de corto plazo; (2) el avance en el proceso de armonizaci´on del marco regulatorio para intercambios comerciales de energ´ıa el´ectrica con Panam´a; (3) el fortalecimiento del esquema de garant´ıas para transacciones en la bolsa de energ´ıa; y (4) la expedici´on del marco regulatorio del nuevo cargo por confiabilidad. En aras de avanzar en su prop´osito de asegurar el abastecimiento de energ´ıa el´ectrica del pa´ıs en el mediano y en el largo plazo, durante el pre26

Reducci´on en 6,600 barriles diarios frente a las estad´ısticas de hurto de 2002. Administraci´ on del margen de seguridad al que hace referencia el art´ıculo 23 de la Ley 689 de 2001. 27

400

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

sente cuatrienio el Gobierno nacional emprender´a acciones orientadas a: a) establecer mecanismos para el desarrollo de un mercado el´ectrico andino y centroamericano; y b) consolidar el proceso de liberalizaci´on del mercado de energ´ıa el´ectrica para asegurar la confiabilidad del sistema en el largo plazo. As´ı mismo, el Gobierno nacional, a trav´es del Ministerio de Minas y Energ´ıa, continuar´a impulsando el uso racional de la energ´ıa, por medio de estrategias orientadas a optimizar la demanda de energ´eticos.28 Desarrollo de un mercado el´ ectrico andino y centroamericano. El Gobierno nacional avanzar´a en la consolidaci´on de las siguientes acciones y estrategias, que permitir´an al pa´ıs optimizar el aprovechamiento de sus recursos energ´eticos y los disponibles en pa´ıses de la regi´on. Proyectos de interconexi´ on el´ ectrica con pa´ıses vecinos. El Ministerio de Minas y Energ´ıa y la CREG establecer´an los mecanismos para el desarrollo de una infraestructura que permita la interconexi´on el´ectrica entre la Comunidad Andina y Centroam´erica, tomando en consideraci´on los siguientes criterios: (1) minimizar los costos de operaci´on del sistema; (2) expandir la infraestructura bajo el criterio econ´omico de eficiencia, factor principal para la promoci´on de una mayor integraci´on del mercado energ´etico interregional; y (3) promocionar el intercambio comercial guiado por el criterio de ventaja comparativa. Para este cuatrienio se tiene por meta la interconexi´on con al menos 2 pa´ıses bajo un esquema de intercambios de mercado.29 La interconexi´on entre Centroam´erica y la Regi´on Andina contribuir´a a optimizar el aprovechamiento de los recursos energ´eticos disponibles en ambas regiones y la complementariedad hidrol´ogica entre las mismas. Adem´as, permitir´a consolidar los mercados regionales.30 De esta manera, la interconexi´on con Centroam´erica constituir´a un paso importante para alcanzar la meta de asegurar 28

Para estos efectos, el Ministerio de Minas y Energ´ıa iniciar´ a una labor de promoci´ on de este proceso al interior de las entidades del Gobierno nacional, teniendo como meta para el cuatrienio una reducci´ on del 10 % en el consumo de energ´ıa el´ectrica de las entidades gubernamentales del orden nacional. 29 Para estas inteconexiones ser´a necesaria la construcci´on de redes de alta tensi´ on con una longitud aproximada de 1,000 km., con una capacidad de transmisi´ on a pa´ıses vecinos de 550 MW. Adicionalmente, para concluir estos proyectos de expansi´ on el´ectrica del sistema de transmisi´on nacional se prev´e la terminaci´on de la construcci´on de 1,443 km. de red de alta tensi´ on (500 kv). 30 Presentaci´on Interconexi´ on Colombia - Panam´ a, ISA - Grupo de Desarrollo. Medell´ın,

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

401

la confiabilidad, seguridad y calidad en la prestaci´on del servicio de energ´ıa el´ectrica. Proceso de armonizaci´ on del marco regulatorio en la regi´ on. El Ministerio de Minas y Energ´ıa, en conjunto con la CREG, liderar´a el proceso de dise˜ no e implementaci´on del esquema de armonizaci´on regulatora para el desarrollo de la interconexi´on el´ectrica con Panam´a, tomando en consideraci´on el acuerdo marco de interconexi´on energ´etica incluido en el Plan Puebla Panam´a. Adicionalmente, el proceso de armonizaci´on del marco regulatorio de intercambios comerciales con Panam´a estar´a plasmado en la agenda regulatora de la CREG. Este proceso es relevante en la medida que el marco regulatorio - comercial servir´a como referencia para la toma de decisi´on por parte de inversionistas para la expansi´on y ubicaci´on de la nueva capacidad de generaci´on en el largo plazo, que a su vez incidir´a en las transferencias entre ambas regiones. As´ı, las transferencias energ´eticas a largo plazo entre el mercado centroamericano y andino tienen una alta dependencia de la definici´on regulatora - comercial que se implemente. Liberalizaci´ on del mercado de energ´ıa el´ ectrica. La consolidaci´on del proceso de liberalizaci´on de la industria de energ´ıa el´ectrica asegurar´a la eficiencia y confiabilidad en la oferta de generaci´on del sistema mediante la formaci´on de precios bajo esquemas de mercados en competencia. La eficiencia requiere que la energ´ıa, la capacidad disponible de generaci´on y los servicios complementarios del mercado mayorista de energ´ıa el´ectrica sean de m´ınimo costo, pero a precios que permitan un nivel de inversi´on adecuada proveniente de flujos de financiaci´on realizada por inversionistas estrat´egicos. Para tal fin, el Gobierno nacional adelantar´a las acciones para consolidar la liberalizaci´on del mercado de energ´ıa el´ectrica mediante el desarrollo de las siguientes estrategias: Marco regulatorio de cargo por confiabilidad. La CREG consolidar´a la implementaci´on del nuevo marco regulatorio del cargo por confiabilidad mediante la estructuraci´on de las subastas de energ´ıa en firme para la asignaci´on del mencionado cargo. Con la entrada en vigencia del nuevo esquema regulatorio de cargo por confiabilidad y la ejecuci´on de las subastas Diciembre 10 de 2004.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

de energ´ıa en firme durante los siguientes a˜ nos, se asegurar´a la entrada de nuevos proyectos de generaci´on que fortalecer´an el proceso de liberalizaci´on del mercado de energ´ıa el´ectrica y la confiabilidad del mismo en el largo plazo. De esta manera, se prev´e que durante el per´ıodo 2006 - 2010 la capacidad instalada aumentar´a en 847 MW. As´ı, se espera que para el a˜ no 2010 el indicador definido como la relaci´on entre la energ´ıa firme y la demanda de energ´ıa sea mayor a 1.31 Mecanismos de mercado que remuneren otros servicios prestados por las plantas de generaci´ on. La CREG liderar´a el proceso de expedici´on de un nuevo marco regulatorio que sustituya los mecanismos vigentes basados en formaci´on de precios fuera de mercado para la remuneraci´on de servicios complementarios prestados por las plantas generadoras, tales como generaciones por restricciones, seguridad y frecuencia. Esta estrategia permitir´a optimizar el mercado mayorista de energ´ıa y ser´a factor complementario para el buen funcionamiento del nuevo cargo por confiabilidad. Desarrollo de proyectos de cogeneraci´ on y autogeneraci´ on. El Ministerio de Minas y Energ´ıa continuar´a adelantando las gestiones necesarias para aclarar el alcance de las disposiciones legales vigentes que limitan el desarrollo de proyectos de cogeneraci´on. Adicionalmente, la CREG, con base en los lineamientos de pol´ıtica del Ministerio de Minas y Energ´ıa, impulsar´a las reformas regulatorias que: (1) incentiven la venta de excedentes de energ´ıa por parte de cogeneradores; y (2) permitan la venta de energ´ıa por parte de autogeneradores ante eventos de restricciones en el sistema. El desarrollo de proyectos de autogeneraci´on y cogeneraci´on de energ´ıa el´ectrica permitir´a hacer un uso m´as eficiente de los recursos energ´eticos primarios y reducir la necesidad de adelantar nuevos proyectos de generaci´on para el cubrimiento de la demanda de energ´ıa. Pol´ıtica Minera El Ministerio de Minas y Energ´ıa se ha concentrado en las actividades de formulaci´on de pol´ıticas p´ ublicas, reglamentaci´on de la actividad minera 31

Para la estimaci´on de la energ´ıa firme y de la demanda de energ´ıa se tendr´ an en cuenta los lineamientos establecidos por la CREG, en la definici´ on de cargo por confiabilidad.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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y seguimiento al ejercicio de las funciones que ha delegado en el Instituto Colombiano de Geolog´ıa y Miner´ıa - Ingeominas - y en seis gobernaciones,32 instituciones encargadas de la administraci´on de los recursos mineros. La separaci´on de roles de la industria, eliminando la actividad empresarial del Gobierno nacional, entre otros, ha favorecido el aumento de las inversiones privadas en el sector, las cuales se han incrementado constantemente desde 1996. De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo Minero 2002 - 2006, si bien el pa´ıs cuenta con una actividad de miner´ıa formal, moderna y de gran escala, centrada en los proyectos de carb´on y n´ıquel ubicados en La Guajira, Cesar y C´ordoba, en el resto del territorio nacional esta actividad se lleva a cabo a menor escala y se caracteriza en muchos casos por un perfil informal y de subsistencia, alrededor del cual existen interrogantes en t´erminos de rentabilidad, sostenibilidad y competitividad. Para el desarrollo del potencial minero del pa´ıs se requiere la consolidaci´on de una pol´ıtica que permita, de una parte, aumentar la productividad de las explotaciones mineras tradicionales legales existentes, y de otra, incentivar la participaci´on de inversionistas estrat´egicos en la exploraci´on, explotaci´on y desarrollo sostenible de los yacimientos mineros. Para el efectivo cumplimiento de estos objetivos, la pol´ıtica minera se fundamentar´a en los principios de: (1) aumento de la productividad minera con criterio de sostenibilidad;33 y (2) eficacia, coordinaci´on y complementariedad de la gesti´on estatal. As´ı, durante el presente cuatrienio el Gobierno nacional impulsar´a una pol´ıtica de promoci´on de la exploraci´on y explotaci´on eficiente de los recursos minerales dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible. Exploraci´ on y explotaci´ on eficiente de los recursos minerales. En desarrollo de esta pol´ıtica, el Gobierno nacional implementar´a las reformas institucionales y normativas, as´ı como las dem´as estrategias que se describen a continuaci´on. Marco institucional del sector minero. El Ministerio de Minas y Energ´ıa liderar´a un proceso de fortalecimiento del marco institucional del sector minero, con el fin de consolidar la separaci´on de competencias en 32

Gobernaciones de los departamentos de Antioquia, Bol´ıvar, Boyac´ a, Caldas, Cesar y Norte de Santander. 33 Sostenibilidad t´ecnica, econ´omica y ambiental.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

materia minera y aumentar la eficiencia de los procesos desarrollados por las instituciones p´ ublicas. En este marco, el Ministerio de Minas y Energ´ıa adelantar´a las reformas necesarias para fortalecer la acci´on del Estado en materia de promoci´on de la inversi´on privada en la exploraci´on y explotaci´on minera. As´ı, el Ministerio pondr´a en marcha las acciones que le permitan consolidar a una entidad del sector34 como administradora de los recursos mineros, y concentrar las acciones de esta entidad en: (1) la evaluaci´on de las condiciones y el potencial geol´ogico del pa´ıs, teniendo como meta para el per´ıodo 2006 - 2010 el desarrollo de actividades de exploraci´on geol´ogica en 120,000 km2, geoqu´ımica en 120,000 km2 y geof´ısica en 90,000 km2; (2) la promoci´on de la exploraci´on y explotaci´on de a´reas con potencial minero;35 y (3) la administraci´on del recurso minero, incluyendo el desarrollo de las actividades de asignaci´on, titulaci´on, fiscalizaci´on y recaudo y distribuci´on de regal´ıas, entre otros.36 En una segunda etapa de este proceso, esta entidad podr´a asumir las funciones actualmente delegadas en las gobernaciones, si el Gobierno nacional lo considera pertinente. Como complemento de lo anterior, el administrador de los recursos mineros, en coordinaci´on con el Ministerio de Minas y Energ´ıa, desarrollar´a nuevos mecanismos para otorgar a´reas mineras para la exploraci´on y explotaci´on por parte de inversionistas estrat´egicos. Estos mecanismos deber´an considerar el establecimiento de requisitos que aseguren la exploraci´on y explotaci´on eficiente y con criterio de sostenibilidad de los yacimientos mineros. Adicionalmente, en caso de ser necesario, el Ministerio de Minas y Energ´ıa reformar´a el marco normativo de otras entidades del sector minero, eliminando posibles duplicidades de funciones. Finalmente, el Ministerio de Minas y Energ´ıa promover´a la consolidaci´on de un Acuerdo Gobierno - Industria para el sector minero, espacio que permitir´a mejorar el ambiente de inversi´on a partir de un trabajo conjunto entre la industria y entidades de gobierno relacionadas 34

Podr´ a ser una entidad actualmente adscrita al Ministerio de Minas y Energ´ıa o una nueva entidad del sector. 35 Con la puesta en marcha de estas medidas se espera: (1) incrementar el ´area contratada en un 50 % frente a las cifras de julio de 2006; (2) incrementar la producci´ on de carb´ on, superando 100 millones de toneladas por a˜ no en 2010; y (3) generar un crecimiento en el valor absoluto del PIB minero, superando $3 billones en el mismo a˜ no (pesos constantes de 1994). 36 Para el presente cuatrienio se espera que el tiempo de respuesta en los procesos de contrataci´ on de concesiones se reduzca a 30 d´ıas y la fiscalizaci´ on se ampl´ıe al 100 % de los t´ıtulos mineros.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

405

con la actividad minera.37 Productividad de explotaciones legales existentes. El Ministerio de Minas y Energ´ıa implementar´a acciones orientadas a promover un aumento en la productividad de las explotaciones mineras legales existentes. En este sentido, el Ministerio pondr´a en marcha actividades de: (1) planeaci´on de estrategias para fomentar la asociaci´on de los mineros legales de los distritos identificados por la UPME38 y priorizados por el Ministerio de Minas y Energ´ıa; esto permitir´a impulsar la inversi´on eficiente de recursos de capital en las actividades de exploraci´on y explotaci´on de recursos minerales, as´ı como aprovechar econom´ıas de escala en estas actividades; y (2) coordinaci´on entre el Ministerio de Minas y Energ´ıa y otras entidades privadas y gubernamentales,39 nacionales y multilaterales, con el fin de facilitar el acceso de los mineros tradicionales legales a programas de capacitaci´on, asistencia empresarial y financiaci´on, entre otros; esto permitir´a a los mineros tradicionales el desarrollo de actividades de encadenamiento y agregaci´on de valor. Para la puesta en marcha de las acciones descritas, el Ministerio de Minas y Energ´ıa definir´a las estrategias para al menos el 50 % de los distritos mineros y adelantar´a las gestiones definidas para al menos 4 de esos distritos, como proyectos piloto que podr´an ser replicados en otros distritos mineros del pa´ıs. As´ı mismo, el Ministerio adelantar´a las acciones necesarias para promover los cambios normativos que permitan financiar estas actividades con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regal´ıas orientados a fomentar los proyectos y programas de promoci´on de la miner´ıa.40 Finalmente, el administrador de los recursos mineros analizar´a la viabilidad de promover la vinculaci´on de inversionistas privados a aquellas explotaciones que se hayan beneficiado de los programas de gobierno planteados en este inciso, con el objeto de fomentar una explotaci´on de a´reas mineras a mayor escala. 37

Ministerio de Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Corporaciones Aut´ onomas Regionales, Ministerio de Defensa y sus entidades adscritas y vinculadas, y Ministerio del Interior y de Justicia, entre otros. 38 Unidad de Planeaci´ on Minero Energ´etica. ”Distritos Mineros: Exportaciones e Infraestructura de Transporte”. Bogot´ a, 2005. 39 Entre otras entidades, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnolog´ıa - Colciencias, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Banco de Comercio Exterior de Colombia - Bancoldex. 40 Ley 756 de 2002, art´ıculo 3, par´ agrafo 4.

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

406

C´ odigo de Minas y la normativa relacionada. El Ministerio de Minas y Energ´ıa liderar´a un proceso de ajuste del C´odigo de Minas,41 de manera que esta norma sea consistente con las reformas institucionales e iniciativas de promoci´on minera planteadas en los anteriores incisos. Adem´as, el Ministerio de Minas y Energ´ıa realizar´a un estudio para elaborar un modelo que determine los porcentajes o´ptimos de regal´ıas a ser cobrados para cada uno de los minerales, as´ı como el esquema y el procedimiento para fijar el precio con el cual se liquiden las regal´ıas. Con base en los resultados de este estudio se analizar´a la conveniencia de realizar cambios normativos. Desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte. El Ministerio de Transporte, en coordinaci´on con el Ministerio de Minas y Energ´ıa, promover´a el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte que permitan optimizar la comercializaci´on de minerales explotados en el territorio nacional. Para estos efectos, el Ministerio de Transporte podr´a: (1) adelantar esos proyectos con recursos de la Naci´on; (2) evaluar la viabilidad de desarrollar esos proyectos con el apoyo de capital privado; y (3) adoptar las medidas tendientes a asegurar el acceso a terceros a la infraestructura p´ ublica de transporte que sea construida, operada y mantenida por parte de inversionistas privados. Programa de legalizaci´ on de minas. El Ministerio de Minas y Energ´ıa, en coordinaci´on con el administrador de los recursos mineros, adelantar´a las gestiones necesarias para concluir el programa de legalizaci´on de minas a que hace referencia el C´odigo de Minas. Lo anterior con el objetivo de generar las condiciones apropiadas para promover la exploraci´on y explotaci´on legal de recursos minerales en aquellas regiones ocupadas por explotadores de minas de propiedad estatal sin t´ıtulo inscrito en el Registro Minero Nacional. Aprovechamiento de las Tecnolog´ıas de Informaci´ on y Comunicaciones Las Tecnolog´ıas de la Informaci´on y Comunicaciones (TIC), pueden ser aprovechadas para impulsar el desarrollo econ´omico, al ser el motor de crecimiento de otros sectores y servir de base para la construcci´on de la Sociedad 41

Ley 685 de 2001.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

407

de la Informaci´on. Este impacto se ve reflejado fundamentalmente en dos frentes: el mejoramiento de la infraestructura social de la Naci´on y el incremento en la competitividad a trav´es de la modificaci´on y/o generaci´on de ventajas comparativas en el sector productivo. Particularmente, a trav´es de las TIC, es posible mejorar el acceso a la informaci´on y al conocimiento, reducir costos de producci´on y de transacci´on en la econom´ıa, crear nuevos v´ınculos sociales y generar mayores posibilidades de competir a nivel regional y global. En el ´ambito internacional, la Organizaci´on de las Naciones Unidas (ONU) a trav´es de sus diferentes organismos como la Uni´on Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y la Comisi´on Econ´omica para Am´erica Latina y el Caribe (Cepal), ha adelantado desde el a˜ no 2000, acciones tendientes a la promoci´on de la Sociedad de la Informaci´on,42 con respecto a la masificaci´on y uso de las TIC para combatir el hambre, la pobreza, el analfabetismo y las desigualdades sociales. En la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informaci´on (Ginebra-2003 y T´ unez-2005) los pa´ıses miembros de la UIT, entre ellos Colombia, establecieron la visi´on general de la Sociedad de la Informaci´on. Como resultado de estas cumbres se han planteado una serie de desaf´ıos asociados a este concepto socioecon´omico y tecnol´ogico siendo el m´as importante de ellos construir una Sociedad de la Informaci´on centrada en el ciudadano, de amplia inclusi´on y motor de desarrollo socio-econ´omico. Para garantizar su car´acter incluyente, la Sociedad de la Informaci´on debe brindar la oportunidad a todos los actores de la sociedad para que se beneficien de las TIC. El instrumento m´as adecuado para asegurar la inclusi´on consiste en el dise˜ no de pol´ıticas nacionales y regionales orientadas al acceso universal a las TIC lo cual trae impl´ıcito el desarrollo de infraestructura y servicios basados en tecnolog´ıas financieramente asequibles. Adicionalmente, se plantea la necesidad de aprovechar las TIC como instrumentos para el cumplimiento de las metas de desarrollo de la Declaraci´on del Milenio (2000) ya que dichas tecnolog´ıas contribuyen a eliminar l´ımites de tiempo y distancia en un modelo de desarrollo basado en la competitividad en los sectores manufacturero, de servicios y el agropecuario. 42

Para el logro de este objetivo la reuni´ on de la Asamblea General en 2001, donde participaron 175 pa´ıses, se acord´o celebrar la C ¸ umbre Mundial sobre la Sociedad de la Informaci´ on.en Ginebra durante 2003 y T´ unez en el a˜ no 2005, que incluir´ıa los compromisos establecidos en la Declaraci´ on del Milenio (2000), el Consenso de Monterrey (2002) y la Declaraci´on y el Plan de Aplicaci´ on de Johannesburgo (2002).

408

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Todos estos principios y retos convergen en una sociedad integrada a trav´es de pol´ıticas sectoriales, facilitadas por un marco legal, pol´ıtico y regulatorio favorable, que propicia el desarrollo y expansi´on de aplicaciones innovadoras basadas en TIC, en la cual se reconoce ampliamente el rol de los medios de comunicaci´on como agentes de difusi´on de los contenidos vitales de la Sociedad de la Informaci´on. Colombia ha implementado acciones para la incorporaci´on y aprovechamiento de las TIC en el pa´ıs. La pol´ıtica ((Agenda de Conectividad: Un Salto a Internet)), establecida mediante el documento Conpes 3072 del a˜ no 2000, 43 defini´o seis estrategias y 30 programas a cargo de 12 entidades, para integrar el ”Plan Estrat´egico de Tecnolog´ıas de la Informaci´on y las Comunicaciones”, vinculado a dicho programa. Las iniciativas desarrolladas hasta el momento, han tenido ´enfasis en el mejoramiento de las condiciones existentes en infraestructura, en la generaci´on de capital humano capacitado en TIC, y en el desarrollo de la estrategia Gobierno en L´ınea, liderada por el Ministerio de Comunicaciones. No obstante, a pesar de los avances alcanzados en los u ´ltimos a˜ nos, Colombia se encuentra en una posici´on media-baja a nivel internacional, con respecto a la implementaci´on y el aprovechamiento de las TIC. Efectivamente, existen dos indicadores, internacionalmente aceptados, que permiten determinar donde se encuentra Colombia en el contexto mundial: el ´Indice de Oportunidad Digital (IOD) y el ´Indice de Preparaci´on para la Interconexi´on (NRI). El primer ´ındice,44 definido por la UIT, se basa en tres elementos fundamentales, los cuales re´ unen varios indicadores a su vez: la oportunidad,45

43

Las estrategias previstas para lograr estos objetivos son: Acceso a la Infraestructura de la Informaci´ on, Uso de las TIC en los procesos educativos y capacitaci´on en el uso de las TIC, Uso de TIC en las empresas, Fomento a la Industria Nacional de TIC, Generaci´on de Contenidos, y Gobierno en L´ınea. 44 UIT (2006). World Information Society Report 2006. Este ´ındice fue creado durante el Foro Mundial de la Sociedad de la Informaci´ on, adelantada en T´ unez en el 2005, con el fin de contar con una herramienta que permitiera b´ asicamente medir el desempe˜ no de los pa´ıses hacia la Sociedad de la Informaci´ on. 45 Este indicador re´ une tres componentes: porcentaje de la poblaci´ on cubierta con el servicio de telefon´ıa m´ovil, tarifas de Internet y de telefon´ıa m´ovil como porcentaje del ingreso per c´apita. De esta manera, mide la capacidad que tiene la poblaci´ on para acceder a las TIC.

