¿CÓMO ATIENDE EL ESTADO A LA POBLACIÓN INDÍGENA? Principales resultados del estudio Instituciones públicas para atender a población indígena
ASIES - Agosto 2014
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Con motivo de la V Sesión anual del Seminario Permanente sobre Estado y Sociedad en un Contexto Multicultural, ASIES elaboró un diagnóstico de 31 entidades públicas creadas para atender demandas de la población indígena.
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El estudio Instituciones públicas para atender a población indígena pretende aportar conocimientos al debate sobre la importancia que el Estado asigna a la atención de población indígena, así como orientar políticas públicas más eficientes, que consideren la multiculturalidad del país.
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De acuerdo con la Constitución Política de la República, es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona (Art. 2). El texto constitucional reconoce que Guatemala está formada por diversos grupos étnicos entre los que
de la población guatemalteca se identifica como maya, xinca o garífuna*
figuran los grupos indígenas de ascendencia maya. El Estado reconoce, respeta y promueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organización social, el uso del traje indígena en hombres y mujeres, idiomas y dialectos (Art. 66). El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas define a la nación guatemalteca como multiétnica, pluricultural y multilingüe.
En el país se hablan idiomas, además de español
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INE, 2012: 13. Organizaciones y académicos indígenas reclaman que este número podría ser mayor. El último censo de población fue efectuado en el año 2002. El criterio utilizado para distinguir la población indígena de la no indígena es la autoidentificación. Este mecanismo supone dificultades, tomando en cuenta la diversidad de pueblos indígenas de Guatemala.
Principales resultados del estudio Instituciones públicas para atender a población indígena
Además de ocupar los estratos más bajos de la estructura social, la población indígena es víctima de racismo y discriminación. Tal situación se relaciona no solo con factores históricos, sino también con la configuración del Estado de Guatemala, que desde su nacimiento respondió a una visión monoétnica, donde los indígenas fueron invisibilizados. La firma de los Acuerdos de Paz, en 1996, significó el inicio de cierta apertura política y produjo cambios en el marco normativo del país, que favorecen el reconocimiento de la multiculturalidad. Instrumentos internacionales en materia de derechos de los pueblos indígenas, ratificados por Guatemala, también suponen importantes avances. Los gobiernos han comenzado a mostrar apertura hacia el reconocimiento de los pueblos indígenas. Asimismo, se han creado instituciones públicas especializadas en atender demandas de la población indígena. Actualmente, funcionan 31 dependencias de este tipo en los tres organismos del Estado.
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Instituciones públicas que atienden a población indígena Las 31 dependencias públicas destinadas específicamente a atender demandas de la población indígena se insertan, con distintos niveles de jerarquía, en los tres organismos del Estado, de la siguiente manera:
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en el Organismo Ejecutivo
CUADRO 1
01
01
en el Organismo Judicial
en el Organismo Legislativo
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en instituciones nacionales autónomas, descentralizadas o desconcentradas
Instituciones que atienden a población indígena
Institución
Organismo Ejecutivo
El Estado guatemalteco enfrenta desafíos para garantizar el bienestar y el desarrollo integral de sus habitantes, tomando en cuenta su diversidad étnica y cultural. La población indígena, en especial, se encuentra rezagada en materia de desarrollo humano: aunque entre 1989 y 2006 el índice de desarrollo humano de la población indígena se incrementó en casi 20 puntos, persistía una distancia de 12 puntos con relación a la no indígena (PNUD, 2010: 271).
• Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural, Ministerio de Educación • Comisión para la Definición de los Lugares Sagrados, Secretaría de la Paz (SEPAZ) • Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI) • Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en Guatemala (CODISRA) • Unidad de Lugares Sagrados y Práctica de la Espiritualidad Maya, Ministerio de Cultura y Deportes • Departamento de Asuntos Indígenas, Ministerio de Trabajo • Viceministerio de Educación Bilingüe Intercultural, Ministerio de Educación • Departamento de Coordinación con Pueblos Indígenas y Sociedad Civil, Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) • Comisión de Multiculturalidad e Interculturalidad, Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz (CNAP) • Unidad de Equidad de Género y Multiculturalidad, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales • Dirección General de Desarrollo Cultural y Fortalecimiento de las Culturas, Ministerio de Cultura y Deportes • Unidad de Atención de la Salud de los Pueblos Indígenas e Interculturalidad, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social • Coordinación de Multiculturalidad y Equidad de Género, Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE) • Dirección de Equidad Étnica y de Género, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) • Subdirección de Derechos de los Pueblos Indígenas, Ministerio de Relaciones Exteriores • Unidad de Género y Multiculturalidad, Ministerio de Economía • Unidad Especial de Ejecución para el Desarrollo Rural Intercultural (UDRI), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) • Departamento de Multiculturalidad, Policía Nacional Civil (PNC) • Unidad de Interculturalidad, Juventud, Género, Valores y Ambiente, Dirección General de Educación Física, Ministerio de Educación
Organismo Legislativo
• Comisión de Pueblos Indígenas
Organismo Judicial
• Unidad de Asuntos Indígenas
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Instituciones autónomas, descentralizadas o desconcentradas
Institución • Academia de Lenguas Mayas de Guatemala (ALMG) • Instituto de Estudios Interétnicos, Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) • Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (FODIGUA) • Programa Bilingüe, Comisión Nacional de Alfabetización (CONALFA) • Defensoría de los Pueblos Indígenas, Oficina del Procurador de los Derechos Humanos (PDH) • Coordinación de Enfoque Intercultural, Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP) • Dirección de Gestión Forestal Maya, Instituto Nacional de Bosques (INAB) • Unidad Técnica Asesora de Género y Pueblos Indígenas, Instituto Nacional de Estadística (INE) • Departamento de Pueblos Indígenas, Ministerio Público (MP) • Unidad de Género y Etnia, Fondo Nacional de Tierras (FONTIERRAS)
Las atribuciones de las entidades son diversas: desde asesorar la formulación de políticas, planes o programas de las instituciones a las que pertenecen, o desarrollar talleres para sensibilizar al personal de esas instituciones, hasta ejecutar proyectos, capacitar a líderes locales, realizar investigaciones, proponer o analizar iniciativas de ley, y brindar servicios de traducción que faciliten el acceso de la población indígena a la justicia, entre otras. La capacidad de las entidades para cumplir con esas atribuciones y ser efectivas en la atención de la población indígena, también varía, según factores como:
Su origen La mayoría de las entidades ha sido creada como producto de los compromisos adquiridos por el Estado en los Acuerdos de Paz, legislación nacional e instrumentos internacionales ratificados por el país. Asimismo, han sido impulsados por organizaciones sociales, muchas veces con apoyo de la cooperación internacional. Sin embargo, aun cuando ha habido participación de organizaciones indígenas en la creación de estas entidades, o cuando la misma ha sido producto de demandas de dichas organizaciones, para algunos, estas se insertan en la estructura de un Estado monoétnico, donde persiste la subordinación de la población indígena.
Capacidad para tomar decisiones De acuerdo con su jerarquía, las entidades que atienden a población indígena se pueden clasificar así: • 2 entidades autónomas o desconcentradas • 12 entidades adscritas al despacho superior de la institución o direcciones sustantivas • 17 entidades subordinadas a otras direcciones o subdirecciones Dicha jerarquía influye en la capacidad que tienen las entidades para tomar decisiones e impulsar actividades, programas o planes. Normalmente, las instancias subordinadas requieren que su autoridad superior apruebe sus planes de trabajo anuales y les trasladen recursos para ejecutarlos. Sin embargo, también hay entidades con alta jerarquía, tales como viceministerios que están subordinadas para tomar decisiones.
Presupuesto y personal disponibles De las 31 entidades estudiadas, solo una –la Subdirección de Derechos de los Pueblos Indígenas del Ministerio de Relaciones Exteriores— considera contar con recursos suficientes para desarrollar sus actividades. El resto, ve como debilidad o desafío la falta de recursos económicos. Muchas entidades deben gestionar fondos de la cooperación internacional para cumplir con su programación anual. Tampoco disponen de suficiente personal para cumplir con sus funciones, aunque resalta que la mayoría de este es indígena. Este personal está contratado, por lo general, en renglones temporales, lo que no asegura su estabilidad.
