Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Apuntes Legislativos PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Sexagésima Segunda Legislatura 2012-2015 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
72 Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-GTO
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Apuntes Legislativos No. 72
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Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza. Diseño y edición de interiores: Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez
“Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto” LXII LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2013–04–15 Año 8, Número 72 ISBN: 970-9784-00-5 Impreso en México / Printed in México Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, foto químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo solicitado por escrito y autorizado por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato. Los artículos firmados son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.
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MESA DIRECTIVA Primer Año de Ejercicio Legal Segundo Periodo Ordinario Diputado Francisco Flores Solano PRESIDENTE Diputado Roberto Mauricio Vallejo Rábago VICEPRESIDENTE Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández PRIMERA SECRETARIA Diputado Sergio Carlo Bernal Cárdenas SEGUNDO SECRETARIO Diputado Luis Manuel Barreñada PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. José Juventino López Ayala
Dip. Francisco Javier Contreras Ramírezs
Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero
Dip. María Juana Georgina Miranda Arroyo
Presidente
Dip. J. Marco Antonio Miranda Mazcorro
Vicepresidente
SECRETARÍA GENERAL
Lic. Salvador Márquez Lozornio
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS Dr. Carlos Torres Ramírez DIRECTOR GENERAL
Lic. Aarón Soto Martínez
COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACIÓN LEGISLATIVA
Lic. Alfredo Sainez Araiza
COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
Pluma libre Nos interesa tu opinión, Participa y comparte tus conocimientos!!! Esperamos tu valiosa colaboración con
Apuntes Legislativos,
solo realiza la
redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000, Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las siguientes direcciones de correo electrónico:
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Índice Págs. Presentación .............................................................................................................7 I. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ............................9 Francisco Javier Hernández Pérez .................................................................................9 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................9 I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO .....................................................10 I.1.1 ANTECEDENTES .........................................................................................11 I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA...........................................................................16 I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES ..............................................16 I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO ..........................................17 I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA ..............................................17 I.1.2.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ..............................19 I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ..........................................................21 I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR ..........27 I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU ESQUEMATIZACIÓN ..........................................................................................28 I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO .....................................................34 I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES .....................................38 I.2. L A A U T O N O M Í A D E L .......................................................................44 M U N I C I P I O ..................................................................................................44 I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO........................................................................44 I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO PODER POLÍTICO ...............................................................................................45
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I.3.1. ANTECEDENTES ........................................................................................74 I.3.2. NATURALEZA............................................................................................79 I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ........................84 I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO ...............................................................85 I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO...................................................................86 I.3.4. LA PERSONALIDAD...................................................................................87 I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN .................................................................................90 I.3.4.2. EL INTERÉS .............................................................................................96 I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN ............................................................................97 I.3.5. PROCEDIMIENTO ......................................................................................99 I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR .................................................................102 I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO ...............................................102 I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO .................................................................103 I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN ..................................................104 I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS ............108 I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS ..........................................................111 I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA ............................................................114 I.3.5.8. RECURSOS ............................................................................................116 I.3.5.9. INCIDENTES ..........................................................................................120 I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE GUANAJUATO..................................................................................................120 C O N C L U S I O N E S .....................................................................................123 B I B L I O G R A F Í A .......................................................................................128 II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA..............132 II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ ARREDONDO ...................................................................................................132 II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA MIRANDA ARROYO .........................................................................................134 II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO .................................................................137 Federico Velio Ortega..........................................................................................137 III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS ..............................................................................147 Gloria Del Carmen Hernández M ..............................................................................147
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Presentación En los albores del Parlamento Inglés durante el Siglo XIII los nobles empezaron a ejercer la función controlar los dineros del Rey “Juan sin Tierra”. Con el devenir del tiempo el Parlamento fue adquiriendo otras funciones. Actualmente, el Poder Legislativo en nuestro país, no sólo realiza funciones exclusivamente legislativas sino también presupuestarias, fiscalizadoras, administrativas, de control y jurisdiccionales. Las legislaturas estatales, no son la excepción; así lo constata el Congreso del Estado de Guanajuato, que se encarga de aprobar, previo examen y discusión, el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado propuesto por el Gobernador para cada año fiscal. En este tenor, la tarea de los legisladores no se queda ahí, pues deben revisar todo el proceso desde su aprobación hasta la revisión de la Cuenta Pública, es decir, el ejercicio real del gasto gubernamental; así como fiscalizar las cuentas públicas municipales incluyendo las de las entidades y organismos de la administración pública paramunicipal; de igual manera, verificar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas. Para ello, el Congreso se apoya en el Órgano de Fiscalización Superior (OFS). Pero, ¿qué pasa si el OFS comete actos arbitrarios e incurre en perjuicio de los entes fiscalizables, particularmente, de los municipios? ¿Cómo pueden defenderse los municipios ante la arbitrariedad en los procesos de fiscalización? ¿Es la controversia constitucional un medio de defensa efectivo de los municipios? Estas y otras interrogantes son planteadas por Francisco Javier Hernández Pérez, quién con ¡Pluma Libre!, agudeza y rigor metodológico, aborda en Apuntes Legislativos, LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO. Con motivo del ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA, se reproducen los discursos pronunciados de los diputados Pedro Chávez Arredondo y María Juana Georgina Miranda Arroyo en la Sesión Ordinaria del 11 de abril de 2013. Asimismo, agradecemos la participación del periodista e historiador, Federico Velio Ortega, quién nos describe con amenidad las PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO. Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” se recomiendan tres textos afines al que hacer municipal. Atentamente Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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I.
LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO
Estado a fin de dotarlo de facultades más amplias con el objeto de fortalecer la rendición de las cuentas públicas y la revisión
de
las
mismas.
Por
dicha
situación se abandonó el arcaico sistema de Contadurías Mayor de Hacienda a fin
Francisco Javier Hernández Pérez
*
de evolucionar a al sistema de Órganos de Fiscalización Superior en concordancia a
INTRODUCCIÓN
la evolución del mismo sistema federal en
En la última década, encontramos que a
esa materia –Auditoria Superior de la
nivel nacional se desato una fiebre por
Federación.
fortalecer los sistemas de fiscalización y rendición de cuentas de los recursos
En consecuencia se creó el Órgano
públicos. Por ello, se han realizado
de Fiscalización Superior del Estado de
numerosas
las
Guanajuato, como un ente técnico del
estatales
Congreso del Estado de Guanajuato y se le
encargadas de ésa función, a lo cual
doto de las facultades -si bien necesarias
Guanajuato no es la excepción.
más no suficientes- para ejercer su función
modificaciones
instituciones
federales
y
a
principal de revisar la gestión financiera la
de una variedad de entes públicos –incluso
Constitución del Estado de Guanajuato fue
particulares- y determinar si conforme a
objeto de diversas modificaciones a fin de
las normas aplicables al ejercicio del gasto
fortalecer al ente técnico del Congreso del
público dicha gestión fue legal o ilegal, así
A
partir
del
año
2003,
como para determinar en base a la *
Auditor Encargado de la Coordinación A de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del OFS. Licenciado en Derecho (Universidad de León). Maestrante en Amparo (Universidad de León) Especialista en derecho procesal civil y mercantil (Universidad Lasalle Bajío).
existencia de irregularidades, la existencia de
responsabilidades
civiles,
administrativas y penales por parte de los
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sujetos responsables de las conductas
encuentra legitimado para acceder a dicho
ilícitas.
juicio de control constitucional y si el Órgano de Fiscalización Superior del
Lo anterior, indudablemente tiene un
Congreso del Estado de Guanajuato puede
buen propósito, pues se pretende abatir la
ser considerado como parte legitima
discrecionalidad reinante en la aplicación
pasiva
de los recursos públicos, más con ello los
jurisdiccionales.
en
dichos
procedimientos
municipios de nuestra entidad federativa también han quedado a merced de los actos arbitrarios en que el
Lo anterior hace necesaria una breve
Órgano de
investigación de antecedentes históricos
Fiscalización Superior pudiese incurrir en
del municipio y su evolución como poder
perjuicio de los entes fiscalizables, ello
político en nuestro sistema jurídico; los
aunado a que, con las reformas no se
antecedentes y ámbito de facultades del
crearon medios efectivos de defensa para
Órgano de Fiscalización Superior del
que los
Estado de Guanajuato; y finalmente el
sujetos
fiscalizables puedan
defenderse de la arbitrariedad en los
estudio
de
procesos de fiscalización.
substanciación controversia
los de
antecedentes los
constitucional
y
juicios
de
temas
por
Por lo anterior, se considera que a
demás interesantes y relevantes en la
los municipios de nuestra entidad no les
actualidad ya que hasta el momento no se
queda otra salida que hacer uso de los
cuenta con la promoción de alguna
medios de control constitucional a fin de
controversia constitucional en la materia
salvaguardar
que nos ocupa al menos en nuestro Estado.
su
autonomía
y
esfera
jurídica, razón por la cual se hace necesario ésta investigación a fin de determinar
si
la
controversia
constitucional pudiera ser ese medio de
I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO
defensa efectivo, si el municipio se
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Como punto de partida de este tema habrán de tomarse en cuenta las facultades que constitucionalmente están establecidas a favor del Congreso de la Unión y su Cámara de Diputados en materia de fiscalización de recursos públicos, a fin de establecer las facultades originarias en dicha materia, para luego exponer los antecedentes del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado de Guanajuato de una forma más clara y digerible.
I.1.1 ANTECEDENTES Para hablar de los antecedentes del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato
-también
llamado
OFS-
habremos primero de referirnos a los antecedentes de la Auditoria Superior de la Federación. En base a las reformas constitucionales del 30 de julio de 1999, de las cuales -por delimitación del tema en estudio- solo me abocaré a aquellas que incidieron en los artículos 73, 74 y 79 de nuestra Carta Magna, los cuales se citarán a continuación los dos primeros:
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: “… XXIV. Para expedir la Ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; … “Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: “… II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley; “… “VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. “La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el
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desempeño de los mismos, en los términos de la Ley.
De lo anterior se coligen dos situaciones relevantes, a saber, por un
“La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública.
lado que es una facultad exclusiva del Congreso de la Unión legislar en materia de fiscalización de la gestión de los recursos públicos, y por otro lado que la facultad de fiscalizar dicha gestión
financiera
originariamente
a
corresponde
la
Cámara
de
Diputados del Congreso de la Unión
“La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.
cuya función se ejercerá con apoyo de
“La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización;”1
entidad de fiscalización superior federal
la entidad de fiscalización superior de la Federación.
Es propiamente en el artículo 79 de nuestra Carta Magna donde se establecen de una forma más amplia y clara las bases de organización y funcionamiento
de
la
mencionada
cuya cita se omitirá en razón de su extensión no sin antes advertir que su lectura será necesaria para una mejor comprensión del tema que nos ocupa, no obstante lo anterior debe advertirse
1
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Diario Oficial de la Federación 5 de febrero de 1917. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012. [Consulta: 11 enero 2013].
que
hasta
encontramos
este al
momento menos
en
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no la
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Constitución Federal una denominación
Mexicana a fin de fortalecer los procesos
del mencionado ente técnico.
de rendición de cuentas y de fiscalización de las mismas, apegados a una serie de
En
razón
a
las
reformas
antes
principios rectores que asegurarán el
comentadas, el Órgano Legislativo Federal
respeto
a
las
crea la Ley de Fiscalización Superior de la
reconocidas en la Ley Suprema de nuestro
Federación, reglamentaria de los artículos
país.
73, 74 y 79 de la Constitución Política de
legislaturas de los Estados para que
nuestro país, la cual fue publicada en el
iniciaran una seria de reformas a fin de
Diario Oficial de la Federación el 27 de
substituir los órganos técnicos de revisión
diciembre del año 2000, y es en este
que existían hasta antes de las reformas,
cuerpo normativo donde por primera vez
por otros más efectivos y que se alinearan
encontramos la denominación del ente
a las nuevas tendencias en esa materia.
Dicho
garantías
interés
individuales
motivó
a
las
técnico del Congreso de la Unión el cual es llamado Auditoria Superior de la
Desde luego, el Estado de Guanajuato no fue la excepción, por lo que haciendo
Federación.
alarde de su relativa fama en la innovación Las reformas antes comentadas, al dar
de sistemas jurídicos, el 15 de abril de
origen a la Auditoria Superior de la
2003 se publican en el Periódico Oficial
Federación, trascienden a la renovación
del Gobierno del Estado de Guanajuato
del arcaico sistema de fiscalización de
importantes
recursos
el
fiscalización
de
recursos
fortalecimiento de las facultades del Poder
abandonando
al
viejo
Legislativo Federal en materia de control
Contaduría Mayor de Hacienda al crear en
externo de la Administración Pública
su lugar el Órgano de Fiscalización
Federal, lo que consecuentemente inspiró
Superior del Congreso del Estado de
un renovado interés en la modificación de
Guanajuato,
dichos sistemas en toda la República
materialmente el 1° de enero del año 2004.
públicos,
mediante
reformas
entrando
en
materia
públicos,
sistema
en
de
funciones
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gubernamental En efecto, el primer ordenamiento que
Política
del
Estado
todo
el
territorio nacional.
resulto modificado fue obviamente la Constitución
en
4. El OFS sólo dictamina los
de
daños
Guanajuato, por lo que en un intento por
y
perjuicios
a
la
hacienda pública.
ajustar este nuevo sistema de rendición y
5. El OFS no aplica sanciones
revisión de cuentas a las tendencias que
administrativas, sólo denuncia.
dieron forma a las reformas federales a
6. El Titular del OFS dura 5 años
que nos hemos referido en páginas
en su encargo y no goza de
anteriores, el debate para las reformas en
fuero. (Sistema que volvió a
el Estado de Guanajuato se centró en seis
sufrir cambios en base a las
puntos torales a saber:
reformas a la Constitución Política para el Estado de
1. El Congreso del Estado de
Guanajuato publicadas en el
Guanajuato se apoyará en el
Periódico Oficial del Gobierno
OFS para realizar la función
del estado de Guanajuato el
de fiscalización.
día 15 de mayo de 2012).
2. El
Congreso
vigilará
el
evaluará
y
desempeño del
OFS.
Dado lo anterior, en términos similares a la Constitución Federal, en las fracciones
3. Se eliminaron las auditorías de desempeño.
(Situación
que
XVIII, XIX y XXVIII del artículo 63 de la Constitución Política de nuestro Estado, se
volvió a cambiar en base a las
establece
reformas federales del año
Congreso de Guanajuato para fiscalizar las
2009 y las locales del 15 de
cuentas públicas de los tres poderes y
mayo de 2012, en éstas últimas
demás organismos de la administración
se
pública
pretende
armonizar
homologar la
y
contabilidad
la
facultad
paraestatal,
autónomos,
originaria
paramunicipal
apoyándose
para
y
realizar
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del
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dicha
función
en
el
Órgano
de
las responsabilidades de acuerdo con la Ley;
Fiscalización Superior.
Por otro lado, en el artículo 66 de la mencionada
Constitución
Política del
Estado de Guanajuato se establecen las bases
generales
de
organización,
funcionamiento, facultades y principios rectores del OFS y de cuyo precepto legal solo se citaran los extractos que por cuestiones del tema que nos ocupa resultan relevantes: “ARTÍCULO 66. El Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado tendrá autonomía técnica, de gestión y presupuestaria en el cumplimiento de sus atribuciones. En el ejercicio de esta función, la objetividad, imparcialidad, independencia, transparencia, legalidad y profesionalismo serán los principios rectores. … El Órgano Superior tendrá atribuciones:
de Fiscalización las siguientes
I. Analizar, evaluar y comprobar las cuentas públicas, de conformidad con los programas que para el efecto se aprueben por el Órgano. Si del examen que se realice aparecieran discrepancias entre los ingresos o los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán
II. Conocer, revisar y evaluar los resultados de la gestión financiera de los sujetos de fiscalización y comprobar si se han ajustado al presupuesto y a sus contenidos programáticos; III. Investigar los actos u omisiones que puedan constituir daños o perjuicios a la hacienda o patrimonio públicos; IV. Acordar y practicar auditorías conforme a su programa anual y ejecutar las que acuerde el Congreso del Estado en los términos de la fracción XXVIII del Artículo 63 de esta Constitución; V. Verificar el exacto cumplimiento y apego a la legislación y normatividad aplicable, por parte de los sujetos de fiscalización; VI. Dictaminar los daños y perjuicios causados a la hacienda o patrimonio públicos. La Ley establecerá el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad resarcitoria y los medios de impugnación que procedan; VII. Dictaminar la probable responsabilidad y promover el fincamiento de sanciones ante las autoridades competentes, en los términos de Ley; VIII. Informar al Congreso del Estado, en los términos de la Ley, del resultado de la revisión de la cuenta pública y demás asuntos derivados de la fiscalización, incluyendo los dictámenes, informes de resultados, comentarios y observaciones de las auditorías; … El titular del Órgano de Fiscalización Superior, deberá cumplir con los requisitos señalados en las
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fracciones I, II, V y VI del Artículo 86 de esta Constitución, además de los que disponga la Ley. Durará en su encargo cinco años y podrá ser designado nuevamente por una sola vez; durante el ejercicio de su cargo únicamente podrá ser removido por las causas graves que la Ley señale y con el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura.”
sumamente
compleja
al
tratar
de
determinar con cierto grado de exactitud el lugar que dicho organismo ocupa dentro de
la
concepción
clásica
de
la
organización administrativa del Estado, por lo que, debido a ello se hace necesario que previo a dar las consideraciones y
En concordancia a las reformas
conclusiones de tan interesante tema es
constitucionales a que nos hemos referido
necesario hacer un breve planteamiento
en párrafos anteriores, el 11 de noviembre
teórico
de 2003 se público en el Periódico Oficial
términos.
del Gobierno del Estado de Guanajuato la Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato,
con
lo
cual
se
reglamentaron la funciones del OFS y los procesos
materia
de
sus
funciones,
asimismo se abrogó la Ley Reglamentaria de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Guanajuato publicada el 29 de agosto de 1995.
del
tema
en
los
siguientes
I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES Como punto de partida habremos de referirnos al tema de la concepción del Principio de División de Poderes que contiene el artículo 49 de la Constitución Política Federal. Desde esa perspectiva, “El supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial”.2 En virtud de ello,
I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA
cada uno de los poderes tiene funciones específicas que les otorga la Constitución,
Una de las cuestiones más interesantes que se
suscitaron
durante
la
presente
investigación fue precisamente la relativa
y sus actos deben regirse por estas disposiciones de tal forma que, no obstante el fin que pretendan, estos deben
a la determinación de la naturaleza jurídica del
OFS,
situación
que
se
tornó
2
Ídem.
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encontrarse
contenidos
en
las
disposiciones en las cuales se señala su
manera más general a la estructura de los poderes del Estado”.3
competencia, por lo que ninguno de los poderes puede realizar actos conferidos a
Los juristas coinciden en que
otro o anular el ejercicio de las facultades
existen
dos
formas
de
organización
que no son de su competencia.
política, las formas de Gobierno y las formas de Estado. Una concepción
I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
tradicional de éstas sostiene que las formas de gobierno se refieren a las finalidades
Dado lo anterior, habremos de diferenciar
del Estado y las formas de Estado tienen
las distintas formas en que se organiza el
como fin organizar los elementos de la
Estado, y en ese sentido habremos de
organización política.
referirnos a las formas de organización política y administrativa, siendo necesario diferenciar entre unas y otras.
En términos más sencillos las formas de gobierno se referirán al sistema, tipo o modelo bajo el cual el
I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA Respecto a las formas de organización política del Estado, Serra Rojas comenta: “…consideran al Estado en su unidad, y a los medios de organizarse respecto a sus elementos básicos…” y respecto las
poder constitucional de una nación habrá de organizarse tomando en cuenta para su estructuración culturales,
Estado o sea al Poder Ejecutivo, que es el órgano al que le corresponde la función de gobierno y la administrativa, y de una
coyunturales,
ideológicas, etc.,
como
ejemplo encontramos al presidencialismo, parlamentarismo, monarquías, etc.
formas de organización administrativa “…se refieren a uno de los poderes del
bases
Por otro lado, las formas de estado se referirán a la forma o modelo en 3
Serra Rojas, Andrés. Las formas de Organización Administrativa Federal [en línea]. [Consulta: 5 octubre 2011].
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que se organizará el Estado en base a los
con las siete leyes centralistas de 1836 en
elementos que desde la perspectiva de la
virtud de las cuales la influencia del poder
Teoría General del Estado lo constituyen y
central se extendía a lo largo del territorio
que son el territorio, la población y el
sin crear organismos en los cuales se
poder. Doctrinalmente se ha considerado
distribuyan
que existen dos grandes modelos de
Estas características las observaremos de
organización territorial a saber: el Estado
forma posterior cuando se haga referencia
Unitario y el Estado Complejo.
a
las
las
facultades
formas
de
originarias.
organización
administrativa.4 El Estado Unitario o Centralizado. También llamado Estado Centralizado se
En relación a este tema y solo con
encuentra formado por regiones político-
el fin de plantear el panorama general del
administrativas
de
fenómeno es importante señalar que los
autonomía en su régimen interno por lo
tratadistas hablan de Estados unitarios
que existe una marcada relación de supra-
puros
subordinación con el poder central o
profundizará
superior, en efecto, en este tipo de Estado
suficiente por el momento establecer que
Centralizado existe un solo poder central
esto se debe al proceso de centralización
que extiende su
política que determina distintos niveles de
que
no
actuación
gozan
mediante
autoridades delegadas en los distintos
o
centralizados en
su
más estudio,
no
se
siendo
centralización o acumulación de poderes.
territorios que conforman el Estado, por lo que el poder central asume la totalidad de
El
las funciones que en otros sistemas le
Descentralizado.
corresponderían a distintos poderes tal es
centralismo, en este tipo de organización
el caso de nuestro sistema político actual.
existen entidades soberanas y autónomas.
