Metodologías aplicadas en el Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- en Guatemala 2000-2012 Estudio para determinar la eficiencia y efectividad del PEF y propuestas para reducir costos, limitar la corrupción y aumentar su impacto en la economía agrícola de micro y pequeños agricultores de subsistencia

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IDENTIFICACION DEL DOCUMENTO Título:

Metodologías aplicadas en el Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- en Guatemala 2000-2012

Subtítulo:

Estudio para determinar la eficiencia y efectividad del PEF y propuestas para reducir costos, limitar la corrupción y aumentar su impacto en la economía agrícola de micro y pequeños agricultores de subsistencia

Autor:

Asociación de Investigación y Estudios Sociales –ASIES-, Guatemala

Fecha Realización del Estudio:

Junio – Noviembre 2012

Equipo de Trabajo: Responsable Edición Final:

Byron Contreras / Eddie Mendoza / Diana Molina / Mariano Rayo / Miriam Siekavizza / David Solíz Mariano Rayo

http://www.asies.org.gt Las opiniones expresadas en esta publicación son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales, de su Junta Directiva ni de Asociados. Se prohíbe el uso comercial no autorizado de los documentos de ASIES, y tal podría castigarse de conformidad con la legislación aplicable. Copyright© 2012 Asociación de Investigación y Estudios Sociales. Todos los derechos reservados; este documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales. Mariano Rayo, [email protected]

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ACRONIMOS AOD

Asistencia Oficial para el Desarrollo del Gobierno de Japón

ASIES

Asociación de Investigación y Estudios Sociales

BANDESA

Banco Nacional de Desarrollo Agrícola

BANRURAL

Banco de Desarrollo Rural

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CENTA

Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (El Salvador)

CIPREDA

Centro de Cooperación Internacional para la Preinversión Agrícola

CIEN

Centro de Investigaciones Económicas Nacionales

COCODES

Consejos Comunitarios de Desarrollo

COMUDE

Consejo Municipal de Desarrollo

CONFECOOP

Confederación Guatemalteca de Federaciones Cooperativas

CHN

Crédito Hipotecario Nacional

CGC

Contraloría General de Cuentas

CUR

Comprobante Único de Registro

DIGESA

Dirección General de Servicios Agrícolas

DIGESEPE

Dirección General de Servicios Pecuarios

DIPLAN-MAGA

Dirección de Planificación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

DR-CAFTA

Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana

DTP

Dirección Técnica del Presupuesto

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DYRIA

Dirección de Riego y Avenamiento

FAO

Fondo de las Naciones Unidad para la Agricultura y la Alimentación

FIAC

Comité Consultivo de la Industria de Fertilizantes

FONADES

Fondo Nacional de Desarrollo

FONAGRO

Fondo Nacional Agropecuario

FONTIERRAS

Fondo Nacional de Tierras

GAF

Gerente Administrativo y Financiero

GATT

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

ICTA

Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola

IDH

Índice de Desarrollo Humano

IICA

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

INDECA

Instituto Nacional de Comercialización Agrícola

INCAP

Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá

INE

Instituto Nacional de Estadística

INSAN

Inseguridad Alimentaria y Nutricional

INTA

Instituto Nacional de Transformación Agraria

IVISAN

Índice de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria y Nutricional

JLT

Junta Local de Transparencia

JMT

Junta Municipal de Transparencia

MAGA

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

MEIC

Ministerio de Economía, Industria y Comercio (Costa Rica)

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NOG

Número de Operación Guatecompras

PAF

Plan de Agricultura Familiar (El Salvador)

PAFFEC

Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Campesina

PEF

Programa de Entrega de Fertilizantes del Gobierno de Guatemala

PIB

Producto Interno Bruto

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PROCAMPO

Programa de Apoyos Directos al Campo (Estados Unidos Mexicanos)

PRORURAL

Programa Nacional de Desarrollo Rural

RNC

Requerimiento de Nutrientes del Cultivo

SAG

Secretaría de Agricultura y Ganadería (Honduras)

SEGEPLAN

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República de Guatemala

SICOIN

Sistema de Contabilidad Integrado

SIECA

Secretaría de Integración Económica de Centroamérica

TdR

Términos de Referencia

DR-CAFTA

Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana

TM

Tonelada Métrica

UDAF

Unidad de Administración Financiera

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RESUMEN EJECUTIVO El apoyo a la agricultura esta generalizada por todo el mundo, por medio de subsidios directos e indirectos. Estos gastos del Estado son considerados como un instrumento de la política agrícola, y por sus características, son casi imposibles de eliminar, aun cuando la evidencia muestre despilfarro, ineficiencia, ineficacia, desperdicio de recursos, corrupción, clientelismo y engaño sobre los beneficios. Algunos ejemplos de subsidios en la agricultura, o sea, gastos fiscales no completamente recuperados de los beneficiarios, son: a. Plan Maestro para la Modernización de la Agricultura Bajo Riego PLAMAR, hoy Departamento de Riego del MAGA, con el objetivo de transferir las unidades de riego públicas a organizaciones de usuarios, y apoyar la producción agrícola con riego. b. Ventas subsidiadas o donaciones de tierras agrícolas de propiedad del Estado, provistas o no de título pleno, o la entrega de financiamientos subsidiados a campesinos para compra de tierras privadas. El Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) y el Fondo Nacional de Tierras (FONTIERRAS), son ejemplos concretos. c. Crédito a la producción, otorgado por bancos estatales o bancos comerciales que obtienen del gobierno líneas de redescuento a tasas de interés inferiores al mercado. El subsidio puede estar incorporado en la tasa de interés o en la ausencia de esfuerzos normales para recuperar el préstamo. Ejemplos son el Fideicomiso del Café, el Fondo Nacional Agropecuario (FONAGRO) y DACREDITO. d. Provisión de servicios de investigación y extensión gratis o a menos de su costo real. En su momento la Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA) y la Dirección General de Servicios Pecuarios (DIGESEPE). e. Compra de cosechas a precios superiores a los del mercado y venta subsiguiente a precios más bajos que los del mercado. El Instituto Nacional de Comercialización Agrícola –INDECA- ha realizado operaciones de este tipo. f. Provisión de semillas, plantas, fertilizantes, servicios veterinarios u otros insumos a precios inferiores a los del mercado. El Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- es un caso concreto. Una de las justificaciones para estos subsidios es la pobreza de los beneficiarios. Sin embargo, antes de aceptar este argumento como base para programas y políticas sectoriales, es necesario preguntarse hasta qué punto los subsidios están focalizados estrictamente hacia los más pobres.