409

1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Oportunidad

Infraestructura

Uso

IOD

Latinoamérica

Colombia

Venezuela

México

Argentina

Chile

España

EEUU

Suiza

Corea

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Ranking

IOD

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

Ranking

Figura 4.9: ´Indice de oportunidad digital 2005 la infraestructura46 y la utilizaci´on47 de las TIC. En la figura 4.9 se presenta los resultados de la medici´on de este ´ındice para Colombia, en comparaci´on con otros pa´ıses. Como se observa, Colombia presenta un IOD de 0.35, calificaci´on baja en el contexto mundial. As´ı mismo, se observa que el mayor rezago del pa´ıs se presenta en el uso y aprovechamiento de estas tecnolog´ıas. 48

Un segundo ´ındice para medir el estado en que se encuentra el pa´ıs en materia de TIC es el ´Indice de Preparaci´on para la Interconexi´on (Network 46

Este indicador re´ une cinco componentes relacionados con la infraestructura de TIC: porcentaje de hogares con tel´efono fijo, computador y acceso a Internet, as´ı como el n´ umero de usuarios m´ oviles y de Internet m´ovil por cada 100 habitantes. 47 En esta categor´ıa, el IOD mide el grado de utilizaci´ on de las TIC dentro de la poblaci´ on. Para esto, contempla los siguientes indicadores: porcentaje de la poblaci´ on que utiliza Internet, raz´ on de usuarios de banda ancha con respecto al n´ umero total de usuarios de Internet y proporci´ on de usuarios de telefon´ıa m´ovil de banda ancha sobre el total de usuarios m´oviles. 48 Fuente: UIT, World Information Society Report 2006; Ministerio de Comunicaciones; DNP-STEL. Los valores para Am´erica Latina corresponden al promedio del resultado de los pa´ıses, ponderado por la poblaci´ on.

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Readiness Index) del Foro Econ´omico Mundial, que mide, a trav´es de 48 variables divididas en tres componentes,49 el grado de preparaci´on de una naci´on para participar y beneficiarse de las TIC. Para el a˜ no 2005, Colombia ocup´o la posici´on 62 dentro de los 115 pa´ıses evaluados, 4 puestos por encima de la situaci´on presentada durante 2004. En cuanto a la provisi´on de infraestructura adecuada en TIC, durante los u ´ltimos a˜ nos, el desarrollo del sector de telecomunicaciones ha posibilitado un mayor acceso a los servicios por parte de la poblaci´on colombiana. El servicio de telefon´ıa m´ovil, por ejemplo, present´o altos crecimientos durante los u ´ltimos dos a˜ nos (72 % para 2004 y 110 % para 2005), llegando a tener una penetraci´on del 47,5 % en 2005, la cuarta en Latinoam´erica. Sin embargo, uno de los componentes principales de la infraestructura de TIC, el acceso a las tecnolog´ıas de banda ancha,50 sigue siendo bajo de acuerdo con los est´andares internacionales. La penetraci´on de Internet por este medio es apenas de 4,3 %, equivalente a 1.810.444 usuarios de cable y xDSL, (ver CRT [18, 2006] ) mientras que pa´ıses de la regi´on como Chile tienen una penetraci´on de 5,4 %, y pa´ıses desarrollados como Corea y Espa˜ na tienen penetraciones de 24,9 % y 8,4 % respectivamente. Por otra parte, a partir de los frentes de acci´on de la Cumbre Mundial de la Informaci´on se puede deducir que las TIC dinamizan los procesos de crecimiento econ´omico y globalizaci´on en las dimensiones productivas, financieras y comerciales. Aunque la evidencia de este efecto en las grandes econom´ıas del mundo es abundante, persiste un relativo rezago por parte de las econom´ıas en desarrollo en el dise˜ no de planes integrales de inclusi´on de las TIC como instrumento para el fortalecimiento del sector productivo.51 49

En el primer componente se mide el marco normativo y el entorno macroecon´omico para el desarrollo de las TIC. En el segundo componente se mide la disposici´ on de los individuos, empresas y gobierno para hacer uso de las TIC. En el u ´ltimo componente se eval´ ua el grado de utilizaci´ on de las TIC por los miembros de la sociedad. 50 La definici´ on de Banda Ancha en Colombia se relaciona con los lineamientos de la Uni´ on Internacional de telecomunicaciones, UIT y consiste en la ”t´ecnica de transmisi´on que mediante el uso de tecnolog´ıas digitales permite la telecomunicaci´ on, entre otras, de voz, sonidos, datos, im´ agenes y video, por un mismo canal, con velocidades que garantizan calidad de servicio, y que proporciona la integraci´ on de facilidades de telecomunicaci´ on y el acceso a la informaci´on”. Art. 2, Resoluci´ on 2064 de 2005 Fuente: Ministerio de Comunicaciones. 51 A manera de ejemplo, un estudio reciente del IDC en Colombia muestra que del total de conexiones de Internet de banda ancha en el pa´ıs, el 81 % se encuentran en los hogares (343.132 conexiones), el 18 % en las peque˜ nas empresas (75.693 conexiones), y el 1 % en

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Este rezago se puede explicar por el hecho que no basta con pol´ıticas de infraestructura que propendan por la masificaci´on de las TIC, para que estas tecnolog´ıas surtan efectos sobre las condiciones productivas. A pesar que la participaci´on del sector p´ ublico en este proceso es de gran importancia, en la posici´on de ejecutor y facilitador, es necesario que el Estado ampl´ıe sus perspectivas de acci´on y sea un l´ıder en los procesos de apropiaci´on de dichas tecnolog´ıas por parte del sector productivo y de la sociedad civil en general. As´ı mismo, el Estado debe incorporar las TIC en la administraci´on p´ ublica, reduciendo as´ı los costos de transacci´on y ampliando la oferta de informaci´on para los ciudadanos. El Estado tambi´en debe aprovechar las TIC para mejorar los procesos educativos, posibilitando la creaci´on de nuevos ambientes de aprendizaje. A partir de este panorama, Colombia tiene el reto de implementar las acciones que posibiliten la masificaci´on de la banda ancha y el mayor aprovechamiento y uso de las TIC, para que ´estas se conviertan en una efectiva plataforma de crecimiento y de inserci´on en la econom´ıa global, avanzando de esta manera hacia la Sociedad de la Informaci´on. TIC para el desarrollo Acceso a las TIC. El primer requerimiento para que el pa´ıs aproveche las TIC es masificar el acceso a las mismas, en especial a la banda ancha, promoviendo de esta manera la inclusi´on digital de la poblaci´on. Para esto, como se mencion´o en el documento Visi´on Colombia II Centenario: 2019, se desarrollar´a la migraci´on hacia un marco normativo e institucional que incentive a´ un m´as la competencia, reconociendo la convergencia tecnol´ogica y la globalizaci´on. Todo esto con el fin de estimular la inversi´on y generar los mayores beneficios sociales en t´erminos de precios, coberturas y calidad de los servicios asociados a las TIC. En este sentido, se deber´an realizar los desarrollos normativos pertinentes. As´ı pues, se promover´a la expedici´on de una Ley General de Telecomunicaciones y Tecnolog´ıas de Informaci´on, que acompa˜ nada de la expedici´on de actos administrativos, permitir´a incorporar los conceptos de convergencia, competencia y globalizaci´on, obteniendo como resultado una visi´on y gesti´on integral del sector. A trav´es de estos desarrollos normativos se promover´a el las medianas empresas (3.786 conexiones).

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acceso a los mercados y la competencia, se revisar´a la clasificaci´on de los servicios y las condiciones de licenciamiento, se continuar´a promoviendo el uso eficiente de los recursos escasos y el acceso a los mismos mediante mecanismos competitivos. El nuevo marco regulatorio incorporar´a adicionalmente, temas de alto impacto para el sector, como la desagregaci´on efectiva de las redes, la reventa, la interconexi´on de redes privadas y operadores virtuales, la portabilidad num´erica, la voz sobre IP, la promoci´on de tecnolog´ıas alternativas para la provisi´on de banda ancha, entre otros. De manera complementaria, se adaptar´a el marco institucional del sector, promoviendo el desarrollo de una mejor planificaci´on, regulaci´on y control. En especial, se definir´a la instancia de coordinaci´on para el desarrollo y masificaci´on de las TIC en el pa´ıs y se simplificar´a el marco institucional de regulaci´on vigilancia y control. Con estos lineamientos, el Ministerio de Comunicaciones migrar´a hacia un Ministerio de Tecnolog´ıas de la Informaci´on y Comunicaciones. Por su parte, se buscar´a que la Comisi´on de Regulaci´on de Telecomunicaciones CRT, sea fortalecida institucionalmente para que ´esta regule todas las redes de telecomunicaciones, incluidas las de televisi´on, y los servicios postales. As´ı mismo, se adelantar´an las acciones correspondientes para que exista una u ´nica entidad encargada del control y vigilancia del r´egimen de protecci´on a los usuarios de todos los servicios de telecomunicaciones y del r´egimen de competencia. Por otra parte, en concordancia con el principio de (( TIC asequibles)) de la Sociedad de la Informaci´on, se revisar´a el marco tributario y arancelario de este sector, incorporando incentivos que contribuyan a la masificaci´on de estas tecnolog´ıas. En especial, se buscar´a una reducci´on en los impuestos y aranceles relacionados con el hardware de c´omputo y telecomunicaciones, para lo cual el Ministerio de Comunicaciones, en coordinaci´on con el Ministerio de Hacienda y Cr´edito P´ ublico, reglamentar´a los criterios de definici´on de computadores a los que no se les aplicar´a IVA y reglamentar´a la pol´ıtica de cero arancel (o reducciones significativas) para partes y equipos a trav´es de acuerdos ITA de la Organizaci´on Mundial de Comercio-OMC. Adicionalmente, el Gobierno nacional definir´a y concertar´a con el liderazgo del Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeaci´on el ((Plan Nacional de TIC)) que permitir´a definir una visi´on com´ un en la sociedad para el aprovechamiento de estas tecnolog´ıas, considerando aspectos como el entorno requerido, la infraestructura necesaria y los mecanismos de apropiaci´on de las TIC por parte de ciudadanos, sector productivo, academia

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y sector p´ ublico. Este Plan, definir´a adicionalmente, el marco institucional que deber´a ser implementado por el Gobierno nacional para adelantar las acciones previstas en ´este, y para realizar las actividades de promoci´on y monitoreo. Incorporaci´ on de nuevas tecnolog´ıas. El nuevo marco normativo, regulatorio e institucional, as´ı como la gesti´on de las entidades que intervienen en este sector, facilitar´an la incorporaci´on al pa´ıs de nuevas tecnolog´ıas que impulsen la masificaci´on del acceso y uso de las TIC. El Gobierno nacional, con el liderazgo del Ministerio de Comunicaciones y en coordinaci´on con las entidades pertinentes, definir´a el est´andar m´as apropiado para la incorporaci´on de la televisi´on digital al pa´ıs. Previo a esta definici´on, se requerir´a una evaluaci´on de viabilidad y conveniencia t´ecnica, econ´omica y social, que permita contar con los elementos necesarios para la toma de decisiones. Una vez definido el est´andar apropiado para el pa´ıs, el Gobierno nacional definir´a la respectiva ruta de migraci´on. El comercio electr´ onico. Las TIC tienen la capacidad de transformar los mercados globales y locales, contribuyendo a una mayor transparencia y eficiencia. Esta transformaci´on puede suceder de tres maneras:52 i. modificaci´on de los procesos mediante los cuales se realizan las transacciones ii. desarrollo de nuevos productos y servicios y iii. creaci´on de nuevos mercados en tiempo y espacio, generando nuevas oportunidades comerciales y laborales. Al tener en cuenta la creciente importancia del comercio electr´onico en la nueva econom´ıa, Colombia tiene el reto de desarrollar este tipo de transacciones, en beneficio del sector productivo y de la poblaci´on. Para esto, en el marco de la Ley 527 de 1999 por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electr´onico y de las firmas digitales, el Gobierno nacional, el Ministerio de Comercio, Industria, y Turismo, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Hacienda y Cr´edito P´ ublico y los entes territoriales definir´an los mecanismos para la promoci´on de las transacciones electr´onicas en Internet. Para este fin, el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 52

Hanna, N. (2003), ”Why National Strategies are needed for ICT-enabled Development;”ISG Staff Working Papers, No. 3. Information Solutions Group.

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establecer´an est´andares m´ınimos de seguridad para este tipo de comercio, y revisar´an la regulaci´on vigente para la protecci´on de los consumidores. Adicionalmente, el Ministerio de Comercio, Industria, y Turismo, revisar´a la regulaci´on vigente para promover una mayor competencia en la actividad de certificaci´on para comercio electr´onico, en el marco de la Ley 527 de 1999. Por su parte, el programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones, y el Programa de Renovaci´on de la Administraci´on P´ ublica, del Departamento Nacional de Planeaci´on, continuar´an con la implementaci´on del Sistema Electr´onico para la Contrataci´on P´ ublica. Este sistema se constituir´a en el instrumento obligatorio para adelantar las compras p´ ublicas, impulsando la r´apida adopci´on de las TIC en las entidades del Estado e incentivando al sector privado a adoptar herramientas y procedimientos compatibles que contribuyan a desarrollar el comercio electr´onico en el pa´ıs. Por u ´ltimo, el Gobierno evaluar´a la creaci´on de mecanismos de cr´edito o cofinanciaci´on para la implementaci´on del comercio electr´onico en el sector productivo, con especial ´enfasis en los productos de potencial exportador en Pymes. Apropiaci´ on de las TIC para el mejoramiento de los procesos educativos y de investigaci´ on. Dentro de los compromisos adquiridos por Colombia en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informaci´on, se encuentra la responsabilidad del sistema educativo colombiano de garantizar que todos los ciudadanos tengan la oportunidad de acceder a la formaci´on y herramientas necesarias para entender, participar activamente y aprovechar plenamente los beneficios de la Sociedad de la Informaci´on y del Conocimiento. Las TIC tienen la capacidad de facilitar el desarrollo de competencias b´asicas y de generar habilidades para que las personas cuenten con m´as herramientas que les permitan desempe˜ narse con criterios argumentados que correspondan a las exigencias de la Sociedad de la Informaci´on y el Conocimiento. En concordancia con lo anterior, es necesario facilitar el uso de las TIC en los procesos educativos y de investigaci´on, creando esquemas y ambientes educativos para estimular las habilidades en resoluci´on de problemas e identificaci´on de contenidos relevantes, que fortalezcan la capacidad de reflexi´on, y que ayuden a desarrollar la creatividad. A partir de todos estos elementos, el Ministerio de Educaci´on Nacional

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fortalecer´a el uso de las TIC en los procesos educativos y promover´a el desarrollo de contenidos integrados a nuevos ambientes virtuales de aprendizaje, que apoyen la ense˜ nanza y el aprendizaje en diferentes a´reas del conocimiento. Consistente con estos lineamientos, el Ministerio de Educaci´on Nacional destinar´a recursos para incentivar la producci´on y uso de contenidos educativos. Adicionalmente, en coordinaci´on con las Secretar´ıas de Educaci´on, el Ministerio de Educaci´on Nacional dise˜ nar´a y pondr´a en marcha mecanismos de promoci´on para que los docentes contribuyan a una nueva oferta pedag´ogica en estos ambientes. En el mismo sentido, se continuar´a con la implementaci´on de aplicaciones y contenidos para la mejora y monitoreo en l´ınea de la gesti´on educativa y se desarrollar´a en conjunto con los entes territoriales estrategias de apropiaci´on de las TIC en el sector educativo de todo el pa´ıs. Bajo estas circunstancias, resulta necesario fortalecer el portal (( Colombia Aprende)) ampliando su capacidad y su oferta de contenidos, y promoviendo la incorporaci´on de los mismos en los procesos cotidianos de aprendizaje. As´ı mismo, el programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones en coordinaci´on con el Ministerio de Educaci´on Nacional continuar´a con la vinculaci´on de instituciones de educaci´on superior (IES) y/o centros de investigaci´on a la Red Nacional Acad´emica de Tecnolog´ıa Avanzada - RENATA. Se espera que en 2010, 77 IES y/o centros de investigaci´on se encuentren conectados a dicha red, y al Sistema Nacional de Informaci´on de la Educaci´on Superior. Desarrollo de aplicaciones y contenidos en TIC. El desarrollo de una oferta suficiente de contenidos y aplicaciones es otro elemento importante para el aprovechamiento de las TIC y para la generaci´on de conocimiento. Por esta raz´on, el Plan de Acci´on de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informaci´on estableci´o como una de las diez metas, complementarias de las Metas de Desarrollo del Milenio, la de promocionar la elaboraci´on de contenidos, especialmente en las lenguas propias de cada pa´ıs. Siguiendo estos lineamientos, el Gobierno nacional, a trav´es del Ministerio de Comunicaciones y del Ministerio de Cultura, promover´a el desarrollo de nuevos contenidos y aplicaciones de TIC en el pa´ıs, para el fortalecimiento de la cultura nacional. En particular, el Ministerio de Cultura en coordinaci´on con el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Educaci´on Nacional, continuar´a fortaleciendo mediante el uso de las TIC, los programas de lectura

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y bibliotecas p´ ublicas del pa´ıs. El Ministerio de Educaci´on Nacional a trav´es de sus programas orientados al uso de nuevas tecnolog´ıas, radio y televisi´on dentro de los procesos de aprendizaje, trabajar´a en el fortalecimiento institucional para el mejor aprovechamiento y uso significativo de las TIC en los diferentes niveles de educaci´on y en la construcci´on y el desarrollo de nuevas aplicaciones. Por otra parte, el Ministerio de Educaci´on Nacional en asocio con el Programa Computadores para Educar y entes privados tanto nacionales como internacionales (por ejemplo, la red latinoamericana de portales educativos), continuar´a promoviendo la generaci´on y uso de contenidos de calidad y espacios de interacci´on e intercambio que fomenten la construcci´on de conocimiento y el desarrollo de competencias a trav´es del (( ”Portal Colombia Aprende)). El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en articulaci´on con el SENA dise˜ nar´a mecanismos de promoci´on para la conformaci´on de alianzas entre los empresarios que faciliten la implementaci´on de contenidos y aplicaciones que faciliten los procesos de gesti´on y de comercializaci´on de los bienes y servicios del sector productivo, y para la conformaci´on de empresas que desarrollen las aplicaciones de acuerdo con las necesidades propias de cada sector. El Ministerio de Protecci´on Social continuar´a con el fortalecimiento del sistema de informaci´on puesto en marcha para el mejoramiento de la gesti´on de la salud p´ ublica, la difusi´on de informaci´on y estad´ısticas particulares del sector, y la asistencia t´ecnica proporcionada en las entidades territoriales. Adicionalmente, promover´a el desarrollo de contenidos y aplicaciones en telemedicina y ayudas diagn´osticas en IPS y EPS, para el mejoramiento de la calidad del servicio de salud prestado a la poblaci´on, a un costo eficiente. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural continuar´a implementando contenidos y aplicaciones de TIC en l´ınea y en sus respectivos programas de capacitaci´on. En particular, fortalecer´a el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitaras para modernizar los procesos operativos de las autoridades nacionales sanitarias, y mejorar la coordinaci´on entre las diferentes entidades encargadas de sanidad e inocuidad. Adicionalmente, a trav´es de la la Red de Informaci´on Agraria Nacional - AGRONET, el Ministerio liderar´a el fortalecimiento y modernizaci´on de los sistemas de informaci´on para mejorar la confiabilidad y oportunidad de la informaci´on sectorial (estad´ısticas b´asicas del sector, el sistema de precios e inteligencia de mercados). Esta red generar´a adicionalmente, pol´ıticas para la generaci´on confiable de la informaci´on. Por u ´ltimo, el Ministerio realizar´a las actividades pertinentes

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para desarrollar e implementar un sistema de informaci´on georeferenciado para el mejor uso del suelo. De otro lado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinaci´on con el Ministerio de Comunicaciones, revisar´a y fortalecer´a la regulaci´on sobre protecci´on a los derechos de autor en relaci´on con los contenidos y aplicaciones de TIC, desarrollados en el pa´ıs. TIC para la productividad y competitividad Apropiaci´ on de las TIC en el sector productivo. Es generalmente aceptado que las TIC dinamizan los procesos de crecimiento econ´omico y globalizaci´on en las dimensiones productivas, financieras y comerciales. Para que este efecto se haga realidad es necesario que el Estado ampl´ıe sus perspectivas de acci´on y sea un l´ıder en los procesos de apropiaci´on de dichas tecnolog´ıas por parte del sector productivo y de la sociedad civil en general. El liderazgo del sector p´ ublico debe estar basado en la efectiva coordinaci´on con el sector productivo en dos frentes: la identificaci´on de los requerimientos tecnol´ogicos de las empresas para hacer frente a la competencia nacional y global, y el reconocimiento de las posibilidades de promoci´on de un sector exportador basado en segmentos espec´ıficos del desarrollo de las TIC. Como resultado de la colaboraci´on en el primer frente es posible aplicar las TIC a lo largo de la cadena productiva de la firma, como por ejemplo en la compra de insumos y la administraci´on de recursos f´ısicos y financieros, permitiendo ampliar sus habilidades de competencia en un mundo globalizado, extendiendo as´ı las posibilidades de generaci´on de empleo capacitado y el aumento de la productividad. De la alianza en el segundo frente, surge el mejoramiento de las condiciones para la inclusi´on del sector productivo a la econom´ıa digital lo cual dinamiza la vocaci´on exportadora tanto de negocios tradicionales como de aquellos basados en el desarrollo de nuevas tecnolog´ıas. Sin embargo, tal y como lo se˜ nala la UNCTAD en el 2004, los riesgos de esta apuesta para los pa´ıses en desarrollo son grandes pues el sector de las TIC, al estar basado en la innovaci´on, requiere una inyecci´on significativa de recursos para la educaci´on, capacitaci´on de mano de obra e investigaci´on de alto impacto, que no todos los pa´ıses en desarrollo tenemos a nuestra disposici´on. Por lo anterior, la cooperaci´on entre el sector productivo y el Estado debe identificar

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tanto los beneficios como los riesgos originados por las TIC en la posici´on competitiva de la industria dom´estica, para asignar eficazmente los recursos financieros escasos. Al tener en cuenta lo anterior, el Ministerio Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Protecci´on Social, SENA y el Ministerio de Comunicaciones y el sector productivo, dise˜ nar´an y pondr´an en marcha incentivos para que las empresas, especialmente las Pymes, implementen las TIC en los diferentes eslabones de la cadena de producci´on, y accedan a los servicios financieros a trav´es de estas tecnolog´ıas. En este sentido, las instituciones p´ ublicas vinculadas al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on, articular´an los programas orientados a promover la apropiaci´on de las TIC en el sector productivo, incentivando la (( asociatividad)) de las empresas en la implementaci´on de estas tecnolog´ıas. De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinaci´on con el SENA y las Cajas de Compensaci´on Familiar, identificar´a las necesidades de capacitaci´on en TIC en el sector productivo. A partir de esto, el SENA y las Cajas de Compensaci´on Familiar concertar´an programas de entrenamiento laboral con los gremios. As´ı mismo, el Ministerio de Protecci´on Social y el Ministerio de Comunicaciones, coordinar´an la reglamentaci´on del tele-trabajo como alternativa laboral para la poblaci´on de menores ingresos. Para concluir, es importante resaltar que todas estas iniciativas deber´an propender por la utilizaci´on de la infraestructura de conectividad instalada por el Programa Compartel en escuelas y telecentros en las zonas rurales y urbanas marginadas donde exista dificultad econ´omica de acceso a computadores personales. Aprovechamiento de las TIC para el comercio internacional. Existe consenso alrededor del hecho que las TIC pueden ser utilizadas para facilitar el comercio internacional, al reducir los costos de las transacciones, reducir los tiempos de env´ıo y facilitar las actividades log´ısticas. Bajo este lineamiento, el Gobierno nacional revisar´a el estado de la conectividad y de la implementaci´on de las TIC en las zonas de infraestructura estrat´egicas para el comercio internacional, como los puertos, aeropuertos, centros log´ısticos y pasos de frontera, y definir´a medidas e incentivos para un mayor aprovechamiento de estas tecnolog´ıas en la mejora de los procesos propios de estas zonas.