Estado
Compuesto
o
Contrario
al
Al respecto Serra Rojas considera: “…la Al respecto, Serra Rojas asegura que dicho régimen surgió en nuestro país
forma de Estado compuesta crea varios 4
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
18
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
centro
de
dirección,
coordinación
y
territorial y de organización política y
sanción, pero el órgano principal que es la
administrativa
al
Municipio
Libre
Federación aparece como una fuerza
conforme a las bases que la misma
determinante.”5
Constitución establece, sin embrago, tal apreciación no debe tomarse a la ligera en
En el artículo 40 de nuestra Constitución
Política
Federal
razón a que si bien es cierto la distinción
aparece
principal entre el estado centralizado y el
claramente la adopción de este sistema de
descentralizado es propiamente el nivel de
estado Descentralizado al establecer que la
descentralización que existe y tomando en
República estará compuesta de Estados
cuenta que no existe un parámetro
libres y soberanos en su régimen interior,
claramente establecido para medir ese
pero unidos en una Federación en los
nivel sería difícil sustentar tal afirmación
términos de la misma Constitución en la
puesto que en tratándose del municipio el
que a su vez se establecen facultades
nivel no es tan marcado hacía un lado o el
exclusivas de dicha Federación que la
otro puesto que si bien la constitución le
colocan como un poder determinante
otorga es
sobre las entidades federativas que de
característica cualitativa de “libre” la
alguna forma se traducen en mayor o
realidad dista mucho de ello puesto que en
menor medida en la invasión de la
las Constituciones de los Estados y sus
soberanía de dichas entidades.
correspondientes
leyes
reglamentarias
encontramos variadas restricciones a esa En relación a lo anterior, podría
supuesta libertad, no obstante ello tal tema
considerarse que el municipio es un claro
será tratado a mayor profundidad en un
ejemplo de este tipo de descentralización
capitulo diverso.
puesto que, de acuerdo al artículo 115 de nuestra
Carta
Magna,
los
Estados
adoptaran como base de su división 5
I.1.2.2.2. FORMAS ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
DE
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
19
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En términos similares a los tratados en el
jerárquicamente de forma directa con el
punto
poder central encontrándose entre ellos
anterior,
una
clasificación
tradicional de las formas de organización
una relación de igualdad jerárquica.
administrativa del Estado las encuadra en dos grandes ramas: la centralización y la
Dentro de la misma categoría, los
descentralización. De acuerdo a esta
juristas suelen incluir a los organismos
concepción, cualquier organismo público
desconcentrados, a los cuales, a diferencia
de cualquiera de los tres poderes -al menos
de los concentrados se les otorgan ciertas
en teoría- debería estar considerado como
facultades exclusivas para actuar y tomar
centralizado o descentralizado.
decisiones que de alguna manera relajan esa relación de sujeción que caracteriza a
Estaremos ante la presencia de
la administración centralizada pero que sin
organismos centralizados cuando éstos
embargo
nunca
es
suficiente
para
se agrupen colocándose unos respecto a
desligarse por completo de poder central al
otros en una situación de dependencia o de
seguir existiendo restricciones en su actuar
supra subordinación tal que entre todos
o facultades que dentro de área de
ellos existe un vínculo que parte del
actuación competen exclusivamente a la
órgano situado en el más alto grado de
autoridad jerárquicamente superior y que
jerarquía hasta el de menor jerarquía y
en conjunto las acciones de ambos son una
donde el primero irradia su autoridad
sola unidad de acción.
sobre los demás, a lo cual suele llamársele centralización vertical.
Por otro lado, con la creación de los
En ese sentido, la centralización horizontal
conserva
esas
mismas
órganos
descentralizados
se
diversifica la coordinación administrativa al
alejar
y
atenuar
la
jerarquía
características de supra subordinación, sin
administrativa en cuyo caso el superior
embargo, a diferencia de la vertical los
jerárquico solo se reserva para si las
órganos
facultades de control y vigilancia que
se
encuentran
vinculados
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
20
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
desplegara
sobre
los
órganos
paradigmas y refundar por así decirlo las
descentralizados que de alguna forma
instituciones y modelos de organización
siguen manteniendo una relación de
político económicos que tradicionalmente
sujeción al imperio del poder central.6
se han adoptado.
En términos generales, por medio de
la
descentralización
se
delegan
Como
parte
encontramos
el
de
dicho
fenómeno
proceso de
la
facultades que originariamente estaban
globalización, el cual incide en todos los
atribuidas al poder central, a favor del
aspectos de los Estados sobre todo en los
órgano descentralizado, lo cual, en nuestro
de
sistema jurídico siempre se hace por
fenómeno ha obligado a las distintas
disposición de ley, razón por la cual
naciones a redimensionar las instituciones
dependerá de las características legales
jurídicas a lo cual México no es la
que en nuestros ordenamientos jurídicos se
excepción y no obstante que los cambios
le atribuyan a los organismos públicos
de nuestro sistema han sido muchos solo
para determinar si son de una u otra
nos avocaremos a aquel que nos interesa
naturaleza jurídica.
en razón del fin de esta investigación y
índole
económico-jurídicos,
dicho
que tiene relación con el establecimiento I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
de los llamados “organismos autónomos constitucionales.”
No obstante que en nuestro sistema jurídico
tradicionalmente
se
Ahora
sigue
bien,
tomando
en
aludiendo a la concepción dualista de las
consideración que existen autores que
formas de organización administrativa
intentan
expuestas con anterioridad, el proceso de
características
evolución que vive todo sistema jurídico y
autónomos
político impone la necesidad de replantear
abarcan varios aspectos y que los llevan
6
plantear
Ídem.
explicar de
el
origen los
realizando
teorías
y
organismos estudios
que
maximalistas
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
las
21
o
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
minimalistas en su caso, cabe advertir que
suponer una estricta separación de otros
ante la amplitud del tema solo se
poderes- la autonomía es solo relativa y
establecerán puntos de vista adoptados por
elástica pues si bien podría considerarse
tratadistas mexicanos a efecto de hacer
que una de las características de ésta
más practica la exposición de este tema.
última es la transferencia de facultades ésta se puede dar en muy variados grados
Al respecto, la Dra. Susana Pedroza de la Llave comenta que previo a hablar de
y la relación de dependencia del poder central también puede ser gradual.
autonomía debe hacerse una distinción entre esta y el concepto de soberanía, en
De hecho, algunos autores como
esa tesitura sostiene que al ser conceptos
Alfonso Caso consideran que el concepto
excluyentes entre sí la soberanía aísla a su
de autonomía se encuentra íntimamente
titular, en tanto que prescinde de cualquier
relacionado
contribución
exterior
descentralización, incluso hay quienes
maximizando su separación del soberano
llegan a considerar que la autonomía no es
del resto, mientras que la autonomía sigue
más
proveniente
del
siendo una relación de independencia
que
con
un
el
grado
concepto
más
descentralización administrativa.
de
de
la
8
relativa del soberano por lo que su titular solo limita a otros o se ve limitado por estos.7
Partiendo de la idea de que la diferencia más trascendental entre los organismos
centralizados,
Dado lo anterior podría afirmarse
descentralizados y autónomos es su grado
que mientras la independencia como parte
de independencia de los poderes centrales,
de la soberanía tiene la característica de
dar un concepto de organismo autónomo
ser absoluta -o al menos debería serlo al
es una tarea complicada que implica más una cuestión de búsqueda y análisis de
7
Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Los Órganos Constitucionales Autónomos en México [en línea]. [Consulta: 13 octubre 2011].
éste tipo de órganos que del simple 8
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
22
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
establecimiento de rasgos que les sean
Por su parte, el investigador John M.
comunes,9 sin embargo y por cuestiones
Ackerman sostienen que para llegar a ser
didácticas se intentará establecer un marco
un organismo de ese tipo solo es necesario
conceptual de ello en los siguientes
contar con un respaldo constitucional
términos.
explícito y no formar parte de los otros órganos del Estado. 11
Autores como el español García Pelayo realizan un estudio teórico de este
Desde esa perspectiva, en nuestro
tipo de organismo desde un punto de vista
sistema jurídico encontramos dos tipos de
maximalista en el cual establece una serie
organismo autónomos: los autónomos lisa
de características que deben reunir los
y llanamente y los constitucionalmente
organismos autónomos tales como: su
autónomos, en México existen varios
configuración
en
la
organismos que reúnen las características
para
la
de estos últimos, tal es el caso del Banco
configuración del modelo de nuestro
de México, el Instituto Federal Electoral,
Estado; participan en la dirección política
la Universidad Autónoma de México.
constitución;
inmediata son
necesarios
del Estado; se ubican fuera de la estructura orgánica y clásica de la división tripartita
Respecto
de
aquel
organismo
de poderes y; tienen una paridad de rango
público que no tiene el rango de
con esos poderes del Estado.10
autonomía expresamente reconocido en las Constituciones Federal y Estatales, Garcia Pelayo sostiene: “Junto a estos órganos constitucionales en sentido estricto, la
9
Ackerman, John M. Organismos Autónomos y la Nueva División de Poderes en México y América Latina [en línea]. [Consulta: 13 octubre 2011]. 10 Cienfuegos Salgado, David. Los Organismos Autónomos en el Constitucionalismo Guerrerense. Revisión y Propuesta [en línea]. [Consulta: 11 julio 2012].
Constitución
puede
contemplar
otros
órganos, llamados por la doctrina italiana de relevancia constitucional, que no son 11
Ackerman, John M. Ob. Cit.
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Apuntes Legislativos No. 72
23
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
coesenciales en la forma de gobierno,
entidades Federativas -hasta donde tengo
llamados también órganos auxiliares.” Y
conocimiento-
según Carbonell, citado por Cienfuegos
fiscalización carecen del reconocimiento
estamos en presencia de ellos cuando:
de su autonomía en la Constitución
“…la Constitución les crea y asegura un
Federal como en las Estatales, lo cual
ámbito competencial propio y definido,
cierra
concediéndoles
supuestos
considerarlos como constitucionalmente
incluso facultades de órganos límite, es
autónomos, una excepción -entre comillas-
decir, de órganos que toman decisiones no
la encontramos por ejemplo en el Estado
reversibles por ninguna otra instancia,
de Veracruz.13
pero
en
algunos
manteniéndolos
de
tradicionales…12
la
de
posibilidad
de
En segundo término, si bien es cierto que tanto la Auditoria Superior de la Federación
lo
plano
entidades
orgánicamente
ubicados dentro de uno de los poderes
Dado
sus
anterior
hay
como
el
Órgano
de
quienes
Fiscalización del Estado de Guanajuato,
consideran a la Auditoria Superior de la
tienen un ámbito competencial plenamente
Federación como un órgano autónomo
definido
constitucional y quienes lo consideran
Constitución local respectivamente, y se
como un órgano auxiliar ó autónomo lisa y
encuentran adscritos al Poder Legislativo
en
la
Carta
Magna
y la
llanamente, a lo cual por analogía se da la misma diferenciación a las entidades de fiscalización de los Estados, siendo que no comparto completamente ninguna de las dos posturas por las siguientes razones.
En
primer
lugar,
tanto
en
la
Federación como en la mayoría de las 12
Cienfuegos Salgado, David. Ob. Cit.
13
En la Constitución Política del Estado de Veracruz – artículo 67 fracción III- se le considera como un organismo constitucionalmente autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio; autonomía técnica, presupuestal y de gestión, sin embargo sus facultades se encuentran reservadas en origen para el Congreso del Estado, por lo que su autonomía es relativa. Dicha información puede ser constatada en: Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave [en línea]. Gaceta Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave 25 de septiembre de 1917. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial el día 9 de noviembre de 2012. [Consulta 11 de enero de 2013]. < http://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/CO NSTITU091112.pdf>
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Apuntes Legislativos No. 72
24
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Federal y Estatal en cada caso, también es
una jurisdicción propia, aún peor, de
cierto
una
acuerdo a los artículos 39 y 40 de su Ley
jurisdicción retenida ya que sus decisiones
de Fiscalización Superior, sus actuaciones
se encuentran sujetas a la aprobación de
se encuentran sujetas a la revisión y
sus órganos superiores.14
aprobación de su Cuerpo Legislativo. No
que
solo
cuentan
con
obstante que esto Inclusive en el caso del ORFIS del Estado de Veracruz, no obstante su autonomía constitucionalmente,
es una situación
interesante no se abundara más por no ser tema preponderante de esta investigación.
reconocida ésta
es
a
mi
Finalmente, con apoyo al marco
consideración relativa e incluso me atrevo
teórico
planteado
a pensar que inconstitucional pues cabe
habremos de determinar cuál es la
recordar que de acuerdo a los artículos 73
naturaleza
fracción XXIV y 74 fracción VI de la
Fiscalización Superior del Estado de
Carta Magna, la revisión de los recursos
Guanajuato -o deberíamos decir “del
públicos son facultades originarias del
Congreso del Estado de Guanajuato”- esto
Poder Legislativo Federal a lo cual
es, habremos de concluir si se trata de un
Veracruz no es excepción pues dicha
organismo centralizado, descentralizado o
jurisdicción subsiste retenida por su
autónomo.
jurídica
con
del
anterioridad,
Órgano
de
Congreso Estatal, por lo anterior no
Dicha tarea no es fácil, en atención a
concibo la idea de la existencia de un
lo establecido en los artículos 66 de la
organismo constitucional autónomo sin
Constitución Política para el Estado de Guanajuato y 2 de la Ley de Fiscalización
14
El jurista José Luis Vázquez Alfaro considera que en cuanto a la amplitud de las autoridades hay tres tipos de jurisdicción: la retenida, la delegada y de plena autonomía. Dicha información puede ser consultada en: Vázquez Alfaro, José Luis. Evolución y Perspectiva de los Órganos de Jurisdicción Administrativa en el Ordenamiento Mexicano [en línea]. Edit. UNAM. Primera Edición. México 1991. Pag. 34. [Consulta: 23 noviembre 2012]. < http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/467/4.pdf >
Superior del Estado de Guanajuato, el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato tiene autonomía técnica, de gestión y presupuestaria en el cumplimiento de sus atribuciones, lo cual
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Apuntes Legislativos No. 72
25
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
implica que ese órgano técnico tiene la
patrimonio
posibilidad de auto regularse y organizarse
apreciación sobre su autonomía sería
internamente,
sus
incorrecta, ello en corolario a que los
procedimientos internos de revisión, de
artículos 3 y 4 de la Ley de Fiscalización
realizar
ninguna
de nuestro Estado expresamente disponen
influencia exterior –al menos en teoría- y
que los servidores públicos del OFS son
de establecer la forma en que habrá de
trabajadores del Poder Legislativo del
agotar los recursos presupuestales que le
Estado y que la evaluación del control y el
hayan sido otorgados a fin de cumplir su
desarrollo del OFS está a cargo de la
objeto, lo cual haría suponer que se trata
Contraloría del Poder Legislativo, lo cual
de un organismo autónomo auxiliar, sin
denota una marcada sujeción al poder
embargo como antes se expuso su
legislativo.
sus
de
establecer
funciones
sin
propio,
por
lo
cual
la
jurisdicción se encuentra retenida al no contar con la facultad de emitir decisiones
Por otro lado, cabe recordar que de
con plena autonomía, ello debido a que
acuerdo a la Constitución local, la potestad
por disposición del artículo 47 de la Ley
revisora de los recursos públicos es
de Fiscalización Superior del Estado de
originariamente establecida al Congreso
Guanajuato sus decisiones se encuentran
Local, y si bien es cierto ésta la realiza por
sujetas a la aprobación del Congreso del
medio del OFS, ello no implica una
Estado de Guanajuato.15
transferencia de facultades sino una delegación
Aunado a lo anterior, no debe pasar desapercibido que el OFS no tiene un
de
constitucional,
éstas lo
por cual
disposición sería
una
característica propia de los organismos centralizados.
15
De acuerdo a los artículos 45 y 47 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, el Informe de Resultados derivados de las funciones de fiscalización del OFS deberán ser revisada por el Congreso del Estado de Guanajuato e incluso puede ser observado cuando en el proceso no se respeten las formalidades del mismo, se viole la garantía de audiencia del sujeto fiscalizado o se viole flagrantemente la ley.
Dado lo anterior, refiriéndonos al OFS, encontramos que por dicha situación no podría hablarse de un organismo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
26
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
autónomo en toda la extensión de la
originalmente establecidas a favor del
palabra puesto que, guarda una relación de
Poder Legislativo de nuestro Estado, pero
sujeción al Poder Legislativo, pero con
sin que éstas puedan ser transferidas sin
personalidad jurídica propia, puesto que
reserva, elección que a su vez nos aleja de
puede
la posibilidad de incurrir en falacias en
comparecer
ante
tribunales
jurisdiccionales o administrativos por
cuanto
la
violación
del
principio
cuenta propia, claro está que por medio de
constitucional de la división de poderes.
su representante, apoderado o mandatario en su caso, característica propia de un organismo descentralizado.
En conclusión, podría afirmarse que el OFS no es ni uno ni lo otro y que es todos a la vez. Aunque suene ilógico, el OFS es en realidad un hibrido que tiene características tanto de un organismo centralizado, como de un descentralizado
Aprovechando la ocasión no está por demás aclarar que en tratándose del nombre de la entidad de fiscalización del Congreso del Estado de Guanajuato, es decir, el Órgano de Fiscalización Superior, el calificativo se refiere a la función y no al ente en sí mismo, esto es, la cualidad de superior se refiere a la actividad –fiscalización- más no al organismo en sí pues en ese supuesto atentaría contra la misma constitución al ponderársele como un ente técnico que en razón a su función sería superior al mismo Congreso Local, lo cual sería inaceptable desde el punto de vista constitucional.
y de un autónomo, sin embargo, tomando en consideración la idea sostenida en párrafos anteriores en cuanto a que la autonomía
y la
descentralización
I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
se
encuentran íntimamente ligadas y que la
Las facultades o atribuciones del OFS las
cualidad
parámetro
encontramos contempladas en los artículos
general para distinguirlas será el grado de
66 de la Constitución Política para el
descentralización, se le considerará como
Estado de Guanajuato y 8 de la Ley de
un
por
Fiscalización Superior del Estado de
disposición constitucional, ello en virtud
Guanajuato, las cuales a grandes rasgos se
de que existe una delegación de facultades
traducen en:
que
organismo
sirve
como
descentralizado
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
27
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
1. Conocer, revisar y evaluar los resultados
de
la
gestión
financiera
de
los
sujetos
I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU ESQUEMATIZACIÓN
fiscalizables y el exacto apego y cumplimiento de las normas
De acuerdo a la Ley de Fiscalización
jurídicas
los
Superior del Estado de Guanajuato, a
sujetos de fiscalización en
grandes rasgos la función de fiscalización
cuento a que tengan relación
se traduce en una actividad técnica y
con la gestión financiera.
esencial del Congreso del Estado, que
aplicables
a
2. Expedir su reglamento interior
consiste en conocer, revisar y evaluar el
de
uso y aplicación de los recursos públicos –
coordinación y colaboración
Gestión Financiera- de conformidad con
con otras entidades u órganos
las disposiciones constitucionales y
de fiscalización.
legales, cuya función corresponde al Poder
y
celebrar
convenios
3. Investigar actos u omisiones
Legislativo del Estado de Guanajuato, el
que puedan constituir daños y
cual para su cabal cumplimiento se apoya
perjuicios a las haciendas o
en el OFS.
patrimonios públicos y en su caso dictaminarlos.
Dicha
4. Dictaminar
las
responsabilidades administrativas,
función de fiscalización se
ejerce siempre de manera posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo y
o
se lleva a cabo de manera independiente y
penales que se originen de los
autónoma de cualquier otra forma de
hallazgos de fiscalización y en
control o fiscalización interna de los
su
el
poderes del Estado, de los ayuntamientos,
sanciones
de las dependencias y entidades de la
caso
fincamiento conducentes
civiles
promover de
ante
las
Administración
Pública
Estatal
autoridades competentes.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
28
y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Municipal
y
de
los
Organismos
el
Autónomos, como sujetos de fiscalización.
programa
anual
de
auditorías); 2. A través de la revisión de las
De acuerdo a la Ley de Fiscalización
cuentas públicas;
Superior del Estado de Guanajuato, son
3. Como
sujetos de fiscalización:
resultado
denuncia
de
de
una
situación
excepcional; y 1. El Poder legislativo;
4. Por acuerdo expedido por el
2. El Poder judicial; 3. El
Congreso
Poder
ejecutivo
(administración
centralizada,
del
Estado
de
Guanajuato (2/3 partes).
desconcentrada y paraestatal)
La potestad de fiscalización se
4. Los Organismos autónomos;
encuentra sujeta a una serie de requisitos
5. Los Municipios (centralizada
que
y paramunicipal);
tienden a restringir el ámbito de
actuación del OFS, así como a garantizar
6. Los particulares a los que se
el respeto de las garantías de audiencia y
les hayan otorgado recursos
defensa de los sujetos fiscalizados, tales
públicos (no comprende a los
como:
partidos políticos). 1. La auditoría a instancia del Es de suma importancia establecer
OFS
debe
encontrarse
que la potestad de fiscalización se traduce
previamente
contemplada
en la práctica de una auditoria por parte
dentro del programa anual de
del OFS, la cual se inicia sólo bajo los
revisiones
siguientes supuestos:
Auditor General.
que
emita
el
2. La revisión de las cuentas 1. A instancia del OFS (cuando se encuentran contempladas en
públicas sólo puede hacerse de manera
posterior
a
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
29
su
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
presentación. La omisión a su
legal, razón por la cual, en la praxis como
presentación, no es limitante
resultado de cualquier revisión el OFS
para fiscalizarlas.
emite un documento llamado, valga la
3. Que
del
resultado
de
la
investigación de la situación
redundancia, “Informe de Resultados”, el cual contiene:
excepcional existan elementos que presuman un daño o
1. Las conclusiones del proceso
perjuicio a la hacienda pública
de fiscalización. Dentro de
o patrimonio de los sujetos de
este capítulo se contiene la
fiscalización.
evaluación de los resultados de
4. Para la expedición del acuerdo
la
gestión
financiera,
la
del Congreso, contar con la
evaluación y comprobación de
aprobación de al menos las 2/3
los ingresos, gastos y su
partes
justificación, la información
del
total
de
los
miembros de la legislatura.
técnica, financiera y contable
5. Que en cualquier supuesto de
que sirvió de apoyo a la
fiscalización
no
hayan
trascurrido más de 5 años.
evaluación, proceso
de
el análisis del evaluación,
la
propuesta de aprobación de los Como consecuencia de la práctica
conceptos fiscalizados y el
de una auditoria por parte del OFS el
análisis sobre cumplimiento de
artículo 41 de la Ley de Fiscalización
los principios de contabilidad
Superior de nuestro Estado impone al
gubernamental.
Auditor General la obligación de presentar
2. El pliego de observaciones y
al Congreso del Estado un Informe de los
recomendaciones.