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En la encuesta de ASIES, se muestra la calidad regresiva del PEF, porque el 67% de los entrevistados (beneficiarios) utilizan el fertilizante en extensiones de tierra mayores a cinco cuerdas, incluso mayor a una manzana (12%). Otro dato relevante es que el 6% de los beneficiarios utilizan su vehículo propio para transportar el fertilizante recibido. De la experiencia analizada internacionalmente, se pudo identificar que sólo Guatemala no considera programas integrales de apoyo. En países como El Salvador, Honduras y México, los fertilizantes son sólo uno de los componentes, y por lo general son complementados por semillas mejoradas, paquetes tecnológicos, capacitación y asistencia técnica, así como muy focalizados en grupos de personas y comunidades. Una experiencia analizada digna de mencionar es la de Malawi en África, porque allí han logrado tener grandes beneficios por medio de la entrega y canje de cupones por parte de los campesinos, quienes no sólo reciben la cantidad necesaria, sino el tipo adecuado de fertilizante para sus cultivos. El Programa de Entrega de Fertilizantes –PEFEl PEF tiene sus antecedentes en el proyecto de apoyo internacional de Japón (19972006), denominado 2KR. Este Programa entregó fertilizantes por un valor de US$38.84 millones (equivalentes a Q302.95 millones). El Programa como hoy se conoce, inició durante la gestión del Presidente Portillo, y los Presidentes Berger, Colom y Pérez, lo han continuado con pocas variantes. Todos los años los planes estratégicos de las distintas administraciones, mencionan que la entrega de fertilizantes se complementará con semillas, instrumentos de labranza, transferencia tecnológica, asistencia técnica y extensionismo agrícola, pero hasta la fecha la evidencia muestra que se ha quedado en papel, porque lo único que se entrega son sacos de fertilizantes. Gasto Fiscal En los 13 años de ejecución ininterrumpida del PEF, las asignaciones presupuestarias acumuladas ascendieron a Q 2,447.2 millones (Q.2,848 millones si se incluye el año 2013), con un gasto devengado hasta la fecha de Q 2,458.5 millones. Ejecución del PEF por medio de la Cooperación Internacional La ejecución del programa de fertilizantes ha estado bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación –MAGA-. Sin embargo, en 9 años, se ha optado por utilizar a organismos de cooperación técnica, para que por medio de ellos se ejecute el PEF, en sus componentes de compra y pago de los fertilizantes y de todos los otros gastos.

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La justificación para esta contratación es que ejecutan sin apego estricto a la Ley de Contrataciones del Estado, y están exentas del pago de impuestos como los Derechos Arancelarios de Importación –DAI- y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que significa una reducción entre un 12% y 17% sobre el valor de la compra del producto importado. Esta exoneración se extiende a todas las compras que se realizan al amparo del PEF, incluyendo gastos superfluos u onerosos. Así también, la Contraloría General de Cuentas no tiene alcance de fiscalización. Como contraparte a la contratación de CIPREDA e IICA, el Estado paga por comisión o gastos de administración financiera, entre 3% y 5% del total de los fondos que se le transfieren. En los 9 años se transfirieron Q.1,422.3 millones para ser ejecutados por estos cooperantes, habiendo pagado Q.71.12 millones en comisiones. Del año 2009 a la fecha, la ejecución del PEF estuvo a cargo del Programa de Desarrollo Rural –PRORURAL- y del Fondo Nacional de Desarrollo –FONADES-. Para el 2013, FONADES será nuevamente la entidad ejecutora. Modalidades metodológicas adoptadas Las modalidades adoptadas para la adquisición de los fertilizantes del Programa, se resumen así: I. II. III. IV.

1 Compra directa (año 2000) 8 Licitaciones públicas en la compra de fertilizante (años 2001-2008) 3 Mediante el sistema de entrega de cupones (años 2009-2011) 1 Mediante Compra por Excepción (2012)

Uno de los aspectos más polémicos en la modalidad de licitación, se refiere a la manera en que se elaboran sus términos de referencia y por lo cambiante en el contenido de la misma, las licitaciones parecen prueba-error, año tras año. Estos procesos se han caracterizado por su opacidad, y por incurrir en costos adicionales que no contribuyen a la efectividad del programa. Dentro de estos costos se pueden mencionar: costos administrativos, contratación de seguridad, consultorías, pago de alquileres, arrendamiento de vehículos, gastos de oficina, promocionales, publicidad, y otros muchos más. La determinación de los beneficiarios esta altamente politizada con una participación de diputados, gobernadores, alcaldes, funcionarios del MAGA y otras tantos más, que dejan fuera, en muchas ocasiones, a los verdaderos sujetos de atención, los más pobres. Ni las Juntas de Transparencia, ni la participación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo – COCODES-, han solucionado esta situación, por el contrario, han dado paso a un mayor

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clientelismo político. La encuesta realizada por ASIES señala que el 48% de beneficiarios en 2012 son nuevos. Durante los años del 2009 al 2011 se utilizó la metodología de entrega de cupones. Acá no se realizó una compra y distribución de fertilizantes de manera directa, sino que las personas beneficiarias recibían un cupón equivalente a efectivo, el cual podían redimir en cualquier Agro-servicio o Comercio de su localidad, por sacos de fertilizante de la marca y fórmula de su elección (15-15-15, 20-20-0 y Urea). Cabe indicar que en 2009 y 2011 se brindó un cupón por beneficiario, cuyo valor facial era de Q.210.00 y Q.200.00 respectivamente, mientras que en 2010 fueron 2 cupones por beneficiario, cuyo valor facial fue de Q.95.00 c/u. Esta metodología aunque menos compleja en su operatividad, y con un costo menor para el Estado, no esta ajena a problemas, como la politización y el clientelismo; así como que existió el canje del cupón por dinero. Además, existen evidencias, de que por medio de cupones se obtuvo una la mala calidad de fertilizantes. Y tampoco se logró minimizar los problemas con los listados de beneficiarios. El mayor problema encontrado fue la capacidad de compra de los beneficiarios. Al observar el valor facial de los cupones entregados, y el valor del mercado, los cupones sirvieron, si mucho, para adquirir un saco de fertilizante. El Programa de Fertilizantes 2012 se dirigió para los pequeños agricultores de granos básicos en pobreza y pobreza extrema, con atención especial a los Municipios priorizados por el IVISAN. Los registros obtenidos muestran que terminó distribuyendo en los 334 municipios. Sin embargo, en la encuesta de ASIES se mostró que en Conguaco, Jutiapa, los beneficiarios listados habían recibido el fertilizante, o bien, los beneficiarios listados para verificación en varios municipios de Petén, resultaron ser inexistentes, o las comunidades donde se suponía habían entregado el fertilizante, no existe, o los nombres son desconocidos. Planes, evidencia y costos Con fines de análisis comparativo y determinación de procesos y costos, se profundizó en el PEF del año 2011 y 2012. El Manual del Programa de fertilizantes 2011 define que dicho programa persigue apoyar la siembra de granos básicos y contribuir a la seguridad alimentaria. No se encontró evidencia de programas de asistencia técnica, como soporte a la entrega del cupón al agricultor productor de granos básicos.