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Competitividad de la industria de las TIC. La transici´on del pa´ıs hacia la sociedad de la informaci´on necesita del desarrollo de una industria nacional de hardware, software y servicios conexos capaces de proporcionar soluciones tecnol´ogicas integrales a los ciudadanos y a las empresas. Actualmente el pa´ıs dispone de m´as de 4.000 empresas en desarrollo de software, comercializaci´on de hardware, servicios de consultor´ıa en tecnolog´ıa y canales de distribuci´on, y cerca de 75.000 empleos calificados en tecnolog´ıas de informaci´on.(ver Microsoft [65, 2005]) Considerando que el pa´ıs tiene importantes ventajas comparativas en la prestaci´on de estos servicios el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Colciencias y el SENA, se continuar´a fortaleciendo las relaciones universidad - empresa, incentivando as´ı el desarrollo de productos innovadores. En particular, el Fondo de Comunicaciones destinar´a al menos el 2 % de su apropiaci´on presupuestal a proyectos de innovaci´on y desarrollo tecnol´ogico, en el marco de las pol´ıticas y directrices planteadas por el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on. Adicionalmente, en el marco de la reorganizaci´on del Sistema Nacional de Normalizaci´on, Certificaci´on y Metrolog´ıa, el Gobierno nacional promover´a que la acreditaci´on en el pa´ıs de los est´andares correspondientes en la industria de TIC, tenga reconocimiento internacional. En particular, la certificaci´on de los est´andares internacionales presentes en la industria de software podr´a realizarse en Colombia, disminuyendo los costos de transacci´on habitualmente asociados a este tipo de certificaci´on. Adem´as, el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo promover´an la adopci´on voluntaria de estos est´andares de calidad y su certificaci´on, para las empresas que producen hardware, software y servicios conexos. De manera complementaria el Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Comercio Industria y Turismo, y Proexport, crear´an y promover´an la marca Hecho en Colombi@ para los productos y servicios que cumplan con los est´andares internacionales en t´erminos de disponibilidad, homogeneidad, calidad y confianza que exigen los mercados internacionales. De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Colciencias coordinar´an la definici´on de incentivos para la conformaci´on y consolidaci´on de clusters tecnol´ogicos regionales donde concurran los centros de investigaci´on, centros regionales de productividad, incubadoras de empresas, y las empresas del sector con vocaci´on exportadora. As´ı mismo, el Ministerio de Comunicaciones promover´a la creaci´on del

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programa Colombi@ puerto de la informaci´on, el cual buscar´a que el pa´ıs sea l´ıder en Am´erica Latina en la provisi´on de los servicios de informaci´on, desarrollo de software especializado, centros de contacto, productos audiovisuales, an´alisis de im´agenes diagn´osticas remotas, centros de ayuda especializada, entre otros. Adicionalmente, para fomentar el mejoramiento de la oferta de servicios de telecomunicaciones en Colombia, el Ministerio evaluar´a mecanismos de promoci´on para la ampliaci´on de la conectividad internacional. Reestructuraci´ on del Sector Postal. Los servicios postales tienen el potencial de contribuir al crecimiento y al desarrollo econ´omico, al facilitar las comunicaciones y el comercio. El sector postal colombiano se caracteriza por una activa competencia entre operadores, lo cual ha permitido el desarrollo de una amplia gama de productos, seg´ un la demanda del mercado. No obstante este sector tambi´en presenta altos niveles de informalidad como consecuencia, entre otras razones, de algunos vac´ıos en el marco normativo y de la fragilidad en las herramientas de regulaci´on, inspecci´on, vigilancia y control. Esta situaci´on ha afectado la prestaci´on del servicio postal universal en el pa´ıs, en t´erminos adecuados de cobertura y calidad, dificultando as´ı las comunicaciones escritas en las regiones de menores ingresos. Lo anterior tambi´en ha dificultado que el sector postal se integre a la econom´ıa global y que se posicione como plataforma para el desarrollo del comercio electr´onico en el pa´ıs. Por esta raz´on, el Gobierno nacional continuar´a con las acciones emprendidas para la consolidaci´on de este sector. Para esto, el Ministerio de Comunicaciones, en articulaci´on con el Programa de Renovaci´on de la Administraci´on P´ ublica, del Departamento Nacional de Planeaci´on, impulsar´a la reforma al marco normativo, regulatorio e institucional del sector postal colombiano, y la ejecuci´on del Plan Integral de Desarrollo PIDEP dise˜ nado en coordinaci´on con la Uni´on Postal Universal. Este Plan fomentar´a la competencia entre operadores, promover´a la prestaci´on de mejores servicios y se asegurar´a la financiaci´on, prestaci´on eficiente y sostenible del servicio postal universal en el pa´ıs. Adicionalmente, la nueva reglamentaci´on postal, definir´a competencias entre las entidades gubernamentales involucradas en el sector en materia de regulaci´on, fortalecer´a las herramientas legales para el cumplimiento de la funci´on de inspecci´on, control y vigilancia, y definir´a las pol´ıticas p´ ublicas necesarias para optimizar la especializaci´on en la prestaci´on de estos servicios.

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De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones promover´a las acciones tendientes a fortalecer la gesti´on operativa y comercial de los servicios postales a cargo de la Naci´on, mejorando sus est´andares de cobertura y calidad, con el fin de potenciar el impacto social de los mismos de acuerdo a los avances tecnol´ogicos disponibles para mejorar la prestaci´on de los servicios postales. El Ministerio de Comunicaciones liderar´a en coordinaci´on con el Ministerio de Hacienda y Cr´edito Publico y el Departamento Nacional de Planeaci´on, en el marco de sus competencias, la evaluaci´on de la conveniencia y viabilidad de vincular un operador estrat´egico que se encargue de la operaci´on y prestaci´on de los servicios postales para asegurar la continuidad y mejoramiento en la prestaci´on de estos servicios. La participaci´ on privada La participaci´on privada en infraestructura se constituye en una importante fuente de financiaci´on y juega un papel importante en la introducci´on de eficiencia en la provisi´on de servicios. Esto, en contraposici´on al papel del Estado, ya que por su naturaleza dif´ıcilmente puede estar en sinton´ıa con las fuerzas del mercado y aislar sus decisiones empresariales. En este sentido se fortalecer´an los programas de participaci´on privada en los sectores de infraestructura bajo diversas modalidades, considerando experiencias sectoriales e instrumentos empleados como contratos de prestaci´on de servicios, contratos de concesi´on, capitalizaci´on de empresas, procesos de democratizaci´on de acciones o enajenaci´on de activos. Por otra parte, la eficiencia que puede introducir el inversionista privado no repercute en beneficios para la sociedad si no se cuenta con un adecuado marco regulatorio. Por tal raz´on, la participaci´on del sector privado en infraestructura es efectiva si da lugar a la participaci´on de numerosos actores de forma tal que promueva la formaci´on de mercados competitivos. En aquellos servicios que por sus caracter´ısticas constituyen un monopolio natural y requiera contar con tarifas reguladas, dicha participaci´on es efectiva si se promueve en un ambiente de competencia por el mercado y se cuenta con rigurosos est´andares de calidad y con los mecanismos institucionales para hacerlos cumplir. La consolidaci´on de un entorno normativo y regulatorio previsible es un elemento esencial para atraer recursos de inversi´on en activos de infraestructura que se caracterizan por ser inamovibles, carecer de mercados secunda-

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

rios, no tener usos alternativos y rendir beneficios a largo plazo. As´ı mismo, estos desarrollos se complementan por parte de las instituciones, en respuesta a la din´amica de la inversi´on privada y a la oferta de nuevos proyectos e inversiones en t´erminos de definici´on de pol´ıticas, regulaci´on, control y ejecuci´on. Como complemento al marco normativo y regulatorio, en los casos en que la participaci´on del sector privado en infraestructura tenga lugar mediante mecanismos contractuales, el desarrollo de instrumentos contractuales claros minimiza futuros conflictos y facilita el buen desarrollo de los proyectos. Aspectos como la asignaci´on de riesgos y obligaciones entre las partes, son criterios definitivos del manejo contractual de los proyectos. En este contexto, gracias a la experiencia en procesos de participaci´on privada, el Estado cuenta con las pol´ıticas marco que definen los par´ametros y condiciones bajo las cuales se asignan y administran los riesgos, as´ı como las contingencias del Estado.53 De esta manera, es responsabilidad de las entidades ejecutoras definir contratos en donde la estructura de asignaci´on de riesgos considere: (1) libertades a contratistas privados sobre los riesgos que tienen mayor capacidad de control, mitigaci´on y/o de diversificaci´on, (2) incentivos adecuados para reducir los riesgos y costos de quien tenga mayor capacidad para hacerlo, y (3) condiciones para disminuir la percepci´on del riesgo por parte de los inversionistas. Si bien el mercado ofrece diferentes opciones de financiaci´on para inversionistas privados en proyectos de infraestructura, a trav´es de variadas estructuras y mecanismos financieros, las condiciones de mercado de financiamiento local e internacional para mercados emergentes, han ocasionado restricciones en cuanto a la disponibilidad y oferta de dichos mecanismos en los procesos licitatorios. Por tal motivo es necesario promover escenarios de competencia para la oferta de los mecanismos de financiaci´on. Por tanto, se impulsar´an los programas de participaci´on privada en infraestructura y se fortalecer´an las reglas de juego para los agentes econ´omicos, con el objetivo de: (1) fomentar la eficiencia en la construcci´on y operaci´on de proyectos y servicios; (2) promover la competencia; (3) minimizar la presi´on fiscal que genera la financiaci´on y operaci´on p´ ublica de los proyectos y servicios; (4) aumentar los flujos de inversi´on local y extranjera; (5) aumentar los 53

Se cuenta con la Ley 448 de 2001, por medio de la cual se adoptan medidas en relaci´ on con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

423

flujos de financiaci´on local y extranjera y (6) promover la democratizaci´on de la propiedad y el desarrollo del mercado de capitales.

4.2.4.

Ciencia, tecnolog´ıa e innovaci´ on

Una visi´ on general Existen cuatro maneras de adquirir conocimiento tecnol´ogico. La primera, asociada a los pa´ıses desarrollados, es crear tecnolog´ıa. La segunda consiste en comprar tecnolog´ıa. La tercera viene dada por la asimilaci´on de tecnolog´ıa. Finalmente, la u ´ltima es la inversi´on extranjera directa, que implica atraer a las empresas que tienen este conocimiento. Por lo tanto, para lograr el desarrollo tecnol´ogico deben tenerse en cuenta cinco estrategias: 1. Inversi´on extranjera directa 2. Educaci´on enfocada a la asimilaci´on de tecnolog´ıa 3. Reducci´on de restricciones crediticias y asimilaci´on de tecnolog´ıa 4. Promoci´on de exportaciones 5. Adaptabilidad en la visi´on de los anteriores lineamientos Esta u ´ltima estrategia implica que si alguna de las cuatro propuestas iniciales no tiene los resultados esperados, es importante que la misma sea reconsiderada. Inversi´ on extranjera directa. Debe ser un objetivo fundamental del Gobierno atraer inversiones que promuevan la m´as alta tecnolog´ıa. Los pa´ıses m´as exitosos en su crecimiento durante la segunda mitad del siglo XX y principios del siglo XXI confirman esta aseveraci´on. Ahora bien, es fundamental alcanzar los siguientes objetivos: 1. Estabilidad fiscal: los inversionistas deben percibir que las inversiones en el pa´ıs no enfrentan un riesgo en el largo plazo. Entre mayor estabilidad fiscal se alcance mayor es la probabilidad de atraer inversi´on de alto valor agregado.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

2. Estructura tributaria: la estructura tributaria tiene que ser favorable para las empresas, extranjeras y dom´esticas, que quieran invertir en ciencia y tecnolog´ıa. En particular, como lo confirman varios estudios sobre tributaci´on en el pa´ıs, los cambios de las reglas tributarias han sido perjudiciales para las empresas en las u ´ltimas dos d´ecadas. 3. Mercado laboral: el mercado laboral debe complementar la estructura tributaria. De nada sirve tener unas tasas impositivas favorables si la fuerza laboral no est´a lo suficientemente educada para cumplir con los requisitos de las empresas que quieren innovar en ciencia y tecnolog´ıa o que quieren invertir en Colombia. Por lo tanto, es importante invertir en la formaci´on t´ecnica y en el v´ınculo entre la formaci´on t´ecnica y la investigaci´on. Educaci´ on enfocada a la asimilaci´ on de tecnolog´ıa. La historia demuestra que la forma en que las sociedades logran avanzar tecnol´ogicamente lo hacen recuciendo la brecha entre la ciencia y su aplicaci´on a la producci´on. En Colombia, existe una brecha entre la aplicaci´on t´ecnica y la ciencia. La educaci´on enfocada en la tecnolog´ıa es fundamental para reducir esta brecha. Para que la estrategia tecnol´ogica funcione debe existir un v´ınculo entre la educaci´on tecnol´ogica, la empresa privada, y el mercado. Este v´ınculo tiene que estar caracterizado por la aplicaci´on de los conocimientos cient´ıficos y t´ecnicos al proceso productivo. Para eso es necesario que las empresas est´en vinculadas con los centros de educaci´on, manifestando que tipo de formaci´on es la que necesitan de sus profesionales. Por lo tanto, debe ser una prioridad, dentro esta estrategia, que se fortalezcan los v´ınculos entre las empresas y el sistema educativo. Reducci´ on de restricciones crediticias y asimilaci´ on de tecnolog´ıa. La literatura demuestra que la tecnolog´ıa muchas veces no se logra desarrollar o atraer porque no existen l´ıneas de financiaci´on que promuevan este objetivo. En muchos casos s´olo se pueden financiar los proyectos de los agentes que tienen mayores ingresos, y ´estos no necesariamente son los proyectos m´as competitivos o los m´as rentables. Promoci´ on de exportaciones. En la segunda mitad del siglo XX los aranceles, en el mundo, disminuyeron a niveles hist´oricamente bajos.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

425

10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000

A. Latina

2002

2001

2000

1995-1999

1990-1994

1985-1989

1980-1984

1.000 0

1975-1979

3.000 2.000

Asia

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial.

Figura 4.10: PIB per c´apita en Asia y Am´erica latina Los pa´ıses ejemplares durante la segunda mitad del siglo XX, y los logros m´as destacados de crecimiento hoy tienen en com´ un que emplearon como estrategia un crecimiento orientado hacia fuera. En este per´ıodo Am´erica Latina, por el contrario, se caracteriz´o por una estrategia de crecimiento orientada hacia adentro. Esta estrategia que promov´ıa la protecci´on a la incipiente industria del continente arroj´o crecimientos positivos. Sin embargo, ´estos se redujeron con el paso del tiempo y si los comparamos con los crecimientos de los pa´ıses que orientaron su producci´on hac´ıa afuera, los de Am´erica Latina son menores. Lo anterior se puede observar al comparar la diferencia de comportamiento entre el PIB per capita de Am´erica Latina y el de Asia durante la segunda mitad del siglo (figura 4.10). Es de resaltar que el crecimiento en Am´erica Latina ha sido superior despu´es del proceso de liberalizaci´on comercial. Si bien el crecimiento de las d´ecadas del 60 y 70 fue, en promedio, superior al de las d´ecadas del 80 y 90, esta diferencia en el crecimiento no coincide con el proceso de liberalizaci´on. Lo que si es claro es que el crecimiento de Am´erica Latina desde los 80 ha venido experimentando un cambio en su nivel, que en los 90 este se ha

426

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

venido recuperando con respecto a lo sucedido en la d´ecada anterior, y que los resultados en t´erminos de crecimiento del continente han estado mediados por malos manejos macroecon´omicos y por crisis externas. Por u ´ltimo, es de resaltar que el mensaje que aqu´ı se propone no es el de que el libre comercio por s´ı mismo genere crecimiento. El argumento, es que si bien un comercio m´as libre no genera crecimiento por s´ı mismo, cualquier estrategia de desarrollo acompa˜ nada de libre comercio genera un efecto positivo sobre el crecimiento. Las propuestas de pol´ıtica La Visi´on Colombia II Centenario 2019 Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on y el Plan Nacional de Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on 2019, han definido como fin ((Producir, difundir y usar el conocimiento para contribuir a la transformaci´on productiva y social del pa´ıs a fin de garantizar un mayor nivel de competitividad y desarrollo humano sostenible)). Ello pretende generar una efectiva transformaci´on productiva y social del pa´ıs asign´andole a la ciencia, la tecnolog´ıa y la innovaci´on un rol protag´onico e integrando el eje estrat´egico visi´on-plan-programas-presupuesto. Colciencias, en colaboraci´on con el DNP, ha formulado el Plan Nacional de Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on 2019, que concreta en estas materias la Visi´on Colombia II Centenario. Esta propuesta de pol´ıtica se desarrolla en el cap´ıtulo 6 Dimensiones transversales del desarrollo en la secci´on 6.6 Ciencia, tecnolog´ıa e innovaci´on.

4.2.5.

Capital humano

Salud El aporte del sector salud para el crecimiento y competitividad se enfoca desde la perspectiva de capital humano (poblaci´on sana para la producci´on) y desde el ´ambito de las ventajas comparativas y del desarrollo de estrategias para la investigaci´on y el desarrollo competitivo. Si bien la salud es constitutiva de la vida y del bienestar, tambi´en puede ser vista como base de la productividad econ´omica del individuo y la sociedad. Una persona enferma tiene menor rendimiento laboral que una que no lo est´a, ya sea por ausencia laborales, incapacidades o por trabajar en esa condici´on. La evidencia internacional muestra que los pa´ıses con peores condiciones

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

427

de salud y educaci´on son los que m´as dificultades tienen para lograr un creci´ miento sostenido. M´as de la mitad del diferencial de Africa con relaci´on a los pa´ıses de alto crecimiento de Asia oriental podr´a explicarse estad´ısticamente por la carga de morbilidad, la demograf´ıa y la geograf´ıa, m´as que por las variables macroecon´omicas. Adicionalmente, la experiencia internacional resalta como necesidades la maximizaci´on de la productividad de los empleados, reconociendo el nivel de productividad alcanzado es altamente determinada por los problemas f´ısicos y mentales de los individuos. Entre los factores que afectan la productividad negativamente, los empleadores se˜ nalan que el estr´es, el agotamiento y otros temas relacionados con la salud de sus empleados son aspectos decisivos. Uno de los factores que afecta la productividad es la incidencia de la enfermedad profesional. En Colombia la afiliaci´on al Sistema General de Riesgos Profesionales s´olo alcanza el 25 % de la poblaci´on ocupada. El n´ umero de diagn´osticos de enfermedad profesional realizados por las Entidades Promotoras de Salud (EPS) presenta un incremento constante, al pasar de 507 casos en el a˜ no 2000 a 1790 casos en el a˜ no 2002, evidenciando que el n´ umero de diagn´osticos de enfermedades profesionales se ha incrementado en 253 % durante estos tres a˜ nos, captados a trav´es del R´egimen Contributivo de salud. Con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, la consulta por prevenci´on en el total de los afiliados, se realiz´o en el 62,3 % de los casos, tanto para los ocupados como para los no ocupados. Entre reg´ımenes se encuentra que de los ocupados, los afiliados a reg´ımenes especiales son los que m´as tienden a consultar una vez al a˜ no por prevenci´on (71,4 %), seguidos de los afiliados al r´egimen contributivo (69,8 %) y por u ´ltimo los afiliados al r´egimen subsidiado (47 %). El 47 % de los trabajadores respondieron que aunque estaban enfermos no dejaron de asistir al trabajo y el 47 % respondieron que dejaron de asistir entre 1 y 15 d´ıas a sus sitios de trabajo. S´olo el 4,5 % respondi´o que dicha enfermedad represent´o entre 16 y 30 d´ıas de incapacidad laboral, y el 1,5 % respondi´o que estuvo incapacitado para trabajar por m´as de 30 d´ıas. Los afiliados al r´egimen subsidiado son los que m´as reportaron una incapacidad de entre 1 y 15 d´ıas (53,1 %), seguidos de los afiliados al r´egimen contributivo (45 %). Es importante resaltar, de los anteriores resultados, que si bien los trabajadores reportan enfermedades, una gran porci´on de ellos asisten a sus lugares de trabajo y contin´ uan con sus actividades normales. Lo anterior hace pensar que el fen´omeno de ”trabajar enfermos”puede ser altamente recurrente en la vida laboral de los ocupados, con los consecuentes costos en productividad

428

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

que ello acarrea. En la poblaci´on ocupada no afiliada a ning´ un r´egimen en salud, se encuentra que el 67,8 % no consulta por prevenci´on. Lo anterior implica que es necesario promover tanto la afiliaci´on al r´egimen de salud como la afiliaci´on al Sistema de Riesgos Profesionales, adem´as de promover el uso de servicios de salud y de los programas de prevenci´on y promoci´on entre la poblaci´on a´ un no afiliada. De otra manera, la b´ usqueda del incremento del capital de salud se debe iniciar desde el momento de la concepci´on, dado que la adecuada alimentaci´on de la madre en estado de gestaci´on impacta las condiciones f´ısicas y nutricionales del reci´en nacido. Teniendo presente que la buena nutrici´on es un elemento clave para el desarrollo de las capacidades cognocitivas del menor, para adquirir conocimientos en el futuro y para obtener mayor salud en el largo plazo. En este contexto es innegable la importancia del sector salud en la sociedad. La inversi´on en salud impulsa el desarrollo humano, reduce la pobreza (entendida esta bien sea como carencia de ingresos o carencia de capacidades fundamentales), al tiempo que impulsa el crecimiento econ´omico. Por otra parte y desde la perspectiva empresarial, la exportaci´on de servicios de salud inici´o en Colombia hacia finales de la d´ecada de 1990, favorecida principalmente por la disponibilidad a costos competitivos de servicios de alta calidad, y la creciente disponibilidad para la pr´actica de procedimientos de alta complejidad en importantes cl´ınicas y hospitales del pa´ıs. A esto se suma el buen desempe˜ no relativo del sistema de salud colombiano. A pesar de ser considerados hasta hace poco tiempo como una actividad estrictamente local, de forma progresiva los servicios de salud han venido ganando participaci´on en el comercio mundial. La particular sensibilidad de la medicina a los avances cient´ıficos y tecnol´ogicos, han contribuido a la r´apida difusi´on de conocimientos, productos, tecnolog´ıas y pr´acticas m´edicas que se traducen en nuevos patrones de consumo de bienes y servicios de salud. Esto a su vez a dado paso a la aparici´on de nuevos nichos de mercado encaminados a satisfacer esas nuevas demandas y a generar una mayor heterogeneidad de la atenci´on en salud a la cual tienen acceso diferentes grupos de la poblaci´on. El comercio internacional de servicios de salud se origina en la demanda de agentes particulares que buscan la maximizaci´on de la relaci´on beneficio/costo del servicio adquirido, teniendo en cuenta los servicios y precios disponibles localmente y en el exterior. En el caso de los consumidores de pa´ıses industrializados, los altos costos de tratamientos especializados y aten-