Resultados de la revisión para que en su
cuales
caso dicho informe sea aprobado o, en su
irregularidades encontradas en
caso, sea sancionado por algún defecto
el proceso, su fundamentación,
e
En
detallan
las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
el
30
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
motivación,
respuesta
del
fiscalizado y valoración final. 3. Diligencias
y
General
plasma
sus
conclusiones finales.
acciones
7. El dictamen de daños y
practicadas para aclarar o
perjuicios.
solventar el pliego. En el cual
similares al dictamen técnico
se hace una breve explicación
jurídico, en éste se dictamina
de las acciones tomadas por el
la existencia de daños
fiscalizado a fin de aclarar o
perjuicios
solventar las irregularidades –
causado
observaciones- detectadas.
sujetos fiscalizados, los hechos
4. El Informe de la situación que
guardan
observaciones recomendaciones atendidas.
Es
que al
términos
se
y
hayan
patrimonio
de
de los que se derivaron, los
las
bienes o derechos afectados,
o
los presuntos responsables y la
no un
En
simple
cuantía
de
los
daños
y
perjuicios. Cabe señalar este
esquema donde se visualiza de
documento
forma rápida el estado final de
importancia
las observaciones.
posteriormente se explicara
5. El
señalamiento
irregularidades.
En
es
de
pues
suma como
de
servirá como documento base
cuyo
para el fincamiento de las
apartado solo se hace una
responsabilidades
breve mención acerca de la
correspondientes.
existencia o inexistencia de irregularidades.
civiles
8. El dictamen técnico jurídico. Es este uno de los documentos
y
integrantes del Informe de
Auditor
Resultados que reviste gran
General. Donde el Auditor
importancia puesto que en éste
6. Las
observaciones
comentarios
del
se dictaminan las distintas
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
31
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
responsabilidades que en su
mismas y que sus diferencias son muy
caso se hayan derivado de los
sutiles puesto que no afectan en esencia
hechos que a su vez motivaron
al proceso, se establecerá un esquema
las observaciones hechas al
general del mismo, no sin antes aclarar
fiscalizado.
dicho
que inicia con la notificación de la
establecen
orden de revisión y termina con la
En
documento
se
–también
respecto a cada irregularidad
aprobación
llamada
detectada los hechos, el tipo de
Declaratoria- por parte del Congreso
responsabilidad,
su
del Estado.
fundamentación,
motivación,
presuntos responsables y el señalamiento de la autoridad que respecto a cada tipo de responsabilidad
resulte
competente, ante la cual se fincaran
las
sanciones
correspondientes.
Tomando en cuenta que las etapas del proceso de fiscalización son en términos generales siempre las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
32
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
33
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO
Código
Civil
para
el
Estado
de
Guanajuato, será en el Capítulo Octavo de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato donde se establecen de forma clara y específica las acciones
En nuestro sistema jurídico se reconocen
que habrá de llevar a cabo al OFS para el
distintos tipos de responsabilidades a
fincamiento de dichas responsabilidades,
saber: las administrativas, las penales, las
en cuanto se deriven del proceso de
civiles y las políticas.
fiscalización.
Las responsabilidades de tipo político
Junto a lo anterior, los artículos
solo pueden ser conocidas y en su caso
48 y 49 de la mencionada Ley de
instauradas por el cuerpo legislativo
Fiscalización prevén lo relativo a las
estatal y son un tanto excepcionales por lo
responsabilidades
cual no serán abordadas en este trabajo,
penales al tiempo que establecen las
por lo tanto, nos abocaremos a tratar
acciones que en su caso el OFS deberá
brevemente las que por exclusión pueden
realizar para que en su caso la autoridad
ser dictaminadas durante los procesos de
competente
auditoría, esto es, las administrativas,
correspondientes. Dichas acciones se
civiles y penales.
traducen en la realización de las
administrativas
finque
las
y
sanciones
denuncias correspondientes antes las No obstante que la base legal de estas
autoridades competentes que en este
responsabilidades se encuentra en diversos
caso podrán ser los órganos de control
cuerpos normativos tales como la Ley de
interno
Responsabilidades Administrativas de los
responsabilidades
Servidores
ante el Ministerio Público en tratándose
Públicos
del
Estado
de
Guanajuato y sus Municipios, el Código
en
tratándose
de
administrativas
de responsabilidades penales.
Penal para el Estado de Guanajuato y el
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
34
y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Con lo anterior se deja en claro
En efecto, de conformidad con lo
que el OFS no instaura y menos aún
establecido en el artículo 44 de la Ley
substancia
procedimientos
de Fiscalización Superior del Estado de
administrativos o penales tendientes a
Guanajuato, una vez que el Pleno del
imputar las responsabilidades de sus
Congreso del Estado de Guanajuato
competencias para imponer sanciones a
haya
los presuntos responsables de ese tipo
Resultados, el Dictamen de Daños y
de ilícitos, las facultades del OFS se
Perjuicios adquiere el carácter de
limitan a hacer de conocimiento de las
documento público para fundar las
irregularidades
las
acciones legales correspondientes, en
autoridades competentes a fin de que
consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto
sean
y
por los artículos 47 y 52 de la
procedimientos
mencionada Ley, será en ese momento
–administrativos
cuando el Auditor General del OFS se
disciplinarios o penales en su caso- a
encuentre facultado para interponer las
fin de sancionar a los presuntos
denuncias administrativas y penales
responsables.
ante las autoridades competentes a
éstas
detectadas
las
substancien
que
los
correspondientes
Situación
a
instauren
Informe
de
efecto de que estas últimas finquen los
tratándose de las responsabilidades
procedimientos correspondientes, así
civiles, en éste caso el OFS tiene la
como,
posibilidad de promover directamente
jurisdiccional
las acciones civiles determinadas en el
responsabilidades civiles determinadas
Informe de Resultados, propiamente en
en contra de los sujetos que resulten
el Dictamen Técnico Jurídico a fin de
responsables de los daños causados a
recuperar los Daños dictaminados en el
las arcas públicas.
de
Daños
sucede
el
en
Dictamen
distinta
aprobado
y
para
accionar con
el
base
aparato en
las
Perjuicios
previamente mencionados.
Dado que el dictamen de daños y perjuicios contenido en el “Informe de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
35
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Resultados” adquiere por disposición legal el carácter de documento público, luego
entonces
merece
No obstante lo anterior, a raíz de
valor
las modificaciones que ha sufrido la
probatorio pleno respecto de los daños
Ley de Fiscalización Superior del
dictaminados en los términos previstos
Estado de Guanajuato encontramos dos
en los artículos 132 y 207 del Código
supuestos en cuanto a los casos en que
de Procedimientos Civiles vigente en el
el Auditor General del Órgano de
Estado de Guanajuato, en concordancia
Fiscalización del Estado de Guanajuato
con el criterio sostenido por el jurista
habrá de accionar ante las instancias
Rodriguez Almonací, quien sostiene lo
jurisdiccionales y estos son:
siguiente: I.-
El
primer
supuesto
lo
“Si conforme a la fracción VIII del artículo 43 de dicha ley el dictamen de daños se formula sobre la base de los hechos probados durante el proceso de fiscalización y estos hechos irregulares se acreditan con las actas circunstanciadas formuladas por los auditores, luego entonces, los hechos contenidos en el propio dictamen son prueba del daño causado.
encontramos en el texto original del
El dictamen, en su aspecto de peritación, contiene hechos constatados por servidores públicos. Así, siguiendo a Carlos Lessona y Devis Echandía, dicho documento público goza de plena fe porque los hechos en él contenidos han sido constatados y revisados por funcionarios públicos competentes. No se trata de una mera apreciación, sino de una verificación de hechos donde se requiere de conocimientos especiales o científicos.”16
civil, el OFS procederá a ejercitar la
artículo 52 de la misma Ley de Fiscalización -antes de las reformas del 11 de septiembre de 2012- en cuyo precepto se disponía de forma expresa que si la responsabilidad es de orden
acción en la vía que corresponda y ante la autoridad competente, considerando al dictamen de daños y perjuicios como el documento público en el que habrán de
fundarse
las
acciones
correspondientes.
16
Rodríguez Almonací, Pablo Cesar. El Dictamen de Daños y Perjuicios del Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado de Guanajuato. Ensayo presentado a efecto de obtener el Diploma de Titulación en la Especialidad en Derecho Procesal Civil
y Mercantil por la Universidad de la Salle Bajío. Consultable en la Biblioteca de dicha institución educativa.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
36
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Por esa razón, y hasta antes de la reforma, el OFS se encargaba de ejercer
II.-
El
segundo
caso
lo
las acciones civiles ante los juzgados
encontramos en el reformado artículo
del Poder Judicial del Estado de
52
Guanajuato a fin de recuperar los daños
Fiscalización Superior Estatal, en el
de los que antes se habló, contando
cual se dispone las responsabilidades
hasta ese momento y por disposición
civiles derivadas de los procesos de
legal,
ad-
fiscalización, será el propio sujeto de
procesum, bajo la cual actuaba en
fiscalización, quien por conducto de su
representación de los intereses de los
representante ejercerá dichas acciones
municipios
civiles.
de
legitimación
ó
cualquier
activa
otro
ente
de
la
mencionada
Ley
de
fiscalizado, situación que pueden ser discutida
en
tanto
que
dicha
A diferencia del texto original,
representación deviene del Órgano
con la reforma se introducen cuestiones
Legislativo Estatal y no propiamente
novedosas, como el establecimiento de
del titular del derecho, tema que por su
la obligación de los sujetos fiscalizados
amplitud merece ser abordado en otra
para promover las acciones fin de
investigación.
proteger su propio patrimonio y la facultad reservada de ejercerlas a la
Finalmente, cualquier acción civil
entidad técnica de fiscalización solo en
pendiente de ejercer ordenada por el
los supuestos en que los servidores
Congreso declaratoria
del
Estado
–
correspondiente-
en
la
responsables
de
ejercerlas
en
hasta
representación del fiscalizado tuviese
antes del día 16 de septiembre de 2012,
intereses en conflicto conforme a la Ley
fecha en la cual entraron en vigor las
de Responsabilidades Administrativas
reformas del día 11 del mismo mes y
de los Servidores Públicos del Estado
año, el OFS puede ejercer las acciones
de Guanajuato y sus Municipios.
civiles legalmente determinadas.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
37
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Y se dicen cuestiones novedosas entre comillas, ya que personalmente considero que la reforma no hizo más que enfatizar una obligación
que
naturalmente correspondía a los propios
I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES
titulares del patrimonio dañado, pues cabe recordar que los entes fiscalizados,
Por último queda pendiente la tarea de
por
patrimonio
determinar cómo es posible que el OFS
lesionado, originalmente correspondían
pueda causar lesiones en la esfera jurídica
a estos acudir a las instancias judiciales
de los sujetos fiscalizados, para ello se
a reclamarlos, y que en todo caso se
hace necesario precisar varias situaciones:
doto al OFS de dicha facultad ante la
en primera determinar cuál es el sistema
inactividad de los entes fiscalizados
de reglas y garantías que rigen las
para obrar de esa forma.
funciones del OFS; segundo, cuales son
ser
dueños
del
los destinatarios clientes de las actividades Otra cuestión que en definitiva si
de fiscalización y; tercero, cuales son los
resulta novedosa es el establecimiento
supuestos en que el OFS en el ejercicio de
de un término para ejercer las acciones
sus funciones pueden vulnerar el sistema
ya que se dispone que estas deban ser
de reglas y principios que deben operar en
ejercidas dentro del término de tres
la materia de fiscalización, en perjuicio de
meses contado a partir de día siguiente
los sujetos fiscalizables. Dicha tarea obliga
de la notificación del acuerdo del Pleno
a tratar el principio de legalidad aunque
del
sea de forma mesurada.
Congreso,
justificación,
el
podrá
cual,
previa
duplicarse
a
petición del sujeto de fiscalización presentada al Congreso del Estado.17 17
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno
del Estado de Guanajuato 11de noviembre de 2003. Guanajuato. Última reforma publicada el 1 de marzo de 2013. [Consulta: 02 de abril 2013].
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
38
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Contemplado en los artículos 14
Atendiendo a que originalmente
y 16 de nuestra Carta Magna como un
las garantías consagradas en la Carta
principio
nuestro
Magna ponderaban la protección del
sistema jurídico. En términos generales
individuo frente a los actos del poder
podríamos considerar al principio de
público, y que el sujeto como centro de
legalidad como aquel, en virtud del
imputación
cual, los poderes del Estado están
esencialmente a los particulares, se
sujetos a la Ley. En términos más
suscito el problema de determinar si
sencillos, comúnmente se le identifica
personas
señalando que en virtud de éste
oficiales podrían ser titulares de dichas
principio “la autoridad solo puede hacer
garantías.
aquello que la ley le faculta”. Por tanto
Burgoa O. en su obra “Las Garantías
todo acto de autoridad que no se ajuste
Individuales” comenta que
a la ley es inválido.
problema fue resuelto por Ignacio L.
fundamental
de
jurídica
morales
Sobre
o
se
refería
corporaciones
dicha
situación, dicho
Vallarta, quien sostuvo que si bien las En ese sentido, cualquier entidad,
personas
morales
no
eran
seres
poder público u órgano emanado de del
humanos, sino ficciones jurídicas, por
poder público debe acotar su actuación
principio de extensión, dichas ficciones
al marco legal vigente so pena de
si podían invocar los beneficio de los
nulidad de sus actos.
derechos subjetivos públicos cuando resultases violados sus derechos por
Hablar del principio o garantía de
actos de autoridades. Dicha idea,
legalidad supone agotar varios aspectos
sostiene
importantes de la misma tales como los
tendencia a dejar de considerar a las
sujetos
garantías como “individuales” para con
titulares
y
los
actos
condicionados a dicha garantía.
Burgoa,
deviene
de
ello dejar a un lado la idea de que eran
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
una
39
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
exclusivas de individuos y no de
actos de autoridad, y por la otra, los
personas jurídico colectivas.18
sujetos en cuya esfera jurídica operen tales actos, mismos que tienen como
Debido a los cambios que supone
atributos distintivos, según es bien
la dinámica social, queda claro que
sabido,
actualmente existen un sin número de
imperatividad y la coercitividad… …El
personas jurídico colectivas ya sea
sujeto dentro de cuya esfera va a operar
privadas y oficiales que debido a sus
el acto de autoridad emanado de un
funciones
órgano del Estado, asume, por esta sola
se
han
convertido
en
la
verdaderos centros de imputación legal
circunstancia,
al contar con personalidad jurídica y
gobernado.”19
unilateralidad,
el
carácter
la
de
patrimonio propio, lo cual la hace susceptibles de ser lesionadas en su
Por
otro
acto
condicionado
de las cuales se encuentran en un estado
legalidad, es el pleno respeto a los
de inferioridad jerárquica, por dicha
derechos reconocidos a los gobernados,
situación
es
lo cual supone una prohibición a su
considerar también a dichas personas
perturbación arbitraria por parte de la
morales oficiales como gobernados.
autoridad con imperio, bien sostiene
tendencia
actual
la
el
esfera jurídica por autoridades respecto
la
de
lado
garantía
de
Ignacio Burgoa en señalar que: “…el En
efecto,
O.,
acto de autoridad que debe supeditarse
“…Las
a tales garantías consiste… …en una
relaciones de supra a subordinación son
mera perturbación o afectación a
las que se entablen entre los órganos
cualquiera de los bienes jurídicos
del Estado, por una parte, y en ejercicio
mencionados en dicho precepto, cuyo
del poder público traducido en diversos
alcance protector… …es mucho más
acertadamente
supone
Burgoa que
amplio que la tutela que imparte al
18
Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales. Edit. Porrúa. Trigésima cuarta edición. México 2002. Pag. 168.
19
Ibídem. Pág. 170.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
40
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
gobernado
el
artículo
14
constitucional…”20
fiscalización en cuanto a si puede o no ser considerado un acto de autoridad en virtud de que sus funciones son
Las
relaciones
de
supra
originalmente atribución del propio Congreso
propia Constitución, por ende todos los
legislativos- lo que desde mi personal
actos de autoridades para con los
punto de vista no causa duda es que en
gobernados
los
la función de fiscalización actúa en
requisitos y prohibiciones consagrados
calidad de imperio en razón a lo
en la Carta Magna, por ende, cualquier
siguiente:
deben
acotarse
a
del
–actos
subordinación están reguladas por la
Estado
entidad u organismo público que haya asumido el papel de gobernado puede
1. La
Ley
de
Fiscalización
del
Estado
verse afectado por dichos actos de
Superior
de
autoridad cuando no sean respetados
Guanajuato le atribuye al OFS
esos requisitos o prohibiciones.
un
área
de
atribuciones,
potestades
y
prerrogativas
En el caso que nos ocupa, no
tendientes a hacer efectivo el
debe pasar desapercibido que el OFS
ejercicio de sus funciones,
es el Órgano Técnico del Congreso del
tales como la posibilidad de
Estado, por tanto es una autoridad parte
determinar
del Poder Público y su actuación se
auditorias de programa que
encuentra acotada al principio de
habrán de practicarse en cada
legalidad ya antes referido.
ejercicio fiscal; la delimitación
libremente
las
del alcance de las revisiones; Si bien puede suscitarse debate
20
la facultad de determinar la
acerca de la naturaleza de los actos del
existencia
OFS en el ejercicio de su función de
responsabilidades –tema que
Ibídem. Pág. 591.
ya
ha
de
sido
tratado
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
41
con
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
anterioridad;
y
condicionamiento
el de
la
En
ese
sentido,
los
sujetos
vulnerables a las actuaciones del OFS
entrega de la constancia de
serán
pues
los
propios
sujetos
atención a las observaciones a
fiscalizados,
lo
cuales
como
la previa solventación de éstas
anteriormente se señaló pueden ser: el
y el pleno acato de las
propio Poder Legislativo; el Poder
recomendaciones
Judicial;
sujeto
hechas
fiscalizado,
al
entre
otras.21
el
Poder
(administración
Ejecutivo centralizada,
desconcentrada
y
2. El OFS goza de autonomía
Organismos
autónomos;
técnica y de gestión, en base a
Municipios
(centralizada
lo
herramientas,
paramunicipal) y; los particulares a los
técnicas, métodos y prácticas
que se les hayan otorgado recursos
necesarias para realizar la
públicos.
cual
las
paraestatal);
los los y
función de fiscalización son desarrolladas
unilateralmente
Ahora bien, respecto a los actos
por el propio OFS. Así mismo,
del OFS que pueden ser causa de
sus actos son unilaterales y
imputación de agravio a la esfera
libres
jurídica de los gobernados el artículo
de
toda
influencia
externa como la política.22
45 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato señala que pueden ser causa de devolución:
21
Incluso, de acuerdo al artículo 23 fracción III de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato el OFS puede establecer como observación- irregularidad detectada- la omisión del sujeto fiscalizado para entregar la información que le sea requerida, situación que puede dar pie a la substanciación de procedimientos administrativo disciplinarios. 22 Como ejemplo encontramos lo establecido en los artículos 2 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ob. Cit.
1. Cuando no se haya otorgado el derecho de audiencia o defensa al sujeto fiscalizado;
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
42
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
2. Cuando no se observen las formalidades
esenciales
generación
del
basadas
proceso de fiscalización, y;
de también
recomendaciones en
incorrectas
interpretaciones de la norma y falsas
3. Cuando se viole de manera
apreciaciones de hechos; etc.
flagrante la ley, supuesto en el cual puede recaer cualquier
Finalmente, acotando el tema de esta
acto arbitrario contrario a la
investigación
norma, es decir, cualquier acto
municipio como sujeto de fiscalización
realizado por el OFS que no
puede adquirir al carácter de “gobernado”
esté expresamente permitido
y ser susceptible de sufrir lesiones en su
en la Ley, lo cual se traduce en
esfera jurídica
cualquier
auditoría o revisiones realizados por el
violación
al
principio de legalidad.
podría
afirmar
que
el
durante los procesos de
OFS y si bien, la Ley de Fiscalización de nuestro Estado establece como medio
A fin de ampliar el abanico de
ordinario de defensa el recurso de
posibilidades a que se refiere el párrafo
Reconsideración, éste es resuelto por el
anterior
la
propio Órgano de Fiscalización Estatal,
y
haciendo nugatoria la posibilidad que sea
a)
un órgano distinto y externo a la autoridad
apreciaciones subjetivas; b) sin soporte
emisora del acto –poder legislativo- quien
documental; c) basadas en incorrectas
revise su legalidad, lo cual se puede
interpretaciones normativas o falsa
traducir una violación a la tendencia actual
apreciación de los hechos; d) la
de establecer mecanismos de defensa a los
generación
podríamos de
recomendaciones23
señalar
observaciones basadas
en:
gobernados 23
Las observaciones son aquellas irregularidades detectadas en el proceso de revisión y las recomendaciones son aquellas que se establecen a efecto de que los sujetos fiscalizados establezcan mecanismos de control tendientes a evitar la reincidencia de las situaciones observadas. Artículo 6 fracciones IX y X de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ob. Cit.
en
cualquier
tipo
procedimientos.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
43
de
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.2. L A A U T O N O M Í A D E L MUNICIPIO
territorio determinado, que administra sus
Como punto de partida será necesario el
depende siempre, en mayor o menor
establecimiento de las teorías que tratan de
grado, de una entidad pública superior, el
explicar el origen del municipio a fin de
Estado Provincial o nacional…”25
propios y peculiares intereses, y que
facilitar la comprensión de cómo esta institución
fue
evolucionando
hasta
nuestros días.
Como se puede observar estos dos conceptos difieren en demasía, en tanto que De Pina Vara concibe al municipio como un grupo de personas refiriéndose
I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO
con ello a uno solo de sus elementos, esto La
conceptualización
etimológica
del
municipio viene del latín municipium que es un conjunto de obligados a pagar un tributo.
es, al hecho social desde una perspectiva netamente sociológica mientras que en la enciclopedia jurídica se le concibe como una ficción jurídica, es decir, como una persona de Derecho Público estableciendo
Para Rafael de Pina, es “…un conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un Ayuntamiento…”24
con ello una conceptualización más amplia al
concebirlo
como
una
institución
jurídica. Si bien me inclino más por la segunda opinión, no debe negarse valor a la primera en razón a que es propiamente
De acuerdo a la Enciclopedia Jurídica OMEBA: “…es jurídicamente una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana, asentada en un
de los grupos de personas asentadas en un lugar determinado donde surgirá -aunque de forma muy elemental- un sistema que será necesario para regular la convivencia y necesidades del mismo grupo, por lo que
24
De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Edit. Porrúa. Vigésimo Novena Edición. México 2000. Pag. 375.