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La modalidad consistió en la entrega de un cupón por agricultor integrado en los listados de beneficiarios, por un valor fácil de Q. 200.00. El cupón podía canjear o redimir el cupón en agro servicios locales, teniendo la libertad de escogencia para la fórmula y la marca de fertilizante preferida. El procedimiento del PEF 2011 requirió para completar los procesos desde la selección de beneficiarios e integración de listados, hasta la liquidación final en FONADES, 53 pasos, integrados en siete sub procesos. Dentro de los sub procesos son generados costos en tres ámbitos: 1. Para los beneficiarios; 2. Para la sociedad al involucrar personas fuera del sector público, 3. para el Estado. En el caso de los beneficiarios, los costos están vinculados al tiempo invertido para realizar las gestiones de integración en los listados y recepción de los cupones; así también los costos que se ha denominado gastos típicos que integran: 1. Movilización de personas desde sus comunidades a los municipios; 2. Gastos de alimentación en los municipios y 3. Transporte del fertilizante a las comunidades de origen. Para el Estado los costos son por concepto de impresión de los cupones, otras contrataciones y adquisiciones necesarias para el proceso; así como los costos indirectos vinculados al pago del personal involucrado en los procedimientos y sub procedimientos inherentes al programa. Los costos totales de la operación del PEF 2011, fueron de Q.218.0 millones, lo cual es 17.43% superior al gasto devengado (Q.180.0 millones). El 38.54% de los costos totales, son costos sociales. Esto significa un costo para la sociedad, de Q.84.0 millones. 61.39% del costo son gastos erogados por el Estado, que ascienden a Q.134.0 millones de 210.6 millones asignados al presupuesto 2011. En términos de subsidio, cada quetzal erogado por el Estado, apalancó Q.0.39 de los agricultores beneficiados. De acuerdo al Manual de Procedimientos del Programa de Fertilizantes 2012, este instrumento persigue “dotar con 2 sacos de fertilizantes a precio preferencial a los pequeños productores de granos básicos que se encuentran identificados en pobreza y extrema pobreza, de los 334 municipios de la República de Guatemala”.

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La investigación efectuada no identificó la existencia de mecanismos en materia de asistencia técnica que soporte la aplicación de fertilizantes para alcanzar el objetivo de mejorar los rendimientos. La modalidad consistió en la entrega directa de dos sacos de fertilizante, en seis posibles combinaciones, originadas en tres fórmulas básicas, Urea 46% de nitrógeno; 20-2000 y 15-15-15, La información disponible no permite saber cuál fue el volumen entregado por municipio o por beneficiario del fertilizante, y mucho menos si la entrega tuvo un impacto sobre la productividad de los cultivos. El procedimiento de entrega directa de fertilizantes requiere 157 pasos, integrados en 22 sub procesos; para completar los cursos de acción, desde la selección de beneficiarios e integración de listados, hasta la liquidación final del programa. De acuerdo a las cifras obtenidas, los costos totales de la operación del Programa de Entrega de Fertilizantes para el 2012, ascendieron a Q.877.00 millones, lo cual es 51.41% superior a lo registrado en el SICOIN. De los Q.877.0 millones, el 47% o Q.412.0 millones son costos sociales. El 53% del costo total del PEF, son gastos erogados directamente por el Estado, que ascienden a Q.465.0 millones. En términos de subsidio, cada quetzal erogado por el Estado, apalancó con Q.0.53 a los agricultores. Al realizar un análisis comparativo del monto subsidiado por familia y el apalancamiento entre las dos metodologías, se obtiene que la metodología por medio de cupones tiene un costo menor, a la entrega directa por parte del Estado. Efectos en el mercado de fertilizantes de una intervención del Estado El Programa de Entrega de fertilizantes –PEF- se ha constituido como un cliente en la compra de formulas como urea, 15-15-15 y 20-20-0, constituyéndose como un actor mas en el mercado de estos productos. De la información recabada, el fertilizante que más se ha distribuido es la fórmula 2020-0, de los otros dos urea y 15-15-15 las cantidades han sido similares. Lo anterior contrasta con los resultados obtenidos en la encuesta de ASIES, el 72.7% de agricultores indican que recibieron urea, 55.5% recibieron 15-15-15 y 26.8% indican haber recibido 20-20-0 lo que contrasta con las adquisiciones hechas por el PEF.

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El PEF y la productividad del maíz y el frijol El PEF entrega dos sacos de fertilizante de 45 kg c/u, uno de urea más otro de 20-200 o uno de urea mas otro de fertilizante formula 15-15-15 de una capacidad, con lo cual se pretende contribuir a mejorar la productividad de los granos básicos (maíz y frijol) en un área de media a una manzana de cultivo. El maíz abarca más de 800,000 hectáreas, del cual el 80% es maíz blanco destinado al consumo humano y el 20% restante es maíz amarillo que se destina a la producción de concentrados para consumo animal. El comportamiento de los rendimientos de maíz por superficie sembrada en los últimos años ha venido disminuyendo, por las razones siguientes: a) b) c) d) e)

El cambio climático. El uso de semillas criollas de baja productividad. La ineficacia del Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF-. La falta de asesoría técnica en la producción por parte del Estado. La aparición de enfermedades como la mancha de asfalto que se dio por primera vez en el año 2007 en la región de Ixcán.

En Guatemala se cultivan 238,140 hectáreas de frijol con una producción de 200,000 toneladas métricas y un rendimiento de 0.84 toneladas/Ha. La productividad del frijol ha sido muy estable en el transcurso de los años, los aumentos y/o disminuciones no son significantes y pueden estar influenciados por el factor clima. La evidencia del estudio efectuado, muestra que no ha habido ningún cambio significativo en la productividad de los cultivos de maíz y frijol, para los cuales esta dirigido el PEF. La fertilización como instrumento de aumento de la producción Un factor que incide en la demanda de fertilizantes es el requerimiento nutricional del cultivo. Las diferentes especies de plantas necesitan diferentes cantidades de nutrientes para su crecimiento y productividad. El maíz, para producir 6 toneladas por hectárea, necesita extraer de la solución del suelo 120 kilogramos de nitrógeno, 50 kilogramos de fosforo como P 2O5, 120 kilos de potasio como K2O, 24 kilos de Calcio, 25 kilos de magnesio y 15 kilos de azufre.