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

429

ciones m´edicas en su pa´ıs de origen desplazan el inter´es de los pacientes hacia pa´ıses en desarrollo capaces de proveer servicios de calidad a precios competitivos. Por su parte, los pacientes de pa´ıses en desarrollo buscan el acceso a la medicina de pa´ıses avanzados motivados principalmente por el deseo de aprovechar los adelantos cient´ıfico-tecnol´ogicos disponibles exclusivamente en pa´ıses industrializados, aunque a costos considerablemente altos. En el mundo son varios los pa´ıses que con procesos de construcci´on de ventajas competitivas en forma de clusters han sabido aprovechar la demanda internacional de servicios de salud. Estas actividades son vistas no s´olo como una oportunidad para la generaci´on de divisas, sino tambi´en como una alternativa para el mejoramiento de los sistemas de salud disponibles para sus respectivas poblaciones. En Colombia existen iniciativas en marcha encaminadas a la conformaci´on-consolidaci´on de clusters de salud en varias ciudades del pa´ıs. En Bogot´a y Cundinamarca, la C´amara de Comercio de Bogot´a, junto a la alcald´ıa mayor y Proexport lideran el desarrollo del programa Salud Capital. En Medell´ın, Pro Antioquia lidera el programa Salud sin Fronteras. En Cali la Universidad Javeriana de esa ciudad estimula el desarrollo de un proyecto de Capacidades Competitivas en Salud para la regi´on conocido como Valle de la Salud, mientras que en Santander el CARCE ha propuesto el desarrollo de un proyecto de Exportaci´on de Salud en el departamento a trav´es de la inicitaiva Salud Santander. Por fuera de estas iniciativas, existen otras entidades hospitalarias que de forma independiente llevan a cabo proyectos para exportar servicios de salud en el Viejo Caldas, Barranquilla y Cartagena. Metas y acciones requeridas El Plan Nacional de Desarrollo con el fin de fortalecer el capital humano y crear las condiciones de desarrollo sostenible junto el desarrollo empresarial del sector salud, se concentrara en: Programas de nutrici´on y promoci´on de h´abitos saludables en la poblaci´on general. La nutrici´on juega un papel determinante en el logro de mejoras en la productividad futura. Las estrategias en este sentido son recogidas en la pol´ıtica de seguridad alimentaria y nutricional (ver cap´ıtulo de Reducci´on de la Pobreza y promoci´on de la Equidad). Aumentar la cobertura y acceso al Sistema General de Riesgos Profesionales. En este sentido resultan necesarias varias acciones:

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

1. Programas de difusi´on del conocimiento de los trabajadores sobre sus derechos y deberes con relaci´on a las enfermedades profesionales. 2. Mejorar los procesos de interacci´on administrativa de las entidades de la seguridad social como son las Empresas Promotoras de Salud y Administradoras del R´egimen Subsidiado, en aras de facilitar el tratamiento a sus afiliados. 3. Fortalecer la inspecci´on, vigilancia y control de todos los actores institucionales y procesos relacionados con la calificaci´on del origen de los eventos, reconocimiento y pago de prestaciones y la prevenci´on de las enfermedades profesionales. 4. Implementar sistemas de informaci´on que consoliden los datos sobre enfermedad profesional como una forma para fortalecer el dise˜ no de pol´ıticas, por medio de la consolidaci´on de los registros, reportes y an´alisis de la morbilidad profesional. Agenda interna sectorial La agenda interna propone tener un sector con altos est´andares de calidad, investigaci´on y desarrollo, para que garantice atenci´on integral en salud para los colombianos y que sea competitivo en el contexto internacional. Para el efecto es necesario que las entidades territoriales tengan claridad sobre la importancia de tener una poblaci´on sana y que invertir en salud se convierte en determinante del desarrollo y del crecimiento econ´omico. En este sentido es necesario que el Ministerio de la Protecci´on Social divulgue la pol´ıtica nacional de prestaci´on de servicios, con espacial ´enfasis en el componente del Sistema Obligatorio de Garant´ıa de la Calidad (SOGC). Ser´a prioritario para lograr competitividad internacional que el pa´ıs cuente con un SOGC que permita acreditar a los prestadores de salud internacionalmente. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conjuntamente con el MPS, deben desarrollar las acciones que correspondan para lograr en 2010 contar con los instrumentos que permitan a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y aseguradoras tener reglas claras que les permitan insertarse en el mercado internacional. As´ı mismo, dado que esta pol´ıtica contempla, dentro de sus estrategias, el fortalecimiento de procesos de evaluaci´on e incorporaci´on de tecnolog´ıa

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

431

biom´edica a trav´es del desarrollo del Sistema Nacional de Evaluaci´on Tecnol´ogica en Salud, y el apoyo a la implementaci´on de la Pol´ıtica Farmac´eutica Nacional, se deber´a lograr a 2010 tener la evaluaci´on y una pol´ıtica sobre la incorporaci´on de tecnolog´ıa biom´edica en el pa´ıs. De igual manera, ser´a prioritario para el sector salud bajo el liderazgo del MPS y Colciencias, definir una Pol´ıtica Nacional de Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on en salud. En relaci´on con la investigaci´on y desarrollo (I+D) del el pa´ıs debe incentivar la participaci´on activa del sector privado. Para el efecto el MPS y el Ministerio de Comercio Industria y Turismo dise˜ nar´an una estrategia para que las empresas y agentes del sector salud inviertan en I+D. Se deber´a buscar la cofinanciaci´on de proyectos de investigaci´on en salud con el sector privado, a trav´es de universidades, centros de productividad y de desarrollo tecnol´ogico; la conformaci´on de centros de investigaci´on cient´ıfica y de biotecnolog´ıa asociada a tratamientos en todas las a´reas y la dotaci´on de equipos de alta tecnolog´ıa. Se deber´a desarrollar una estrategia que incentive a las universidades p´ ublicas y privadas a realizar mayores esfuerzos en I+D. As´ı mismo, el sector debe considerar desarrollar acciones conjuntas con el sector turismo, para complementar su estrategia comercial para la exportaci´on de servicios de salud. Esto implica adelantar campa˜ nas de promoci´on de la imagen de pa´ıs y sus fortalezas. Se busca, tambi´en, promocionar y consolidar los clusters de salud regionales que permitan el fortalecimiento interno y que a su vez favorezca la exportaci´on de servicios de salud. El establecimiento de clusters est´a dirigido al afianzamiento y desarrollo de factores como la asociatividad empresarial, la productividad, la investigaci´on y el desarrollo, y la comercializaci´on. Adem´as resulta indispensable la homologaci´on de protocolos de servicios, la implementaci´on de un sistema u ´nico de acreditaci´on y la articulaci´on con las redes empresariales de industrias complementarias para la consolidaci´on de los clusters. Adicionalmente, se debe incrementar la productividad a trav´es de la aplicaci´on y desarrollo de soluciones tecnol´ogicas y la implementaci´on de programas de actualizaci´on del talento humano. Esta estrategia se desarrolla mediante la formulaci´on y articulaci´on de proyectos orientados a incentivar la exportaci´on de servicios de salud con est´andares internacionales de calidad. As´ı mismo, con base en la definici´on de especialidades m´edicas en las diferentes regiones, considera necesario convocar y sensibilizar a los diferentes actores para crear una oferta coordinada en la prestaci´on de servicios que permita aprovechar las ventajas relativas de cada uno.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

En el caso particular del desarrollo y mejoramiento de talento humano para el sector salud, el Gobierno nacional propone a trav´es de la Pol´ıtica Nacional de Prestaci´on de Servicios de Salud la implantaci´on de un sistema de recertificaci´on y registro u ´nico nacional del personal de salud. Adem´as considera necesaria la definici´on e implantaci´on de los criterios de calidad para los escenarios de pr´actica y hospitales universitarios, as´ı como, la definici´on de una cultura ´etica a partir de la iniciativa del Programa Nacional de Bio´etica. La pol´ıtica debe incluir la formulaci´on de un sistema de incentivos para el talento humano del sector, as´ı como el reconocimiento de los logros en calidad a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y aseguradoras. El Gobierno evaluar´a la asignaci´on de l´ıneas de cr´editos blandas que impulsen la reposici´on de tecnolog´ıa biom´edica. Educaci´ on y formaci´ on para el trabajo La educaci´on cumple un papel estrat´egico en el desarrollo econ´omico y social de los pa´ıses. Muchos autores han estado interesados en cuantificar y demostrar los efectos de las inversiones en capital humano y c´omo la educaci´on influye en el bienestar de las personas al aumentar sus capacidades para contribuir y aprovechar las oportunidades del desarrollo. En la actualidad la educaci´on, reflejada en la adquisici´on conocimientos, competencias y habilidades productivas, es uno de los factores que determinan el grado de competencia que est´a en capacidad de afrontar un pa´ıs, dado el auge del comercio internacional. Lo anterior obliga a los pa´ıses a incrementar el n´ umero de personas capacitadas en a´reas especializadas de acuerdo con las necesidades del sector productivo. Adicionalmente, las naciones deben contar con el capital humano necesario para generar desarrollo cient´ıfico y tecnol´ogico, aspecto medular cuando se trata de crear capacidad nacional para la innovaci´on, adaptar la tecnolog´ıa y hacer frente a los riesgos del cambio tecnol´ogico. A trav´es de las inversiones en educaci´on se observan mayores niveles del desarrollo econ´omico en los pa´ıses que han puesto gran ´enfasis en las pol´ıticas que impulsan la educaci´on. Igualmente, se le otorga un gran papel en t´erminos de mejorar los niveles de equidad de las sociedades. El ´enfasis que da la econom´ıa a la educaci´on, a pesar de que ha sido una preocupaci´on desde Smith hasta nuestros d´ıas , se desarrolla con el concepto de capital humano que fue inspirado en sus inicios por los trabajos de Schultz (1963) qui´en analiz´o el gasto en educaci´on como una inversi´on y Becker (1964)

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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qui´en desarroll´o propiamente una teor´ıa sobre formaci´on de capital humano y analiz´o la tasa de retorno de las inversiones en educaci´on . El concepto de capital humano desarrollado por Schultz, se relaciona con el hecho de que los seres humanos realizan inversiones en s´ı mismos por medio de la educaci´on, el entrenamiento y otras actividades, las cuales incrementan su ingreso a trav´es del aumento de la remuneraci´on a su trabajo. Uno de los principales enigmas de la econom´ıa ha sido encontrar la f´ormula que permita conocer que factores inciden m´as decisivamente en el crecimiento econ´omico. Despu´es de muchas investigaciones, se lleg´o a la conclusi´on de que, m´as all´a del crecimiento de los factores (capital de trabajo) la principal contribuci´on proviene del c¸ambio t´ecnico la educaci´on. La contribuci´on de la educaci´on al crecimiento se presume sucede a trav´es de su habilidad para incrementar la productividad del empleo incorporado en el proceso de producci´on, a trav´es de la educaci´on formal o el entrenamiento t´ecnico; sin embargo no se conoce exactamente c´omo ni con qu´e intensidad se da esta relaci´on. Los principales obst´aculos para la cuantificaci´on del impacto de la educaci´on sobre el crecimiento y la productividad incluyen la indeterminaci´on de la causalidad crecimiento - educaci´on ya que muchos pa´ıses con alto ingreso tienen tambi´en altos niveles de escolaridad, mientras gran cantidad de pa´ıses, en desarrollo, que han logrado aumentar r´apidamente su nivel de educaci´on no muestran un nivel de crecimiento que permita encontrar una causalidad directa. Adicionalmente, existen restricciones para cuantificar las variables. Aunque parece tarea esquiva encontrar los efectos directos de las inversiones en educaci´on sobre el crecimiento, lo cierto es que muchos estudiosos del tema recomiendan que los pa´ıses menos favorecidos aumenten su stock de capital humano acompa˜ nado de inversiones igualmente importantes en t´erminos de capital f´ısico y desarrollos tecnol´ogicos. Estas recomendaciones se soportan en el hecho de que en la din´amica del proceso de producci´on no interviene exclusivamente el capital humano, sino que, por el contrario, este se liga a los dem´as componentes produciendo as´ı la mejor combinaci´on. La complementariedad entre tecnolog´ıa y destrezas es un tema muy importante y se recomienda por tres motivos: a) se necesitan trabajadores calificados para implementar nuevas tecnolog´ıas porque ellos son m´as aptos para enfrentar los cambios; b) el cambio tecnol´ogico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevaci´on de los niveles de educaci´on en los pa´ıses en desarrollo, puesto que la naturaleza del cambio tecnol´ogico intensivo en destrezas tiende a perpetuarse y; c) se requieren trabajadores, ingenieros y cient´ıficos 2

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

calificados para producir adaptaciones importantes de las tecnolog´ıas existentes y, a´ un m´as, para crear nuevas. Sin embargo, superar la brecha de educaci´on y tecnolog´ıa requiere que el pa´ıs realice grandes inversiones en educaci´on. Tal como lo dice el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. La transformaci´on tecnol´ogica actual depende de que cada pa´ıs tenga capacidad para liberar la creatividad de sus habitantes y posibilite que estos comprendan y dominen la tecnolog´ıa, introduzcan innovaciones y adapten las tecnolog´ıas a sus propias necesidades y oportunidades. No hay que olvidar que, junto con las inversiones en educaci´on, la promoci´on de la creatividad requiere, adem´as, contar con a´mbitos econ´omicos flexibles, competitivos y din´amicos, inversiones en capital y tecnolog´ıa, entre otros. Pero el aspecto medular para fomentar la creatividad es la ampliaci´on de las aptitudes humanas. El cambio tecnol´ogico aumenta pronunciadamente la importancia que cada pa´ıs debe asignar a las inversiones en educaci´on para el desarrollo de las aptitudes de sus habitantes. Uno de los sectores donde mejor se reflejan los impactos del rezago educativo que a´ un se observa en el pa´ıs, es el mercado laboral. Existe una gran porci´on de la fuerza laboral en el pa´ıs que no tiene las herramientas b´asicas para insertarse con ´exito en el mercado de trabajo ni para contribuir con el aumento de la productividad y competitividad que el pa´ıs requiere. En 2005, el 44 % de la fuerza laboral contaba con secundaria incompleta o completa y en el a˜ no 2003 s´olo un 24 % de los j´ovenes entre 18 y 23 a˜ nos accedieron a un nivel de postsecundaria. De acuerdo con las cifras de la ECV de 2003, el porcentaje de personas que tienen o asisten al nivel t´ecnico o tecnol´ogico, con respecto al total de la poblaci´on mayor de 12 a˜ nos tan s´olo llega a un 3,8 %, en el universitario a 7,8 % y en postgrado 1,5 %. S´olo el 9,8 % de la misma poblaci´on de referencia asist´ıa o hab´ıa recibido a alg´ un tipo de formaci´on para el trabajo, de los cuales el 17 % fue impartido por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Estos resultados est´an relacionados con los problemas de acceso a capacitaci´on en el nivel t´ecnico o tecnol´ogico, la imposibilidad de continuar en el sistema formal de educaci´on, y la ampliaci´on de las diferencias entre el perfil del recurso humano existente y la posibilidad de vinculaci´on al mercado laboral. De otra parte, existen en el pa´ıs m´ ultiples entidades que prestan de forma independiente servicios de formaci´on y capacitaci´on, dise˜ nan sus programas desde ´opticas distintas y sus instrumentos y procedimientos de evaluaci´on obedecen a par´ametros diversos, frecuentemente aislados de la realidad del

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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sector productivo. La principal caracter´ıstica de este universo de instituciones y modalidades educativas es su alto nivel de dispersi´on, heterogeneidad y falta de interrelaci´on. A esto se suma la ausencia de un sistema de equivalencias que permita a las personas moverse entre el proceso de formaci´on y el mundo laboral. Sus modelos, basados en la mayor´ıa de los casos en la transferencia de conocimientos, no corresponden con las necesidades del mundo del trabajo actual, que impone la necesidad de incorporar el desarrollo de competencias laborales. Adicionalmente, las funciones de definici´on de pol´ıticas, inspecci´on, vigilancia y control de la oferta de capacitaci´on est´a dispersa: la educaci´on b´asica y media t´ecnica es dirigida por el Ministerio de Educaci´on Nacional (MEN). La educaci´on no formal, es regulada por las secretar´ıas de educaci´on departamentales, municipales y distritales; la Formaci´on Profesional por el SENA y el Ministerio de la Protecci´on Social (MPS); la educaci´on t´ecnica profesional y tecnol´ogica por el MEN; y la capacitaci´on de origen empresarial por el SENA y el MPS. Adem´as, diversos ministerios y agencias sectoriales intervienen en procesos relacionados como la transferencia de tecnolog´ıa. Es necesario mejorar el esquema estructural y operativo del Sistema de informaci´on y de creaci´on de incentivos que ofrezcan la credibilidad necesaria para que tanto empresarios como trabajadores realicen un v´ınculo eficaz entre la oferta y demanda de trabajo. En el mercado laboral, las barreras de acceso al sistema educativo tradicional y la baja pertinencia y cobertura de la capacitaci´on se manifiestan en tasas de desempleo m´as altas en la poblaci´on con bajos niveles de educaci´on, sobre todo aquellos con ense˜ nanza secundaria completa o incompleta. Estos u ´ltimos constituyen m´as del 57 % de los desempleados. As´ı mismo, en la medida en que el desempleo sea mayor para las personas con bajos niveles de educaci´on, se presentan efectos distributivos a favor de los trabajadores m´as educados, lo que explica que el salario relativo de los trabajadores con educaci´on universitaria haya crecido de modo sistem´atico. Metas y acciones requeridas Dado lo anterior, la propuesta para el cuatrienio 2006-2010 tendr´a como fundamento un sistema de formaci´on de capital humano integral a partir del fortalecimiento y la articulaci´on de todos los niveles, desde la educaci´on inicial hasta la educaci´on superior y con la formaci´on para el trabajo. Dentro de esta articulaci´on se incluir´a el desarrollo, adquisici´on y fortalecimiento de

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

436

Pruebas ECAES

Prueba Saber 5°

Prueba Saber 9°

Prueba Saber 11°

S CIA

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EN COMPET CIUDADANAS COMPETENCIAS

COMPETENCIAS BÁSICAS

BÁSICA

SECUNDARIA

MEDIA

TÉCNICA PROFESIONAL

TECNOLÓGICA

PROFESIONAL UNIVERSITARIA

POST GRADOS DOCTORADOS

SUPERIOR

EDUCACIÓN NO FORMAL Y CONTINUA (Formación para toda la vida) Fuente: MEN-DNP.

Figura 4.11: Modelo de formaci´on por competencias competencias b´asicas, ciudadanas, generales, laborales espec´ıficas e investigativas. Con el desarrollo de las competencias ciudadanas en todos los niveles educativos, se busca promover la formacion integral de los educandos en valores, principios, derechos y deberes. Adem´as, en las instituciones educativas tanto de car´acter p´ ublico como privado, el estudio, la comprensi´on y la pr´actica de la Constituci´on, de la instrucci´on c´ıvica as´ı como la educaci´on para la justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, y en general la formaci´on en valores humanos, son considerados de ense˜ nanza obligatoria. La formaci´on por competencias estar´a acompa˜ nada del desarrollo de un esquema de evaluaci´on de la calidad por medio del cual se pondr´a a prueba la adquisici´on de las competencias acumuladas en cada uno de los niveles. Estas competencias deber´an constituir el n´ ucleo com´ un de los programas acad´emicos en todos los niveles desde la educaci´on inicial hasta la educaci´on superior, la formaci´on para el trabajo, y ser´an el fundamento sobre el cual se construyen aprendizajes a lo largo de la vida (figura 4.11). La estrategia permitir´a una mayor definici´on del perfil laboral de los egre-

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

437

PROFESIONAL UNIVERSITARIA

Profesional Universitaria Tecnológica Técnica Profesional

Media académica

Educación no formal y continua

Mercado Laboral

Educación no formal y continua

Potsgrados

Mercado Laboral

Media Técnica

Fuente: MEN

Figura 4.12: Articulaci´on del sistema de formaci´on de capital humano

sados de cada nivel, que junto con los esfuerzos por dar mayor pertinencia a los programas acad´emicos, mejorar´a la inserci´on laboral de los j´ovenes que culminan la educaci´on b´asica y media. De igual manera, incentivar´a un mayor direccionamiento de la educaci´on superior y la formaci´on para el trabajo, al definir y acoger los perfiles laborales que el pa´ıs requiere para el fortalecimiento del sector productivo y por ende el que se logre un mayor crecimiento econ´omico. El modelo se concibe como un sistema flexible a partir del nivel de educaci´on media, m´as integrado con el sector productivo al permitir la entrada y salida de estudiantes del sistema educativo hacia y desde el mercado laboral. Adem´as, se plantea el fortalecimiento y la articulaci´on de la educaci´on para el trabajo y el desarrollo humano con el resto del sistema para garantizar que la fuerza de trabajo se capacite y actualice sus conocimientos de forma permanente.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Desarrollo de competencias en todo el ciclo de formaci´ on de capital humano . Dado que el sistema educativo que se propone incluye una articulaci´on de todos los niveles, es necesario que se fomente y apropie el enfoque de formaci´on por competencias acumuladas, con base en los est´andares definidos en el cuatrienio pasado los cuales se revisar´an y actualizar´an para 2010, partiendo del desarrollo de las competencias b´asicas y ciudadanas en preescolar y primaria, incorporando competencias laborales generales en la secundaria y algunas espec´ıficas en la media, de manera que en el nivel de educaci´on superior se profundice en cada una de estas competencias, se potencie la capacidad de investigaci´on cient´ıfica y tecnol´ogica, y finalmente el pa´ıs cuente con profesionales capaces de dar soluci´on a los problemas. Lo anterior convertir´a el nivel de educaci´on media en una primera etapa con el fin de que resulte m´as atractivo para los j´ovenes que tienen mayores restricciones econ´omicas. Igualmente, debe garantizarse que la educaci´on proporcionada en este nivel, se encuentre en total concordancia con las necesidades del sector productivo y la educaci´on superior mediante la actualizaci´on peri´odica de los contenidos. Este esquema estar´a articulado con el Sistema Nacional de Formaci´on para el Trabajo -SNFT-. Para el 2010 todas las instituciones educativas de media acad´emica deber´an haber incorporado competencias laborales generales y 80 mil j´ovenes de la media t´ecnica har´an parte del proceso de articulaci´on que se propone entre la educaci´on media y la educaci´on superior. Mejoramiento de la Calidad y Competitividad en el Sistema Educativo Las estrategias para lograr una educaci´on de calidad para la competitividad son: Apropiaci´ on de est´ andares en el Sistema Educativo. El mejoramiento de la calidad de la educaci´on requiere de la formulaci´on de est´andares y condiciones m´ınimas, que establezcan diferencias entre los distintos niveles de la educaci´on. Igualmente, estos est´andares y condiciones m´ınimas deber´an cambiar, conforme evolucionan las metodolog´ıas de aprendizaje junto con la incorporaci´on de nuevas tecnolog´ıas.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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En ese sentido, el Gobierno nacional impulsar´a la identificaci´on y definici´on de las competencias para la primera infancia y continuar´a promoviendo estrategias que permitan que las instituciones educativas se apropien de los est´andares y construyan, con base en ellos, curr´ıculos, planes de estudio y estrategias pedag´ogicas y de evaluaci´on en el aula. Para 2010, el Ministerio de Educaci´on habr´a revisado y actualizado la totalidad de los est´andares en competencias b´asicas y adelantado procesos eficientes para la apropiaci´on de los est´andares formulados en 78 Entidades Territoriales certificadas. En el nivel superior, se iniciara la implementaci´on de los est´andares de competencias a partir de los ya establecidos para los niveles de b´asica y media. Estos est´andares deber´an incorporarse en el proceso formativo y evaluarse a trav´es de los ECAES. De esta forma las competencias laborales generales se integran a este n´ ucleo com´ un desde la educaci´on b´asica secundaria y las espec´ıficas se desarrollan en el nivel superior y en la capacitaci´on laboral. Sistema de aseguramiento de la calidad para la educaci´ on b´ asica, media y superior . Partiendo del convencimiento de que la implementaci´on exitosa del ciclo de calidad depende de la capacidad de las instituciones educativas para formular, ejecutar y hacer seguimiento a los resultados de sus planes, durante el siguiente cuatrienio se continuar´an implementando estrategias de aseguramiento de la calidad y de mejoramiento continuo en las instituciones educativas. En este sentido, los entes territoriales seguir´an ejerciendo su funci´on de acompa˜ namiento y asistencia t´ecnica para el mejoramiento de la calidad de las instituciones. Para ejercer esta funci´on de manera acertada deber´an elaborar un mapa educativo del territorio que contenga informaci´on acerca de los proyectos educativos rurales y urbanos as´ı como de las instituciones educativas oficiales y privadas, que permita definir los diferentes ´enfasis educativos del territorio y las caracter´ısticas poblacionales del mismo. La informaci´on contenida en el mapa educativo servir´a como criterio para la distribuci´on de la planta docente y de los recursos con que cuenta el ente territorial y ser´a el insumo fundamental para la elaboraci´on de los Planes de Apoyo al Mejoramiento de las secretar´ıas. Igualmente, el Ministerio acompa˜ nar´a a las instituciones educativas de