Marco legal que las sustenta Solo cuatro de las 31 instancias estudiadas tiene el respaldo de un decreto legislativo, que les garantiza estabilidad y permanencia, puesto que una ley solo puede ser modificada o derogada por mayoría absoluta (50 % más 1 voto) de diputados del Congreso de la República –actualmente 80 diputados—. Otras 10 fueron creadas mediante acuerdos gubernativos, que pueden ser modificados o derogados por el Presidente y su gabinete de gobierno. Trece entidades más fueron creadas por acuerdos ministeriales o resoluciones internas de la institución a la que pertenecen, mientras que cuatro carecen de respaldo legal.
Dicha situación muestra que las entidades creadas en el Estado para atender demandas de la población indígena son vulnerables y dependientes de la voluntad de las autoridades de turno.
Pareciera que, sobre la capacidad de tomar decisiones de estas instancias, pesa más la voluntad de las autoridades superiores, que la jerarquía de la entidad. También la disponibilidad de recursos influye sobre la libertad para decidir.
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Principales resultados del estudio Instituciones públicas para atender a población indígena
Coordinación con otras entidades
GRÁFICA 1
Relaciones interinstitucionales
No ha existido un ente que coordine las entidades en cuanto a las políticas, planes y programas que desarrolla el Estado en materia de pueblos indígenas. En sus estatutos, pocas veces se prevé la coordinación de estas dependencias entre sí, o con otras instituciones del Estado. Sin embargo, pese a que los marcos normativos no concibieron a tales entidades como una red, estas han establecido relaciones de coordinación y apoyo con otras que atienden asuntos similares, lo que constituye un logro de quienes están o han estado a cargo de esas oficinas. Así también, mantienen interlocución con organizaciones indígenas, de la sociedad civil y con alcaldes indígenas, a quienes consultan y capacitan, y con quienes realizan actividades conjuntas.
Visión de las entidades sobre el Estado La falta de un ente rector de las políticas y acciones estatales en materia de pueblos indígenas, provoca que estas sean dispersas e incluso contradictorias. Esto se refleja también en la visión de Estado enunciada en el nombre propio de las entidades estatales que atienden a población indígena: algunas buscan atender la multiculturalidad y otras la interculturalidad. Inclusive, hay una que combina esos dos enfoques (Comisión de Multiculturalidad e Interculturalidad del Consejo Nacional de Áreas Protegidas).
Nota: La gráfica ilustra la red de relaciones que, de acuerdo con los funcionarios entrevistados, han tejido estas entidades entre ellas, y con otras instituciones del Estado, sociedad civil y autoridades indígenas.
También en el marco normativo de estas instancias, aparecen referencias a diferentes enfoques, sin que se aclare qué se entiende por estos. Dicha situación no es exclusiva de las entidades públicas, sino que refleja una falta de claridad sobre estas nociones, que es común a toda la sociedad, organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales, entre otras, pues continúa pendiente el debate sobre el tipo de Estado que se quiere construir para responder a la diversidad del país.
Referencias INE (2012). Caracterización estadística República de Guatemala. Recuperado el 12 de junio de 2014, de: http://www.ine. gob.gt/sistema/uploads/2014/02/26/5e TCcFlHErnaNVeUmm3iabXHaKgXtw0C. pdf PNUD (2010). Guatemala: Hacia un Estado para el desarrollo humano. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2009-2010. Guatemala.
Conozca más datos de este estudio en www.asies.org.gt Ana Lucía Blas Investigadora principal Departamento de Investigaciones Sociopolíticas Asociación de Investigación y Estudio Sociales 10ª. Calle 7-48 zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt,
[email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A.
José Carlos Sanabria Arias (coordinador) Hugo Novales Contreras Gabriell Duarte Karin Erbsen de Maldonado Departamento de Investigaciones Sociopolíticas Cesia Calderón Diseño y diagramación
Este reporte es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania (KAS) y una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI), www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).