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El frijol para producir 2.4 toneladas por hectárea necesita extraer de la solución del suelo, 155 kilos de nitrógeno, 50 kilos de fosforo como P 2O5, 120 kilos de potasio como K2O, 80 kilos de calcio, 40 kilos de magnesio y 20 kilos de azufre. Por lo expuesto se realizó un análisis de la cantidad y concentración de los fertilizantes proporcionados por el PEF para el incremento de la productividad de sus granos básicos (maíz y frijol). El PEF entrega dos sacos de 45 kg a cada agricultor para aplicarlos en 1/2 manzana, las combinaciones posibles son: un saco de urea más uno de 20-20-0, un saco de urea más uno de 15-15-15, dos sacos de 20-20-0, dos sacos de 15-15-15 y un saco de 20-20-0 más uno de 15-15-15. Se hace un análisis del aporte de nutrientes de estas combinaciones en la tabla siguiente. En la encuesta realizada por ASIES, resulto que el 94.6% de los encuestados aplicaron el fertilizante recibido al maíz y un 24.1% lo utilizo para frijol, y 15.1% a otros cultivos. Así también, un 42.8% de los beneficiarios aplicaron el fertilizante en áreas menores media manzana (0.35 ha), el 45.00% lo aplicaron en áreas de media a una manzana (0.70 ha) y solo el 12.2% lo hicieron en extensiones mayores a una manzana. Fundamentado en el análisis realizado, el Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF-, aporta muy poco o nada de los nutrientes que las plantas necesitan, por las razones siguientes: 1. Las fórmulas proporcionadas por el PEF solo aportan en un caso dos elementos, nitrógeno y fosforo, en el otro caso aportan tres elementos, nitrógeno, fosforo y potasio. 2. Estos tres elementos [nitrógeno(N), fósforo (P) y potasio(K)] no son suficientes, aun cuando se utilicen en cantidad, ya que los elementos como el calcio, magnesio y azufre, poseen un papel muy importante en el componente de la producción. El calcio en la formación de la pared celular, el magnesio como componente de la molécula de clorofila y el azufre como componente de proteínas y encimas. 3. La mayoría de suelos destinados a siembras de maíz y frijol en el altiplano se encuentran en suelos con topografía ondulada con fuerte pendiente, donde por causas de la erosión, las sales se han lavado y con poca o casi nada de aportación de materia orgánica. 4. El PEF considera la entrega de fertilizantes con dos o tres nutrientes, pero, por lo general con una aportación deficiente de los suelos, por tanto, se desconoce cuál es el elemento deficiente que está limitando la productividad del maíz y frijol. Esto contribuye a determinar el bajo impacto del PEF con las fórmulas que se utilizan. 5. La aplicación de fertilizantes y su fórmula, debe estar basada en un análisis del suelo y el requerimiento de nutrientes del cultivo al que se le va aplicar. Se determinó que el

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PEF no ha considerado hasta la fecha, después de 13 años, el uso de análisis de suelos. El PEF define sólo cantidad y época de aplicación, lo cual es insuficiente y técnicamente irresponsable. 6. Las plantas obtienen los nutrientes disueltos en agua, la fertilización es buena solo cuando existe una buena humedad en el suelo. El PEF no puede asegurar un buen suministro de lluvias para que los fertilizantes estén a disposición de las plantas. 7. El pH del suelo ejerce un efecto sobre la solubilidad y disponibilidad de nutrientes en el suelo, el programa no contempla esta variable que es de importancia en la productividad agrícola. Análisis de la legalidad del cobro establecido ASIES realizó el análisis jurídico sobre el pago de Q.25.00 por saco demandado al beneficiario. El Manual del PEF 2012, indica: “El beneficiario efectuará el pago correspondiente en la Estación del banco por la cantidad de Q25.00 por cada uno de los sacos, pago máximo autorizado por beneficiario de Q.50.00.” La conclusión es que los campesinos no están obligados al pago de Q25.00 por saco de fertilizante, en virtud de que tal obligación no cumple con lo establecido por la legislación mercantil y civil; es obvio que la obligación ha sido suscrita unilateralmente y el consentimiento se consigue en forma intimidatoria al estar en juego el acceso al fertilizante. El Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- del Gobierno de la República no ha logrado, en sus 13 años de ejecución, los beneficios para los campesinos y sus familias. La falta de un extensionismo agrícola eficiente y no asistencialista, es un imperativo impostergable. No debe mantenerse un PEF generalizado en los 334 municipios del país, porque no es sostenible, sino concentrarse en las familias y comunidades en los municipios de muy alta y alta vulnerabilidad alimentaria, que en total hacen 167 municipios. Esta focalización, con fertilizantes adecuados y en cantidad suficiente, así como con un acompañamiento técnico, podrá hacer una diferencia. Por último, la despolitización y el manejo clientelar del PEF, es una demanda moral y ética hacia los gobernantes.

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CONTENIDO INTRODUCCION ...................................................................................................................................... 21 CAPÍTULO I ............................................................................................................................................. 22 ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE ENTREGA DE FERTILIZANTES ....................................................... 22 1.

Antecedentes de los Programas de Entrega de Fertilizantes –PEF-........................... 22

2.

El Gasto Fiscal en las Políticas Agrícolas..................................................................... 25

3.

Experiencias de otros países con Programas de Entrega de Fertilizantes –PEF- ....... 30 3.1

Países Centroamericanos ........................................................................................... 30

3.1.1

El Salvador .................................................................................................................. 30

3.1.2

Honduras .................................................................................................................... 32

3.1.3

Nicaragua ................................................................................................................... 33

3.1.4

Costa Rica ................................................................................................................... 34

3.2

Estados Unidos Mexicanos......................................................................................... 34

3.3

Malawi ........................................................................................................................ 36

3.4

Subsidios a la agricultura en la Unión Europea .......................................................... 37

3.5

Sector Agrícola sin subsidios ...................................................................................... 37

4.

Antecedentes del Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- en Guatemala ......... 38 4.1

Inicios del Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- con donaciones................... 39

4.2

Breve descripción del Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- 2000-2012 ........ 41

4.2.1

Período 2000-2003 ..................................................................................................... 41

4.2.2

Período 2004-2007 ..................................................................................................... 41

4.2.3

Período 2008-2011 ..................................................................................................... 42

4.2.4

Período 2012-2016 ..................................................................................................... 43

5.