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

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FOMENTO

PROVISIÓN DE INFORMACIÓN

SISTEMA DE CALIDAD

RES 166-SNIES

SABER - ESTADO - ECAES

Calidad

OLE

ACREDITACIÓN DE ALTA CALIDAD (Programas, Instituciones) CNA

REGISTRO CALIFICADO (Condiciones Mínimas) CONACES

Apoyo Sistemas de información Nuevas tecnologías Planes mejoramientos

Figura 4.13: Sistema de aseguramiento de la calidad bajo logro en la formulaci´on y ejecuci´on de planes de mejoramiento institucional, y asesorar´a a las entidades territoriales en la elaboraci´on de planes de apoyo al mejoramiento, a partir de la informaci´on obtenida en la georreferenciaci´on. Para 2010, se llegar´a a 58 entidades territoriales con planes de apoyo pertinentes en ejecuci´on, al 100 % de instituciones educativas de bajo logro acompa˜ nadas en la formulaci´on y ejecuci´on de sus planes de mejoramiento, y a 15.723 ejecutando sus planes de mejoramiento institucional. Adicionalmente, el Ministerio de Educaci´on establecer´a un sistema de aseguramiento de la calidad de los servicios educativos prestados por las instituciones oficiales y privadas de b´asica y media, as´ı como por operadores de modelos flexibles, instituciones formadoras de docentes y oferentes de asistencia t´ecnica a los centros. Para ello, se apoyar´a la conformaci´on de una oferta certificada de servicios y programas de apoyo al mejoramiento de la gesti´on dirigidos a las instituciones educativas, con participaci´on de organizaciones especializadas, universidades y empresas del sector productivo. La meta es que para el 2010, 30 entidades territoriales est´en apoyando procesos de certificaci´on de calidad de Instituciones Educativas. En la educaci´on superior se ha privilegiado la noci´on de aseguramiento

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

441

de la calidad, entendida como el conjunto de acciones orientadas a promover, gestionar y mejorar permanentemente la calidad de los programas. El sistema de aseguramiento de la calidad de educaci´on superior est´a conformado por tres subsistemas informaci´on, calidad y fomento. Lo anterior implica que a partir de la informaci´on suministrada por el esquema de evaluaci´on de competencias acumuladas, los sistemas de informaci´on de matr´ıcula y de mercado laboral, se contar´a con los insumos para evaluar y otorgar licencias de funcionamiento, registro calificado y certificados de acreditaci´on de calidad de todas las instituciones pertenecientes al sector. De igual forma, este sistema dise˜ nar´a y coordinar´a las actividades de fomento tendientes a mejorar la recolecci´on de la informaci´on que alimenta el sistema y los planes de mejoramiento para el logro de los certificados de calidad. Adicionalmente, las recomendaciones y observaciones resultantes de los procesos de evaluaci´on tanto de registro calificado como de acreditaci´on de excelencia, deben involucrar el dise˜ no e implementaci´on de planes de mejoramiento en las instituciones de educaci´on superior. Para esto se buscar´a que los sistemas de informaci´on que soportan el sistema de aseguramiento de la calidad (Observatorio, SNIES y resultados ECAES) y las evaluaciones de programas brinden herramientas para apoyar los procesos de autoevaluaci´on permanente. En los pr´oximos cuatro a˜ nos se buscar´a aumentar a 800 el n´ umero de programas de educaci´on superior acreditados voluntariamente con altos niveles de calidad. En cuanto a las Instituciones de Educaci´on Superior que cuentan con acreditaci´on institucional se procurar´a que este n´ umero se incremente a 20 en el a˜ no 2010 con respecto a las 12 acreditadas actualmente. Educaci´ on b´ asica y media La pol´ıtica de mejoramiento de la calidad se desarrollar´a a trav´es de la evaluaci´on de competencias acumuladas obtenidas por los estudiantes en los diferentes niveles educativos, el desempe˜ no de los docentes y dem´as actores que intervienen en el proceso educativo, la implementaci´on de planes de mejoramiento, as´ı como la capacitaci´on de los docentes. Un segundo elemento esencial en el tema de la calidad de la educaci´on es el mejoramiento sistem´atico de la pertinencia de la educaci´on, por esta raz´on se seguir´an pol´ıticas que conduzcan a lograr una educaci´on acorde con las necesidades del sector productivo, los sectores estrat´egicos, el desarrollo de

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

la ciencia y tecnolog´ıa y la conservaci´on y transferencia de los aspectos m´as destacables de nuestra cultura. Entre las estrategias y programas que se ejecutar´an en el per´ıodo de gobierno se destacan las siguientes: 1. Evaluaci´on para el mejoramiento de la calidad de la educaci´on. En el pr´oximo cuatrienio se realizar´an evaluaciones, constantes, de los resultados alcanzados por los estudiantes para ir ajustando los campos de acci´on y las estrategias para mejorar la calidad y en el caso del grado de transici´on se describir´a el nivel de desarrollo de las competencias b´asicas con que los ni˜ nos inician el proceso escolarizaci´on. Estos resultados deber´an ser difundidos a la sociedad con el fin de que ´esta y participe en la formulaci´on de estrategias para el mejoramiento continuo. Las herramientas con que se mida la evoluci´on de los resultados deber´an ser comparables a˜ no a a˜ no y responder´an a los est´andares establecidos en los procesos de aprendizaje y As´ı mismo, se fortalecer´a la cobertura de las pruebas para todos los alumnos de 5, 9 y 11. Adicionalmente, los estudiantes participar´an continuamente en pruebas internacionales de evaluaci´on de competencias. A continuaci´on se plantean las metas para 2010: En competencias ciudadanas los estudiantes deben obtener un puntaje promedio de 80 en acciones relacionadas con la convivencia, la formaci´on, el respeto y la pr´actica de los derechos humanos, la cultura de la legalidad y el derecho internacional humanitario y la participaci´on democr´atica. 20 % de los colegios oficiales ubicados en categor´ıa de desempe˜ no alto y 14 % en desempe˜ no superior y muy superior en las pruebas de estado-ICFES. El pa´ıs superar´a la media regional y se acercara a la media internacional en las pruebas internacionales de calidad. As´ı mismo, se dar´a continuidad a los planes de mejoramiento de los establecimientos educativos oficiales que se elaboran a partir de los resultados en las evaluaciones de los estudiantes. Estas evaluaciones constituyen un insumo importante para que los establecimientos formulen nuevas estrategias pedag´ogicas que permitan aumentar los niveles de

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

Figura 4.14: Metas en calidad de educaci´on b´asica y media

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO logro de los estudiantes. Para el a˜ no 2010 se espera que el 100 % de los establecimientos educativos oficiales se encuentren desarrollando planes de mejoramiento.

2. Implementaci´on de herramientas y estrategias innovadoras para la formaci´on en TIC. Al tener en cuenta la necesidad que tiene nuestro pa´ıs de fundamentar el crecimiento del desarrollo cient´ıfico y tecnol´ogico, el sistema educativo debe jugar un papel fundamental en la apropiaci´on social de estos componentes y en el proceso de instaurar una cultura cient´ıfica. Un primer paso en este camino es el fomento del uso de (TIC) en la educaci´on b´asica y media para el desarrollo de competencias tecnol´ogicas, las cuales se convierten en herramientas claves para que los estudiantes puedan aprovechar las oportunidades el desarrollo cient´ıfico y tecnol´ogico que se observa a nivel mundial. Para este prop´osito, debe intensificarse la capacitaci´on de alumnos y docentes en estas tecnolog´ıas, as´ı como el acceso de los estudiantes a los equipos de c´omputo y herramientas de conectividad. Igualmente, debe intensificarse el uso de la televisi´on, radio y materiales educativos, principalmente en las zonas apartadas del pa´ıs para el desarrollo de competencias b´asicas. De otro lado, el personal docente, con apoyo de las entidades territoriales y del gobierno central podr´a elaborar material audiovisual que facilite la incorporaci´on de los conocimientos por parte de los alumnos e incluso se pueda utilizar para el aprendizaje aut´onomo. A su vez, estos medios pueden ser los m´as eficaces para la difusi´on y apropiaci´on de los est´andares de calidad y las competencias m´ınimas a desarrollar en la educaci´on b´asica y media. Las metas que se proponen a 2010 son: 66 % (23 mil) de las sedes educativas beneficiadas con computadores 22 estudiantes por computador conectado 50 % de las sedes educativas conectadas a Internet 70 % de los docentes capacitados en uso de TIC para el desarrollo de competencias

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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Dominio de idioma extranjero La capacidad de comprender y redactar textos sencillos y coherentes, y sostener una conversaci´on b´asica en idioma ingl´es son elementos esenciales para el mejoramiento de la calidad de la educaci´on. Se propone que al a˜ no 2010, 40 % de los alumnos de grado 11 deben alcanzar el nivel B1 en la prueba de ingl´es. Para lograr esta meta, es necesario intensificar el n´ umero de horas de capacitaci´on desde el inicio del ciclo escolar y contar con un n´ umero importante de docentes capacitados para la ense˜ nanza del ingl´es en todos los niveles. Estos docentes deben ser evaluados constantemente con el fin de conocer sus niveles de actualizaci´on y fomentar su capacitaci´on continua. Para esto u ´ltimo, los docentes podr´an acceder a programas de cr´editos y becas que otorgue el Icetex. Otra meta que se propone para 2010 es que el 45 % de los docentes de ingl´es alcanzan el nivel B2 en la prueba de ingl´es. La meta en educaci´on superior para el 2010 es que el 100 % de los estudiantes de programas de idiomas y el 40 % de los estudiantes de los programas diferentes a estos se clasifiquen en el nivel B2 y el 60 % de los estudiantes en nivel B1.

Capacitaci´ on docente para el mejoramiento de la calidad de la educaci´ on. Los avances del conocimiento y la tecnolog´ıa requieren la actualizaci´on de los docentes. Para esto, se podr´a acceder a programas de cr´edito o becas otorgados por el ICETEX. De igual forma, se deber´an fortalecer los v´ınculos de cooperaci´on con otros pa´ıses para la capacitaci´on e intercambio de docentes de todos los niveles. Igualmente, debe existir un mejoramiento de la calidad de los programas ofrecidos por las facultades de educaci´on, tanto a nivel de pregrado como de actualizaci´on o postgrado. Por otra parte, se implementar´an metodolog´ıas de apoyo a los docentes que atienden poblaci´on en condici´on de desplazamiento en las a´reas de atenci´on sicoafectiva, derechos humanos y valoraci´on de la diversidad. Para el caso de la educaci´on superior, se implementar´a un Fondo para el Fomento de la Calidad en las Instituciones de educaci´on Superior,

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO el cual ser´a manejado a trav´es del ICETEX y busca cofinanciar proyectos de mejoramiento de la calidad que incluyan mejoramiento de la infraestructura f´ısica y tecnol´ogica y formaci´on docente.

Mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura escolar. Para complementar la estrategia de construcci´on, mantenimiento, mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura y dotaci´on educativa se desarrollar´a un programa de adquisici´on y renovaci´on de la dotaci´on escolar como laboratorios, talleres, bibliotecas, y tecnolog´ıas de inform´atica. Este programa priorizar´a la inversi´on en las zonas con menor acceso a este tipo de herramientas y con presencia de poblaci´on en condici´on de desplazamiento.

Educaci´ on superior y avanzada. El mejoramiento de la calidad de la educaci´on superior en el pr´oximo cuatrienio se convierte en uno de los principales retos para el desarrollo del pa´ıs puesto que es en este ciclo educativo es en el que se adquieren los conocimientos y destrezas propias de una fuerza laboral competitiva. Por lo tanto, el Estado debe promover el aseguramiento de la calidad de los contenidos ofrecidos por los programas acad´emicos de educaci´on superior para que sean pertinentes con las necesidades del sector productivo en el a´mbito regional, nacional e internacional. Para el 2006 - 2010, se espera desarrollar los siguientes programas:

Seguimiento al mercado laboral. Con el fin de apoyar al sistema de educaci´on superior, en torno a la pertinencia de los programas ofrecidos, deben fortalecerse los mecanismos de informaci´on del comportamiento y requerimientos del mercado laboral de manera que el sistema educativo pueda realizar peri´odicamente ajustes a los contenidos. Uno de estos mecanismos es el Observatorio Laboral para la Educaci´on, a cargo del Ministerio de Educaci´on Nacional.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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Cuadro 4.12: Metas 2010: Aseguramiento de la calidad de la educaci´on superior Aseguramiento de la calidad de la educaci´ on superior. Es necesario continuar con la evaluaci´on de programas acad´emicos para lograr que en 2010 el 100 % de estos cuenten con las condiciones m´ınimas de calidad verificadas. De igual forma, se buscar´a aumentar a 850 el n´ umero de programas de educaci´on superior acreditados voluntariamente con altos niveles de calidad. En cuanto a las Instituciones de Educaci´on Superior que cuentan con acreditaci´on institucional se procurar´a que este n´ umero se incremente a 20 en 2010 con respecto a las 12 acreditadas actualmente. En lo que respecta a la evaluaci´on de n´ ucleos b´asicos del conocimiento que se desarrollan a trav´es de las pruebas ECAES y que actualmente se aplican a 55 programas acad´emicos, se procurar´a que en 2010 el 50 % de los estudiantes alcancen una categor´ıa de desempe˜ no alta en comprensi´on lectora y que la prueba sea comparable en cada uno de los a˜ nos de su aplicaci´on. Adicionalmente, se adecuar´an los ECAES a fin de que ´estos eval´ uen competencias generales por N´ ucleos B´asicos del Conocimiento NBC, los cuales deben ser articulados con los NBC identificados en B´asica y Media y de esta forma hacerlos comparables. En cuanto al dominio de idioma extranjero, la meta en educaci´on superior para 2010 es que el 100 % de los estudiantes de programas de idiomas y el 40 % de los estudiantes de los programas diferentes a estos se clasifiquen en el nivel B2 y el 60 % de los estudiantes en nivel B1. As´ı mismo, se impulsar´a el sistema de evaluaci´on profesional continuo que permita conocer el nivel de actualizaci´on de los trabajadores y profesionales. Investigaci´ on y formaci´ on avanzada. La formaci´on avanzada y la investigaci´on tienen efectos positivos en la acumulaci´on de capital humano y en la generaci´on y acceso al conocimiento

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

por parte de la sociedad. As´ı mismo, contribuyen al desarrollo de los pa´ıses, por cuanto proveen las herramientas para la apropiaci´on de los productos cient´ıficos y tecnol´ogicos. Por lo anterior, la estrategia buscar´a fomentar la investigaci´on, generando incentivos, tales como el reconocimiento a los grupos de investigaci´on; destinando mayores recursos para esta actividad y fomentando el sector de Ciencia y Tecnolog´ıa, a trav´es de estrategias como la consolidaci´on del nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnolog´ıa e Innovaci´on; acrecentando la cultura cient´ıfico-tecnol´ogica de la sociedad colombiana; desarrollando el capital humano para la ciencia, la tecnolog´ıa y la innovaci´on; impulsando el conocimiento en a´reas estrat´egicas para el desarrollo competitivo del pa´ıs como la biodiversidad y los recursos gen´eticos, la biotecnolog´ıa e innovaci´on agroalimentaria y agroindustrial, las enfermedades infecciosas prevalentes en a´reas tropicales, los materiales avanzados y la nanotecnolog´ıa, las telecomunicaciones, la metalmec´anica y la electr´onica; y consolidando capacidades de CTI en todas las regiones. De igual manera, se fomentar´a la investigaci´on en las instituciones de educaci´on superior, as´ı como la participaci´on del sector privado en la financiaci´on de la misma, teniendo en cuenta los aportes en t´erminos de experiencia, conocimientos t´ecnicos y facilidades en infraestructura que posea. Igualmente, se incentivar´a la realizaci´on de pr´acticas de investigaci´on dentro de las empresas. Se propondr´a adem´as, un esquema de incentivos, a trav´es del sistema de acreditaci´on para que las instituciones de educaci´on superior logren establecer v´ınculos con otros pa´ıses, el cual otorgar´a mayor puntaje a las instituciones que logren homologar sus programas con los de sus pares en universidades extranjeras de alto nivel. Para fortalecer la investigaci´on y la formaci´on avanzada en las IES se proponen las siguientes metas al 2010: 18 % de los profesores de tiempo completo deben contar con t´ıtulo de doctorado 30 % de los profesores con doctorado debe estar participando directamente en actividades de investigaci´on Aumentar a 10 el n´ umero de Centros de Investigaci´on de Excelencia 2000 nuevos doctores formados en el pa´ıs y en el exterior

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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Mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura. Un elemento muy importante para aumentar la calidad es el mejoramiento de la infraestructura y dotaci´on con la que cuentan algunas instituciones de educaci´on superior. Estas deben disponer de los recursos necesarios para poner en contacto a los estudiantes con las herramientas b´asicas. A trav´es de los programas de mejoramiento de la calidad de la educaci´on superior deben estipularse los requerimientos m´ınimos en el tema de infraestructura y dotaci´on con la que deben contar las instituciones. Igualmente, el Gobierno nacional fomentar´a la firma de convenios entre las instituciones de educaci´on superior con el fin de compartir los recursos educativos tales como laboratorios, talleres y simuladores. As´ı mismo, se fomentar´an convenios entre las instituciones de educaci´on superior con empresas que permitan la utilizaci´on de su infraestructura como campo experimental para el aprendizaje. Finalmente, se fortalecer´an las l´ıneas especiales de cr´edito del Icetex para el mejoramiento de infraestructura. Formalizaci´ on de un Sistema para el Ejercicio Profesional. Los nuevos retos que le impone al pa´ıs la econom´ıa internacional hacen necesario un sistema para el ejercicio profesional, el cual deber´a contemplar como m´ınimo los requisitos necesarios para que los profesionales ingresen al mercado laboral y asegurar su actualizaci´on permanente a traves de mecanismos de re-certificaci´on profesional. En este sentido, se expedir´a una ley marco que incluya las disposiciones necesarias para la organizaci´on de este sistema y permita la movilidad internacional de profesionales, el fortalecimiento y articulaci´on de los consejos profesionales y el sistema de educaci´on superior como piezas fundamentales en la estructuraci´on de este sistema. As´ı mismo, se incorporaran las disposiciones que permitan a los profesionales extranjeros establecerse temporalmente en nuestro pa´ıs. Fortalecimiento del v´ınculo universidad-empresa. La pertinencia de la educaci´on debe ir acompa˜ nada del fortalecimiento del v´ınculo universidad-empresa. Para lo anterior las instituciones de educaci´on superior fomentar´an la implementaci´on de pasantias con el sector productivo como forma de acercar a los estudiantes al mundo laboral. Se plantea como meta elaborar e implementar un marco normativo y la realizaci´on de pasantias empezando por las licenciaturas de tal manera que

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Cuadro 4.13: Metas 2010: Sistema nacional de formaci´on para el trabajo los futuros profesores puedan prestar su servicio social obligatorio, apoyando los proyectos de ampliaci´on de cobertura del Gobierno nacional y de las entidades territoriales. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Formaci´ on para el Trabajo (SNFT) En el prop´osito de mejorar la calidad se deben articular los esfuerzos del Sistema de Educaci´on Formal y el SNFT. Durante el anterior cuatrienio, el pa´ıs apost´o por el dise˜ no y la puesta en marcha de una estructura ordenada y coherente de esquemas regulatorios e incentivos para articular, integrar y dinamizar toda la oferta de formaci´on para el trabajo alrededor del SNFT, que establece claramente los roles de dise˜ no y promulgaci´on de pol´ıticas, acreditaci´on, est´andares, regulaci´on, financiaci´on y provisi´on de la formaci´on en diferentes actores del Sistema, plasmados en el Conpes Social 81 de 2004. Para ello, puso en cabeza del Ministerio de Educaci´on Nacional y el Ministerio de la Protecci´on Social la responsabilidad de llevar a cabo sus recomendaciones relacionadas con la consolidaci´on del SNFT. Se establecen los lineamientos de transici´on para la consolidaci´on de la estructura del Sistema Nacional de Formaci´on para el Trabajo en diferentes componentes de tal manera que la asignaci´on de recursos y funciones sea mas transparente y eficiente: regulaci´on del sistema, acreditaci´on de entidades y programas de formaci´on para el trabajo, pertinencia de la formaci´on, normalizaci´on de competencias laborales, certificaci´on de competencias laborales y provisi´on de la capacitaci´on para el trabajo. A su vez, durante el periodo, 2002-2006, se estructur´o el Sistema de Informaci´on de Instituciones y Programas de Educaci´on no formal; se elabor´o el documento base de diagn´ostico de la educaci´on formal en Colombia y se expidieron los decretos 3616 de 2005, por el cual se establecen las denominaciones

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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de los auxiliares en las a´reas de salud, se adoptan sus perfiles ocupacionales y de formaci´on y los requisitos b´asicos de calidad. Por otra parte, de acuerdo con la Ley 1064 de 2006 se reconoce la educaci´on para el trabajo y el desarrollo humano como factor esencial del proceso educativo de la persona y componente dinamizador en la formaci´on de t´ecnicos laborales y expertos en las artes y oficios. Un avance importante en la consolidaci´on del SNFT fue la aprobaci´on del Decreto 2020 de 2006, por el cual se organiza el Sistema de Calidad de la Formaci´on para el Trabajo. All´ı se cre´o la Comisi´on de la Calidad de la Formaci´on -CCAFT- e incluy´o la participaci´on de otros organismos en la promoci´on y cumplimiento de las condiciones y los mecanismos requeridos para desarrollar la certificaci´on de los programas y entidades de formaci´on para el trabajo. Se debe avanzar en la implementaci´on del decreto y, en particular en la introducci´on efectiva de mayor competencia en el SNFT. Para esto, deben cumplirse las metas establecidas en el Conpes. El MEN, en su calidad de Unidad Sectorial de Normalizaci´on de la Calidad de Formaci´on para el Trabajo, a trav´es de la Comisi´on de Calidad, adoptar´a las normas, gu´ıas y especificaciones de calidad en las 9 ´areas de desempe˜ no, que se basan en el tipo de trabajo ejecutado acorde con la Clasificaci´on Nacional de Ocupaciones, y que deber´an ser objeto de verificaci´on por parte de los organismos certificadores para la obtenci´on de la certificaci´on de calidad por parte de las instituciones y programas. Los referidos organismos, no oferentes del servicio educativo, ser´an reconocidos por la Superintendencia de Industria y Comercio. Otra de las metas importantes ser´a la vinculaci´on de 450 entidades a un programa piloto de acompa˜ namiento en el proceso de certificaci´on y acreditaci´on de formaci´on para el trabajo, para lo cual se dise˜ nar´a un programa de incentivos. En materia de pertinencia existen alcances en la creaci´on de normas y titulaciones de competencias laborales por parte del SENA que desde el a˜ no 2003 han comenzado a integrarse paulatinamente en todo el pa´ıs a la oferta de formaci´on, las cuales han sido elaboradas y sustentadas en trabajo conjunto con las mesas sectoriales a nivel nacional. Sin embargo, durante el presente cuatrienio el MPS y el MEN har´an la evaluaci´on respectiva a la estructura y operatividad de dichos mecanismos de evaluaci´on y certificaci´on con el fin de mejorar la gesti´on del SENA como parte responsable en la implementaci´on de este Sistema con el que se busca el mejoramiento de la calidad y productividad del desempe˜ no de los trabajadores. De esta manera se fortalecer´an

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

los mecanismos de evaluaci´on y certificaci´on de competencias para los trabajadores como garant´ıa para las empresas en el incremento de los niveles de competitividad. En el mismo sentido, el MPS y el MEN deber´an definir las estrategias y mecanismos de coordinaci´on y articulaci´on de los temas e informaci´on que proveen los observatorios laborales y el Sistema de Informaci´on para el Empleo como insumos que soporten el funcionamiento de un sistema de pertinencia que de cuenta de las tendencias de las necesidades del sector productivo, la orientaci´on de los perfiles de formaci´on que ofrecer´a el SNFT y su impacto sobre el mercado laboral. Se debe entonces fortalecer e implementar nuevos y modernos sistemas de redes, a trav´es de la integraci´on y coordinaci´on del Servicio de Empleo P´ ublico del Sena, Cajas de Compensaci´on, los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo y servicios privados de b´ usqueda de empleo, todo esto en el marco de la estrategia de consolidaci´on del SNFT. Este sistema de informaci´on permitir´a una intermediaci´on laboral eficiente y oportuna que reduzca el tiempo de b´ usqueda de trabajo. Dentro de las metas de cumplimiento de la agenda de implementaci´on del SNFT durante este cuatrienio, el MPS en conjunto el MEN y el SENA est´an gestionando el dise˜ no de la regulaci´on y el plan de articulaci´on de la cadena de formaci´on y sistema de equivalencias entre la educaci´on formal y la formaci´on para el trabajo, basado en el enfoque de formaci´on por competencias. Esta tarea exige adecuar la reglamentaci´on existente y desarrollar nuevos instrumentos que permitan la movilidad educativa a lo largo de toda la cadena de formaci´on. La pol´ıtica para este cuatrienio promover´a la articulaci´on de este tipo de educaci´on con la media y la t´ecnica profesional, la asistencia t´ecnica a las secretarias de educaci´on para implementaci´on y reforma de programas con base en competencias laborales, y la cualificaci´on del recurso humano de las instituciones. Para adelantar este proceso ser´a necesaria la acci´on conjunta y decidida del MPS y del MEN con la participaci´on del SENA y el apoyo decidido de los gobiernos nacional y territorial, de las instituciones educativas, el sector productivo y la clase pol´ıtica. En cuanto a la ejecuci´on de los programas en el SNFT, el SENA har´a parte del conjunto de actores dedicados a proveer servicios de formaci´on, pero tendr´a que adaptarse r´apidamente a la ampliaci´on de la oferta institucionalizada y a la orientaci´on racional de sus recursos dirigidos a la demanda. En esta v´ıa, parte de esos recursos ser´an destinados a establecer incentivos y mecanismos que promuevan la entrada de otras empresas de capacitaci´on para el trabajo, para cumplir las metas esteablecidas en el Conpes.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

4.2.6.