25
Enciclopedia Jurídica OMEBA [CD-ROM]. Bibliográfica Omeba México. Versión 2007. ISBN 9687804-89-0.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
44
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
en consecuencia será este el elemento más
como un nivel de gobierno a la que suele
importante y trascendente del municipio
denominársele
por ser el origen del tercer elemento del
“formalistas” o “jurídicas” que conciben al
municipio. Cabe señalar que este último
municipio
enfoque será medular cuando sea tratado
administración pública o como un nivel de
el tema relativo al origen del municipio
gobierno. Por otro lado encontramos a las
pues es precisamente el fundamento o base
teorías que conciben al municipio como el
de las teorías socialistas.
resultado de una realidad social, histórica
“positivistas”,
como
una
parte
de
la
y espontánea, enfoque al que suele I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO PODER POLÍTICO
denominársele
“ius
“comunitarista”
o
Finalmente Aunque
el
municipio
encuentra
sus
antecedentes, al menos de una forma más institucionalizada, en el imperio romano con
el
establecimiento
“municipium”
dicho
tema
de
los
no
será
abarcado por cuestiones de delimitación de la extensión de esta investigación por lo que solo se tratara un contexto más contemporáneo.
“socialista.”26
encontramos
una
teoría
ecléctica en la que se supone, el municipio es una formación natural reconocida por el Estado.27
Desde el punto de vista de las teorías formalistas, el municipio es considerado como una forma de organización políticoadministrativa del mismo Estado, esto es, se le concibe como una forma de organización
Respecto al origen del municipio han
naturalista”,
administrativa
territorial,
centralizada y vertical, donde el municipio
surgido varias teorías, las cuales en 26
términos generales se pueden resumir en tres: por un lado encontramos aquellas teorías que conciben al municipio como una parte de la administración pública o
Narváez H., José Ramón. La defensa del Municipio Mexicano a Partir de la Constitución de 1917. Cuadernos de Jurisprudencia número 1. Edit. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Primera Edición. México 2008. Pág. 11-12. 27 Torres Estrada, Pedro. La Autonomía Municipal y su Garantía Constitucional Directa de Protección. Edit. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México 2005. Pág. 11-14.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
45
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
es la última circunscripción en la que
establecida en un determinado territorio
desciende el poder central.28 De acuerdo a
cuyos miembros estaban emparentados
estos enfoques el municipio es una entidad
entre sí, es decir, estaba formado de una
creada
propiamente
o varias familias.30 Por otra parte las
mediante la ley, por lo que encuentra en
cartas forales que en palabras de
ella su origen y fin.
Narváez H., eran documentos usados
por
el
Estado
hacia la edad media, y que en cierta Si bien, en base en un análisis muy
técnico
de
de
las normas jurídicas contenidas en esos
político-administrativas
documentos establecían prerrogativas
del Estado estas teorías formalistas
otorgadas por el Rey a favor del señor
tienen cierto grado de aceptación, no se
de la tierra o del consejo gobernante en
puede dejar de lado que las teorías
ese
comunitaritas
gran
fueron usados en la península ibérica
del
que actualmente son los territorios de
organización
influencia municipio,
las
también
en y
la
formas
medida constituían al municipio pues
tienen
concepción ello
se
territorio,
dichos
documentos
Portugal, España y Francia.31
debe
principalmente a la influencia que en la historia del propio municipio tuvo la fusión
de
dos
instituciones,
Desde
una
socialistas
las el
perspectivas
municipio
es
una
nacional y otra extranjera, y que de
manifestación espontánea en razón a las
acuerdo con Narváez
necesidades de socialización de los
H., son el
Calpulli y a las Cartas Forales.29
grupos sociales establecidos en un determinado
La primera tuvo su origen en la
satisfacción
territorio, hace
cuya
necesario
el
era prehispánica de nuestro país, y se relaciona a una unidad social compleja 28
Véase los títulos 1.2. y 1.3. del Capítulo 1 de esta investigación. 29 Narváez H., José Ramón. Ob. Cit. Pág. 12.
30
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Calpulli [en línea]. [Consulta: 15 octubre 2011]. < http://es.wikipedia.org/wiki/Calpulli> 31 Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Fuero [en línea]. [Consulta: 15 octubre 2011]. < http://es.wikipedia.org/wiki/Fuero>
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
46
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
establecimiento
de
un
sistema
Una
concepción
por
demás
regulatorio de las conductas de los
ecléctica la da Torres Estrada en los
miembros de esos grupos, lo cual a
siguientes términos: “No se puede
través del tiempo se convertirá en el
entender
sistema
sencillamente como una organización
jurídico
que
terminará
el
origen
natural
del municipio como una institución
creación de la ley. El origen del
surgida
municipio es algo más complejo; en
procesos
sociológico-
tampoco
municipio
asimilando o reconociendo la existencia
de
pero
del
nuestra
Estrada es: “…resultado del instinto de
entrelazan
unidad y socialización que distingue al
analizadas. Consideramos que no pudo
hombre a partir de la familia…”
de
todas
entenderlo,
una
jurídicos. En palabras de Pedro Torres
32
forma
como
las
se
corrientes
haber ley sin municipio, pero también que no puede haber municipio sin ley, y
La tesis ecléctica del origen del
que la sola existencia natural de un
municipio es la que a juicio de muchos
grupo de personas no es suficiente para
juristas tiene más peso dado que es la
considerarlo municipio. La formalidad
que
argumentos
legal es determinante para que el
teóricos y empíricos ya que al igual que
municipio empiece a existir en la
el Estado, el municipio también posee
concepción del Estado Moderno.”33
cuenta
con
más
población, territorio y gobierno, siendo que la población es el elemento con
Actualmente, en nuestro sistema
mayor preponderancia ya que es solo a
jurídico
través de ésta que se pueden crear este
municipio como una entidad pública
tipo
descentralizada de los Estados, con
de
ficciones
jurídico-sociales,
la
doctrina
concibe
al
como mecanismos para satisfacer su
personalidad jurídica
y patrimonio
necesidades.
propios, y de carácter meramente administrativo en virtud de que su
32
Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 11.
33
Ibídem. Pág. 14.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
47
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
función principal equivale a la función
administraban, unos, las ciudades y
gubernamental
que
villas españolas, y otros, los pueblos
realiza el Poder Ejecutivo Estatal o
indígenas. Ambos eran jurídicamente
Federal.
de
administrativa
igual
jerarquía
y
estaban
organizados de manera semejante…”35 Otro antecedente importante que encontramos en el territorio mexicano
Dada la vasta influencia que
es la erección del primer Ayuntamiento
siempre tuvo y sigue teniendo el
en el Continente Americano, lo cual se
régimen español por sobre el nuestro,
llevó a cabo el día 10 de julio de 1519
es importante mencionar que durante la
en la Villa Rica de la Vera Cruz
construcción de nuestra Nación, la
específicamente
de
Constitución de Cádiz fue determinante
Chalchihuecan, después de los actos de
en la elaboración de nuestra primera
apropiación
que
Constitución, puesto que fue en esa
realizó Cortés para la Corona Española,
donde por primera vez se pretende
siendo en dicho lugar en el cual se
reglamentar
al
funda la primera ciudad de América
institución;
en
Continental.34
institución se plasma por primera vez
y
en
la
playa
apoderamiento
municipio
como
consecuencia
esta
en la Constitución Política de nuestra Es a partir del periodo Virreinal
Nación del año 1824 como base de su
que el municipio comenzó a fortalecer
organización político-económica. No
su autonomía política. Al respecto, Hira
obstante que dicha institución se vio
de Gortari, citada por Narváez, afirma
interrumpida por las constituciones
que:
los
centralistas de 1836 y 1843, fue
ayuntamientos –españoles e indígenas-
restaurada en el acta de reformas de
“…los
cabildos
de
1847 y reiterada en las del año 1857, 34
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Veracruz [en línea]. [Consulta: 15 octubre 2011]. < http://es.wikipedia.org/wiki/Villa_Rica_de_la_Vera_Cru z#Historia>
sucediendo lo mismo en la constitución 35
Narváez H. José Ramón. Ob. Cit. Pág. 15.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
48
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
de 1917, sin embargo, sostiene Narváez
Ayuntamientos, por otra parte, tanto el
que la función que desempeño al
Plan de Ayala
municipio en el régimen constitucional
Guadalupe de 1913 establecían la No
de 1857 fue más organicista que
Reelección y se intentaba regular la
funcional,
autonomía
ya
que
existía
indefinición del municipio,
36
cierta lo que
propició que -no obstante que en la
de 1911 como el de
política,
económica
y
administrativa de los municipios a nivel constitucional.
constitución ya se encontraba prevista la figura del Municipio, y en teoría
Finalmente
fue
Venustiano
podía exigir contribuciones- ello era
Carranza quien influenciado por otros
prácticamente imposible ya que el
personajes contemporáneos propuso al
poder central exigía de cada municipio
Constituyente de Querétaro las bases de
el
la autonomía municipal que luego
cumplimiento
de
prestaciones
económicas determinadas por el mismo
fueran
discutidas
gobierno central, lo cual refleja una
proyecto de la adición al artículo 115
disfunción práctica del municipio y un
constitucional. No obstante que fueron
sesgo completo a la poca autonomía
muchas las posturas adoptadas por los
que tenían los municipios. Dicha
diputados del Congreso Constituyente
situación fue uno de los principales
respecto a la forma de regular el
reclamos de los líderes revolucionarios
municipio y el alcance constitucional
quienes reclamaban el robustecimiento
del
de los poderes municipales.
determinantes en sentar los contenidos
mismo,
solo
como
parte
algunas
del
fueron
actuales de su regulación constitucional
36
La tendencia a fortalecer a los
a lo que cabe advertir que desde la
municipios fue retomada por Francisco
postura de cada uno de los diputados
I. Madero en el Plan de San Luis de
participantes todos tenía razón a su
1910 al proclamar la libertad de los
manera pues no era un tema fácil dadas
Ibídem. Pág. 18.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
49
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
las circunstancias políticas, sociales y
sería libre. Es aquí donde por primera
económicas de aquella época.
vez
se
comenzaron
cuestionamientos Es importante señalar que el
a
a
plantear
cerca
del
significado de la “hacienda municipal”.
debate principal que se suscitó se centró en la amplitud de las libertades que
En corolario a lo anterior, se
habrían de otorgársele a los municipios
sostenía que debía dársele al municipio
y
traducirse
libertad política para establecer su
posteriormente en poder, es decir,
sistema fiscal, pues de lo contrario, la
existía la divergencia entre otorgarles
negación de dicha facultad iría en
más libertad política o más libertad
contra de su libertad y soberanía.
que
habrían
de
económica, para que en un caso u otro una de estas fuese contrapeso de la otra, sin
embargo
dicha
Otros
se
pronunciaban
por
divergencia
respetar la autonomía municipal al
engendraba la dificultad de que al
extremo, sosteniendo que solo la
otorgar una y restringir la otra, en
Suprema Corte de Justicia podría
ambos casos se hacía nugatoria –
intervenir en la cuestión económica de
hablando en términos generales- la
los
libertad del municipio.
defensora que como una limitadora de
municipios,
más
como
una
esa facultad. Por una parte se propuso que el municipio tuviese su hacienda libre,
Como se
consecuencia
de
presentó
proyecto
aceptando que la única base de la
debates,
libertad de los municipios radicaba en
modificado en el que se establecía que
la libertad amplia para manejar sus
para
fondos con toda libertad, asimismo
económica
sostenían que si el municipio no podía
otorgárseles recursos propios para no
administrar sus bienes sin trabas nunca
dejarlos a merced de los poderes de los
asegurar del
la
un
los
independencia
municipio
debían
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
50
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Estados, a la vez que se les establecían
atender sus funciones, así como al
recursos legales para defender esa
porcentaje proporcionado por el Estado.
autonomía, siendo en este momento
Asimismo se establecía que en términos
donde por primera vez se le reconoce
generales
abiertamente libertad económica el
municipio con el Estado lo resolviera el
municipio. Asimismo, se establecía
Tribunal Superior del Estado.
cualquier
contienda
del
que los ingresos de los municipios derivarían de la prestación de los
Finalmente el texto definitivo de
servicios públicos a los habitantes, más
la fracción II del artículo 115 de la
una suma no inferior del 10% de lo que
Constitución Política de 1917 concilió
el Estado recaudara por medio del
las dos tendencias antes expuestas que
propio Municipio, y de surgir algún
perseguían el establecimiento de la
conflicto entre el Ejecutivo Estatal y el
independencia
Municipio, conocería la Legislatura y si
municipio
el conflicto era entre ésta y el
administrara libremente su hacienda
Municipio,
formada
conocería
el
Tribunal
Superior del Estado.
al
por
municipales
económica facultarlo
las
del
para
que
contribuciones
establecidas
por
las
legislaturas de los Estados, lo cual se En virtud de lo anterior, los
traducía en un reconocimiento tácito de
diputados Jara y Medina presentaron
la imposibilidad práctica de darles una
voto
se
autonomía absoluta, por lo que debían
pronunciaron por que la Corte no
acatar las leyes expedidas por las
interviniera
en
Legislaturas Locales.
municipales
y
particular
en
el
las
que
cuestiones
se
suprimiera
la
los
municipios
de
A fin de cuentas, los problemas
contribuciones,
entre Municipios y Estados han estado
manteniendo esa facultad solo respecto
presentes en la vida política del país
de aquellas situaciones necesarias para
desde la creación de la Constitución de
obligación recaudar
de todas
las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
51
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
1917, presentándose en mayor o menor
Con motivo de dichos problemas
número en los distintos Estados, y
se derivaron varias tesis que en esencia
algunos de estos problemas han sido
sostenían que no podían reconocérsele
realmente
el
al municipio las mismas cualidades de
desarrollo y el reconocimiento del
independencia adoptados por nuestra
poder político de los Municipios, tales
Constitución para los tres poderes,
como los suscitados en Puebla, a saber:
traducidas en las facultades de querer,
determinantes
en
hacer y juzgar, pues éstas son una En el año de 1918, el Poder
manifestación
de
la
soberanía
Ejecutivo de esa entidad federativa
concedida por el pueblo -en quien
ordenó
radica
la
disolución
de
algunos
municipios so pretexto de que las
originariamente-
a
sus
mandatarios.
elecciones llevadas a cabo en ellos no se habían hecho conforme a la ley, por
Aquí encontramos los primeros
lo que tomando en cuenta que esa
antecedentes de las controversias
misma
constitucionales
presentado
problemática
Estados,
promovidas
en
nuestra Nación, sin embargo, existía el
varios
problema de que el artículo 105 de la
magistrados para que atendieran el
Constitución vigente en ese entonces
caso, puesto que los municipios habían
solo establecía la posibilidad de usar
comenzado a usar los medios de
ese medio de control constitucional a
protección
que
los poderes y en ese sentido los
contaban para defender sus intereses.
municipios no encuadraban en esa
Ante dicha problemática la decisión de
categoría, por esa razón la resolución
la Corte sería trascendental para el
de la Corte determinó medularmente
futuro de los municipios en nuestro
que el municipio no se encontraba
sistema jurídico.
facultado para promover la controversia
Corte
otros
había la
Suprema
en
se
designo
constitucional
a
con
pues
no contaba con todos los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
52
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
privilegios de un Poder Independiente
Constitución del año 1983 se basaron
dentro del Estado, y de resolver lo
en los siguientes puntos torales:
contrario se alterarían las doctrinas existentes sobre la división de poderes,
1. Se sientan las bases genéricas
régimen constitucional adoptado desde
para
la
estructuración
la constitución de Apatzingán.
Municipio,
y
del
de
los
procedimientos de suspensión En síntesis, de una forma o de
y declaración de inexistencia
otra siempre se le negó al municipio el
de los mismos, claro está,
reconocimiento como poder político
sujetos a las formalidades
dentro del Estado so pretexto que ello
esenciales del procedimiento.
equivaldría a equipararlo con uno de los
2. Se le confiere al Municipio la
poderes esenciales de la clásica forma
jerarquía constitucional en el
de gobierno.
manejo de su patrimonio, en el mismo sentido, se reafirma la
Esa postura asumida por la
concepción
originaria
del
Suprema Corte continuó hasta el año
constituyente en relación a la
1992 cuando por fin y con base a las
libre administración de su
reformas constitucionales de 1983, el
hacienda bajo la fórmula de la
Ministro
correcta
Mariano
Azuela
Güitron
distribución
elaboró el proyecto para resolver el
competencias
famoso
fiscal, pues, se asignan de
amparo
Mexicali,
cuyo
en
de
exclusiva
materia
proyecto se apoyó en la exposición de
forma
motivos de la mencionada reforma
municipio fuentes de ingresos
constitucional de 1983.
tributarias
así
para
como
el
otras
fuentes de ingresos vía Estado. Al respecto cabe comentar que
Lo anterior debería traducirse
las reformas al artículo 115 de nuestra
en una absoluta autonomía por
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
53
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
parte del municipio en el
acuerdo al segundo apartado
manejo
del
presupuestal
por
medio de la formulación y
así
como
en
123
Constitucional.
aplicación del presupuesto de egresos
artículo
6. Se hace factible la celebración
la
de convenios de colaboración
reiteración de su personalidad
entre
jurídica y su carácter de
Estados y los Municipios a fin
autoridad política económica.
de lograr la descentralización y
3. Se establece la obligación de
la
Federación,
desconcentración
de
los
los
prestar los servicios públicos,
recursos federales, lo cual se
asimismo
traducirá en el fortalecimiento
se
definen
y
de la autonomía municipal. 37
delimitan éstos. 4. Se introduce el principio de la representación proporcional en
No obstante lo anterior, estas
la elección de los integrantes
reformas garantizaban un mínimo de la
de los ayuntamientos, lo cual
autonomía política y financiera del
hace posible la participación
municipio pues si bien se le establecían
pluripartidista sea cual fuere su
fuentes exclusivas de recaudación,
número de habitantes, esto es,
concomitantemente
se
obligaciones tales como la prestación
elimina
anterior
que
la
limitación
otorgaba
se
establecían
tal
de servicios municipales, además de
atribución solo a municipios
que los Municipios siguen sujetos al
con más de trescientos mil
poder central en tanto que el Congreso
habitantes.
del Estado sigue aprobando las Leyes
5. Se regulan las relaciones de
de
Ingresos
Municipales
y
los Estados y Municipios con sus trabajadores, sujetándolas a las leyes expedidas de
37
Moreno M., Manuel. Adecuación de la Realidad Municipal a la Reforma Constitucional de 1983 [en línea]. [Consulta: 9 julio 2012].
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
54
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
reglamentando la conformación de los
Para
resolver
el
mencionado
Presupuestos de Egresos, lo cual deja
asunto, la Corte se vio obligada a
en claro que aunque la intención de las
realizar una interpretación sistemática
reformas era otorgar el municipio más
de los artículos 105, 115 y 116 de la
autonomía, ello quedaba entre líneas
Constitución vigente en ese entonces y
pues de alguna forma aún se encontraba
que además se ajustaba a la evolución
sujeto
establecerse
del municipio sin apartarse del contexto
facultades concurrentes en cuestiones
constitucional, lo que llevó a que por
hacendarias.
primera
al
Estado
al
vez
reconocido Volviendo al tema que nos ocupa
el
como
municipio un
promover
fuera
poder
para
controversias
en este apartado, cabe señalar que en
constitucionales
ese
prerrogativas que la reforma del 83 le
famoso
(4521/1990)
amparo el
Mexicali
ayuntamiento
del
para
defender
había concedido.
referido municipio (militante del PRI por cierto) promovió juicio de amparo
Al caso de Mexicali siguieron
en contra de actos del gobernador del
otros, como el caso del municipio de
Estado de Baja California (militante del
Delicias, Chihuahua, que apoyado en la
PAN) relacionados con la asignación o
tesis de Mexicali logró que se le
distribución de recursos financieros. Lo
admitiera
más
resolución
constitucional mediante el recurso de
respectiva consistió en que la Suprema
revisión, pues originalmente se le había
Corte afirmó que, en aquel contexto, al
desechado la controversia puesto que
municipio se le debería reconocer el
originalmente se consideró que estaba
carácter de “poder” para promover
promoviéndolo
controversias constitucionales.
soberana y por dicha razón no contaba
relevante
de
la
una
como
controversia
una
entidad
con prerrogativas constitucionales, en efecto, el argumento principal que uso
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
55
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
el tribunal colegiado en términos
directamente en el reconocimiento de
generales consideró que al municipio
cierta autonomía del municipio en
puede revestir dos personalidades, por
materia hacendaría, tema que será
un lado como entidad soberana o
tratado en tema separado.
persona moral de derecho público y por otro como sujeto de derecho privado con
un
patrimonio
propio
I.2.3. LA AUTONOMÍA MUNICIPIO
cuya
protección federal es indispensable para proteger
estos
derechos
DEL
Por principio de cuentas es necesario
privados,
establecer que se debe entender por
siendo esta última la personalidad que
autonomía, palabra que proviene del
asumió.
griego antiguo compuesta de dos vocablos: “autos” que significa “uno
No obstante lo anterior, no fue
mismo” y “nomos” que significa
sino hasta el año 1994 cuando el
“norma o ley” de lo que se colige que
legislador federal, impulsado por la
autonomía
es
etimológicamente
jurisprudencia, reformó el artículo 105
hablando “la posibilidad de darse la
de la Constitución para dar legitimación
propia ley”.39
al
municipio
para
promover
controversias constitucionales.38
Tal como lo afirma Teresita Rendón Huerta en su obra Derecho
A partir de las reformas antes referidas
aparecieron
Municipal, “…nada es más discutido en
varias
el campo de la ciencia municipal, que la
jurisprudencias que de una forma u otra
autonomía del municipio…”40 y es que,
reconocen al municipio como un poder para
promover
en verdad, resulta ser un tema por
controversias
demás extenso y controversial, en el
constitucionales, lo que viene a incidir 39 38
Véanse páginas 3, 4 y 5 del Capítulo 3 de este trabajo de investigación.
Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Ob. Cit. Pág. 175. Rendón Huerta, Teresita. Derecho Municipal. Edit. Porrúa. México 1985. Pág. 132. 40
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
56
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
que la presente investigación no tiende
autoridades, conducir sus actividades
a profundizar, únicamente se pretende
financieras y administrar sus bienes”.42
establecer un panorama general del concepto a efecto de facilitar su
Tomando en consideración la
comprensión.
dificultad y polémica sobre el concepto de autonomía municipal y que éste
Juristas españoles en apego a una
nunca será estático por encontrarse
corriente ius-naturalista consideran que
sujeto a la evolución que el mismo
la autonomía es un atributo del
municipio o el sistema jurídico sufra,
municipio ya que por tratase éste de un
pueden encontrarse un gran número de
grupo social, por su naturaleza nace
teorías que tratan de explicar su
con ella y dicha autonomía es la que
significado y la evolución que ha
dará identidad e independencia frente a
presentado en Europa y América, por lo
otros grupos sociales, luego entonces la
que, finalmente tomaremos en cuenta lo
autonomía
que Quintana Roldán, en su obra
es
una
cualidad
del
municipio por el hecho mismo de
Derecho Municipal concluye:
41
existir.