Ejecución del PEF por medio de la Cooperación Internacional ................................. 44

6.

Análisis de la ejecución presupuestaria del PEF, 2000-2012 ..................................... 46 6.1

7.

El Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2013 ............................................. 48 Modalidades metodológicas adoptadas para la adquisición y distribución del PEF . 51

7.1

Licitaciones Públicas ................................................................................................... 51

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7.2

Compra y entrega de Cupones ................................................................................... 53

7.3

Compra por excepción ............................................................................................... 57

8.

Conclusiones .............................................................................................................. 59

CAPITULO II ............................................................................................................................................ 61 COMPARACION METODOLOGICA ENTRE LOS PEFs 2012 Y 2011 .......................................................... 61 1.

Programa de fertilizantes para uso agrícola 2012 ..................................................... 61 1.1

Metodología del Programa de fertilizantes para uso agrícola 2012 .......................... 63

1.2

Costos del Programa de fertilizantes para uso agrícola 2012 .................................... 87

2.

Programa Aportes Económicos a Pequeños Agricultores 2011. ................................ 89 2.1

Metodología del PEF 2011 ......................................................................................... 89

2.2

Costos del PEF 2011 ................................................................................................... 98

3.

Conclusiones ............................................................................................................ 100

4.

Análisis desde la perspectiva de riesgos de corrupción .......................................... 102

5.

Impacto de un PEF aislado vrs uno acompañado de extensionismo agrícola ......... 103 5.1

Consideraciones de buenas prácticas de extensionismo agrícola ........................... 104

CAPITULO III ......................................................................................................................................... 106 OTROS IMPACTOS DEL PROGRAMA DE ENTREGA DE FERTILIZANTES –PEF- ....................................... 106 1.

Efectos en el mercado de fertilizantes de una intervención del Estado .................. 106

2.

Las perspectivas del mercado mundial de fertilizantes ........................................... 110

CAPITULO IV ......................................................................................................................................... 112 ASPECTOS AGROECONOMICOS DEL PROGRAMA DE ENTREGA DE FERTILIZANTES –PEF- .................. 112 1.

Análisis Agro técnico del Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF-.................... 112 1.1

Producción e importación de maíz .......................................................................... 113

1.2

Producción e importación de frijol........................................................................... 117

2.

La Fertilización como Mecanismo de Incremento a la Producción ......................... 120 2.1

Criterios básicos de fertilización .............................................................................. 120

16

3.

2.2

Requerimiento nutricional del cultivo y nivel de productividad esperado .............. 121

2.3

Eficiencia de la fertilización ...................................................................................... 122

2.4

Análisis del Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- ......................................... 122 Conclusiones ............................................................................................................ 124

CAPITULO V .......................................................................................................................................... 127 LEGALIDAD DEL COBRO ADICIONAL EN EL PROGRAMA DE ENTREGA DE FERILIZANTES –PEF- .......... 127 1.

Antecedentes ........................................................................................................... 127

2.

Marco Legal .............................................................................................................. 127

3.

Marco Doctrinal ....................................................................................................... 128

4.

Escritura de Constitución del Fideicomiso –FONADES- ........................................... 129

5.

Manual de Procedimientos -Programa de Fertilizantes para Uso Agrícola- ............ 130

6.

Análisis ..................................................................................................................... 130

7.

Dictamen .................................................................................................................. 132

CAPITULO VI ......................................................................................................................................... 133 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES............................................................................................... 133 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ............................................................................................................ 135 ANEXOS ................................................................................................................................................ 138

ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Asistencia para Agricultores de Escasos Recursos 2KR. Años 2000-2006 ................................ 40 Tabla 2. Montos asignados y devengados en el Presupuesto PEF. Años 2001-2003 ............................ 41 Tabla 3. Montos asignados y devengados en el Presupuesto PEF. Años 2004-2007 ............................ 42 Tabla 4. Montos asignados y devengados en el Presupuesto PEF. Años 2008-2011 ............................ 43 Tabla 5. Montos asignado y devengados en el Presupuesto PEF. Años 2012-2013 .............................. 44 Tabla 6. Instituciones de Cooperación Técnica Internacional que han ejecutado el PEF...................... 45 Tabla 7. Montos Asignado y devengados en el PEF. Años 2000-2012 .................................................. 46 Tabla 8. Presupuesto MAGA aprobado 2013. Millones de Quetzales ................................................... 49 Tabla 9. Estimación del Presupuesto PEF para 2013. Miles de Quetzales ............................................ 50

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Tabla 10. Empresas ganadoras en licitaciones públicas o excepción para compra de fertilizante ....... 53 Tabla 11. Cupones entregados y valor de los mismos mediante la Metodología de Cupones ............. 54 Tabla 12. Cupones entregados y su valor .............................................................................................. 55 Tabla 13. Estimaciones de producción de maíz sin fertilizar y fertilizando del PEF 2012 ..................... 62 Tabla 14. Costos Totales para la ejecución del Programa de Fertilizantes para uso agrícola 2012 ...... 88 Tabla 15. Detalle del costo total para la ejecución del PEF 2012 .......................................................... 88 Tabla 16. Costos Totales para la ejecución del PEF 2011 ...................................................................... 99 Tabla 17. Ejecución del PEF 2011 (Quetzales) ..................................................................................... 100 Tabla 18. Comparación de subsidio de las metodologías 2011-2012 ................................................. 100 Tabla 19. Importaciones Totales de Fertilizantes. Años 2005-2011 .................................................... 107 Tabla 20. Importaciones de Fertilizantes Entregados por PEF. Años 2005-2011 Toneladas3 ............. 108 Tabla 21. Cantidades entregadas por el PEF. Años 2001-2012. Toneladas3........................................ 108 Tabla 22. Importaciones totales Fertilizante. Total PEF. Toneladas3. Años 2005-2011 ...................... 109 Tabla 23. Demanda global de fertilizantes 2007-2017 ........................................................................ 111 Tabla 24. Aporte del cultivo de maíz al empleo. Años 2007-2010 ...................................................... 114 Tabla 25. Área, Producción y Rendimiento de Maíz. Años 2006-2012 ............................................... 114 Tabla 26. Rendimientos de maíz en CA. Toneladas Métricas/Ha ........................................................ 115 Tabla 27. Importaciones Maíz Blanco. Años 2004-2012...................................................................... 115 Tabla 28. Importaciones Maíz Amarillo. Años 2004-2012 ................................................................... 116 Tabla 29. Precios promedio maíz blanco de primera (Q/qq), La Terminal. Años 2003-2011.............. 116 Tabla 30. Precios promedio de maíz amarillo (Q/qq), La Terminal. Años 2003-2011 ......................... 116 Tabla 31. Aporte del cultivo de frijol al empleo, años 2007-2010 ...................................................... 118 Tabla 32. Área, producción y rendimiento del cultivo de frijol. Años 2006-2012 ............................... 118 Tabla 33. Rendimientos de frijol en CA. Años 2003-2007 ................................................................... 118 Tabla 34. Importaciones de Frijol Negro. Años 2004-2011 ................................................................. 119 Tabla 35. Precios promedio de fríjol negro (Q/qq), La Terminal. Años 1005-2011 ............................. 119 Tabla 36. Requerimiento Nutricional del Maíz y Frijol ........................................................................ 122 Tabla 37. Nutrientes aportados por los diferentes fertilizantes del PEF ............................................. 123 Tabla 38. Cantidad de Nutrientes aportados por los fertilizantes del PEF .......................................... 123 Tabla 39. Proporciones sugeridas para formulas de fertilizante ......................................................... 126