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Instituciones y pol´ıticas

Una visi´ on general Las instituciones, definidas en su forma m´as general, son las restricciones concebidas que dan forma a la interacci´on humana (North 1990). Unas instituciones que protegen los derechos de propiedad y garantizan el cumplimiento de los contratos incentivan a que los individuos emprendan actividades productivas. Unas instituciones que no lo hacen incentivan las actividades predadoras y la b´ usqueda de rentas. Las instituciones son mucho m´as importantes, al momento de influir en el desempe˜ no econ´omico de largo plazo, que la cultura o la geograf´ıa. Por lo tanto, unas buenas instituciones son una condici´on necesaria para sostener el crecimiento en el largo plazo. Pero qu´e define a unas buenas instituciones? Rodrik (2004) ofrece la siguiente taxonom´ıa con respecto a las funciones que deben cumplir unas buenas instituciones: Instituciones creadoras de mercados. El punto de partida es que los mercados no surgen espont´aneamente. Su existencia presupone la existencia de derechos de propiedad y de, al menos, alg´ un mecanismo que garantice el cumplimiento de los contratos. Aunque en un principio estas instituciones pueden tener un car´acter informal (confianza, interacci´on repetida), a medida que los mercados crecen y se profundizan se requiere de instituciones de car´acter m´as formal (sistemas jur´ıdicos, tribunales de arbitramento). Instituciones reguladoras del mercado. Aunque se protejan los derechos de propiedad y se garantice el cumplimento de los contratos, a´ un pueden presentarse fallas de mercado. Estas pueden surgir como consecuencia de un gran poder de mercado por parte de alguien, las asimetr´ıas de informaci´on o la presencia de externalidades. Instituciones estabilizadoras del mercado. Ante la inestabilidad del ciclo econ´omico, aparece la necesidad instituciones fiscales y monetarias que lo suavicen y que controlen el delicado balance entre desempleo e inflaci´on. Se requiere de instituciones para la regulaci´on preventiva y la supervisi´on, particularmente en el sector financiero, el cual, como lo muestra la experiencia colombiana, puede llegar a ser una fuente de inestabilidad.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO Instituciones legitimadoras del mercado. Los resultados del mercado, a´ un si son eficientes, no son necesariamente justos. Los perdedores del mercado pueden ser entonces una fuente de inestabilidad pol´ıtica, a no ser que la sociedad cuente con instituciones que otorguen la suficiente participaci´on pol´ıtica y la suficiente compensaci´on econ´omica. La democracia y la existencia de una red amplia y eficiente de seguridad social son elementos que legitimizan y llenan los huecos que deja el mercado.

La literatura sobre instituciones, desafortunadamente, trabaja con un alto nivel de generalidad y no da mucha orientaci´on con respecto a la formulaci´on ´ de pol´ıticas. Esta otorga informaci´on con respecto a las funciones que deben cumplir unas buenas instituciones, pero no con respecto a la forma que deben tener. Pero precisamente la lecci´on de la historia es que las instituciones pueden adquirir m´ ultiples formas y, sin embargo, pueden cumplir con las mismas funciones. El contexto y el pasado de una naci´on determinan distintas trayectorias institucionales. La complementariedad entre las instituciones formales e informales juega un papel fundamental en este proceso. Las dificultades subyacen en que la transformaci´on de las instituciones formales implica altos costos fijos, aunque bajos costos marginales, mientras que la transformaci´on de las instituciones informales implica bajos costos fijos pero altos costos marginales. El car´acter interdependiente de las instituciones da lugar a una sugerencia con respecto a lo que no se debe hacer con respecto a la formulaci´on de pol´ıticas: ´estas no deben desbordar la institucionalidad. Las pol´ıticas asumen formas distintas -desde el liberalismo de Hong Kong hasta el intervencionismo surcoreano- con el fin de satisfacer las restricciones institucionales existentes, las cuales, a su vez, van siendo transformadas por el desempe˜ no econ´omico. Situaci´ on en Colombia. Los indicadores de desarrollo institucional como los del Foro Econ´omico Mundial, los de la Heritage Foundation sobre libertades econ´omicas o los del Banco Mundial (Kaufmann) -basados en encuestas de percepci´on con empresarios- presentan, en general, una situaci´on institucional desfavorable en el contexto internacional. Sin embargo, este tipo de indicadores est´an basados m´as en consideraciones de corto plazo que tienden a captar la crisis de Colombia de a˜ nos anteriores (1996-2001). En todo caso, siempre se reconoce la gran estabilidad institucional de Colombia como un

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

455

activo de gran valor. Lo que estos indicadores no captan es el hecho de que las instituciones se sobrepusieron a la crisis, y que se han fortalecido, sin que se pueda negar que subsistan muchos problemas. Entre los aspectos positivos se destaca que se ha planteado la necesidad de introducir algunos cambios relacionados con las condiciones de remuneraciones de los comisionados, la transparencia y la consulta p´ ublica de algunas decisiones y la introducci´on de mayores elementos de control pol´ıtico. En el u ´ltimo cuatrienio el pa´ıs logr´o ubicarse por encima de la mitad de los pa´ıses en materia de efectividad del gobierno, regulaci´on y control de la corrupci´on. Esto es un indicador con respecto a las mejoras del Estado en lo que respecta a la transparencia, la rendici´on de cuentas y la ejecuci´on de pol´ıticas por parte del Gobierno. No obstante, importantes desaf´ıos permanecen en estas a´reas, particularmente a nivel regional. En las zonas m´as deprimidas, la corrupci´on y el clientelismo hacen que las pol´ıticas p´ ublicas no sean ni eficientes ni efectivas, por lo cual se hace m´as dif´ıcil escapar de las trampas de pobreza. Con respecto a las instituciones fiscales y monetarias, el pa´ıs cuenta con un banco central independientede amplia trayectoria y reconocimiento y con un problema fiscal parcialmente resuelto. Adem´as, la adopci´on de medidas para afrontar las contingencias que deterioran el balance fiscal todav´ıa est´a en la agenda de gobierno. Igualmente, la estabilidad macroecon´omica hace parte de las estrategias orientadas al crecimiento descritas en el cap´ıtulo II. Otro reto del gobierno es la consolidaci´on de la democracia, el cual va m´as all´a del logro de la paz. Su sostenibilidad depende de que el Estado sea capaz de satisfacer las demandas sociales y econ´omicas de los m´as pobres. La focalizaci´on del gasto p´ ublico, la reducci´on del desempleo y la ampliaci´on y mejor focalizaci´on del sistema de seguridad social son estrategias que se enmarcan dentro de este objetivo. Por u ´ltimo, es importante resaltar que el marco normativo de Colombia, pese a todos los problemas que presenta, es aceptable para la inversi´on privada gracias a que el pa´ıs ha contado con una gran estabilidad pol´ıtica, que hist´oricamente es caracterizada por tener una de las tradiciones electorales m´as largas del mundo, el menor n´ umero de a˜ nos bajo dictaduras militares en Am´erica Latina en el siglo XX y el menor n´ umero de constituciones desde 1880 en la regi´on. Adicionalmente, Colombia puede preciarse de tener una Constituci´on en la cual se defienden los derechos de propiedad, y sociales b´asicos de los individuos. Adem´as, la Carta Constitucional autoriza

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

expresamente la participaci´on privada en la provisi´on de servicios p´ ublicos domiciliarios y se ha consolidado un marco jur´ıdico para la inversi´on. En consecuencia, teniendo muchas a´reas para mejorar, puede afirmarse que el marco normativo y regulatorio es en general aceptable, siendo el r´egimen tributario el que demanda intervenciones con mayor urgencia. Elementos a tener en cuenta en las estrategias. A continuaci´on se relacionan, dentro del campo institucional, algunos elementos que es importante tener en cuenta por parte del Estado para tener una trayectoria alta de crecimiento y de desarrollo en el largo plazo. 1. El mejoramiento de las condiciones de seguridad f´ısica es y debe seguir siendo una prioridad en la estrategia de crecimiento, no s´olo por sus implicaciones sobre la actividad productiva actual, sino por el potencial de negocios y recursos que deja de percibir el pa´ıs por cuenta de la actividad criminal. 2. La inserci´on del pa´ıs en el comercio internacional genera presiones, tanto para el Estado como para los privados, de desarrollar y mejorar su marco institucional. La firma del TLC con Estados Unidos es un paso adelante en esta direcci´on. Sin embargo, el ´exito del pa´ıs en un mundo globalizado depender´a de que ´este pueda superar estos retos institucionales, para lo cual se requiere una mayor participaci´on pol´ıtica y un amplio consenso social. 3. A nivel de la rama ejecutiva, la tributaci´on es una herramienta que se apropia de parte de los retornos que obtienen los empresarios e individuos con el fin de proveer bienes p´ ublicos. Las reglas de juego con respecto a la tributaci´on deben ser predecibles. 4. El desarrollo de instituciones laborales y financieras m´as eficientes con toda seguridad contribuir´a a corregir las fallas en los mercados donde la asimetr´ıa de la informaci´on es m´as aguda. La formalizaci´on del mercado laboral debe permitir la suficiente adaptabilidad para que la contrataci´on pueda tomar formas que adem´as de disminuir el desempleo, garanticen la sostenibilidad de la seguridad social. En este sentido es importante fortalecer el sistema de informaci´on laboral tanto por el lado de las variables de oferta, como de demanda.

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

457

5. Las asimetr´ıas de informaci´on en el mercado de trabajo son m´as agudas al inicio del ciclo laboral, pues las firmas tienen m´as dificultades para identificar las habilidades de quien nunca ha trabajado. Para superar la resistencia de las firmas a la contrataci´on de empleados sin experiencia, se deber´ıa considerar la profundizaci´on de mecanismos ya existentes para las firmas que contratan a alguien por primera vez. 6. Los entes encargados del control y regulaci´on de actividades como las telecomunicaciones, los hidrocarburos y la salud tienen una reglamentaci´on heterog´enea y dispersa. Para solucionar este problema, el objetivo es eliminar la participaci´on de grupos de inter´es particulares dentro de los estamentos encargados de la formulaci´on de las pol´ıticas, lo que ya se ha logrado en los temas relacionados con infrestructura. 7. La consolidaci´on de un estado democr´atico y transparente hace parte de una estrategia integral de desarrollo. Dentro de este contexto, la rendici´on de cuentas, la gesti´on por resultados y la separaci´on entre la ejecuci´on y la evaluaci´on de las pol´ıticas deben ser principios rectores. En s´ıntesis, la consolidaci´on institucional resume las estrategias orientadas al desarrollo: crecimiento sin pobreza, reducci´on de la desigualdad, seguridad y fortalecimiento de la democracia, transparencia y efectividad del Estado. M´as importante a´ un, esta agenda no parte desde cero: parte de las fortalezas institucionales del pa´ıs y de la identificaci´on de las debilidades que hoy posee. Las modificaciones institucionales desde la AI El rol del Estado, como autoridad que establece las reglas de juego (normas) que regulan el entorno en el cual se desarrolla la actividad productiva, es definitivo en la competitividad de las empresas y en sus decisiones de inversi´on. A partir de la construcci´on de la Agenda Interna se di´o un proceso de reflexi´on conjunto en el que participaron diversas instancias p´ ublicas y privadas a nivel nacional y regional, con el fin de determinar las acciones a desarrollar en busca de la competitividad del pa´ıs. En este contexto, el Gobierno nacional identific´o los principales cuellos de botella presentes en la institucionalidad del Estado, que tienen impacto directo en el desarrollo de la actividad productiva en Colombia. Las acciones expuestas a continuaci´on hacen referencia a los ajustes que el Estado debe emprender para fortalecer

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

su gesti´on, y generar condiciones necesarias para fomentar la competitividad de su aparato productivo. Gerencia p´ ublica. En primera instancia, y con el prop´osito de fortalecer la gesti´on gerencial del Estado de acuerdo con los lineamientos del Programa de Renovaci´on de la Administraci´on P´ ublica (PRAP), se continuar´a con el fortalecimiento institucional de las entidades que formulan y ejecutan pol´ıticas a nivel nacional, departamental y municipal. En particular, para el tema de competitividad se trabajar´a en el desarrollo y fortalecimiento de las habilidades, competencias y conocimientos de funcionarios p´ ublicos y en el mejoramiento de los sistemas de informaci´on con los que cuentan las entidades p´ ublicas para el desarrollo de sus procesos organizacionales y para la toma de decisiones. De acuerdo con los compromisos adquiridos en convenios internacionales y tratados de libre comercio, se fortalecer´an y adaptar´an instituciones como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Superintendencia de Industria y Comercio, el Departamento de Impuestos y Aduana Nacionales (Dian), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), y Proexport, sobre todo para lo que tiene que ver con temas fitosanitarios y de calidad. As´ı mismo, con el prop´osito de orientar la gesti´on p´ ublica asociada con la competitividad del pa´ıs hacia el logro de resultados, se incorporar´an dentro del esquema de seguimiento a los resultados de gesti´on del Gobierno, metas, objetivos, estrategias e indicadores de competitividad en cada uno de los sectores y factores que tienen incidencia en la materia. El esquema de seguimiento estar´a soportado en su totalidad en los sistemas de informaci´on de las entidades p´ ublicas y en el Sistema de Gesti´on para la Gobernabilidad (Sigob) de forma tal que se facilite, por medio de la transparencia y visibilidad, el control de los diferentes grupos de inter´es a la gesti´on del Gobierno nacional. Sistema Nacional de Competitividad. Con el prop´osito de corregir los cuellos de botella en la gerencia de los factores prioritarios en la competitividad, a nivel nacional y regional, el Gobierno nacional, por medio del Conpes 3439 y el Decreto 2828 de 2006, cre´o el Sistema Administrativo Nacional de Competitividad, cuyo o´rgano principal es la Comisi´on Nacional de ´ Competitividad. Esta tendr´a entre sus funciones:

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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1. Realizar la coordinaci´on interinstitucional en la formulaci´on y ejecuci´on de pol´ıticas. Esto implica definir con claridad el papel y grado de incidencia de cada una de las entidades p´ ublicas del nivel nacional, departamental y municipal, y garantizar su participaci´on en este proceso. Es determinante que bajo su coordinaci´on, la Comisi´on Nacional de Competitividad, permitir´a la ingerencia de varias carteras o sectores del Gobierno en la formulaci´on de ciertas pol´ıticas sectoriales que tienen alg´ un impacto en la competitividad de pa´ıs. 2. Facilitar la comunicaci´on entre el sector p´ ublico y el privado para definir metas conjuntas y asegurar continuidad en las estrategias, roles y responsabilidades convenidas. 3. Proponer pol´ıticas, planes, programas, proyectos y acciones para fomentar el desarrollo competitivo del pa´ıs y sus regiones. Especialmente, los principios de pol´ıtica como la focalizaci´on, la evaluaci´on y rendici´on de cuentas, la participaci´on del sector privado, la regionalizaci´on, la corresponsabilidad y la promoci´on de la responsabilidad social empresarial. La Comisi´on Nacional de Competitividad deber´a recomendar al Conpes una Pol´ıtica Nacional de Productividad y Competitividad. 4. Hacer seguimiento a los compromisos adquiridos por el sector p´ ublico y privado en el contexto del Sistema Nacional de Competitividad. 5. Propender por el desarrollo de una cultura de competitividad y productividad como factor determinante de la gesti´on privada y p´ ublica, de la producci´on nacional y de la orientaci´on de las empresas hacia los mercados interno y externo. 6. Mantener contacto permanente con las distintas regiones para la identificaci´on de sus principales necesidades y sus ventajas competitivas. Sistemas Regionales de Competitividad. La competitividad de una regi´on est´a determinada por su productividad y aspectos como la calidad y las habilidades de la fuerza laboral; la extensi´on, profundidad y orientaci´on de sus redes sociales e institucionales; la presencia de una clase innovadora y creadora; y la escala y calidad de la infraestructura p´ ublica. Entonces, los esfuerzos m´as importantes para elevar la competitividad regional deben enfocarse en las empresas y en la consolidaci´on de redes articuladas, dentro de

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

las cuales los esfuerzos de cada empresa se vean apoyados por toda una serie de externalidades, servicios e instituciones regionales y nacionales. En relaci´on con lo anterior, con el prop´osito de fortalecer la competitividad regional del pa´ıs, el Gobierno nacional apoyar´a la conformaci´on de Sistemas Regionales de Competitividad, los cuales articular´an la institucionalidad existente, y ser´an coordinados por Comisiones Regionales de Competitividad que har´an parte integral del Sistema Nacional. Estos sistemas se construir´an con regiones que tengan las siguientes caracter´ısticas: (1) patrones comunes de producci´on, transformaci´on y comercializaci´on; (2) dotaciones compartidas en los factores productivos; (3) elevadas interdependencias; y (4) alto compromiso en la realizaci´on de proyectos de inter´es com´ un para construir ventajas competitivas. Inicialmente, se trabajar´a con las regiones cuyos esquemas competitivos est´en m´as consolidados y se promover´a la conformaci´on de alianzas intermunicipales e interdepartamentales, de escala regional y subregional. En este sentido, se buscar´a fomentar relaciones enriquecedoras de complementariedad entre regiones aleda˜ nas de alta y baja competitividad, de forma que las regiones m´as competitivas jalonen el desarrollo de las otras. Por medio de los Sistemas y Comisiones Regionales de Competitividad se fomentar´a y facilitar´a el replanteamiento de las relaciones entre lo local y lo nacional, para asignar un papel protag´onico a los territorios como gestores de su desarrollo, abiertos al intercambio y la interdependencia. En ese sentido, se promover´a en los entes territoriales el desarrollo de din´amicas productivas que generen factores de desarrollo end´ogeno y entornos innovadores y competitivos. Para ello, se apoyar´a el proceso de unificaci´on de actores regionales alrededor de la figura de Comisiones Regionales y transferir´an, de lo nacional a lo local, competencias para el desarrollo econ´omico y se dar´a un paso hacia un r´egimen de transferencias con crecimiento real y constante, lo que facilitar´a los procesos de planeaci´on regional; asegurar´a coberturas plenas en educaci´on, salud y saneamiento b´asico; y fortalecer´a el seguimiento, control a la gesti´on y asignaci´on eficiente y eficaz del gasto p´ ublico de los departamentos y municipios. Igualmente, el Gobierno nacional, por medio de la Comisi´on Nacional de Competitividad, apoyar´a la gesti´on de las Comisiones Regionales de Competitividad y trabajar´a con las regiones en los siguientes objetivos: (1) proveer metodolog´ıa y lenguaje com´ un; (2) potenciar la capacidad de los territorios para crear un eficiente ambiente institucional para la formulaci´on, ejecuci´on y seguimiento a planes, programas, proyectos y dem´as iniciativas que permita el mejoramiento de factores determinantes para su competitividad, como lo

4.2. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD (AI)

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son la infraestructura (transporte, telecomunicaciones y energ´ıa), la educaci´on y formaci´on para el trabajo y el equipamiento productivo, entre otros; (3) fortalecer la descentralizaci´on y el desarrollo local; y (4) trabajar en la definici´on de un ordenamiento productivo regional. De otro lado, las Comisiones Regionales de Competitividad, tendr´an como funciones principales la coordinaci´on de los ejercicios de planeaci´on estrat´egica regional para la competitividad, articular, hacer seguimiento a la implementaci´on de proyectos y rendir cuentas sobre su gesti´on y resultados a la Comisi´on Nacional. Por u ´ltimo, con el apoyo de la institucionalidad establecida, las regiones deber´an: (1) definir el ordenamiento productivo regional (competencias, responsabilidades y roles del sector p´ ublico nacional, regional y municipal, el sector privado, la academia y dem´as grupos de inter´es); (2) facilitar la localizaci´on e interrelaci´on espacial de los eslabones productivos y el uso adecuado y sostenible del suelo; (3) fomentar la conformaci´on de relaciones regionales que pueden trascender los l´ımites pol´ıtico-administrativos de las entidades territoriales; y (4) ajustar los planes departamentales y municipales de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial a las necesidades y acciones identificadas como prioritarias en las propuestas de Agenda Interna regionales. Generar condiciones necesarias para fomentar la competitividad. A continuaci´on se listan los ajustes prioritarios para la Agenda Interna. Reglas del juego: Reducci´on de costos de transacci´on Integraci´on econ´omica Mejorar la estructura financiera Subsistema Nacional de Calidad Estabilidad normativa y regulatora Atenuar asimetr´ıas de informaci´on: se refiere a la responsabilidad del Estado de proveer informaci´on que apoye la toma de decisiones de aquellos agentes que, como las mipymes, no tienen los medios para acceder a la informaci´on. Cumplimiento de contratos

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Ajustes inmediatos en el marco del proceso de internacionalizaci´ on de la econom´ıa colombiana. Los ajustes a que se refiere este ac´apite se har´an en un plazo menor a dos a˜ nos, para cumplir con los compromisos y requerimientos derivados del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. En l´ınea con lo expuesto atr´as, se fortalecer´an las entidades del Estado que ser´an claves en la implementaci´on del tratado como la Superintendencia de Industria y Comercio, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Sistema Nacional Ambiental, entre otras. Se implementar´a un nuevo esquema en la institucionalidad t´ecnica en materia sanitaria y fitosanitaria. Tambi´en se fortalecer´a el entrenamiento del capital humano y la modernizaci´on de las entidades p´ ublicas para el correcto uso de algunas herramientas incluidas en el tratado, como son la defensa comercial, el mecanismo de soluci´on de controversias del tratado entre el inversionista y el Estado, entre otros.