“El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad; cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas por el ordenamiento supremo del Estado.”43
Por otro lado, de las teorías que describe Carlos F. Quintana Roldán en su obra Derecho Municipal acerca de la autonomía del municipio, se considera a la autonomía como “una potestad para organizar su gobierno, expedir sus normas
internas,
elegir
a
sus
42
41
Estrada Torres, Pedro. Ob. Cit. Pag. 11-12.
Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal. Edit. Porrúa. Séptima edición. México 2003. Pág. 180- 193. 43 Ibídem. Pag. 195.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
57
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En ese mismo sentido, Quintana
habrá
carencias
administrativas
e
inestabilidad política.45
Roldán señala que la doctrina más reciente del municipalismo desglosa a la autonomía municipal en varios
En términos muy similares Pedro Torres
apartados y que son:
Estrada,
en
su
obra
“La
autonomía municipal y su garantía “a) Autonomía política: esto es, la capacidad jurídica del Municipio para otorgarse democráticamente sus propias autoridades, cuya gestión política no deberá ser interferida por otros niveles de gobierno.
constitucional directa de protección”,
b) Autonomía administrativa: que entendemos como la capacidad del Municipio para gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios públicos, poder de policía, y organización interna; sin la intervención de otras autoridades, contando el Municipio, además, con facultades normativas para reglamentar estos renglones de la convivencia social.
“… es la titularidad del municipio de gestionar y resolver todos los asuntos de carácter local, mediante sus representantes elegidos democráticamente entre los miembros de su comunidad, los cuales tendrán dentro de sus prerrogativas el organizar por medio de reglamentación y sin tutela (el grado de tutela o determinación también determina el grado de autonomía) todos los ámbitos que a su competencia constitucional y legal corresponda, así como la libre administración de sus recursos. La autonomía solo se verá plena si los municipios pueden acceder de manera sencilla y efectiva mediante sus autoridades legitimadas, ante los tribunales del Estado en defensa de su autonomía si les es vulnerada. Sin esta última facultad, el concepto de autonomía quedaría incompleto.”46
concibe a la autonomía municipal de la siguiente forma:
c) Autonomía financiera: que es la capacidad del Municipio para contar con recursos suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposición de su hacienda.”44
Además de lo anterior, el mismo autor afirma que el aspecto más importante
de
la
autonomía
municipal es la autonomía financiera,
Como se puede observar, la
puesto que sin suficiencia financiera
acepción que Torres Estrada tiene acerca de la autonomía municipal 45
44
Ídem.
46
Ídem. Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 29.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
58
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
engloba de alguna forma los tipos de
mencionado artículo 115 otorga al
autonomía que anteriormente hemos
concepto municipio libre el mismo
señalado, pero además agrega un
sentido, en términos generales, que la
elemento que es de suma importancia,
doctrina
esto es, la facultad para acceder a la
autonomía municipal que en párrafos
protección de la autonomía por la vía
anteriores fue comentado.
otorga
al
concepto
de
jurisdiccional, facultad que como ya se demostró en el punto 2.2., de este
A efecto de dejar más claro lo
capítulo, ha pasado por un proceso muy
anterior, habremos de referirnos al
largo de reconocimiento por parte de
contenido del artículo 115 de nuestra
las instituciones jurisdiccionales de
Constitución Política, por lo que es
nuestro país y aún sigue evolucionando.
importante citar una parte del dictamen que
algunos
de
los
diputados
Dado lo anterior y para los
constituyentes de 1916 hicieron en
efectos de nuestro tema habremos de
relación a los cambios trascendentales
referirnos al contexto del concepto de
que la nueva Constitución – la de 1917-
autonomía en el Derecho Mexicano. En
tendría con respecto a la de 1857 y
ese sentido nuestro análisis partirá de
cuyo dictamen señalaba:
su
base
constitucional,
la
cual
encontramos en el artículo 115 de nuestra Ley Suprema, el cual hace referencia al “municipio libre” pero nunca del “municipio autónomo”, lo cual nos lleva a plantearnos la siguiente interrogante: ¿en este contexto debe entenderse lo mismo por municipio autónomo que municipio libre? A lo cual respondería que sí, pues el
“…Las diferencias más importantes y por lo tanto la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, es la relativa al establecimiento del municipio libre como la futura base de la administración política y municipal de los estados y, por tanto, del país. Las diversas iniciativas que han tenido a la vista la comisión y el empeño de dejar sentados los principios en que debe descansar la organización municipal, ha inclinado a ésta a proponer las tres reglas que intercala en el artículo 115 y que se refieren a la independencia de los ayuntamientos, a la formación de su hacienda, que también debe ser
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
59
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
independiente, u al otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar, adquirir, defenderse, etcétera…”47
realidad actual puesto que tanto en la
A
reformas
intervencionista, ya que se reconocen al
establecidas en la Constitución de 1917
municipio facultades que el propio
se le atribuyó al municipio el carácter
legislador –por ejemplo el estatal- se
de “libre” para todos los efectos legales
niega
llegando al punto de prohibir toda
secundarias dejando con ello desde
autoridad
nuestro
razón
de
las
intermedia
entre
el
Constitución Federal como en la de nuestro Estado se mantiene un sistema
a
reconocer
particular
en
punto
las
leyes
de
vista
ayuntamiento y la autoridad estatal, lo
facultades muy residuales, lo cual
cual reflejaba su autonomía política; se
implica una constante limitación por
le
cual
parte de las legislaturas de los Estados
significaba cierto grado de autonomía
en las actividades de los municipios,
hacendaria;
aseguraban
y
personalidad otorgándosele
ingresos,
lo
le
reconocía
que a su vez se traduce en una
jurídica
propia,
constante restricción al pleno ejercicio
se
con
ello
autonomía
de
sus
libertades
administrativas
jurídica y administrativa.
y
políticas, hacendarias
reconocidas constitucionalmente, tal es Si bien es cierto que la intención
el caso de la Ley para el Ejercicio y
del constituyente de 1916 fue dotar al
Control de los Recursos Públicos para
municipio
de
el
facultades
que
características
y
Estado
y
los
Municipios
de
forma
Guanajuato y la Ley de Fiscalización
garantizaran su autonomía y el no
Superior del Estado de Guanajuato, por
intervencionismo de los Estados en la
citar algunos casos.
de
alguna
vida municipal, dicha intención dista mucho de haberse logrado en la
I.2.4. EL PATRIMONIO Y LA HACIENDA PÚBLICA DEL MUNICIPIO
47
CENEDIC. Universidad de Colima. México a través de las Constituciones [CD-ROM]. México 2003.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
60
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Indiscutiblemente la génesis de la libertad hacendaria del municipio se encuentra íntimamente ligada con la de su poder político -tema que fue agotado en el punto 2.1., de este capítulo- puesto que, como se ha
venido
hacendaria
afirmando,
sin
difícilmente
libertad
podría
haber
libertad política y administrativa. De ahí su
relevancia
como
atributo
de
la
autonomía municipal.
Heriberto Jara citado por Covarrubias Dueñas, “…No se concibe la libertad política cuando la libertad económica no está asegurada…”
48
razón por la
cual esta parte de la investigación se abocara de forma directa al estudio de la autonomía financiera del municipio en México y de sus facultades en hacendaria
como
una
continuación del tema anterior.
Respecto
… IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán contribuciones…
En ese sentido, en palabras de
materia
“II.… …los municipios estarán investidos de personalidad jurídica propia y manejaran su patrimonio conforma a la ley”…
a
la
autonomía
financiera, el artículo 115 en sus fracciones II y IV establece: 48
Covarrubias Dueñas, José de Jesús. La autonomía municipal en México. Edit. Porrúa. Segunda Edición. México 2004. Pág. 57.
las
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) federales…
Las
participaciones
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. …
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
61
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
coalición otro término jurídico, es Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas…”49
decir, habrá la necesidad de determinar qué debe entenderse por patrimonio municipal y por hacienda municipal, a
Como se puede observar, del actual texto del artículo 115 de nuestra
efecto de determinar sus alcances y limitaciones.
Constitución Política se desprenden dos principios: el principio de autonomía
Dado lo anterior, y más que a la
municipal y el de libre administración
teoría, habremos de remitirnos al
hacendaria, sin embargo también se
contexto real de la acepción de esos
establecen límites a éstos, el primero lo
conceptos en nuestra legislación, es
encontramos en la fracción II al señalar
decir, a las leyes que en esa materia
que el patrimonio se administrará
rigen a los municipios del país.
conforme a la ley, entendiéndose por éstas a las leyes reglamentarias de este
Por principio encontramos a la
precepto constitucional, que en efecto
fracción
serán normas secundarias expedidas por
Constitucional
las legislaturas de los Estados.
referencia al patrimonio sin establecer
II
del en
artículo el
115
cual
hace
un concepto del mismo ni señalar de Contrario a lo anterior en su
qué elementos se conformará, lo cual
fracción IV se establece textualmente
hace
que
conceptualización
los
municipios
administrarán
necesario
remitirnos
a
una
doctrinaria.
Al
libremente su hacienda, sin establecer
respecto, en la Enciclopedia Jurídica
limitación a tal facultad tal como pasa
OMEBA se refiere que autores como
con su patrimonio, lo cual trae a
Rocco, Planiol, Aubry y Rau hablan de una relación entre los bienes y derechos
49
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.Ob. Cit.
de una persona y sus cargas pecuniarias u obligaciones, la consideran como una
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Apuntes Legislativos No. 72
62
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
suma de elementos que conforman una
faceta de la hacienda pública, puesto
universalidad jurídica medible en valor
que el mismo artículo 115 en su
pecuniario, es decir, un todo.50 Bajo esa
fracción
perspectiva uno de los conceptos más
conformará
la
hacienda
sencillos pero a la vez más completos
municipal,
lo
cual
es el que sostiene De Pina Vara, quien
principalmente
afirma
ingresos, lo que desde el punto de vista
que
patrimonio
“…Conjunto
de
es
un:
derechos
y
material
IV,
establece
se
a
cómo
refiere
pública
se
las
refiere
fuentes
a
se
de
cuestiones
obligaciones que corresponden a un
pecuniarias, mientras que por otro lado
solo titular…”51
también se refiere a áreas financieras del municipio, lo que a su vez
En tratándose de la hacienda
constituyen el instrumento financiero
pública los juristas le han otorgado una
principal,
doble connotación, una genérica al
ayuntamientos cumplen su cometido
señalar que se trata de una coordinación
primordial que consiste en promover el
económica
los
desarrollo de sí mismos y el bienestar
habitantes de un lugar para satisfacer
de sus habitantes por medio de la
sus necesidades comunes por medio de
prestación de servicios públicos, lo cual
la aplicación de recursos tomados de la
constituye un sistema de coordinación.
activa
creada
por
a
través
del
cual
los
riqueza de los particulares o ciudadanos y otra meramente material en la que se
A
nivel
municipal,
la
Ley
le concibe como un conjunto de bienes
Orgánica Municipal para el Estado de
pertenecientes al Estado.
Guanajuato, en su artículo 197 dispone que
Desde nuestra perspectiva, la Constitución Federal adopta esta doble
el
constituye
patrimonio por
los
municipal ingresos
se que
conforman la hacienda pública, los bienes de dominio público y privado
50 51
Enciclopedia Jurídica OMEBA. Ob. Cit. De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 400.
del
municipio,
los
derechos
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Apuntes Legislativos No. 72
63
y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
obligaciones constituidos a favor del
La respuesta a la interrogante
municipio, otros ingresos y derechos
antes planteada podría encontrarse en
establecidos en ley y por último la
los criterios de interpretación que la
deuda pública.
Suprema Corte de Justica de la Nación esgrimió en varias ejecutorias, como la
Por su lado el artículo 198 del mismo
ordenamiento,
si
bien
relativa a la controversia constitucional
no
8/2006 promovida por el municipio de
establece un concepto de hacienda
Miahuatlan de Porfirio Díaz, del Estado
pública municipal al igual que la
de Oaxaca, identificada con el registro
Constitución Federal, si dispone los
IUS número 20038,
conceptos que la constituirán, los
considera, que de una interpretación
cuales en general se refieren a los
armónica, sistemática y teleológica del
ingresos y a un sistema de recaudación
artículo 115 fracción IV constitucional
de bienes necesarios para cumplir su
se desprende que dicho precepto no
cometido. Asimismo, dicho precepto
tiende a establecer la forma en que
normativo dispone que dichos recursos,
puede integrarse la totalidad de la
serán administrados directamente por el
hacienda municipal, sino precisar en lo
Ayuntamiento o por quien éste autorice
particular los conceptos de ésta que
conforme a la Ley, lo cual tiene una
quedan sujetos al régimen
gran connotación en el tema que nos
administración hacendaria.
en la cual se
de libre
ocupa púes esto nos lleva a plantear la interrogante
acerca
del
fin
que
De lo anterior podrá deducirse
pretendió el legislador al agrupar cierto
que la hacienda pública solo incluye
tipo de ingresos como hacienda pública
aquellos que puede administrar con
de entre los
total libertad, de entre la totalidad de
que conforman al
patrimonio municipal.
los ingresos que puede percibir el municipio.
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Apuntes Legislativos No. 72
64
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En conclusión, podría afirmarse que desde el punto de vista materialista el patrimonio es un concepto más amplio que encuadra a la misma hacienda
pública
en
su
acepción
I.2.5. LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DEL MUNICIPIO Y SU ESTADO ACTUAL DE ACUERDO A LOS CRITERIOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
también materialista, es decir, en tanto que el patrimonio municipal estará conformado por todo el conjunto de bienes, derechos y obligaciones a cargo del municipio en lo cual se encuentra implícita la hacienda pública, mientras que, por otro lado y desde una perspectiva más doctrinal, la hacienda involucra un sistema completo de recaudación de los ingresos que por disposición constitucional el municipio
Como se ha venido vislumbrando en el desarrollo
de
este
capítulo,
el
reconocimiento del poder político y económico del municipio, al menos en nuestro
sistema
motivado
jurídico,
principalmente
ha
sido
por
las
decisiones judiciales emitidas por los tribunales federales, por lo que no deberá
extrañarnos
que
en
esta
investigación se otorgue demasiado peso a las decisiones que en la materia
tiene derecho a percibir.
que nos ocupa emitan los Tribunales En ese contexto el segundo paso
Federales.
será determinar cuál es el alcance de las Una de las primeras cuestiones a
libertades que en esa materia establece la Constitución Federal al establecer que
el
municipio
manejará
su
patrimonio y administrará libremente su hacienda, tema que será resuelto en el siguiente punto.
resolver en este apartado es la relativa a las
actividades
que
involucra
la
administración de recursos como tal y consecutivamente el sentido y alcance de la libertad en esas cuestiones, por lo cual, tomando en consideración que curiosamente dicho tema es poco
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Apuntes Legislativos No. 72
65
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
… V. Gestión financiera: La recaudación, manejo, custodia, control y aplicación de los recursos públicos que los sujetos de fiscalización utilizan para el cumplimiento de los objetivos contenidos en los presupuestos, planes y programas, de conformidad con las leyes y demás disposiciones jurídicas aplicables;…”54
abordado por la doctrina en materia de derecho municipal habrá necesidad de recurrir a las leyes que rigen en nuestro Estado en esa materia, así como a los criterios asumidos la Suprema Corte de Justica de la Nación en el tópico.
En ese sentido, podría afirmarse
Al respecto, sostiene de Pina
que la gestión financiera de los recursos
Vara que “administración” es una:
públicos es un concepto amplio que
“…Actividad dedicada al cuidado y
involucra una serie de actividades
conservación de un conjunto de bienes
encaminadas a dirigir su correcto uso;
de cualquier naturaleza –pública o
resguardarlo, vigilarlo y supervisarlo
privada- con objeto de mantenerlos en estado
satisfactorio
para
con la debida diligencia y ejercer todas
el
las facultades de dominio sobre éste
cumplimiento de su destino…”52 Por lo
para aplicarlo a sus fines, lo cual
que, tomando en consideración que
implica
gestionar es la acción de administrar,53
públicos,
lo
cual
disponer
libremente de él.
se está ante la presencia de la gestión de recursos
necesariamente
hace A
necesario dar cita a la fracción V del
mayor
abundamiento,
es
importante señalar que existe una
artículo 6 de la Ley de Fiscalización
variedad de tesis jurisprudenciales que
Superior del Estado de Guanajuato en
sostienen la existencia del principio de
los siguientes términos:
libertad hacendaria, pero una de las más relevantes por su sencillez es la
“Artículo 6. Para los efectos de la presente ley, se entenderá:
derivada del criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la
52
Ibídem. Pág. 59. Diccionario de la Lengua Española. Gestión [en línea]. [Consulta: 11 noviembre 2012]. 53
54
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ob. Cit.
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Apuntes Legislativos No. 72
66
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Nación
contenido
tesis
aplicación
de
el
conforman
la
número P./J. 5/2000, página quinientos
municipal,
cuyos
quince, Tomo XI, febrero de dos mil,
quedaron
explicados
Novena Época del Semanario Judicial
anteriores.
jurisprudencial
en
publicada
la con
los
recursos
hacienda
pública
conceptos en
que
ya
párrafos
de la Federación y su Gaceta, la que propiamente arroja más luz al respecto y para ello se citara a continuación:
En sentido similar se encuentra el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
“HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.”55
De lo anteriormente expuesto se derivan dos elementos indispensables que involucra la libertad hacendaria, esto es, la libre disposición y la libre 55
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. México. Versión 2011.
contenido en la tesis aislada publicada con el número 1a. CXI/2010, página mil doscientos trece, Tomo XXXII, noviembre de dos mil diez, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación
y
su
Gaceta,
que
continuación se cita: “HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El citado precepto constitucional establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, los cuales, al ser observados, garantizan el respeto a la autonomía municipal, y son los siguientes: a) el principio de libre administración de la hacienda municipal, que tiene como fin fortalecer la autonomía y
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Apuntes Legislativos No. 72
a
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
autosuficiencia económica de los municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además, este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los estados y municipios económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el principio de ejercicio directo del ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley. Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando cuenta de su
utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente; c) el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes; d) el derecho de los municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; e) el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas; f) la facultad constitucional de los ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las legislaturas estatales; y, g) la facultad de las legislaturas estatales para aprobar las leyes de ingresos de los municipios.”56
56
Énfasis añadido.
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
68
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Finalmente, puede deducirse que
reglamentación
que
al
respecto
el principio constitucional de libre
establezcan las legislaturas de los
administración hacendaria municipal
estados deberá tender exclusiva y
obliga a cualquier autoridad o poder
directamente
estatal a respetarlo y reconocerlo
recursos públicos se apliquen a los
cabalmente en el despliegue o ejercicio
fines propios del municipio, so pena de
de sus funciones inherentes, tal es el
vulnerar la autonomía financiera y
caso de las legislaturas estatales en
hacendaria de éstos.
a
asegurar
que
los
cuyo caso no solo tomaran en cuenta este principio sino que además se
Lo anterior encuentra sustento
encuentran obligados a reconocerlo
también en el criterio del Tribunal
tácita o expresamente en la creación de
Pleno de la Suprema Corte de Justicia
los nomas que directa o indirectamente
de la Nación contenido en la tesis
regulen las actividades del poder
jurisprudencial
municipal, más aun en tratándose de los
número P./J. 15/2007, página mil
recursos públicos que conformen la
seiscientos cuarenta y tres , Tomo
hacienda pública de los municipios de
XXV, mayo de dos mil siete, Novena
las entidades federativas.
Época del Semanario Judicial de la
publicada
con
el
Federación y su Gaceta y que se cita a En
relación
al
principio
de
continuación:
libertad de administración hacendaria, dicho reconocimiento debe hacerse extensivo a cualquier actividad que involucre la administración de recursos pecuniarios propios del municipio, por lo que, en ese entendido la actividad legislativa no podrá establecer límites a la gestión financiera de éstos, y la
“HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PARA EL ESTADO DE OAXACA, AL PREVER REGLAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (DECRETO
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26 DE DICIEMBRE DE 2005). El citado precepto al prever que durante el año 2006, el Fondo Municipal de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, a que se refieren los artículos 6 y 7 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, se distribuirá a los Municipios conforme a los factores aplicados en 1999, en un 70%, y los factores previstos en el citado ordenamiento, en un 30%, no transgrede el principio de libre administración hacendaria contenido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la hacienda municipal comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de la hacienda municipal hasta que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos, y es en ese momento cuando el Municipio debe administrarlos libremente, sin que las autoridades federales o estatales puedan impedir ese libre manejo. Esto es, el artículo segundo transitorio mencionado no impide que los Municipios administren libremente los recursos activos o pasivos que forman parte de su hacienda municipal, los cuales provienen de distintos rubros, entre los cuales están las participaciones federales, sino que sólo establece la forma en que se hará la distribución de dichas participaciones en 2006, sin que determine el destino que deba dárseles.”57
Finalmente es de suma relevancia comentar que ninguno de estos criterios hubiese
57
tenido
cabida
sin
el
Ídem.
reconocimiento del poder político del municipio a raíz de las reformas de 1994 y su consecuente reconocimiento por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante el reconocimiento de la potestad con que cuentan los municipios para acudir a los
diversos
medios
de
constitucional
en
defensa
derechos,
es
el
tal
caso
control de
sus
de
controversia constitucional.
Como
muestra
de
dicho
reconocimiento encontramos diversas tesis jurisprudenciales tal es el caso del criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 51/2000, página ochocientos trece, Tomo XI, abril de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y que se cita a continuación: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO.