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ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Evaluación Programa Subsidios de Honduras ....................................................................... 26 Cuadro 2. La eliminación de los subsidios en Nueva Zelanda ............................................................... 38 Cuadro 3. Características relevantes de buenas prácticas de extensión............................................. 105 Cuadro 4. Diferentes categorías o tipos de buenas prácticas de extensión ........................................ 105

ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfica 1. Precio promedio de un quintal de fertilizante. En Quetzales, años 2001-2012.................... 47 Gráfica 2. Evolución de los precios internacionales de fertilizantes (Promedios Anuales; US$/Ton) ... 48 Gráfico 3. Comparación valor facial cupones vrs precio promedio fertilizantes. Años 2009-2011 ...... 56 Gráfica 4. Selección de beneficiarios e integración de listados. PEF 2012. ........................................... 64 Gráfica 5. Selección y adjudicación empresa proveedora de fertilizante, PEF 2012 ............................. 65 Gráfica 6. Selección y adjudicación empresa proveedora de servicios bancarios, PEF 2012 ................ 66 Gráfica 7. Selección y adjudicación empresa proveedora de servicios de muestreo, PEF 2012 ........... 67 Gráfica 8. Selección y adjudicación empresa proveedora de servicios de publicidad, PEF 2012 .......... 68 Gráfica 9. Selección y adjudicación empresa proveedora de servicios de seguridad, PEF 2012 ........... 69 Gráfica 10. Selección y adjudicación empresa proveedora de uniformes, PEF 2012 ............................ 70 Gráfica 11. Selección y adjudicación empresa proveedora de materiales y suministros, PEF 2012 ..... 71 Gráfica 12. Selección y adjudicación empresa proveedora servicios impresión de mantas, PEF 2012 72 Gráfica 13. Recepción fertilizante en bodegas locales municipales, PEF 2012 ..................................... 73 Gráfica 14. Entrega de fertilizantes a beneficiarios, PEF 2012 .............................................................. 74 Gráfica 15. Pago a proveedores de fertilizante, PEF 2012..................................................................... 75 Gráfica 16. Pago empresa proveedora de servicios bancarios, PEF 2012 ............................................. 76 Gráfica 17. Pago empresa proveedora de servicios de muestreo de fertilizantes, PEF 2012 ............... 77 Gráfica 18. Pago empresa proveedora de servicios de publicidad, PEF 2012 ....................................... 78 Gráfica 19. Pago empresa proveedora de servicios de seguridad, PEF 2012 ........................................ 79 Gráfica 20. Pago empresa proveedora de uniformes, PEF 2012 ........................................................... 80 Gráfica 21. Pago empresa proveedora de materiales y suministros, PEF 2012 .................................... 81

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Gráfica 22. Pago empresa proveedora de materiales y suministros, PEF 2012 .................................... 82 Gráfica 23. Pago empresa proveedora de mantas impresas, PEF 2012 ................................................ 83 Gráfica 24. Regulación contable, PEF 2012 ........................................................................................... 84 Gráfica 25. Cierre y liquidación bodegas municipales, PEF 2012 .......................................................... 85 Gráfica 26. Liquidación final del programa de fertilizantes, PEF 2012 .................................................. 86 Gráfica 27. Selección beneficiarios e integración lista básica PRORURAL desde 2009, PEF 2012 ........ 91 Gráfica 28. Selección de beneficiarios e integración de listados 2011, PEF 2011. ................................ 92 Gráfica 29. Formalización de la entrega de cupones a las organizaciones de productores, PEF 2011 . 93 Gráfica 30. Selección y adjudicación empresa proveedora de cupones, PEF 2011 ............................... 94 Gráfica 31. Pago a proveedores de emisión de cupones, PEF 2011 ...................................................... 95 Gráfica 32. Entrega de cupones a agricultores organizados, PEF 2011 ................................................. 96 Gráfica 32. Entrega de cupones a agricultores individuales, PEF 2011. ................................................ 97 Gráfica 34. Demanda agregada de fertilizantes por regiones mundiales 2010-2013 ......................... 110 Gráfica 35. Evolución de la demanda de fertilizantes en millones de toneladas 2007 a 2013 ........... 111 Gráfica 36. Precios promedios del maíz blanco y amarillo. Años 2003-2011 ...................................... 117 Gráfica 37. Precios promedios del frijol. Años 2005-2011 .................................................................. 120

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INTRODUCCION Transcurridos 13 años desde que el Gobierno de Guatemala institucionalizó el Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF-, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales –ASIES- realizó un estudio sobre las metodologías aplicadas en la adquisición y distribución de miles de sacos de esta composición sintética. El objetivo del estudio es determinar cual de las metodologías utilizadas ha sido, en una relación costo-beneficio, de mayor rédito para el Estado, como promotor y operador del PEF, y de mayor impacto positivo para los campesinos receptores de los miles de quintales de fertilizantes anualmente. Para la realización del trabajo, se acudió a recopilar y analizar la información disponible, a construir variables y procesos, a entrevistar funcionarios públicos actuales y pasados, así como a conversar con los campesinos beneficiarios, con el fin de conocer sobre sus experiencias. Lo anterior fue complementado con un estudio de opinión en el campo, utilizando los listados de beneficiarios antes al año 2012, y a una selección aleatoria representativa de comunidades identificadas, en los reportes oficiales, como beneficiarias. Se analizó el gasto llevado a cabo por el Estado (gasto fiscal), pero se amplió a la determinación de los costos sociales que el programa ha representado para los beneficiarios. Adicionalmente se evaluó la efectividad de utilizar por 13 años las mismas fórmulas de fertilizantes (15-15-15; 20-20-0; Urea), en los cultivos de maíz y frijol, y se dictaminó sobre la legalidad del pago que han hecho los campesinos para ser beneficiarios del producto. Todo lo anterior permitió tener una aproximación analítica sobre el Programa de Entrega de Fertilizantes y tener varias conclusiones que se comparten. Con la entrega de este estudio sobre las Metodologías aplicadas en el Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF- en Guatemala 2000-2012, ASIES cumple con su objetivo principal de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática nacional y regional.