4.3. 4.3.1.

Consolidar el crecimiento del sector agropecuario Diagn´ ostico

La agricultura colombiana ha mostrado entre 2001 y 2005, una tendencia de recuperaci´on, luego del per´ıodo de recesi´on profunda que la afect´o en la segunda mitad del los 90’s. El potencial del sector, y las pol´ıticas implementadas han demostrado que esta tendencia se puede consolidar, que algunos de los indicadores de crecimiento se pueden mejorar, y que es posible contribuir a reducir los preocupantes ´ındices de pobreza que afectan el sector. Es claro que los objetivos de crecimiento y desarrollo del sector dependen fundamentalmente de una mayor inserci´on en los mercados internacionales y de una ampliaci´on del mercado interno. Adem´as, en presencia de una pol´ıtica comercial de internacionalizaci´on, esos objetivos dependen de un incremento en la competitividad de la producci´on nacional, para mantener y ampliar la participaci´on en ambos tipos de mercados. La Visi´on 2019 y la Agenda Interna, para aprovechar el ((Potencial del Campo)), plantean la necesidad de orientar los esfuerzos de los sectores p´ ublico y privado a la mejora de la competitividad, partiendo de aprovechar las ventajas comparativas del sector.

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

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Aun cuando el crecimiento es la fuente m´as importante de ingresos y empleo en el campo, el alto grado de pobreza imperante, como lo reconoce la Misi´on para la Reducci´on de la Pobreza -MERDP, y sus consecuencias sobre las posibilidades de ocupaci´on pac´ıfica del campo, hacen necesario adoptar pol´ıticas espec´ıficas dirigidas a enfrentar las condiciones que tienden a mantener esta situaci´on y a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales. Es bien reconocido que el sector agropecuario ha desarrollado una gran capacidad para abastecer el mercado nacional, y que al mismo tiempo ha creado una s´olida tradici´on exportadora, convirti´endose en un sector estrat´egico para el desarrollo nacional. Entre 1998 y 2005, la contribuci´on del sector agropecuario al PIB total represent´o un 14 %, en promedio, y el valor de las exportaciones agropecuarias fue, en promedio, el 25 % del total exportado. Esto ha permitido que el sector mantenga una balanza comercial positiva y ser uno de los principales generadores de empleo con una participaci´on promedio de 21 % entre 2001 y 2005.54 Las tasas de crecimiento promedio del PIB agropecuario, entre el 1998 y el 2005, han sido del 3 % anual, con a˜ nos muy sobresalientes como 2003 y 2004, con tasas de 4 % y 5 % anual, respectivamente. Desde el a˜ no 2000, el sector agropecuario ha recuperado su crecimiento, despu´es del fuerte de per´ıodo de estancamiento entre 1997 y 1999, cuando se presentaron contracciones en el PIB sectorial. La recuperaci´on del sector agr´ıcola se ha observado, principalmente, en el crecimiento de las a´reas sembradas, la producci´on, las exportaciones y el empleo. Entre 1998 y 2005, las ´areas sembradas pasaron de 3.8 millones a 4.4 millones de hect´areas, lo que represent´o un crecimiento de 13,4 %. Para el mismo per´ıodo, el volumen de la producci´on pas´o de 35.0 a 46.6 millones de toneladas con un crecimiento de 33 % y el valor de la producci´on agr´ıcola sin il´ıcitos creci´o de 5.6 a 6.8 billones de 1994, lo que represent´o un incremento del 22 %. El valor de las exportaciones agr´ıcolas aument´o de 3.7 a 4.1 miles de millones de d´olares FOB 55 con un crecimiento del 10 %, entre 1998 y 2005. El empleo agr´ıcola directo pas´o de 1.993.921 en 1998 a 2.264.205 ocupados en 2005, implicando un crecimiento del 13,6 %.56 54

No se tuvo en cuenta el per´ıodo 1998 -2005, porque la metodolog´ıa de c´alculo cambia a partir de 2000. 55 Este valor incluye las partidas de la 06 a la 24 y la 52. 56 Calculados utilizando la metodolog´ıa propuesta por el MADR con base en las ´areas sembradas reportadas por las FUENTES SISAC, EVA, DCP.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

En el sector pecuario los subsectores de mayor crecimiento fueron el l´acteo y el av´ıcola, que registraron tasas anuales de crecimiento del 6 % en promedio, entre el 1998 y 2005, con participaciones promedio en el total del valor de la producci´on agropecuaria de 10 % y 7 respectivamente. Este dinamismo se debi´o, en buena medida, a que las exportaciones del sector pecuario, excluyendo animales vivos, pasaron de 184 a 247 millones de d´olares FOB en dicho per´ıodo; registrando as´ı un crecimiento de 34 %. Este crecimiento estuvo explicado principalmente por las mayores ventas de productos l´acteos al exterior. El dinamismo de la actividad rural se ha traducido en una mejora en los indicadores de pobreza. Las cifras disponibles hasta el momento, muestran que la pobreza rural ha disminuido en 7,2 puntos porcentuales, pasando de 75,4 % en 1998 a 68,2 % en 2005. Sin embargo, el nivel de pobreza del sector rural exige especial atenci´on. La recuperaci´on del sector ha estado acompa˜ nada de una reconversi´on tecnol´ogica de algunos cultivos, lo que se evidencia en una mejora de los rendimientos. Entre el per´ıodo 1998-2005, lo cultivos que presentaron incrementos significativos en sus rendimientos fueron ma´ız con 69 %, papa con 44 %, pl´atano con 32 %, caf´e con 29 %, tabaco negro de exportaci´on con 27 %, az´ ucar (crudo) con 23 % y palma de aceite con 15 %. Este proceso se ha expresado, tambi´en, en la recomposici´on de la producci´on agropecuaria. Lo que se evidencia en el comportamiento de las exportaciones, con un incremento importante de la participaci´on de ((nuevos productos)) (high value products) principalmente frutas, hortalizas, peces y crust´aceos y caf´es especiales. Los u ´ltimos cuatro a˜ nos han dejado muy buenos resultados para el sector agropecuario l´ıcito. De acuerdo con los lineamientos planteados en el cap´ıtulo de ((Manejo Social del Campo)) del Plan Nacional de Desarrollo 2002 -2006, ((Hacia un Estado Comunitario)), se han alcanzado importantes logros en la mayor parte de las metas concertadas en el SIGOB. Con respecto a la estrategia ((Esquemas asociativos y productivos para el desarrollo rural)) entre el 2002 y el 2006, fueron cultivadas 382.533 nuevas hect´areas. Los cultivos permanentes aumentaron en 214.618 hect´areas, los de ciclo corto en 91.710 hect´areas y la reforestaci´on creci´o en 76.205. En particular se destaca los logros alcanzados en el incremento del a´rea sembrada de palma de aceite (118,6 %), cacao (101,6 %) y frutales (100,1 %). En cuanto a la estrategia ((Acceso a los factores productivos)), se adecuaron con riego 39.392 hect´areas cumpliendo con el 96 % de la meta propuesta

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

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en el SIGOB de 41.166 hect´areas.57 Adicionalmente, se adecuaron 148.608 hect´areas en otros proyectos de peque˜ na y mediana escala, para un total de 188.000 hect´areas adecuadas con riego. As´ı mismo, se avanza en la construcci´on de los megaproyectos de El R´ıo Rancher´ıa y Tri´angulo del Tolima, con el fin para recuperar otras 43 mil hect´areas e incorporarlas a la agricultura, beneficiando a 9.700 familias. Por otra parte, el Gobierno, a trav´es del INCODER, adjudic´o entre agosto de 2002 y octubre de 2006, 62.793 hect´areas de las 150.000 propuestas, beneficiando a 4.298 familias En relaci´on con la estrategia ((Acceso a infraestructura b´asica y vivienda)), se construyeron 17.302 viviendas de las 22.160 propuestas y se mejoraron 22.788 viviendas de las 33.240 programadas, beneficiando a 40.090 familias. El cumplimiento parcial de la meta de vivienda de inter´es social rural -VISR-, se debi´o principalmente a que los recursos apropiados fueron insuficientes, a pesar de los esfuerzos presupuestales realizados durante el cuatrienio. De otra parte, en la estrategia de ((Desarrollo cient´ıfico y tecnol´ogico)) se pusieron en marcha 120 centros provinciales de asistencia t´ecnica que corresponde a un cumplimiento del 100 % de la meta inicial. Durante este cuatrienio, tambi´en se lograron avances importantes en t´erminos de la implementaci´on de instrumentos de pol´ıtica, que a su vez ayudaron al cumplimiento de las metas propuesta en el SIGOB. Para comenzar, la cartera agropecuaria con l´ıneas preferenciales a trav´es de FINAGRO, creci´o un 83,4 % pasando de 2.065 miles de millones de pesos en agosto de 2002 a 3.786 miles de millones en agosto de 2006. El valor de los cr´editos garantizados por el Fondo Agropecuario de Garant´ıas -FAG-, en el 2005 fue de 1.250 miles de millones de pesos, m´as de 6 veces la suma garantizada en el 2002, que fue de 200 miles de millones de pesos. Asimismo, el valor de los negocios efectuados por la Bolsa Nacional Agropecuaria -BNApas´o de 4,6 billones de pesos en 2002 a 5,4 billones entre 2002 y 2005, con un crecimiento del 16,9 %. De igual manera, los incentivos y compensaciones a rubros de producci´on espec´ıficos se incrementaron, entre 2002 y 2006, sustancialmente hasta sumar 1,1 billones de pesos. Dentro de este rubro, es de destacar los recursos destinados al fomento del uso de coberturas a la tasa de cambio y al precio. Finalmente, el presupuesto de inversi´on del MADR se increment´o un 108.4 %, entre 2003 y 2006, pasando de 299.266 a 623.678 millones de pe57

Esta meta solo incluye los proyectos priorizados por su mayor impacto y suma los que efectivamente se construyeron y rehabilitaron.

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

sos de 2006. Dentro de este presupuesto, los recursos destinados a ciencia y tecnolog´ıa se incrementaron en un 44 % en dicho per´ıodo. Particularmente para el sector cafetero, durante el cuatrienio anterior, se apropiaron recursos por 300.000 millones de pesos para los incentivos directos a la actividad cafetera. Gracias al Programa de Reactivaci´on Agropecuaria -PRAN- se refinanciaron m´as de 58.000 obligaciones financieras. Tambi´en, se destinaron recursos por un monto de 18.200 millones de pesos para la cofinanciaci´on de programas de asistencia t´ecnica e investigaci´on cient´ıfica. Se realizaron los ajustes institucionales y de marco legal vigente para la separaci´on contable de las funciones del Fondo Nacional del Caf´e y la posterior actualizaci´on del contrato de administraci´on del Fondo entre el Gobierno nacional y la Federaci´on de Cafeteros. A trav´es del CONPES 3392, se otorg´o la garant´ıa de la Naci´on al Banco Agrario para suscribir un cr´edito con Banco Interamericano de Desarrollo -BID- por USD 6 milllones para el proyecto ((Modelos Innovadores de Intervenci´on para el Sector Cafetero)). Finalmente, se realizaron las gestiones diplom´aticas para buscar mejoras en los precios internacionales en beneficio de los caficultores y la Federaci´on Nacional de Cafeteros particip´o en programas de diversificaci´on y desarrollo social. A pesar de los logros alcanzados, la pol´ıtica agropecuaria no consigui´o los resultados esperados en algunas de las metas planteadas: i) incremento en ´areas sembradas en algunos de los cultivos; ii) reforestaci´on comercial y iii) adjudicaci´on de tierras. En el caso de a´reas sembradas, los cultivos que no cumplieron la meta propuesta fueron soya (32,6 %), algod´on (58,5 %), sorgo (60,7 %) y ma´ız amarillo (72,7 %). Esto se explica principalmente por comportamientos adversos del clima y por la ca´ıda de los precios internos. Esta ca´ıda se relaciona, en buena medida, con la revaluaci´on del tipo de cambio, que presion´o a la baja el precio de algunos productos importados e impuso un precio menor a los productos dom´esticos que compiten con los importados. Aunque el Gobierno ofreci´o subsidios para la adquisici´on de seguros contra la revaluaci´on y compensaciones para garantizar un precio m´ınimo a los cultivadores de algod´on, la ca´ıda de los precios dom´esticos afect´o las decisiones de siembra de los cultivos de ciclo corto. En el caso de la reforestaci´on comercial, el cumplimiento de la meta fue parcial (82,7 %) debido, en buena medida, a la falta de certeza en la reglas de juego para la inversi´on privada a largo plazo y el restringido presupuesto asignado para el incentivo forestal (CIF), que limitaron la posibilidad de un

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

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mayor crecimiento de la producci´on forestal. Esta situaci´on ha sido corregida con la expidici´on de la Ley Forestal. En el caso de adjudicaci´on de tierras, las principales dificultades se debieron a las irregularidades en la administraci´on y la falta de controles adecuados en la verificaci´on de la inscripci´on de beneficiarios en los programas del INCODER, y a la falta de claridad con respecto a la tenencia y la ocupaci´on de los predios sujetos a extinci´on de dominio transferidos por la Direcci´on Nacional de Estupefacientes al INCODER. Para garantizar la transparencia y efectividad en la adjudicaci´on de tierras se definieron nuevos protocolos aseguran un estricto control de los beneficiarios. As´ı mismo, los procedimientos ahora cuentan con un acompa˜ namiento permanente por parte de la Procuradur´ıa General de la Naci´on. En conclusi´on la recuperaci´on con respecto al per´ıodo de crisis y los avances con respecto a las metas propuestas en el Plan anterior, muestran que es importante consolidar el desarrollo del sector agropecuario, mediante el afianzamiento del crecimiento y el mejoramiento de la competitividad, de una parte, y de otra, mediante la reducci´on de la pobreza y la promoci´on de la equidad en el campo.

4.3.2.

Lineamientos de pol´ıtica

Para lograr la recuperaci´on de la agricultura y aprovechar las potencialidades del campo colombiano, se requiere actuar en aquellos aspectos que resultan m´as cr´ıticos para mejorar la competitividad de la producci´on y garantizar su mayor inserci´on en los mercados internacionales y reducir la pobreza en el sector rural. Esto se lograr´a, sobretodo, siguiendo estrategias orientadas a incentivar mejoras en la productividad y reducci´on en los costos para lograr precios de producci´on relativamente menores, y a fomentar el cumplimiento de los est´andares sanitarios y t´ecnicos correspondientes, los cuales son indispensables para lograr el acceso real a los mercados. La competitividad de la producci´on agropecuaria est´a determinada de una parte por aquellos factores que inciden en la formaci´on de los precios, y por el cumplimiento de los est´andares sanitarios y t´ecnicos, en particular, por: a) el comportamiento de los precios de los productos agropecuarios, b) los costos de producci´on y de comercializaci´on, c) el incremento de los rendimientos y la productividad y d) el mejoramiento del estatus sanitario y el cumplimiento de las normas t´ecnicas. De otra parte, la competitividad tambi´en depende de condiciones que facilitan las inversiones y las transacciones en los mercados

468

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

del sector, entre ellas el financiamiento, la informaci´on, la seguridad jur´ıdica, y la adecuaci´on de las instituciones del sector.

4.3.3.

Proteger los ingresos de los productores y mejorar la competitividad de la producci´ on: Programa Agro Ingreso Seguro - AIS

Las oscilaciones de los precios en los mercados en el corto plazo, especialmente cuando causan ca´ıdas dr´asticas, pueden contrarrestar o reducir la competitividad de la producci´on nacional y por lo tanto, disminuir los ingresos de los productores, y afectar las decisiones de inversi´on. Por esto, es necesario contar con instrumentos de pol´ıtica que permitan compensar oscilaciones dr´asticas que pongan en peligro la continuidad de la producci´on. Con el fin de, proteger los ingresos de los productores, y, al mismo tiempo, facilitar el ajuste a nuevas condiciones de mercado, a trav´es del mejoramiento de su productividad y competitividad, se ha dise˜ nado el programa ((Agro, ingreso seguro)) -AIS-. Los dos grandes componentes del programa son i) los Apoyos Monetarios Directos, especialmente para aquellos cultivos que por cambios dr´asticos en las pol´ıticas comerciales se ver´an m´as expuestos a la competencia, y ii), un conjunto de apoyos disponible para todos los productores especialmente peque˜ nos y medianos, orientados a la mejora de la productividad y la competitividad. Los apoyos monetarios directos est´an dise˜ nados para compensar transitoriamente p´erdidas en el ingreso, con el fin de permitir a los productores, adelantar cambios para mejorar su productividad y si es el caso, posibilitar la reconversi´on productiva. Estos apoyos se caracterizan por ser decrecientes y transitorios, tener un l´ımite m´aximo y estar sujetos al cumplimiento de unos requisitos de desempe˜ no. De otra parte, el componente de apoyos para la competitividad busca elevar la productividad y la eficiencia de las explotaciones agropecuarias y est´a dirigido a cualquier tipo de explotaci´on productiva. Estos apoyos incluyen: financiamiento para reconversi´on productiva, co-financiaci´on del riego, asistencia t´ecnica, incentivo al cambio tecnol´ogico, promoci´on de la asociatividad e incentivos para la compra de cosecha nacional. El financiamiento para la reconversi´on se har´a a trav´es de l´ıneas preferenciales a tasas blandas. El riego ser´a apoyado a trav´es de un fondo concursal

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

469

para la cofinanciaci´on de proyectos intraprediales. La asistencia t´ecnica se estimular´a por medio del subsidio a la prestaci´on de este servicio a los peque˜ nos productores y de la certificaci´on de los prestadores del servicio. Para facilitar el cambio tecnol´ogico, el incentivo de capitalizaci´on rural -ICR- se fortalecer´a con mayores recursos, ampliando su cobertura y creando nuevos campos de aplicaci´on. Se fomentar´a la asociatividad de los productores para aprovechar las econom´ıas de escala en la producci´on y en la prestaci´on de servicios propios de la actividad, a trav´es de fondos de capital semilla para la constituci´on de asociaciones productivas. Finalmente, se dise˜ nar´a un sistema de subastas para incentivar la compra de cosecha nacional cuando las circunstancias lo ameriten. Con este instrumento los compradores recibir´an un incentivo econ´omico por la compra de cosecha nacional a un precio superior al precio de paridad de importaci´on.

4.3.4.

Racionalizar los costos de la producci´ on agropecuaria

Obtener precios de producci´on y comercializaci´on competitivos, tiene como base costos unitarios de producci´on relativamente bajos. En un escenario de costos bajos, es posible fortalecer la posici´on competitiva y enfrentar las oscilaciones adversas de precios en el mercado en mejores condiciones. El costo unitario de producci´on y comercializaci´on est´a determinado de una parte, por los costos de los insumos y servicios correspondientes, y de otra, por los rendimientos y la productividad de los sistemas de producci´on Reducci´ on de costos de producci´ on Un obst´aculo para la reducci´on permanente de los costos unitarios de producci´on y para mejorar la competitividad, es la inflexibilidad de los estructura de costos de producci´on. Esta inflexibilidad, generalmente, ocurre cuando el crecimiento de los precios de los insumos est´a por encima del crecimiento de los rendimientos. Con el fin de reducir los costos de producci´on se trabajar´a en las siguientes l´ıneas de acci´on: i) una pol´ıtica para asegurar la libre competencia en el mercado de los insumos agropecuarios; ii) el fomento a la producci´on, comercializaci´on y uso de insumos agroqu´ımicos gen´ericos; iii) desarrollo y comercializaci´on de bioinsumos: iv) equipamiento agr´ıcola; v) fomento al uso

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

eficiente de los insumos y vi) mejoramiento de la infraestructura de transporte. La pol´ıtica para asegurar la libre competencia en el mercado de los insumos agropecuarios, se apoyar´a en intrumentos que eviten pr´acticas restrictivas a la libre competencia y que creen inflexibilidad en la estructura de costos de producci´on de los productos agropecuarios. Uno de estos instrumentos es el r´egimen de libertad vigilada. A trav´es de este r´egimen se realizar´an un estricto control sobre la evoluci´on de los precios de los agroqu´ımicos. Se elaborar´an los estudios necesarios que faciliten la formulaci´on de medidas para eliminar las posibles distorsiones de mercado que tengan efectos alcitas sobre los precios. El MADR continuar´a fomentando la producci´on y uso de plaguicidas gen´ericos. Asimismo, se promover´a el desarrollo y comercializaci´on de bioplaguicidas y biofertilizantes. En particular, se apoyar´an las actividades de VECOL S.A. orientadas a ampliar la comercializaci´on de los gen´ericos y a comercializar los bioinsumos desarrollados a trav´es de los programas de investigaci´on de CORPOICA. Se apoyar´a la compra de maquinaria agr´ıcola, por medio de la l´ınea especial de FINAGRO, que permitir´a fortalecer el equipamiento agr´ıcola con la constituci´on de 140 bancos de maquinaria nuevos y la compra de 2800 tractores y 360 combinadas. En busca de un uso m´as eficiente de los insumos agropecuarios, en especial de los fertilizantes, los plaguicidas y la maquinaria, se brindar´a asistencia t´ecnica a los productores agropecuarios a trav´es de programas de transferencia tecnol´ogica en manejo integrado de plagas, manejo ambiental y buenas pr´acticas. De la misma manera, se promover´a la investigaci´on y la divulgaci´on en nuevas dietas de los alimentos balanceados, con el fin de crear alternativas de menor costo con respecto a las dietas tradicionales. Para mejorar la infraestructura de transporte, el Gobierno nacional ha planteado en el mediano y largo plazo una ((Pol´ıtica Integral de Infraestructura Vial)), dentro de la cual se considera un programa de infraestructura vial de integraci´on y desarrollo regional. Estos esfuerzos deben ser compartidos con las entidades territoriales, a fin de alcanzar mejores desarrollos en obras de tercer nivel. Adicionalmente, El Gobierno en el marco de la Estrategia de Superaci´on de la Pobreza que adelanta la Agencia Presidencial para la Acci´on Social y la Cooperaci´on Internacional, participar´a en el desarrollo de proyectos de transporte rural multimodal que acerquen a la poblaci´on rural a los centros urbanos y reduzcan los costos de transporte. Las metas concretas se desarro-

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

471

llar´an en la cap´ıtulo de Infraestructura.

4.3.5.