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la
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Si bien es cierto que en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga legitimación para plantear los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, por la vía de la controversia constitucional, al Municipio y no al Ayuntamiento, se entiende que aquél actúa en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y representación política, que lo es el Ayuntamiento según lo previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. De lo anterior se sigue que el Ayuntamiento, a través de los servidores públicos a los que la legislación estatal les dé la facultad de representarlo y de defender sus intereses, está legitimado para pedir que se diriman los referidos conflictos.”58
EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO. A partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos ochenta y tres los Municipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados. Asimismo, como consecuencia de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al Municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115, de la frase "cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la de "cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución del Municipio, desde la primera y la segunda reformas enunciadas, y que permite concluir la existencia de un orden jurídico municipal.”59
En el mismo sentido de pero en tiempos
más
contemporáneos
encontramos el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial
publicada
con
el
número P./J. 134/2005, página dos mil setenta, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, Novena Época del Semanario
Finalmente podemos afirmar que,
Judicial de la Federación y su Gaceta y
como resultado del reconocimiento –
que se cita a continuación:
constitucional“MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA 58
Ídem.
financiero
y
del
poder
político,
reglamentaria
del
municipio, éste cuenta con diversos 59
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
71
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
medios eficaces para asegurar el pleno
permitirán asegurar que los sujetos de
respeto de los derechos y facultades que
derecho
la han sido reconocidos en la Carta
jurídico ajusten su actuación al sistema de
Magna, lo cual se traduce también en
principios, límites y disposiciones
un medio para asegurar la salvaguarda
establecidas en su ley suprema.
de
un
determinado
sistema
de la supremacía constitucional, siendo uno de esos medios la controversia
Bajo esa premisa de supremacía
constitucional, tema que será abordado
constitucional se han instaurado los
en el capítulo 3 de éste trabajo de
mecanismos
investigación.
constitucional
de en
protección nuestro
sistema
jurídico, los cuales comúnmente se I.3. L A S C O N T R O V E R S I A S C ON S T I T U C I O N A L E S El control constitucional podría entenderse como aquel conjunto de mecanismos, instituciones o formas de actuación que
relacionan con el juicio de amparo, sin embargo extienden
son a
más las
amplios
y se
controversias
constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
73
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
No obstante que las dos cartas
I.3.1. ANTECEDENTES
fundamentales,
La figura jurídica de la controversia constitucional fue introducida por primera vez en el artículo 137 fracción I de la carta fundamental de 1824, mediante la cual se le
atribuyo
al
Poder
Judicial
el
conocimiento en una sola instancia de los conflictos competenciales entre los estados de la república y de particulares con éstos por cuestiones relativas a la tierra.61
Las controversias constitucionales se consagraron también en los artículos 97 y 98 de la Carta Federal del 5 de febrero de 1857, pero con mayor precisión que la de 1824 en tanto que en la del 57 se previó la posibilidad de conflictos entre los Estados y de éstos con el Poder Federal y por ello se le atribuye a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la resolución en Primera Instancia de este tipo de asuntos.62
anteriormente
mencionadas, previeron la figura de la controversia constitucional, no existía una ley reglamentaria de la misma, razón por la cual fue casi letra muerta ya que los conflictos entre los poderes públicos eran resueltos principalmente usando medios políticos en lugar de medios jurisdiccionales, al respecto los juristas coinciden en que los pocos asuntos resueltos a través de un juicio fueron pocos y como ejemplo de ello encontramos
la
controversia
constitucional promovida el 1 de octubre de 1927 por el Procurador General de la Republica en contra de actos de los tres poderes del Estado de Guanajuato en la cual se alegaron elecciones viciadas por la falta de libertad en los votos para elegir al Gobernador del Estado. Dicho asunto fue tramitado bajo el esquema de un juicio ordinario civil debido a la inexistencia
de
una
ley
que
61
CENEDIC. Universidad de Colima. Ob. Cit. 62 Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
74
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
reglamentara
la
en la que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.”64
controversia
constitucional.63
Originalmente, las partes de este De forma posterior a las cartas
tipo de procedimiento jurisdiccional
fundamentales de 1824 y 1857, la
podían ser: la Federación, Los Estados
controversia
fue
y los Poderes de cada Estado. Por ello,
consagrada en los artículos 104 y 105
se le otorgó al Tribunal en Pleno de la
de la Constitución Política de 1917
Suprema Corte de Justicia de la Nación
cuyo texto original citaba:
la facultad de resolver en única
constitucional
instancia las controversias entre estas
“Artículo 104.- Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: I. De todas las controversias… … III. De aquellas en que la Federación fuese parte; IV. De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Federación, así como las que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federación, o un Estado; V. De los casos concernientes a miembros del cuerpo diplomático y consular.
partes.
Dichas
controversias
podían
suscitarse principalmente entre dos o más entidades federativas; entre los poderes
de
una
misma
entidad
federativa; por leyes o actos de la autoridad
Artículo 105.- Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas
federal
que
vulneren
o
restringen la soberanía de los estados y por leyes o actos de éstos que invadan la esfera competencial de la federación; controversias entre un estado y la federación y aquellos asuntos donde de forma general y dada su trascendencia la Federación fuera parte.
63
La Controversia Constitucional de Guanajuato [en línea]. [Consulta: 9 noviembre 2012]. < http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/5.pdf>. Además puede ser consultada en:
64
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Publicada el día 5 de febrero de 1917. México. [Consulta: 8 noviembre 2012].
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
posibilidad de que los órganos del De lo anterior podemos deducir
Gobierno del Distrito Federal tuviesen
que la finalidad medular de este medio
capacidad
para
ser
parte
de control jurisdiccional era el de
controversia constitucional.
en
la
garantizar el equilibrio de facultades de la Federación y de las entidades Federativas
señaladas
en
No obstante la importancia de las
la
modificaciones antes mencionadas, se
Constitución de 1917.
considera que la más relevante tuvo lugar 5 de diciembre de 1994, mediante
Estos preceptos constitucionales que
consagraron
constitucional-
la
estas reformas se modernizo al Poder
controversia
sufrieron
Judicial de la Federación a fin de
varias
convertirlo en un verdadero tribunal
reformas y adiciones substanciales a
constitucional. Ello puede observarse
saber:
en la exposición de motivos de dicha iniciativa de reforma, cuyo extracto se
La primera de ellas fue realizada
cita a continuación:
el 25 de octubre de 1967 mediante la “Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal de constitucionalidad y otorgar mayor fuerza a sus decisiones; …ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de las leyes que produzcan efectos generales y dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo.”65
supresión del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto a las controversias en las que la federación fuera parte, facultando con ello al Congreso de la Unión para determinar cuáles casos deberían ser de su conocimiento. 65
La segunda de las modificaciones importantes fue hecha el 25 de octubre de 1993, mediante ésta se contempló la
Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional del 5 de Diciembre de 1994 [en línea]. [Consulta: 8 noviembre 2012].
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Éstas reformas, proponían -en mi
constitucional a efecto de hacer de
opinión- elevar el principio de la
nuestro máximo tribunal un órgano
supremacía constitucional a sus últimas
capaz de hacer efectivos todos y cada
consecuencias
la
uno de los preceptos constitucionales, a
ampliación del abanico de facultades y
efecto de que sea únicamente nuestra
competencias de todo el poder judicial
Constitución la norma básica que rija la
de la federación, para ello además de
efectividad del Estado y las relaciones
las modificaciones al artículo 105
de los gobernados con sus autoridades,
constitucional, del cual hablare más
claro está, con la excepción de la
adelante, se realizaron modificaciones
materia lectoral.
por
medio
de
tendientes a redefinir la composición de la Suprema Corte de Justicia mediante
Tomando en consideración que
el establecimiento de solo 11 ministros,
inclusive en las reformas del 94 no se
además se estableció el Consejo de la
pudo acabar con la formula Otero, la
Judicatura Federal como órgano de
cual hasta épocas recientes había sido
gobierno y administración del Poder
uno de los pilares básicos del sistema
Judicial
con
de control constitucional, uno de los
excepción de la Suprema Corte de
avances más significativos que tuvo
Justicia, se instituyo la figura de la
esta reforma en el ámbito de los medios
carrera judicial formal y por ende se
de control constitucional, se refiere a la
establecieron nuevas bases del sistema
adopción del principio general de
de responsabilidades de los servidores
declaración de inconstitucionalidad,
públicos.
el cual, de alguna forma contrastaba
de
la
Federación,
con el principio de relatividad de las Esta
nuevos
sentencias de amparo. Este principio se
espacios de participación mediante la
implementó a través de la acción de
legitimación de nuevas instancias para
inconstitucionalidad
acudir
controversias constitucionales, cuyos
a
reforma
las
abrió
juicios
de
control
y
de
las
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Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
procedimientos son resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que solo tendrá tales efectos generales cuando obre aprobación de por lo
c). El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d). Un Estado y otro;
menos ocho ministros.
e). Un Estado y el Distrito Federal;
De esta manera, el texto final de los artículos 104 fracciones IV y V, y 105 fracción I, quedo de la siguiente forma: “ARTICULO 104. Corresponde a los Tribunales de la Federación conocer: IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artículo 105, mismas que serán del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; V. De las que surjan entre un Estado y uno o más vecinos de otro, y
ARTICULO 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a). La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b). La municipio;
Federación
y
un
f). El Distrito Federal y un municipio; g). Dos municipios de diversos Estados; h). Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i). Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j). Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k). Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos. En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de
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Apuntes Legislativos No. 72
78
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia; …”66
Previo a tratar de hacer una conceptualización
Otro de los efectos importantes que trajo consigo la reforma del 94 fue la emisión de la Ley Reglamentaria de las fracciones I Y II del artículo 105 de
de
ésta
figura
jurídica sería necesario hacer una breve reseña de las características que se le atribuyen en la Constitución y su ley reglamentaria:
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que por primera vez en la historia se implementa un procedimiento especialmente diseñado para substanciar este tipo de procesos jurisdiccionales, evitando con ello la aplicación de normas procedimentales de distinta naturaleza y la solución de este tipo de asuntos por medios políticos.
1. Se
instaura
principalmente
para garantizar el principio de división de poderes. 2. Se tramita en forma de juicio entre poderes del Estado y por tanto supone la substanciación de todo un proceso judicial con sus etapas principales. 3. Puede ser promovida por le Federación, los Estados, los
I.3.2. NATURALEZA
municipios
y
el
Distrito
Federal. Para hablar sobre la naturaleza de la
4. Presupone la existencia de un
controversia constitucional se hace
agravio
necesario plantearnos las siguientes
promovente.
interrogantes: ¿Qué es una controversia constitucional? y ¿Para qué sirve una controversia constitucional? 66
Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de la Federación [CD-ROM]. México 2004.
el
contra
del
5. No procede en la materia electoral. 6. Procede para impugnar actos y normas generales.
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Apuntes Legislativos No. 72
79
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
7. El efecto de su resolución
derecho violentado mediante una norma
consistirá principalmente en
general o un acto emanado de otro
declarar
la
poder
la
considero se despejan las dos preguntas
norma o el acto atacado y bajo
planteadas pues en tal concepto se
ciertas
establece su naturaleza y su finalidad.
inconstitucionalidad
condiciones
de
tendrá
público.
Con
lo
anterior
efectos erga-omnes, contrario al principio de relatividad de
Otra cuestión que tiene suma
las sentencias que impera en el
relevancia en cuanto a la finalidad de la
juicio de amparo.
controversia constitucional tiene que ver con la competencia de la corte para
Una noción básica acerca de la
conocer de violaciones directas e
controversia constitucional radica en su
indirectas a la Constitución Política de
naturaleza jurisdiccional, es decir,
nuestra nación, es decir, existe mucha
como se avizoró en el proemio de este
discusión acerca de si la función
capítulo, la controversia constitucional
jurisdiccional de la Suprema Corte de
es un medio de control jurisdiccional
Justicia de la Nación en este tipo de
tendiente a salvaguardar el principio de
juicios debe o no acotarse de forma
supremacía constitucional.
estricta directas
Por ello, personalmente considero
al
estudio a
de los
violaciones preceptos
constitucionales.
a la controversia constitucional como un procedimiento jurisdiccional uni-
Respecto a ello, el Lic. José de
instancial que se promueve ante la
Jesús Gudiño Pelayo, considera que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
controversia constitucional “…tiene por
por parte de la Federación, los Estados,
objeto preservar la observancia del
los Municipios y el Distrito Federal a
régimen de competencias”, desde su
efecto de demandar la restitución de un
perspectiva, las decisiones judiciales en
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Apuntes Legislativos No. 72
80
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
la controversias constitucionales solo
sabido, la autonomía y soberanía tanto
deben referir si los actos atacados
estatal y municipal no son plenas, tan
fueron o no emitidos por el órgano
es así que se olvidó que inclusive la
competente, limitando con ello el
propia Constitución de nuestro Estado
sentido y alcance de lo que debe
se
entenderse por principio de legalidad
constitucional,
entre autoridades, pues además de lo
violación a ésta última incide en la
anterior, a su consideración se vulnera
norma fundamental de nuestra nación.
encuentra
sujeta por
al
ende
marco cualquier
el principio de autonomía estatal.67 No obstante las discusiones que Personalmente, considero que no por
llamárseles
constitucionales”
“controversias
debe
acotarse
el
pueden suscitarse al respecto, la corte ya
ha
asumido
emitiendo
para
diversas ello
posturas
varias
tesis
estudio la inconstitucionalidad por
jurisprudenciales que a continuación se
violación directa a la Constitución
citan:
Federal, sino que también puede tenerse como objeto un control de legalidad, la
Tesis jurisprudencial publicada
cual se reflejaría como una violación
con el número P./J. 97/99, página
constitucional indirecta.
setecientos nueve, Tomo X, septiembre
En efecto, considero que el pretender
acotar
alcances
y
controversia
en
demasía
los
finalidades
de
la
constitucional
de
que
conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acota por otro lado el pacto federal puesto que, como es bien 67
Gudiño Pelayo, José de Jesús. El caso Guanajuato. Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 93-97.
de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS. El orden
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Apuntes Legislativos No. 72
81
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.
Tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 98/99, página setecientos tres, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos
medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental, produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a
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Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.
Tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 130/99, página setecientos noventa y tres, Tomo X, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE LOS ACTOS PROVENIENTES DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES TENDIENTES A DIRIMIR CONFLICTOS DE LÍMITES ENTRE MUNICIPIOS. El deber de responder con fidelidad a la facultad que a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación le ha conferido la Constitución Federal de vigilar, a través de los diferentes medios de control constitucional, que no sea vulnerado el orden supremo que la misma previene, le permite efectuar el examen de cualquier planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las controversias constitucionales, encaminadas a combatir la totalidad de los actos autoritarios de carácter federal o local enumerados en el artículo 105,
fracción I, de la Carta Magna, cuya finalidad consiste en salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos señalados; de esta manera, cuando una Legislatura Estatal dirime un conflicto de límites entre Municipios, con apego a los principios contenidos en la Constitución Federal, el ejercicio de esa facultad es susceptible de examen integral por este Alto Tribunal para evitar arbitrariedades, pues de lo contrario se podría reconocer y autorizar implícitamente la comisión de infracciones a la Norma Suprema. Por tanto, si se declara la improcedencia de la controversia constitucional bajo la óptica de que examinar cualquier acto proveniente de una Legislatura Estatal para con sus Municipios, vulneraría la autonomía local, en virtud de que en esta clase de conflictos sólo son susceptibles de estudio los aspectos sobre invasión de esferas competenciales o de cuestiones estrictamente formales, implicaría acudir a una mera construcción interpretativa que conduciría a limitar la procedencia y examen de fondo de este medio de control constitucional a un reducido número de supuestos, quedando así soslayadas del mismo las hipótesis que pudieran presentarse en las relaciones políticas entre Estados y Municipios, en que las autoridades estatales, que tienen facultades constitucionales para realizar actos que inciden sobre la esfera de atribuciones de las autoridades municipales, cometan abusos o emitan actos incongruentes que redundan en la desarmonía y desajuste del orden jurídico nacional.
En conclusión, debe tomarse en cuenta que para que el estudio de la Suprema Corte de aboque a violaciones
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Apuntes Legislativos No. 72
83
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
indirectas
no
bastara
la
simple
que los tres primeros pueden ser entidades,
alegación de las supuestas violaciones
poderes u órganos públicos, sin embargo
constitucionales –directas e indirectas-
no establece ninguna regulación respecto a
sino que además será necesaria la
las características y situaciones peculiares
existencia de un agravio o afectación en
de éstos entes públicos, lo cual hace
el ámbito competencial de la parte
necesario un breve planteamiento teórico
promovente, tema que será abordado
que será desarrollado a lo largo de los
con más detalle cuando se hable de la
siguientes apartados.
legitimación en esta causa y sobre todo que las violaciones alegadas se realicen al
abrigo
de
de
las
garantías
constitucionales establecidas la Carta Magna, principalmente sus artículos 15, 16 y 17. I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL El artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que serán parte en la controversia constitucional el actor, el demandado, el tercero interesado y el Procurador General de la Republica, así mismo establece de forma muy genérica
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Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.68
I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO Las
partes
en
la
controversia
constitucional se encuentran reguladas en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales
“ARTICULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
se citan a continuación: “Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de controversia; III. Como tercero o terceros perjudicados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y IV. El procurador General de la Republica.”69
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un municipio; g) Dos municipios de diversos Estados;
68
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012. Ob. Cit. 69 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Diario Oficial de la Federación 11 de mayo de 1995. México. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de noviembre
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Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
inconstitucionalidad a que se refiere el En términos generales, pueden ser parte actora, demandada o tercero interesado alguna entidad, poder u órgano de los
artículo 105 de la Carta Magna como responsable
de
hacer
guardar
la
constitución.
poderes federales, estatales, o municipales. Asimismo se advierte que, en este tipo de
I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO
procesos constitucionales los particulares no
se
encuentran
legitimados
para
Al igual que en el juicio de amparo, en la
accionar aún y cuando estos sean parte de
controversia constitucional se prevé la
esas entidades, poderes u órganos públicos
institución del tercero interesado, la cual
en tanto actúen en lo individual y sin la
está regulada por la fracción II de la
representación de estos.
mencionada ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, cuya fracción otorga
Es importante resaltar que, en este juicio
constitucional
existe
tal carácter a las entidades, poderes u
la
órganos públicos a que se refiere la
intervención oficiosa y obligatoria del
fracción I del artículo 105 de la Carta
Procurador General de la Republica, la
Magna cuando estos pudiesen resultar
cual se justifica atendiendo a la naturaleza
afectados con la sentencia que se emita
de las funciones que desempeña este
en el juicio de controversia.
servidor público, es decir, atento a lo establecido en el apartado A del artículo
En efecto, en tratándose de los
102 de la Constitución Política de los
terceros interesados que pudiesen resultar
Estados
Mexicanos,
perjudicados con la sentencia que al efecto
específicamente el párrafo tercero, el
se emita, de igual forma, necesariamente
mencionado
deben ser órganos
Unidos
Procurador
Federal
debe
públicos
de los
intervenir en todas las controversias
mencionados
constitucionales
determinación es una función libre que
y
acciones
de
de 1996. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/205.pdf>
anteriormente
y
realiza la Suprema Corte de Justicia de la
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Apuntes Legislativos No. 72
su
86
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Nación en atención a las circunstancias de
consiguiente, que la aptitud para ser titular
cada caso, lo anterior es así en virtud de
de derechos y de deberes procesales.”71
que no existe una disposición expresa que regule esa función en la ley reglamentaria
La capacidad procesal supone la
vigente.
actitud legal para ejercer derechos y cumplir con cargas y obligaciones que son inherentes a una calidad de parte en
I.3.4. LA PERSONALIDAD
el proceso, tales como el actor, el demandado y el tercero interesado.
Tomando en consideración que abundar sobre este tema no es objeto medular de esta investigación, solo se hace necesario
En ese sentido, nuestro sistema
el establecimiento de un sencillo marco
jurídico reconoce dicha capacidad a los
teórico sobre la personalidad en materia
particulares en pleno goce y ejercicio
procesal.
de sus derechos así como a las personas jurídicas colectivas y por ende
Rafael de Pina Vara la considera como
a organismos públicos dotados de dicha
la “…Capacidad para estar en juicio…”70.
atribución mediante la norma que las
En ese sentido habremos de remitirnos al
regula.
ámbito estrictamente procesal, en el cual Palacio Lino Enrique considera a la
La capacidad procesal habilita a quien la
capacidad procesal como: “…un reflejo de
posee para intervenir en un procedimiento ya
la capacidad de derecho genéricamente considerada, se refiere a la posibilidad jurídica de figurar como parte en un proceso,
y
no
es
otra
cosa,
por
sea de forma personal y por medio de un representante, por ello, debe tomarse en consideración
que
las
partes
en
controversias constitucionales son, como ya se había sostenido, entidades, poderes u órganos
71
70
De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 405.
Lino Enrique, Palacio. Manual de Derecho Procesal Civil. Edit. Lexis Nexis. Décimo Séptima Edición. Buenos Aires 2003. Pág. 227.
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Apuntes Legislativos No. 72
las
87
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
públicos, es decir, entes colectivos públicos.
de analizar brevemente las figuras jurídicas de
Por lo anterior surge la necesidad de
la legitimación, el interés jurídico y la
identificar plenamente cual es el ente que
representación.
resiente la lesión y como serán representados por aquellas personas que cuenten con dichas atribuciones de acuerdo a su marco normativo regulatorio, lo cual trae consigo la necesidad
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Apuntes Legislativos No. 72
88
Capacidad para estar en juicio.
Personalidad
Por tanto la titularidad de la
I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN
legitimación procesal en las controversias
Considero que la legitimación procesal es una actitud habilitante para solicitar una pretensión, mediante la afirmación de ser parte de una relación jurídica material – que posteriormente podría convertirse en relación promovente
jurídica o
procesal-
demandado,
legitimación activa o pasiva.
Posibilidad de ser parte en un proceso
Aptitud para para ejercer derechos y cumplir cargas en calidad de parte.
como esto
es,
constitucionales la tendría necesariamente la entidad, el poder o el órgano público que
haya
invasión
resentido a
su
directamente
esfera
la
competencial
mediante una norma general o un acto de otro poder público, emisor de la norma general o el acto reclamados.