Guatemala, noviembre de 2012

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CAPÍTULO I ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE ENTREGA DE FERTILIZANTES

1.

Antecedentes de los Programas de Entrega de Fertilizantes –PEF-

Un subsidio es una transferencia gubernamental específica destinada a productores privados y/o ciudadanos que precisan de un apoyo (temporal o permanente) para enfrentar, aliviar, mitigar y/o reparar (el daño por) riesgos (sociales, económicos, políticos, naturales y otros), y/o para incrementar la competitividad de los factores de producción (tierra, trabajo y/o capital).1 Los subsidios a la agricultura en los Estados Unidos de América se originaron durante la Gran Depresión (1930), el propósito principal era mantener a los agricultores en sus fincas permitiéndoles obtener ingresos aproximadamente igual a lo que otras personas ganaban en las ciudades.2 Asimismo durante esta época los subsidios se convirtieron en la piedra angular de la Política Agrícola de aquel país. Dado que los ingresos netos de los agricultores habían caído drásticamente, el Presidente Roosevelt decide limitar la producción y de esta forma aumentar los precios y así mejorar los ingresos.3 En 1933 fue firmado el Agricultural Adjustment Act el cual establecía cuotas a la producción y la autorización de subsidios a los agricultores. A pesar de que originalmente fueron utilizados como una medida para la crisis, los subsidios se han mantenido en la Política Agrícola de Estados Unidos hasta la fecha.4 En el período 1998-2007, en Estados Unidos los agricultores recibieron, en promedio, US$ 16.4 billones por año. Es reconocida la distorsión que provoca en el mercado la abundancia de subsidios, especialmente en los países desarrollados, que hace crecer la producción de los mismos en forma exagerada, e impacta hacia la baja los precios a nivel mundial, con serias repercusiones hacia los países en desarrollo, sin los recursos suficientes para competir con los montos de esos subsidios en igualdad de condiciones.5 1

http: //www.minfin-gob.gt/archivos/publicaciones/ Zepezauer, Mark (2004). Take the Rich off Welfare. South End Press: United States. p. 82 3 Smith, Andrew. (2007). The Oxford Companion American Food and Drink. Oxford: New York. p. 214 4 Op. Cit. 5 Engermann, Kristie M.; La Maquinaria de los subsidios agrarios en Europa y Estados Unidos; http:// www.blog.infg.edu.sv/academico/2011/04/12/lamaquinaria-de.los-subsidios-agrarios-en-europa-y-estados-unidos/ 2

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En el Reino Unido (1937–1941), se estableció un programa de subsidios para ciertos fertilizantes y mejoramiento de suelos antes de la guerra. Este subsidio fue otorgado bajo un esquema llamado The Land Fertility Scheme, el cual dotaba de subsidio para cal y abonos básicos fosfatados (para desarrollo radicular). El costo de la cal para los agricultores se redujo en 50% y para los abonos en 25%. En la actualidad, en el Reino Unido, el dinero que se invierte en subsidios a la agricultura es mayor a los subsidios que se conceden a la educación, y se afirma que la política de subsidios a la agricultura no ha ayudado al país a competir globalmente. 6 De igual manera en Canadá (1942), se inician los subsidios a los fertilizantes durante la guerra de mediados del siglo anterior, con el objeto de incrementar el consumo interno. Tales subsidios no fueron pagados de manera directa a los agricultores, sino a los comerciantes, para comprobar que los fertilizantes fueran comprados y utilizados, por lo tanto, los comerciantes realizaron reducciones apropiadas a los precios de reventa. De esta manera se incrementó la producción y se estimuló el consumo.7 De acuerdo con la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO–,8 en muchos países europeos a principios de las décadas de 1950 y 1960 sus gobiernos empezaron a intervenir en el sector agrícola debido a la falta de confianza en los mecanismos del mercado y las preocupaciones acerca de los altos márgenes en el procesamiento (formulación y empaque) y distribución (de transporte) o en los bajos niveles de autosuficiencia alimentaria. El desarrollo económico en ese momento fue asociado con la industrialización sostenida con un cierto grado de protección. Estas políticas penalizaron a los agricultores, reduciendo las exportaciones agrícolas e incrementando las importaciones de alimentos. Como consecuencia de esto, se adoptaron medidas de compensación tales como subsidios a los fertilizantes, al crédito y a la irrigación. No obstante, tales subsidios eran costosos y frecuentemente beneficiaban a los agricultores más poderosos y no a los más necesitados.9 En otras latitudes del mundo, durante la década de 1980, el subsidio directo, como proporción del presupuesto agrícola del gobierno fue bastante elevado, alcanzando un 29% en Zambia, 32% en Nigeria, 80% en Turquía y 8% en Colombia. Igualmente, el subsidio directo anual en la India fue de US$2.0 mil millones durante la mayor parte de la década de 1990.10 6

Jones, Digby; La Maquinaria de los subsidios agrarios en Europa y Estados Unidos; http:// www.blog.infg.edu.sv/academico/2011/04/12/lamaquinaria-de.los-subsidios-agrarios-en-europa-y-estados-unidos/ 7 Lamer, Mirko (1957). The World Fertilizer Economy. Stanford University Press, Stanford California. p. 274 8 Estrategias en Materia de Fertilizantes, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO-, 2000, p. 9. 9 Ibid, p.10 10 Op. Cit.