Ampliar la disponibilidad, el acceso y mejorar el uso de los factores productivos b´ asicos

Los incrementos en la productividad son el factor m´as decisivo en la obteci´on de costos unitarios m´as competitivos; un incremento suficiente en la productividad permite inclusive contrarrestar las alzas en los precios de los insumos. En los sistemas de producci´on agropecuarios, la productividad depende en primer lugar, de la calidad de los recursos naturales b´asicos: riego, suelo y semillas o material de reproducci´on, de las condiciones clim´aticas y ambientales; y segundo lugar, de las innovaciones tecnol´ogicas que permitan hacer un uso cada vez m´as eficiente de los recursos disponibles. La disponibilidad y las caracter´ısticas de estos recursos naturales son la base de las ventajas comparativas de que goza la agricultura nacional. Disponibilidad, acceso y uso eficiente del suelo y riego Colombia dispone de una amplia oferta de suelos con vocaci´on para diferentes uso agropecuarios y abundantes fuentes de agua, sin embargo, la cobertura del riego es abiertamente insuficiente, y la localizaci´on de los sistemas de producci´on presenta diversos grados de conflicto con la vocaci´on del suelo, fen´omenos que limitan el crecimiento de la productividad y en general, el aprovechamiento de las ventajas comparativas. Este programa tiene como objetivo mejorar la disponibilidad, el acceso y el uso eficiente del suelo y los recursos h´ıdricos. Para esto se propone: i) ampliar la cobertura y el acceso al riego; ii) incentivar el uso eficiente del suelo y iii) dinamizar el mercado de tierras. Para ampliar la cobertura y el acceso al riego, durante este cuatrienio, se avanzar´a en la construcci´on de la presa el Cercado y las conducciones principales del distrito de riego de El R´ıo Rancher´ıa. El 66 % de la construcci´on de la presa y las conducciones se tendr´a ejecutado al finalizar el cuatrienio y el 34 % restante se concluir´a a finales de 2011. Tambi´en, se adecuar´an 24.607 hect´areas a trav´es del distrito de riego de Tri´angulo del Tolima. Adicionalmente, se adecuar´an y/o rehabilitar´an 16.000 hect´areas con distritos de riego o drenaje de peque˜ na y mediana escala. De otra parte, se estudiar´an mecanismos, tales como concesiones, para atraer la inversi´on privada en obras de adecuaci´on de tierras, con el fin de

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

superar las limitaciones fiscales para su financiamiento y de promover formas eficientes de construcci´on y administraci´on de las obras. Adem´as los proyectos que demuestren mayor eficiencia, rentabilidad e impacto ser´an cofinanciados a trav´es de fondos concursables. Esto ser´a complementada con los Fondos Concursales del Programa AIS para peque˜ na irrigaci´on. Para promover el desarrollo de proyectos productivos en tierras aptas para cultivos de tard´o rendimiento y cultivos para la producci´on de biocombustibles, el MADR desarroll´a el Banco de Tierras. De otra parte, para incentivar el uso eficiente del suelo se apoyar´a la gesti´on del Instituto Geagr´afico Agust´ın Codazzi -IGAC- en la actualizaci´on de mapas de uso actual y potencial del suelo a escala 1:100.000. Finalmente, para dinamizar el mercado de tierras se buscar´a mejorar el recaudo del impuesto predial en los diferentes municipios y aumentar la tasa efectiva del impuesto de 4 por mil. Promoci´ on del desarrollo y el aprovechamiento de bienes y servicios ambientales en la agricultura Cada vez se reconoce m´as que los servicios ambientales como el clima, la oferta de agua y la calidad de los recursos b´asicos, etc, son determinantes de la productividad y la expansi´on de la agricultura en el largo plazo. Como consecuencia han surgido, tambi´en, nuevas oportunidades de mercado para productos que demuestren su calidad ambientalmente favorable. Finalmente, del mantenimiento de los agro-ecosistemas, en buena medida, depende la sostenibiliad de las ventajas comparativas de la agricultura. Con el objetivo de promover el desarrollo y el aprovechamiento de los bienes y servicios ambientales en la agricultura se propone: i) fomentar el desarrollo de sistemas productivos que mejoren la oferta de servicios ambientales; e ii) incrementar la oferta de productos agropecuarios ecol´ogicos. Para fomentar el desarrollo de sistemas productivos que mejoren la oferta de servicios ambientales, en especial el control de la erosi´on, la oferta de agua, el mantenimiento de la biodiversidad y la captura de carbono, se desarrollar´a el Programa Nacional de Agro-biodiversidad, se promover´a el Sistema de Incentivos para el fomento de la Producci´on Ecol´ogica-ECOS y se apoyar´an los esfuerzos en la formulaci´on de proyectos de reducci´on de emisiones de gases efecto invernadero que puedan acceder al Mecanismo de Desarrollo Limpio -MDL-, entre los que se destaca el Fondo de Inversi´on para

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

473

Proyectos Forestales.58 Para incrementar la oferta de productos agropecuarios ecol´ogicos y atender la creciente demanda de dichos productos, se fortalecer´a el Programa Nacional de Agricultura Ecol´ogica y el Sistema de Control de la producci´on, comercializaci´on y certificaci´on ecol´ogica.

4.3.6.

Impulsar la investigaci´ on, innovaci´ on y transferencia de tecnolog´ıa

La innovaci´on tecnol´ogica es el medio m´as importante para lograr incrementos en la productividad, para aprovechar las ventajas comparativas y es la mayor fuente de competitividad de la agricultura moderna. Muchos de los patrones de producci´on y de cambios en los mercados, tienen su origen en el uso extensivo de nuevos insumos y de nuevos sistemas de producci´on; la biotecnolog´ıa en sus distintas aplicaciones, es el paradigma que ilustran ese fen´omeno en la agricultura. Por esta raz´on, es necesario impulsar los procesos de investigaci´on, innovaci´on y transferencia de tecnolog´ıa a nivel de la finca. Para esto se propone: i) el desarrollo de agendas de investigaci´on; ii) el fortalecimiento de las instituciones de investigaci´on sectoriales; iii) la incorporaci´on de nuevas tecnolog´ıas en los sistemas productivos; iv) el fortalecimiento de los Centros Provinciales de Gesti´on Agroempresarial -CPGA- y v) el fomento al uso de semilla certificada y material reproductivo de alta calidad Para el desarrollo de agendas de investigaci´on se apoyar´an las estrategias dirigidas a mejorar la productividad de las cadenas productivas, en particular las incluidas en la apuesta exportadora. De la misma manera, se apoyar´an los esfuerzos dirigidos a fortalecer la capacidad cient´ıfica del sector mediante el desarrollo de tecnolog´ıas gen´ericas, como es el caso de la biotecnolog´ıa incluyendo estudios gen´omicos aplicados al caf´e y a otros productos prioritarios, y el aprovechamiento de la biodiversidad y los recursos gen´eticos. El mecanismo para esto ser´a el fortalecimiento de los fondos concursales y de las instituciones de investigaci´on sectoriales. Para el fortalecimiento de las instituciones de investigaci´on sectoriales, el MADR continuar´a apoyando als actividades de la Corporaci´on Colombiana de Investigaci´on Agropecuaria -CORPOICA- y de programas de investigaci´on forestal, como un medio para asegurar los procesos de investigaci´on de 58

Ver cap´ıtulo sectorial Una gesti´ on que promueva el Desarrollo Sostenible.

474

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

largo plazo. Estos recursos estar´an vinculados a programas de investigaci´on orientados a la obtenci´on de resultados espec´ıficos. De la misma manera, se continuar´a trabajando con los Fondos Parafiscales para lograr aumentar los recursos que estos destinan a investigaci´on e innovaci´on tecnol´ogica. Para agilizar los procesos de innovaci´on tecnol´ogica en los sistemas productivos, se ampliar´a la cobertura y los fondos del -ICR-, con apoyo de los recursos previstos en el AIS. De igual manera, se fortalecer´an los Centros Provinciales de Gesti´on Agroempresarial -CPGA- buscando una modernizaci´on de los sistemas productivos. Se espera durante el cuatrienio tener 120 CPGA con planes de asistencia t´ecnica, 120 con planes financiados y 770.000 usuarios atendidos. Para fomentar el uso de semilla certificada y material reproductivo de alta calidad, se estimular´a su uso a trav´es del cr´edito y se ofrecer´an alternativas para facilitar el acceso a recursos financieros para las empresas productoras de estos insumos. Complementariamente, el Gobierno seguir´a fomentando las nuevas siembras comerciales de cultivos transg´enicos; para al a˜ no 2010 el 60 % del ´area cultivada de algod´on y el 30 % del a´rea cultivada de ma´ız estar´a sembrada con variedades transg´enicas. Se fortalecer´a la capacidad t´ecnica nacional en bioseguridad en el marco del Protocolo de Cartagena en Seguridad de la Biotecnolog´ıa.

4.3.7.

Mejorar el estatus sanitario de la producci´ on agroalimentaria

La competitividad de la producci´on agropecuaria no est´a determinada u ´nicamente por el precio del producto, sino adem´as, por su estatus sanitario. Es decir, su capacidad para cumplir con medidas sanitarias y normas t´ecnicas exigidas para acceder a cada mercado. Independientemente del precio, un producto agroalimentario no puede entrar a un mercado si no cumple con estas normas. La globalizaci´on de los mercados agropecuarios, y las mayores posibilidades de propagaci´on de plagas y enfermedades es cada vez mayor. Por esto, la tendencia es a hacer m´as estrictas y numerosas las medidas sanitarias y fitosanitarias. El objetivo de este programa es mejorar el estatus sanitario de la producci´on agroalimentaria colombiana, siguiendo los lineamientos de pol´ıtica establecidos en los CONPES 3375 y 3376. Para esto se propone: i) fortalecimiento institucional del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

475

-SMSF-, ii) mejoramiento de la capacidad t´ecnica, operativa y cient´ıfica y iii) gesti´on de la admisibilidad sanitaria. Para el fortalecimiento institucional del SMSF, en el corto plazo, se espera lograr la modernizaci´on de la organizaci´on y de los procesos operativos de las autoridades nacionales sanitarias, particularmente el ICA y el INVIMA. Asimismo, se fortalecer´a la capacidad de los ministerios que integran el SMSF, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Protecci´on Social, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Comercio Industria y Turismo. Se mejorar´a la coordinaci´on y el apoyo a los entes territoriales para atender sus competencias en materia de sanidad e inocuidad. En general, se apoyar´a la ampliaci´on de la cobertura de las acciones MSF mediante el mejoramiento de los sistemas de informaci´on y la tercerizaci´on de los servicios donde sea posible. Finalmente, la articulaci´on y armonizaci´on de las pol´ıticas y actividades del sistema se asegurar´a mediante la Comisi´on Intersectorial MSF. Particularmente en el caso del ICA, el fortalecimiento institucional, se realizar´a a trav´es del redise˜ no institucional de las a´reas t´ecnicas que son responsables de los procesos MSF, orientadas bajo el enfoque de an´alisis gesti´on y comunicaci´on del riesgo. Para el mejoramiento de la capacidad t´ecnica, operativa y cient´ıfica del ICA, se trabajar´a en el progreso de las acciones referidas a procesos de normalizaci´on; inspecci´on, vigilancia y control; vigilancia epidemiol´ogica, capacidad diagn´ostica, control a puertos aeropuertos y pasos fronterizos. As´ı mismo, se trabajar´a en la adopci´on de acciones preventivas tales como, buenas pr´acticas agropecuarias, buenas pr´acticas higi´enicas y de manufactura, el sistema de an´alisis de peligros y puntos cr´ıticos de control - APPCC- y la trazabilidad. Para la gesti´on de la admisibilidad sanitaria, se establecer´an planes de acci´on orientados al reconocimiento internacional del SMSF y del estatus sanitario de la producci´on nacional. Como metas prioritarias de mejoramiento de estatus sanitario se encuentran entre otras, la declaraci´on de pa´ıs libre de fiebre aftosa, peste porcina cl´asica y Newcastle, as´ı como el establecimiento de zonas y predios libres de otras enfermedades. En materia fitosanitaria, se desarrollar´an campa˜ nas para las principales especies de producci´on agr´ıcola del pa´ıs, y se adoptar´an medidas de mitigaci´on, tales como enfoque de sistemas (System Approach) y zonas de baja prevalencia de plagas y tratamientos cuarentenarios. Finalmente, en materia de inocuidad se establecer´a un sistema de registro de plaguicidas y monitoreo de l´ımites m´aximos de residuos, se pondr´a en marcha el progra-

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

ma nacional de control de pat´ogenos y el plan de residuos de medicamentos veterinarios y contaminantes qu´ımicos. Adem´as, se adoptar´an sistemas de inspecci´on, vigilancia y control para carne, leche y otros insumos, materias primas y alimentos de mayor y menor riesgo en salud p´ ublica.

4.3.8.

Abrir nuevos mercados

El crecimiento y el desarrollo del sector rural dependen, de la posibilidad de acceder, ojal´a en condiciones preferenciales, a nuevos mercados, especialmente a nivel internacional. Teniendo en cuenta, la necesidad de diversificar la producci´on y las tendencias de los mercados agropecuarios, se ha identificado un potencial muy alto en ((nuevos productos)) (high value products), tales como frutas, carnes, hortalizas, crust´aceos, pescados, caf´es especiales, biocombustibles, etc. Agenda de negociaciones internacionales El pa´ıs debe avanzar en la conquista de nuevos mercados, dadas las enormes ventajas comparativas en muchos productos de demanda internacional y las implicaciones que tiene esto en el crecimiento del sector. El acceso permanente a los mercados externos permitir´a que la creciente producci´on de los agricultores colombianos sea absorbida por un mercado amplio, diverso y pr´ospero. Con este prop´osito el Gobierno continuar´a trabajando para culminar las fases pendientes del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y continuar con la suscripci´on de acuerdos comerciales, con Guatemala, Honduras, El Salvador, Chile, Cuba, M´exico, Venezuela, Canad´a, Uni´on Europea y los pa´ıses de la Cuenca del Pac´ıfico. Apuesta Exportadora Con el objetivo de abrir nuevos mercados y de diversificar las exportaciones, se focalizar´a los esfuerzos gubernamentales en un grupo de productos seleccionados por su alto potencial de mercado. Estos esfuerzos gubernamentales cubrir´an un conjunto de instrumentos tales como l´ıneas preferenciales de cr´edito, desarrollo de nuevos rubros del ICR, desarrollo de agendas de investigaci´on incluyendo estudios de mercado,

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

477

estimulo al uso de Buenas Pr´acticas Agr´ıcolas, Ganaderas, etc y el estimulo al desarrollo de n´ ucleos productivos (((clusters))). Enmarcado en la Visi´on 2019 II Centenario, se identificaron diez grupos de productos de mayor potencial para la exportaci´on. De acuerdo con las metas trazadas, entre 2006 y 2010 el a´rea sembrada de cultivos con potencial exportable crecer´a en 558 mil hect´areas, pasando de 1.874 mil hect´areas a 2.432 mil hect´areas en dicho per´ıodo. El incremento en el ´area sembrada de otros cultivos ser´a de 3 mil hect´areas, pasando de 2.734 mil hect´areas en 2006 a 2.738 mil hect´areas en 2010. De esta manera, el total del a´rea cultivada en el pa´ıs aumentar´a 4.609 mil hect´areas en 2006 a 5.170 mil hect´areas en 2010. Este incremento en las ´areas estar´a acompa˜ nado de una mejora en los rendimientos, resultante de la adopci´on generalizada de nuevas tecnolog´ıas en las diferentes etapas de la actividad productiva. En consecuencia, la producci´on de los cultivos agr´ıcolas con potencial exportable aumentar´a 3.203 miles de toneladas pasando de 29.987 miles de toneladas en 2006 a 33.191 miles de toneladas en 2010. Esto sin contar el aumento en la producci´on del resto de cultivos de 2.348 miles de toneladas, que resultar´a en un crecimiento del total de la producci´on agr´ıcola de 46.987 miles de toneladas en 2006 a 52.538 miles de toneladas en 2010. En cuanto a la producci´on pecuaria, entre 2006 y 2010 se espera un aumento de 24 mil toneladas (38 %) en acuicultura, 92 mil toneladas (7 %) en avicultura, 29 mil toneladas (21,55 %) en porcicultura y 337 mil toneladas (20 %) en carne y leche bovina.

4.3.9.

Mejorar la informaci´ on sectorial y desarrollar un ambiente adecuado para las inversiones

El crecimiento de la agricultura requiere un clima adecuado para las inversiones en el sector agropecuario y unas reglas de juego claras que faciliten la toma de decisiones y la interacci´on de los distintos agentes en los mercados agropecuarios. Dos de los elementos fundamentales para esto son la informaci´on oportuna y confiable y un marco normativo que brinde seguridad jur´ıdica. Confiabilidad y oportunidad de la informaci´ on sectorial Sobre la base que la informaci´on oportuna y confiable, es una condici´on necesaria para facilitar las transacciones de los mercados y la toma de deci-

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CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

siones, el MADR liderar´a el fortalecimiento y modernizaci´on de los sistemas de informaci´on. Este programa tiene como objetivo mejorar la confiabilidad y oportunidad de la informaci´on sectorial y facilitar su interpretaci´on por parte de la poblaci´on rural. Para esto se propone: i) la consolidaci´on de La Red de Informaci´on Agraria Nacional - AGRONET y ii) el fortalecimiento de los subsistemas de estad´ısticas b´asicas y sistemas de precios. AGRONET servir´a como mecanismo para la definici´on y gesti´on de la pol´ıtica de informaci´on sectorial, a trav´es de la integraci´on, acceso, procesamiento e intercambio de informaci´on. Este mecanismo facilitar´a a los productores rurales el uso de las tecnolog´ıas de informaci´on y la interpretaci´on de contenidos. Para fortalecer los subsistemas de estad´ısticas b´asicas y sistemas de precios, se desarrollar´an estrategias para ampliar el tama˜ no de las muestras, incorporar tecnolog´ıa de punta para la captura y procesamiento de la informaci´on y fortalecer el an´alisis y difusi´on de la informaci´on generada. Seguridad jur´ıdica para las inversiones del sector Se requiere contar con un marco legal oportuno y estable, que reduzca la incertidumbre asociada al sector de forma que las decisiones de inversi´on sean m´as confiables. Este programa tiene como objetivo resolver algunos de las restricciones m´as importantes de la normatividad que causan inseguridad jur´ıdica en las actividades e inversiones del sector. Para esto se propone: i) la reglamentaci´on de la Ley Forestal; ii) la revisi´on de la Decisi´on Andina 391 sobre acceso a los recursos gen´eticos y iii) la ratificaci´on del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogen´eticos para la Alimentaci´on y la Agricultura de la FAO. De acuerdo con lo anterior, bajo el marco forestal, Ley 1021/2006, se requiere la adopci´on de procesos normativos, regulatorios y ajustes institucionales orientados a fortalecer la capacidad de gesti´on de las entidades pertenecientes a la red sectorial agropecuaria. De igual manera, se ajustar´a el marco jur´ıdico para el acceso y aprovechamiento de los recursos gen´eticos, con el objeto de asegurar la protecci´on de los derechos de la Naci´on sobre los mismos y de facilitar las actividades de aprovechamiento tanto en el campo cient´ıfico como industrial y comercial. La ratificaci´on del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogen´eticos para la Alimentaci´on y la Agricultura de la FAO, garantizar´a el acceso del pa´ıs a los recursos gen´eticos b´asicos para el mejoramiento de su agricultura.

4.3. CRECIMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO

4.3.10.

479

Mejorar el financiamiento del sector y la canalizaci´ on de recursos de capital de riesgo

El mantenimiento de un clima adecuado para las inversiones, que es necesario para el crecimiento, la competitividad, el desarrollo del sector rural, requiere de un flujo de recursos financieros, que permitan la ampliaci´on y la modernizaci´on de la producci´on agropecuaria y de los bienes y servicios complementarios. Este programa tiene por objeto mejorar el financiamiento de las actividades agropecuarias y rurales Para esto se propone: i) Un fondo de capital de riesgo; ii) profundizaci´on del financiamiento para el sector; iii) mejoramiento del acceso a trav´es de mayores colocaciones y del fortalecimiento del Fondo Agropecuario de Garant´ıas -FAG-; iii) fortalecimiento de los instrumentos de la Bolsa Nacional Agropecuaria -BNA- y iv) fortalecimiento de las inversiones forestales. El Gobierno, a trav´es de un fondo de capital de riesgo, invertir´a en proyectos innovadores y estrat´egicos que hoy tienen limitaciones de acceso al cr´edito y al capital privado, que requieren de una alta inversi´on inicial y cuyos retornos se dar´an en el largo plazo. Para la profundizaci´on financiera se buscar´a la diversificaci´on de las fuentes de recursos de FINAGRO para cr´edito, a trav´es de la captaci´on de ahorro interno y externo o de la obtenci´on de recursos del mercado de capitales. Para mejorar el acceso al financiamiento, el Gobierno nacional seguir´a apoyando a trav´es de las l´ıneas especiales de cr´edito de FINAGRO, la irrigaci´on de recursos financieros hacia el sector agropecuario. La meta del Gobierno es colocar recursos del orden de 11,5 billones de pesos entre 2007 y 2010, de los cuales 3,4 billones de pesos ser´an colocados en cartera para peque˜ nos productores y 2,2 billones de pesos en cr´editos asociativos. Estas metas, se alcanzar´an gracias a las tasas preferenciales de los cr´editos de redescuento FINAGRO y a las garant´ıas ofrecidas a trav´es del FAG. Durante el cuatrienio 2006-2010, el FAG tiene como meta servir como garant´ıa por 5,1 billones de pesos, con lo cual se apalancar´an cr´editos cercanos a los 6,8 billones de pesos. Adem´as se espera que el n´ umero de certificados FAG para peque˜ nos productores sea de 323.139 certificados y el valor garantizado pase de 1.123 miles de millones de pesos en el 2007 a 1.428 miles de millones de pesos en el 2010.59 59

El n´ umero de certificados para peque˜ nos productores en el 2005 fue de 144.503 certificados. El valor garantizado en el 2005 para peque˜ nos productores fue de 498.009 millones

480

CAP´ITULO 4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO

Se fortalecer´an los instrumentos de la BNA, a trav´es de alianzas con el Banco Agrario, FINAGRO y la Banca Privada, estableciendo avales de cr´edito sobre los instrumentos que se transan en la BNA. Adem´as, se efectuar´a una transformaci´on de los actuales contratos a t´ermino de productos espec´ıficos, a contratos de financiamiento agropecuario gen´ericos. Estos u ´ltimos contar´an con una mayor gama de productos agropecuarios objeto de financiaci´on, con plazos acordes a su ciclo productivo. As´ı mismo, la capitalizaci´on que se tiene planteada para la BNA, permitir´a fortalecer patrimonialmente a la C´amara de Compensaci´on de la BNA -CCBNA-, permitiendo que se convierta en una entidad m´as robusta para el manejo de riesgo de contraparte. El Gobierno nacional, continuar´a apoyando los programas encaminados a fomentar el uso de coberturas, a trav´es de un subsidio de una porci´on del valor de la prima adquirida por los productores. El proyecto de Gobierno consiste en dise˜ nar m´as estrategias de coberturas de precios y tasa de cambio para un mayor n´ umero de productos. Se promover´a el Fondo de Inversi´on Forestal para canalizar recursos para el establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales. Para ello se cuenta con los recursos destinados por FINAGRO para la reforestaci´on comercial, que permitir´an establecer 50.000 hect´areas de plantaciones forestales en especies como la teca, melina, acacia, eucalipto en los pr´oximos 5 a˜ nos. As´ı mismo, se fortalecer´a el Certificado de Incentivo Forestal -CIF- con mayores recursos durantes el pr´oximo cuatrienio. Con los recursos del Fondo y de la cooperaci´on t´ecnica y financiera internacional, las inversiones privadas y el CIF, se contribuir´a a la ampliaci´on de 229.027 hect´areas de base forestal para fines comerciales, pasando de 221.676 hect´areas en 2006 a 450.703 hect´areas en 2010.

de pesos.