Las planteadas
pretensiones en
la
procesales controversia
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Apuntes Legislativos No. 72 90
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
constitucional por las partes legitimadas,
Corte de Justicia de la Nación contenido
deberán hacerse a través de las personas
en la tesis jurisprudencial publicada con el
físicas que las representen –funcionarios
número 2ª./J. 75/97, página quinientos
públicos. Este tema conlleva ciertos
quince,
problemas derivados por un lado, de la
novecientos noventa y ocho, Novena
mención genérica de entidades, poderes u
Época del Semanario Judicial de la
órganos públicos y por otro, de la
Federación y su Gaceta, en la que se ha
determinación de los sujetos que detentan
conceptualizado a la legitimación procesal
la
partes
activa como: “…la potestad legal para
procesales. En efecto, en principio deberá
acudir al órgano jurisdiccional con la
precisarse que órgano público se encuentra
petición de que se inicie la tramitación del
legitimado para actuar en juicio para luego
juicio o de una instancia…”72.
representación
de
dichas
Tomo
VII,
enero
de
mil
determinar qué funcionario público deberá comparecer a juicio en representación de
A contrario sensu se considera
los primeros.
a la legitimación pasiva como una potestad para acudir a los órganos
En ese sentido, la Suprema Corte de
jurisdiccionales
para
oponer
Justica de la Nación ha considerado que en
resistencia a las pretensiones del
base a lo establecido en el artículo 11 de la
accionante.
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
En ese sentido, José Ramón
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Cossío
en
constitucionales
detalladamente en qué consisten la
existen dos tipos de legitimación, la activa
legitimación activa y la pasiva al
y la pasiva.
señalar: “La Suprema Corte entiende
las
controversias
Díaz
nos
explica
por legitimación activa la potestad Lo anterior puede advertirse en el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema
72
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011. Ob. Cit.
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Apuntes Legislativos No. 72
91
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
conferida (al actor) por el orden
realización de determinado tipo de
jurídico para acudir a un órgano
facultades dentro de un proceso…”73
jurisdiccional a solicitar, mediante en ejercicio de una acción, la
En
similares
términos,
la
tramitación de un proceso. Se trata
Suprema Corte de Justicia de la
de un atributo jurídico, normalmente
Nación
de configuración legal, para la
pronuncia
en
realización de determinado tipo de
términos:
“…
facultades
procesales,
legitimación activa para ejercer la
específicamente las conferidas a
acción constitucional a que se refiere
quien demanda o funge como parte
la fracción I del artículo 105 de la
actora, para reclamar en juicio de
propia Ley Suprema, de manera
otra
las
genérica: la Federación, una entidad
pretensiones que estime tener en su
federada, un Municipio y Distrito
contra y actuar en el proceso
Federal
correspondiente.
sentido
Federal, el Congreso de la Unión,
contrario, podemos entender a la
cualquiera de las Cámaras de éste o
legitimación pasiva como el atributo
la
jurídico, también de configuración
poderes de una misma entidad
legal, que permite al demandado a
federada… y por último, los órganos
parte
(la
demandada)
En
acudir a un órgano jurisdiccional a defender, mediante el ejercicio de sus
excepciones,
una
posición
jurídica contraria a las pretensiones que
la
parte
actora
hubiera
planteado… la cual le permite la
en
diversas
…
Comisión
el
los
tesis74
siguientes
podrán
Poder
tener
ejecutivo
Permanente…
73
los
Cossío Díaz, José Ramón. Las Partes en las Controversias Constitucionales [en línea]. [Consulta: 12 noviembre 2012]. Pag. 92. 74 Criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./.J. 115/2000, Tomo XII, octubre de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta así como el criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación contenido en la tesis aislada publicada con el número P. LXXIII/98, Tomo VIII, diciembre de mil novecientos noventa y ocho, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
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Apuntes Legislativos No. 72
se
92
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
de gobierno del Distrito Federal,
sostiene Cossío Diaz “…si un
porque precisamente estos órganos
órgano es derivado de uno de los
primarios del Estado, son los que
originarios pero carece de autonomía
pueden reclamar la invalidez de
respecto de él, no cuenta con
normas
generales
legitimación
estimen
violatorios
o
actos del
que
ámbito
pasiva,
pues
el
resultado del juicio instaurado en
competencial que para ellos prevé la
contra
del
primero
le
depara
Carta Magna…” “… los órganos
afectación y no hay porque tenerlo
derivados pueden tener legitimación
como parte en el juicio.76
pasiva para intervenir en un proceso de controversia constitucional…”75
De acuerdo a lo anterior habremos de delimitar a qué tipo de
Estos
resuelven
autonomía se refiere el autor para
problemas
determinar que órganos públicos
planteados con anterioridad y que se
pueden o no contar con legitimación
refiere a la determinación de los
pasiva
órganos públicos que cuentan con la
constitucionales.
además
uno
criterios de
los
en
las
controversias
legitimación activa y pasiva al referir que solo los órganos públicos
Dicho
problema
ha
sido
originarios tienen la legitimación
aclarado por diversos criterios de la
activa mientras que la pasiva la
Suprema Corte de Justicia de la
pueden tener estos y sus órganos
Nación, como muestra encontramos
derivados, siempre y cuando estos
el criterio del Tribunal Pleno de la
último tengan autonomía de los
Suprema Corte de Justica de la
primeros, es decir, tal como lo
Nación
contenido
en
la
tesis
jurisprudencial publicada con el 75
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit. Registros números 190962 y 195024 respectivamente.
número 76
P./J.
52/2008,
página
Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 94.
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Apuntes Legislativos No. 72
93
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
novecientos sesenta y dos, Tomo
legitimación activa para promover
XXVII, junio de dos mil ocho,
controversias
Novena
Semanario
contra de los poderes públicos de su
Judicial de la Federación y su
entidad federativa –entiéndase sus
Gaceta, en la cual se sostiene los
órganos originarios o a los derivados
siguiente:
de estos, lo cual ha sido también
Época
del
constitucionales
en
reiterado en variadas tesis emitidas “…que tiene completa libertad de acción para tomar sus decisiones, pues su competencia no es compartida o derivada de algún otro ente estatal. Además es un organismo independiente en sus funciones y decisiones, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía política, en tanto que está facultado para resolver con libertad los asuntos de su competencia, sin interferencia de otros poderes u organismos públicos autónomos, salvo los medios de control que establezcan las disposiciones legales aplicables. En este sentido, el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública tiene legitimación pasiva en las controversias constitucionales en las que se impugnen sus actos.”77
por la Suprema Corte de nuestro país.
Ahora
bien,
tomando
en
consideración los efectos de la legitimación
en
el
proceso,
la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que existen dos tipos de legitimación, la adcausam y la ad-procesum. Dichos tipos de legitimación han sido conceptualizados en diversas tesis jurisprudenciales siendo una de las
Por
lo
que
respecta
al
Municipio, claro está, que derivado a las reformas constitucionales del 94 a que nos hemos referido en puntos anteriores y de los criterios emitidos por
la
Corte,
estos
tienen
77
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit.
más relevantes la emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada en el
Semanario
Federación
Judicial
de
y su Gaceta bajo el
número identificada con el número 2ª./J. 75/97 que a la letra se cita:
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Apuntes Legislativos No. 72
la
94
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO.
Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene
aptitud
para
hacerlo
valer,
a
diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia favorable.”78
78
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
95
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.4.2. EL INTERÉS
En razón al tema que nos ocupa habremos de entender al interés jurídico como el poder jurídicamente tutelado para exigir a través del ejercicio de acciones una pretensión, la cual en el topus sería la tutela de un derecho que ha sido violentado mediante una norma general o un acto emitido por un poder público.
Este
elemento
estrechamente
relacionado con la legitimación, se refiere a los criterios que deberán agotarse a efecto de que el titular de la legitimación este en posibilidad de participar en un proceso, al respecto, en la doctrina se considera varios tipos o niveles de interés comenzando con el simple, al centro encontramos al legítimo y finalmente al jurídico. Sin embargo, a diferencia del juicio de amparo y las reformas que dicha institución sufrió en el año 2012, en las
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Apuntes Legislativos No. 72
96
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
que se reconoce el tipo de extremos que
intereses
colectivos
e
individuales,
deberán agotarse para que nazca la
cuestiones que serían tema de una
posibilidad de actuar en juicio al reconocer
investigación diversa.
al interés legítimo y el interés jurídico, en la
materia
constitucionales
de no
controversias existe
dicha
calificación pues tanto la Carta Magna como la Ley Reglamentaria de su artículo 105 son omisas en mencionar dicho supuesto, por tanto consideramos que dicha calificación queda en manos de la Suprema Corte de Justica de la Nación la cual resuelve dicho problema en distintas tesis, por citar un ejemplo la emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV Febrero de 2007 en la página 1395, identificada con el número
I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN
Fayren Guillen Víctor considera que: “…Por las corporaciones, sociedades y demás entidades jurídicas, comparecerán las
constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legitimo, en el mismo sentido podemos encontrar otras
que
legalmente
las
representen…”80
Chiovenda citado por Cossío Díaz, afirma que: “…es la facultad genérica frente a terceros de realizar en nombre de la parte (otorgante) todos los actos concernientes a la constitución, desarrollo y definición de la relación procesal”81
P./J. 50/200479 en la cual se sostiene que para la procedencia de una controversia
personas
Esta figura se encuentra regulada por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece la
que en similares términos se refieren al interés jurídico o incluso al referirse a 79
Ídem.
80
Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho Procesal. Edit. UNAM. México 1992. Pag. 291. 81 Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 100.
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Apuntes Legislativos No. 72
97
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
forma en que los órganos públicos
sea
parte
y
legitimados habrán de ser representados.
representación…”82
delegar
esta
El problema de la representación
Por tanto, en tratándose de los
surge porque las partes legitimadas en el
municipios del Estado de Guanajuato,
juicio constitucional de controversia son
serán los Síndicos Municipales o las
ficciones jurídicas, lo cual hace necesario
personas en quien deleguen dicha facultad,
que éstas actúen en su nombre por medio
quienes podrán promover las controversias
de una o varias personas. En este sentido,
constitucionales, dicho criterio ha sido
los representantes deben satisfacer varios
sostenido ya por la Suprema Corte de
requisitos: al encontrarse adscritos a un
Justicia en varias tesis jurisprudenciales,
órgano público deben necesariamente ser
por citar un ejemplo encontramos la
servidores
estar
emitida por el Pleno, publicada en el
facultades para desempeñar dicha función
Semanario Judicial de la Federación y su
en el cuerpo normativo que regula al
Gaceta XI, abril de 2000 bajo el número
órgano público representado a fin de
P./J. 52/2000.83
públicos;
y
deben
encontrase en la posibilidad de sustituirse a
dicha
parte
mientras
dura
la
representación.
En el párrafo segundo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, se prevé la posibilidad de
En tratándose de los municipios del Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato en su artículo 78 fracción II establece: “…Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones: …Representar legalmente al Ayuntamiento, en los litigios en que éste
82
Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato 11 de septiembre de 2012. Guanajuato. [Consulta: 02 abril 2013]. < http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/102/Le y_Org_nica_Municipal__Nueva_Decreto_278__PO_11S EP12.pdf> 83 Dicha tesis jurisprudencial señala que el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el síndico es el único encargado de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que sean parte, el cual es análogo al artículo 78 fracción II de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
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Apuntes Legislativos No. 72
98
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
delegar la representación de los órganos
plenamente previsto por la norma que
públicos, lo cual acarrea varios problemas,
regula al órgano representado.
el primero de ellos se relaciona con la incertidumbre legal de si la delegación es
Además, la delegación de facultades
de las partes (actora, demandada y tercero
abre la posibilidad de que intervengan en
interesado) o de los mismos representantes
la controversia constitucional personas que
de los órganos públicos, además de aquel
ya no están sujetas al requisito de ser
relativo a los casos en que dicha facultad
funcionarios públicos, sin embargo ello
delegatoria este o no prevista a favor del
cierra también la posibilidad de estos
funcionario público representante.
delegados se sustituyan a la parte misma, lo cual limita demasiado su ámbito de
Al respecto, Cossío Diaz sostiene que:
“…ambos
sujetos
tienen
la
posibilidad de hacer tales designaciones… las partes naturales pueden designar delegados cuando no tengan necesidad de estar representadas en juicio, además de que
pueden
hacerlo
los
desempeño.
propios
representantes en los casos en que los órdenes u órganos tengan necesidad de actuar a través de ellos…84
I.3.5. PROCEDIMIENTO
El conocimiento y resolución de las controversias constitucionales corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.85
Lo anterior deja de manifiesto que aún cuando existe la posibilidad de delegar la
facultad
de
representación,
esta
posibilidad se encuentra sujeta al requisito sine-cuanon de que ello también este 84
Cossío Diaz. Ob. Cit. Pag 128.
85
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación [en línea]. Diario Oficial de la Federación 26 de mayo de 1995. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de abril de 2013. [Consulta: 2 abril 2013].
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Apuntes Legislativos No. 72
99
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
El procedimiento de la controversia
la designación de ministro instructor;
constitucional, al igual que el de la acción
análisis
de
improcedencia
de inconstitucionalidad, se tramita en un
sobreseimiento;
procedimiento específico, se encuentra
contestación; la etapa de instrucción; el
regulado por los artículos 12 a 50 de la
ofrecimiento y desahogo de pruebas; la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
sentencia, sus efectos y ejecución; y
del Artículo 105 de la Constitución
finalmente los recursos.
la
demanda
y y
Política de los Estados Unidos Mexicanos y se analizará en los siguientes apartados:
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Apuntes Legislativos No. 72
100
su
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
101
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR
De acuerdo a lo establecido por el artículo 24 de la Ley Reglamentaria, una vez recibida la demanda, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia designara un Ministro Instructor a fin de que ponga el proceso en estado de resolución, es decir, instruirá el procedimiento y formulará el proyecto de sentencia, lo cual a su vez implica que funcionará como conductor y moderador de la actividad procesal de las partes.
4. Realiza los requerimientos de información; 5. Conduce la audiencia y recibe los alegatos; y 6. Presenta el proyecto de sentencia al Pleno de la Suprema Corte de Justicia para que sea considerada y votada. I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO De acuerdo a lo establecido en el artículo
19
de
la
Ley
Reglamentaria de la controversia Las funciones del Ministro Instructor pueden resumirse en las siguientes:
1. Es
responsable
las
se
declararán
improcedentes cuando: de
la
admisión de la demanda, analiza
constitucional
causales
de
improcedencia y emplaza a la parte demandada; 2. Acuerda lo relacionado a la suspensión del acto; 3. Fija fecha para la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas;
1. Se ataquen decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; 2. Se
ataquen
normas
generales o actos en materia lectoral; 3. Cuando los normas o actos atacados sean materia de otro controversia pendiente de resolver;
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Apuntes Legislativos No. 72
102
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
4. Cuando
dichos
actos
y
normas hayan sido materia de
diversa
1. Cuando la parte actora se
controversia
desista expresamente de la
constitucional;
demanda en tratándose de
5. Cuando hayan cesado los
la impugnación de actos, no
efectos de la norma o el
así de normas generales;
acto atacado;
2. Cuando
6. Cuando no se haya agotado
desarrollo
durante del
el
proceso
la vía legalmente prevista
sobrevenga una causal de
para
improcedencia;
la
conflicto
solución materia
del
de
la
3. Cuando de las constancias
controversia –principio de
en
definitividad;
claramente que no existe al
autos
se
demuestre
7. Cuando la demanda sea
acto o la norma impugnada;
presentada fuera de los
4. Cuando por virtud de la
plazos previstos en la ley
celebración de un convenio
reglamentaria
entre las partes, deje de
para
tales
efectos.
existir el acto materia de la controversia,
Como puede advertirse, las causas
tratándose
de improcedencia son muy parecidas a las
generales.
no de
así
en
normas
previstas en la Ley de Amparo, por lo que solo existen peculiaridades en razón a la naturaleza de este procedimiento judicial.
I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO
En términos similares, de acuerdo al
En similitud al juicio de amparo, en la
artículo 20 de la Ley Reglamentaria el
controversia constitucional se prevé la
sobreseimiento se decretara:
suspensión del acto reclamado pero con
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Apuntes Legislativos No. 72
103
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
ciertas excepciones las cuales son: cuando
sentencia definitiva siempre que existan
la controversia se plantee contra normas
actos que fundamenten la modificación.87
generales; y cuando por virtud de la suspensión se ponga en riesgo la seguridad
I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN
o económica nacionales, las instituciones fundamentales de la nación o que puedan
Los plazos para presentar la demanda de
afectarse gravemente a la sociedad o
controversia constitucional se encuentran
cuando menos a un número mayor de
establecidos en el artículo 21 de la Ley
personas a aquellas a quienes pudiese
Reglamentaria y son los siguientes:
beneficiar la suspensión.86 1. Treinta días en tratándose La suspensión del acto puede solicitarse
de actos, en cuyo caso el
y otorgarse en cualquier momento del
termino se computara a
juicio y hasta antes de que se dicte la
partir del día siguiente al en
sentencia definitiva, previo análisis de las
que conforme a la ley que
circunstancias particulares de cada caso
regule el acto, surta sus
para con ello fijar los alcances y efectos de
efectos
ésta, en cualquier caso su solicitud se
notificación del mismo; al
llevara
en que se haya tenido
a cabo en la vía incidental. La
legales
la
suspensión puede ser solicitada por la
conocimiento
de
los
parte actora o puede ser decretada de
mismos o de su ejecución; o
oficio por el Ministro Instructor y el auto
al en que el actor se ostente
que la decrete puede ser modificado en
sabedor de los mismos. 2. Treinta días en tratándose
cualquier tiempo hasta antes de la
de
normas
generales,
contados a partir del día siguiente de su publicación
86
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículos 14 y 15.
87
Ibídem. Artículos 14, 17 y 18.
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Apuntes Legislativos No. 72
104
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
o
del
día
en
que
se
1. El
señalamiento
de
la
produzca el primer acto de
Entidad, poder u órgano
aplicación,
actor, su domicilio y el
esto
es,
de
normas auto- aplicativas.
nombre
3. Sesenta días en tratándose
y
cargo
del
funcionario público que lo
de normas que por su solo
represente
entrada en vigor causen
acompañará
perjuicio –normas hetero-
documentos que acrediten
aplicativas- en cuyo caso en
sus
computo
representación;
se
realizará
a
partir del día en que entre en vigencia.
2. El
en
su
caso los
facultades
señalamiento
de
de
la
entidad, poder u órgano demandado y su domicilio;
Como es posible advertir, no existe
3. El
señalamiento
de
las
poderes
u
uniformidad en la fórmula para computar
entidades,
el término con que se cuenta para
órganos que se consideren
interponer la demanda, situación que debe
interesados
tomar en cuenta el litigante para no caer en
domicilios;
confusión y perder la oportunidad de accionar en esta materia.
y
sus
4. La mención de la norma general
o
acto
cuya
invalidez se reclame, así Al igual que el juicio de amparo, el
como el medio oficial por el
artículo 22 de la Ley Reglamentaria del
cual se haya publicado o
Artículo 105 de la Carta Magna, establece
notificado;
los requisitos mínimos que debe contener el escrito inicial de demanda y estos son:
5. Los constitucionales
preceptos que
estimen violados;
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Apuntes Legislativos No. 72
105
se
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
6. La manifestación de los
tanto el demandado como el tercero
hechos o abstenciones que
perjudicado hayan sido emplazados, estos
le consten al actor y que
tendrán el término de treinta días para dar
constituyan
contestación a ésta, o en el caso del tercero
los
antecedentes de la norma o
perjudicado
acto reclamados; y
manifestaciones
7. Los conceptos de invalidez.
podrá
hacer
que
las
considera
convenientes.
8. La firma del funcionario público representante.
El
artículo
Reglamentaria
23
del
de
la
Ley
Artículo
105
Una vez recibida la demanda, el
Constitucional, establece los requisitos
Ministro Presidente de la Suprema Corte
mínimos que debe contener el escrito de
de Justicia de la Nación turnara el asunto
contestación de demanda, sin embargo es
al Ministro Instructor a efecto de que éste
importante precisar que no son los únicos,
último califique la demanda, en tal caso
por que se intentará dar una lista
podrá asumir tres posiciones: a) desecharla
enunciativa más no limitativa de los
por encontrar alguna causal manifiesta de
mismos en los siguientes términos:
improcedencia; b) admitirla y emplazar a la parte demandada; y c) prevenir al
1. El
señalamiento
de
la
promovente para que aclare la demanda en
Entidad, poder u órgano
los casos de que se considere que el escrito
demandado, su domicilio y
es obscuro o irregular. En este momento,
el nombre y cargo del
el Ministro Instructor, de oficio o a
funcionario público que lo
petición de parte, podrá conceder la
represente
suspensión del acto.
acompañará
en
su
caso los
documentos que acrediten Contestación de la demanda. En el caso que la demanda haya sido admitida y
sus
facultades
de
representación;
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Apuntes Legislativos No. 72
106
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
2. Deberá referirse a cada uno
los Estados Unidos Mexicanos prevé la
de los hechos mencionados
posibilidad de que el demandado en su
por la actora, afirmándolos,
contestación de demanda reconvenga a la
negándolos o señalando los
actora, en cuyo caso el escrito de
que
nos
asimismo
son
propios,
reconvención deberá agotar los mismo
podrá
aclarar
requisitos exigidos para el escrito de
cómo es que sucedieron. 3. Establecerá
los
razonamientos jurídicos
demanda y deberá agotarse el mismo
lógico-
tendientes
procedimiento para el emplazamiento a las partes y la contestación éstas.
a
Ampliación de la demanda. El
sostener la validez de la
artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las
norma general o el acto que
Fracciones I y II del Artículo 105 de la
se estén reclamando.
Constitución Política de los Estados
4. La firma del funcionario público representante.
Unidos Mexicanos prevé la posibilidad de que el actor pueda ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes a la
En relación a la contestación de la
contestación de ésta. Dicha ampliación se
demanda de controversia constitucional,
encuentra sujeta a dos condiciones: a) solo
existe la posibilidad de que se presente la
procederá cuando apareciere un hecho
figura de presunción de veracidad de los
nuevo; y b) cuando apareciere un hecho
hechos en el caso de que se omita
superviniente antes de la instrucción. En
contestar la demanda o en su caso la
todo caso la ampliación de demanda y su
reconvención.
contestación se tramitaran agotando los mismos
Reconvención. Sobre ésta figura jurídica, el artículo 26 de la Ley
requisitos
y
condiciones
establecidas para la demanda inicial y la contestación a ésta.