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En 2002, el apoyo directo a los agricultores de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ascendió, en conjunto, a US$235 mil millones, de un total de subsidios entregados por estos países, de US$318 mil millones. Los subsidios de este grupo de países, constituyen, según la FAO, más del 90% de las medidas de apoyo interno y subsidios a la exportación que distorsionan el comercio. La cifra resulta asombrosa considerando que en los países de altos ingresos, como los miembros de la OCDE, la agricultura sólo emplea a cerca del 5% de la fuerza de trabajo y aporta sólo el 2% al Producto Interno Bruto (PIB). Pero en los países de bajos ingresos, este sector proporciona empleo al 70% de la fuerza de trabajo y participa en el PIB, en promedio, con un 36%. Los subsidios a los productores agrícolas del mundo desarrollado repercuten negativamente en la agricultura de los países en desarrollo. La producción subsidiada permite a los agricultores y las agroempresas poner en el mercado internacional sus productos a precios muy inferiores al valor de producción, eliminando de la competencia a los productores del mundo en desarrollo. Los subsidios otorgados alientan también un exceso de oferta, que abate más todavía los precios agrícolas mundiales, y reduce los ingresos de los campesinos pobres o los excluye de la actividad comercial.11 La suma de las subvenciones agrícolas en el mundo bajó en 2010 (último dato disponible de la OCDE) porque muchas de ellas se reducen automáticamente cuando los precios de las materias primas suben a niveles altos, como los actuales. Sin embargo, los subsidios pueden volver a subir si se acaba la bonanza de los productos básicos. La Unión Europea entregó, en 2010, subvenciones agrícolas por €76.5 mil millones, EUA concedió US$20.1 mil millones, Japón sumó US$47.1 mil millones, China US$124 mil millones, Rusia US$11.7 mil millones. En cambio, Chile solo desembolsó US$238.0 millones; México US$4.5 mil millones y Brasil US$5.4 mil millones, según la OCDE. Los países latinoamericanos se encuentran entre los menos proteccionistas en agricultura. Tampoco imponen elevados aranceles al ingreso de alimentos con valor agregado, como los que aplican la UE o China, que prefieren importar la materia prima agrícola para que en sus territorios se industrialice o sirva como alimento para el ganado.12

11 12

http://www.fao.org/spanish/newsroom/focus/2003/wto2.htm http://www.globaltradealert.org/11th_GTA_report

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2.

El Gasto Fiscal en las Políticas Agrícolas

Los gastos del gobierno son considerados como un instrumento de la política agrícola, tanto los gastos de la cuenta de capital como los de cuenta corriente. Estos se convierten en subsidios, en los términos arriba definidos, cuando los costos no son recuperados de los beneficiarios de las políticas.13 Las subvenciones fiscales son subsidios explícitos. La política agrícola también puede otorgar varios tipos de subsidios implícitos. Un ejemplo común es el arancel de importación a productos agrícolas, que protege a los productores nacionales, hasta cierto grado, de la competencia internacional y por lo tanto implícitamente subvenciona los costos de producción más altos. Los controles de precios son subsidios implícitos -o lo contrario, impuestos implícitos- ya que frecuentemente se establecen a niveles que de hecho subsidian a los consumidores y gravan a los productores. Algunos ejemplos de subsidios explícitos en la agricultura, o sea, gastos fiscales no completamente recuperados de los beneficiarios, son los siguientes: g. Plan Maestro para la Modernización de la Agricultura Bajo Riego (PLAMAR, actualmente Departamento de Riego del MAGA) se organizó en 1994 y absorbió las funciones que con anterioridad desarrollaba DIGESA y DRYA, responsables de las actividades de riego y drenaje, con el objetivo de ejecutar el proceso de transferencia de las unidades de riego públicas a las organizaciones de usuarios, y de apoyar el fomento de la producción agrícola bajo riego.14 h. Ventas subsidiadas o donaciones de tierras agrícolas de propiedad del Estado, provistas o no de título pleno, o la entrega de financiamientos subsidiados a campesinos para compra de tierras privadas.15 El Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) y el Fondo Nacional de Tierras (FONTIERRAS), son ejemplos concretos. i.

Crédito a la producción, otorgado por bancos estatales o bancos comerciales que obtienen del gobierno líneas de redescuento a tasas de interés inferiores al mercado. El subsidio puede estar incorporado en la tasa de interés o en la ausencia de esfuerzos normales para recuperar el préstamo. Hoy existen varios fideicomisos en

13

Para mayores detalles y ampliaciones se sugiere consultar: Política de desarrollo agrícola: conceptos y principios. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación –FAO-, Roma, 2004. 14

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Unidad de Ejecución Administrativa de Agua Potable y Saneamiento. Informe para el Programa de Uso Seguro de Aguas Residuales para la Agricultura, Guatemala, octubre 2011, p. 14 15 El condonar los créditos y/o los intereses por los créditos es un subsidio, porque el Estado no recupera lo previsto.

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Guatemala que trabajan así, como el Fideicomiso del Café y el Fondo Nacional Agropecuario (FONAGRO) o DACREDITO.16 j.

Provisión de servicios de investigación y extensión gratis o a menos de su costo real. En su momento la Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA) y la Dirección General de Servicios Pecuarios (DIGESEPE).

k. Compra de cosechas a precios superiores a los del mercado y venta subsiguiente a precios más bajos que los del mercado. El Instituto Nacional de Comercialización Agrícola –INDECA- ha realizado operaciones de este tipo. l.

Provisión de semillas, plantas, fertilizantes, servicios veterinarios u otros insumos a precios inferiores a los del mercado. El Programa de Entrega de Fertilizantes –PEF es un caso concreto.

Dado el papel central de los gastos fiscales en la agricultura y el hecho de que algunos de ellos constituyen subsidios, es útil disponer de pautas que ayuden a decidir cuando son justificados. Una de las justificaciones más universales de los subsidios es la pobreza de los beneficiarios. Sin embargo, antes de aceptar este argumento como base para programas y políticas sectoriales, es necesario preguntarse hasta qué punto los subsidios están focalizados estrictamente hacia los más pobres. Tanto en la definición como en el proceso de entrega, se realizan esfuerzos para concentrar la asistencia en los hogares pobres, pero los programas agrícolas por sí solos tienden a ser regresivos en su incidencia sobre los grupos de ingresos, tal como ilustra el recuadro sobre el caso en Honduras. Cuadro 1. Evaluación Programa Subsidios de Honduras Una encuesta llevada a cabo en Honduras dio información acerca de la incidencia de los beneficios (subsidios implícitos) en tres grandes programas agrícolas. Según el tamaño de las fincas, se encontró que sólo el 0.2% de las más pequeñas (50 ha) lo hicieron a ese precio. En otras palabras, las haciendas grandes tuvieron una oportunidad 65 veces mayor (13.1/0.2) de tener acceso al precio de apoyo. Respecto al crédito, la encuesta preguntó a los entrevistados si se les había negado el crédito del banco agrícola estatal por falta de garantías. De las fincas más pequeñas el 75.8% dijo que sí, frente al 12.0% en las grandes. En cuanto a la extensión, se preguntó si el servicio fue oportuno y bueno, regular o malo en lo relativo a su calidad. Para el servicio del Ministerio de Agricultura, el 39 por ciento de las fincas pequeñas (esta vez