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de
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Apuntes Legislativos No. 72
107
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS
ofrecerse las pruebas de testigos, la documental, pericial, inspección ocular, etc. Al igual que cualquier procedimiento
Además de la demanda, su contestación,
civil ordinario, en la ley reglamentaria del
ampliación o en su caso la reconvención,
artículo 105 de la Carta Magna se
la etapa de instrucción incluye la audiencia
establecen requisitos particulares para
de ofrecimiento y desahogo de pruebas,
cada tipo de prueba, por lo que habremos
así como la recepción de alegatos. Ésta
de referirnos a cada una aunque sea de
audiencia podrá celebrarse con o sin la
forma breve en los siguientes términos:
asistencia de las partes.88 1. Prueba documental. Se De acuerdo a los artículos 31 y 35 de
conservan
las
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
características
del
II del Artículo 105 de la Constitución
ordinario civil en cuanto a
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que los documentos deben
las pruebas pueden ser ofrecidas por las
acompañarse con el escrito
partes y bajo la figura de las pruebas
inicial
para mejor proveer, también pueden ser
contestación, reconvención
decretadas por el Ministro Instructor.
o
de
juicio
demanda,
contestación
de
la
reconvención, no obstante En
el
juicio
de
controversia
lo anterior, será hasta la
constitucional pueden ser ofrecidas todo
audiencia cuando se listaran
tipos de pruebas con excepción de la
y se tendrán por admitidas.
prueba de posiciones, mejor conocida como confesional, y aquellas contrarias al
Para asegurar la obtención
derecho.
Por
lo
de este tipo de pruebas,
concluir
que
por
88
anterior
podríamos
exclusión
podrán
Ibídem. Artículos 31 y 32.
todas las autoridades tienen obligación
de
expedir
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
108
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
oportunamente las copias o
estará a cargo del Ministro
documentos que les sean
Instructor, sin embargo las
solicitadas so pena de que
partes podrán señalar un
sean usados en su contra los
perito para que se asocie al
medios de apremio por
señalado por el Ministro.
demás conocidos.
Los
peritos
no
son
recusables, sin embargo el 2. Prueba testimonial. Ésta
nombrado por el Ministro
deberá anunciarse diez días
Instructor podrá excusarse
antes
audiencia
cuando incurra en alguno
exhibiendo copia de los
de los supuestos señalados
interrogatorios
en la Ley Orgánica del
de
la
para
los
testigos a fin de que las
Poder
Judicial
partes puedan repreguntar
Federación.
de
la
en la audiencia. En ningún caso se admitirán más de
4. Inspección ocular. Al igual
tres testigos por cada hecho.
que en los dos supuestos anteriores,
3. Prueba
pericial.
Ésta
antes
antes
señalando
la
prueba
deberá anunciarse diez días
deberá anunciarse diez días de
ésta
audiencia
de
la
audiencia
claramente
el 89
exhibiendo copia de los
objeto de dicha prueba.
cuestionarios
los
En la praxis, ésta prueba se
peritos a fin de que las
anticipa de forma tal que en
partes puedan repreguntar
la
en
La
manejan
los
designación de los peritos
probados
frente
la
para
audiencia.
para practicar la prueba
89
audiencia
solo
hechos a
Ibidem. Artículos 32, 33, 34 y 35.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
se
109
los
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
normas que los regulan a efecto de ser evaluados.
Otra
cuestión
que
resulta
relevante en la audiencia es la Como en párrafos anteriores se
relativa a la valoración de las
anticipo, la audiencia de ofrecimiento y
pruebas, es decir, actualmente la
desahogo de pruebas se celebrará con o sin
Corte ha considerado que la omisión
la asistencia de las partes –quienes
del examen de alguna prueba así
actuaran por medio de representantes. En
como la falta de expresión las
la
praxis, una vez que la audiencia de
razones por las cuales se le otorga o
ofrecimiento y desahogo de pruebas ha
no valor probatorio a éstas se
sido abierta se procede en primer lugar a
traduce en una violación a los
recibir en orden las pruebas y los alegatos
artículos 14 y 16 de la Carta Magna,
de cada parte, a lo que cabe aclarar que los
lo
alegatos deberán ser hechos por escrito.
contradictorio atendiendo a que las
cual
aunque
perecería
autoridades no son sujetos titulares Ahora
bien,
en
de garantías individuales, no debe
consideración el principio de legalidad que
pasar desapercibido que las garantías
limita la actuación de cualquier autoridad
de seguridad jurídica, especialmente
a realizar solo aquellas conductas que le
las de la debida fundamentación y
están textualmente permitidas y tomando
motivación se hacen extensivas a
en
Ley
cualquier ámbito en que se tenga que
105
salvaguardar el pleno respeto al
consideración
Reglamentaria
tomando
que
del
ni
la
artículo
marco jurídico que nos regula.90
constitucional, ni el Código Federal de Procedimientos Civiles –de aplicación supletoria- prevén que la audiencia sea pública,
luego
entonces
los
juristas
especialistas en la materia consideran que dichas audiencias son privadas.
90
Tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X de septiembre de 1999, en la página 706, bajo el número P./J. 99/99. Puede ser consultada en: Suprema Corte de Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit.
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Apuntes Legislativos No. 72
110
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
De acuerdo a lo establecido en el
I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS
artículo 36 de la Ley Reglamentaria del
Se considera a la sentencia como, una
artículo 105 de la Carta Magna, cuando
resolución
es
concluya
la
pronunciada por un juez o un tribunal, en
Instructor
elaborará
la cual se resuelve mediante la aplicación
sentencia, momento en el cual ya habrá
del
valorado
jurisdiccional
derecho
objetivo,
el
que
asunto
o
los
audiencia, el
elementos
el
Ministro
proyecto
de
de
prueba
controversia que le ha sido sometida a su
allegados al juicio a la luz de la sana
conocimiento, poniendo con ello fin al
crítica y la lógica a fin de establecer las
procedimiento.
consideraciones finales de su proyecto.
En relación a las controversias
En efecto, tomando en consideración
constitucionales, es la Suprema Corte de
que la Ley Reglamentaria no prevé el
Justicia de la Nación la que pone fin al
sistema de valoración de las pruebas,
procedimiento
fallo
atento a lo establecido en el artículo 1
correspondiente, en el cual encontramos –
primero de la misma será aplicable el
de forma natural- la expresión de los
sistema previsto en el Código Federal de
argumentos lógico-jurídicos en los que se
Procedimientos Civiles.
al
emitir
el
apoyará la fundamentación invocada por el juzgador para resolver el conflicto planteado,
además
de
los
En cuanto al término para emitir la
términos,
sentencia, éste no está previsto en la Ley
conceptos y doctrinas aplicables, los
Reglamentaria correspondiente, por lo que
cuales por tratarse de temas de suma
su temporalidad estará a discreción de la
relevancia para la vida jurídica de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
nación se convierten comúnmente en verdaderos tratados jurídicos aún cuando versen sobre algún asunto en particular.
No obstante que -como antes se explicó- existe la posibilidad de que la demanda y su contestación puedan ser
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111
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
“I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;
ampliadas o corregidas, en la controversia constitucional existe la suplencia de la queja deficiente, prevista en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de
II. Los preceptos que la fundamenten;
marras, en virtud de de la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá
III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados;
oficiosamente los errores en la cita de los preceptos invocados, de los razonamientos invocados por las partes en la demanda, su contestación, los alegatos
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
y en los
correspondientes agravios.
En consideración a los efectos de la sentencia de controversia constitucional, podemos encontrar tres tipos: a) aquellas que declaren el sobreseimiento; b) las que estimen declarar la inconstitucionalidad de
V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;
la norma general o el acto impugnado; y c) las
que
desestimen
declarar
la
inconstitucionalidad.
Por su parte el artículo 41 de la mencionada Ley Reglamentaria, establece
VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación.”91
los requisitos que deberá contener la sentencia, dentro de los cuales se prevén los siguientes: 91
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 4.
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112
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En cuanto a los efectos de la
dos órganos de gobierno del Distrito
sentencia, encontramos que se pueden
Federal, sobre la constitucionalidad de sus
plantear dos tipos de hipótesis distintas:
actos o disposiciones generales.92
aquellas que generan efectos generales y las de efectos particulares.
Además
de
los
requisitos
anteriormente señalados, será necesario Las
sentencias
la
que este tipo de resoluciones sean
tendrán
aprobadas por lo menos por ocho de los
efectos generales cuando versen sobre
Ministros de la Corte, por lo que en caso
disposiciones generales de los Estados o
de que no se alcance dicho número de
de los Municipios cuando hayan sido
votos serán desestimadas y ni siquiera
impugnadas por la Federación y de los
tendrán efectos particulares.93
controversia
Municipios
emitidas
constitucional
cuando
en
hayan
sido
impugnadas por los Estados.
Por lo que se refiere a las sentencias que se encuentran sujetas al principio de
Esos mismos efectos se tendrán en
relatividad de las mismas, estas por
los casos a que se refieren los incisos c), h)
exclusión serán aquellas que se planteen
y k) de la fracción I del artículo 105 de la
en asuntos distintos a los previstos para
Constitución Política Federal, es decir,
resoluciones con efectos generales.
cuando se planteen conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; entre
Otro aspecto importante que debe
aquél y cualquiera de las
ser tomado en cuenta respecto a los
Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión
efectos de la sentencia es el tiempo, es
Permanente, sean como órganos federales
decir, la fecha en que deberá comenzar a
o del Distrito Federal; entre dos Poderes
tener efectos, en cuyo caso encontramos
de
dos hipótesis: a) los efectos comenzaran a
un
mismo
constitucionalidad
Estado, de
sus
sobre
la
actos
o
disposiciones generales; y finalmente entre
92 93
Ibidem. Artículo 42. Ibidem. Artículo 43.
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Apuntes Legislativos No. 72
113
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
partir de la determinación que la propia Corte
haga
en
la
resolución
En ese sentido, el artículo 46 de la Ley Reglamentaria
del
artículo
105
correspondiente y; b) dichos efectos no
constitucional establece que las partes
tendrán efectos retroactivos a excepción
condenadas, en el plazo otorgado por la
de la materia penal en la cual se estará a
Corte informaran a la Presidencia del
los principios aplicables en esta materia.
94
cumplimiento
a
la
sentencia,
quien
determinara si ha quedado cumplida o no. Para lograr lo anterior, las sentencias
Si transcurrido dicho plazo no se hubiere
además de notificarse personalmente a las
producido el cumplimiento, las partes
partes, deberán publicarse íntegramente en
podrán solicitar a la presidencia de la
el Semanario Judicial de le Federación y
Suprema Corte que requiera a la parte
solo en aquellos casos que la sentencia
obligada
declare la invalidez de una norma general
cumplimiento.
a
informar
sobre
el
deberá publicarse además en el Diario Oficial de la Federación y el órgano oficial
Si cuarenta y ocho horas después de
en el que tales normas se hubiesen
notificado el requerimiento mencionado en
publicado.
95
al párrafo anterior, no se encontraré cumplida la ejecutoria, en vía de ejecución
I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA
o se trate de eludir su cumplimiento, el Presidente de la Corte turnara el asunto al
Al igual que en la mayoría de los procedimientos sistema
existentes
jurídico,
en
la
en
nuestro
controversia
constitucional también se prevén medios o vías para lograr su cabal cumplimiento.
Ministro ponente para que someta al Pleno un proyecto por medio del cual se considerará la aplicación del último párrafo del artículo 105 constitucional, es decir, la aplicación del procedimiento previsto en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los
94 95
Ibidem. Artículo 45. Ibidem. Artículo 44.
Estados Unidos Mexicanos.
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114
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
3. Que el fallo definitivo anule Dicho de otra forma, de acuerdo a la fracción
XVI
del
artículo
actos
concretos
de
autoridad.96
107
constitucional, el incumplimiento de las sentencias es castigado con la pérdida del
La
instauración
cargo y la consignación directa ante el
controversias
juez de distrito por delitos contra la
nuestro
sistema
administración de justicia.
consigo
una
modificación Asimismo se tiene la posibilidad -de
precedentes
de
las
constitucionales jurídico
en trajo
importante
al
sistema
de –
judiciales
igual forma que en el juicio de amparo- de
jurisprudencia- la cual encontramos
acceder al cumplimiento sustituto de la
en el artículo 43 de la Ley
sentencia mediante el pago de los daños y
Reglamentaria del Artículo 105 de la
perjuicios, siempre y cuando se cumplan
Carta Magna al establecer que las
las siguientes condiciones:
razones
establecidas
considerandos
que
en funden
los las
1. Cuando su ejecución afecte
resoluciones emitidas en este tipo de
gravemente a la sociedad o
procedimientos que hayan estimado
a terceros ó en mayor
declarar la inconstitucionalidad de
proporción a los beneficios
una norma general y que obviamente
económicos que obtendría
hayan sido aprobadas por cuando
el quejoso en caso de
menos ocho ministros del Pleno de
ejecutarla;
la Corte, serán obligatorias para la
2. Que la naturaleza del acto lo permita y;
96
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Esta disposición se encuentra establecida en la parte final del artículo 105.
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115
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
totalidad
de
los
órganos
jurisdiccionales de la nación.97
I.3.5.8. RECURSOS Al igual que en la mayoría de los procedimientos jurisdiccionales existentes en
nuestro
controversia
sistema
jurídico,
constitucional
en rige
la el
principio general de impugnación, aunque por las características peculiares de este tipo de juicios, esto es, por tratarse de un procedimiento uni-instancial, el principio de
impugnación
solo
operará
sobre
resoluciones judiciales subsidiarias no así sobre la sentencia definitiva.
En la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, solo se prevén dos recursos, la Reclamación y la Queja, los cuales serán abordados por separado.98
97
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 43. 98 Ibídem. Artículos 51 y 55.
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
De acuerdo a lo establecido en el
La Reclamación deberá interponerse
artículo 51 de la Ley Reglamentaria de la
ante el Presidente de la Suprema Corte de
controversia
Justicia de la Nación dentro de los cinco
constitucional
la
Reclamación procede:
días siguientes a aquel en que surta efectos de
“I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones; II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la controversia o que por su naturaleza trascendental y grave puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva;
de
la
resolución
impugnada, mediante escrito que contenga la
expresión
de
los
agravios
y
acompañando las pruebas que se estimen necesarias así como las copias necesarias para correr traslado a las partes.
Una vez interpuesto el recurso, se
III. Contra las resoluciones dictadas por el ministro instructor al resolver cualquiera de los incidentes previstos en el artículo 12;
correrá traslado a las partes para que en el
IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión;
convenga, por lo que agotado dicho plazo
V. Contra los autos o resoluciones del ministro instructor que admitan o desechen pruebas; VI. Contra los autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y VII. En los demás casos que señale esta ley.”99
99
notificación
término
de
cinco
manifestaciones
que
días a
hagan sus
intereses
el Presidente de la Suprema Corte turnara el asunto a un Ministro distinto del Instructor para que éste elabore el proyecto de resolución y lo turne al Tribunal Pleno.
También es importante señalar que la promoción de este recurso sin motivo alguno se castiga con multa que puede ir
Ibidem. Artículo 51.
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las
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
de los diez a los ciento veinte días de
la ejecución de la sentencia, se interpondrá
salario mínimo.100
ante el Presidente de la Corte dentro del año siguiente al de la notificación de la
Por lo que respecta al recurso de
sentencia definitiva.
Queja, de acuerdo a lo establecido en el artículo 55 de la Ley Reglamentaria de la controversia
constitucional
la
Reclamación procede:
En cuanto el procedimiento de tramitación de este recurso, en primer término, una vez admitido se requerirá a la autoridad contra quien se promovió para
“I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y
que para que dentro del plazo de quince
II. Contra la parte condenada, por exceso o defecto en la ejecución de una sentencia.”101
se presumirán ciertos los actos que se le
días deje sin efectos la norma general o el caso impugnado, o bien rinda el informe y ofrezca pruebas, porque en caso contrario
imputan en el recurso, además de la multa de diez a ciento ochenta días de salario
Este recurso se interpondrá ante el
mínimo que pudiese imponérsele.
mismo Ministro Instructor cuando las violaciones reclamadas se relacionen con la concesión de la suspensión por lo que en este caso se puede interponer hasta en tanto
se
resuelva
la
controversia
constitucional en lo principal.
Finalmente, señalado
en
el
agotado párrafo
el
término
anterior
y
tratándose de violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, el Ministro Instructor señalara fecha para la
A diferencia de la Reclamación y del caso señalado en el párrafo anterior, cuando se combata el exceso o defecto en 100 101
Ibídem. Artículos 3, 52, 53 y 54. Ibídem. Artículo 55.
celebración de una audiencia de desahogo de pruebas y formulación de alegatos dentro de los diez días siguientes; en tratándose del recurso interpuesto por
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119
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
exceso o defecto en la ejecución de la
tendencia es que la mayoría de ellos deben
sentencia el Presidente de la Corte turnara
fallarse en la sentencia definitiva a fin de
el expediente al Ministro Instructor para
evitar la dilación de los procedimientos,
los mismos efectos ante señalados.
claro está, con sus debidas excepciones tales como el de suspensión de los actos
El proyecto de resolución será
administrativos, el cual si bien no es de
elaborado por el Ministro Instructor y lo
previo y especial pronunciamiento se falla
someterá el Tribunal Pleno de la Suprema
antes de la sentencia.
Corte de Justicia de la Nación y en la resolución determinará lo siguiente:
Por su parte, la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional en su
“I. Si se trata del supuesto previsto en la fracción I del artículo 55, que la autoridad responsable sea sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra, y
artículo 12 considera como incidentes de previo y especial pronunciamiento como los siguientes:
1. Nulidad de actuaciones. 2. Reposición de autos. 3. Falsedad de documentos.
II. En el caso a que se refiere la fracción II del artículo 55, que se aplique lo dispuesto en el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”102
obstante
procedimientos
que
este
tipo
jurisdiccionales
de se
contemplan diversos tipos de incidentes, la 102
administrativos.
I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE GUANAJUATO
I.3.5.9. INCIDENTES
No
4. Suspensión de los actos
Ibídem. Artículo 58.
Como bien lo comenta el Magistrado José de Jesús Ortega de la Peña, en el artículo 124 de la Carta Magna se reconoce la posibilidad
de
que
las
Entidades
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120
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Federativas tengan un orden jurídico Las acciones de inconstitucionalidad sólo podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma.
propio, el cual en similitud al sistema normativo federal deberá partir de una Constitución
Local.103
Aunado
a
lo
Quedan excluidos los conflictos o acciones de carácter electoral.
anterior no debe pasar desapercibido que a ésta a su vez debe acotarse al orden
El procedimiento se substanciará conforme lo disponga la Ley.” 104
constitucional federal.
A fin de reglamentar la fracción
La Constitución Política para el
antes citada, en el año 2001 la
Estado de Guanajuato, en el artículo 89
legislatura
fracciones XV establece:
local
emitió
la
Ley
Reglamentaria de la Fracción XV del Artículo 89 de la Constitución Política
“…Las facultades y obligaciones del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia, son:
para el Estado de Guanajuato.
XV. Garantizar la observancia de esta Constitución y además conocer de: A.
Las
controversias
En
dicho
reglamentan
legales
entre:
ordenamiento
las
figuras
de
inconstitucionalidad a nivel local, sin embargo
se
establecen
algunas
limitantes:
B. Las acciones de inconstitucionalidad que promueva al menos una tercera parte de los integrantes del Congreso del Estado y que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
1. Se limita el acceso de los municipios a la controversia legal solo en los casos de 104
Ortega de la Peña, José de Jesús. Defensa Constitucional de las Entidades Federativas y el Fortalecimiento del Municipio en México. Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 10.
Constitución Política para el Estado de Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato 18 de octubre de 1917. Última reforma Publicada el 12 de mayo de 2012. Guanajuato. [Consulta: 12 enero 2013]
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la
controversia legal y las acciones de
a) Dos o más Municipios; b) Uno o más Municipios y el Poder Ejecutivo o Legislativo; y c) El Poder Ejecutivo y el Legislativo.
103
se
121
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
conflicto entre estos y para con
la controversia constitucional haciendo
el
el
ineficaz la protección al principio de
Legislativo, no así para con el
supremacía constitucional que impera a la
judicial.
constitución local, la cual se desprende del
Poder
Ejecutivo
o
2. Con respecto a conflictos entre
artículo 41 de la Carta Magna Federal.
los poderes del Estado, se limita solo a aquellos que se
Por otro lado, debido a cuestiones de
susciten entre el Ejecutivo y el
imparcialidad en casos en que el Supremo
Legislativo, no así en caso de
Tribunal de Justicia de nuestro Estado sea
aquellos que tengan relación
parte, a éste se le excluye no obstante que
de alguno de éstos con el
en la praxis pueden llegar a presentarse
judicial.
casos de conflictos entre el poder judicial
3. En tratándose de la acción de
y los otros poderes, tal es el caso de la
inconstitucionalidad, esta solo
controversia número 34/97 suscitada entre
es accesible al Congreso del
los Poderes Legislativo y Judicial de
Estado
cuando
tenga
nuestro Estado.
objeto
plantear
la
por
posible
contradicción entre una norma
Así pues, considerar que los conflictos
de carácter general y esta
competenciales,
Constitución.
constitucionalidad poderes
de
legalidad
y
relacionados
y municipios
de con
locales deben
Como se puede observar, a diferencia
necesariamente resolverse por el Supremo
de las reformas constitucionales que se
Tribunal de Justicia del Estado de
realizaron a nivel federal en el año 1994 y
Guanajuato pese a las insuficiencias en
que ya han sido materia de estudio en
nuestro marco jurídico, harían nugatorio el
puntos anteriores, las adecuaciones en
pleno acceso a la justicia.
nuestro Estado han sido, a mi juicio insuficientes puesto que no se reglamenta
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Apuntes Legislativos No. 72
122
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
mencionado aumento de poder posibilita
CONCLUSIONES
la realización de actos que no respetan Desde
la
creación
de
plenamente el marco legal violentando con
Fiscalización Superior del Estado de
ello el Estado de Derecho, tales actos
Guanajuato en base a las reformas a
pueden ser, entre otros: la generación de
nuestra Constitución Local en el año 2003
observaciones infundadas o basadas en
y el inicio de sus funciones en el año 2004,
suposiciones –en elementos subjetivos,
el Poder Legislativo de nuestra entidad
observaciones
federativa
respaldo documental –base objetiva de las
se
ha
del
visto
órgano
fortalecido
y
que
no
cuentan
paulatinamente en sus atribuciones de
mismas-
consecuentemente
revisión y control en el ejercicio del gasto
determinación
público.
administrativas, civiles o penales.
de
con
la
responsabilidades
Asimismo, en base a las reformas a
Otras cuestiones en las que pueden
la Ley de Fiscalización Superior del
incidir de forma ilegal los actos del órgano
Estado de Guanajuato hechas en el año
de Fiscalización Superior del Estado es la
2012 resulta evidente un fortalecimiento
generación de recomendaciones basadas
en los alcances y prerrogativas de la
en una falsa apreciación de los hechos o en
entidad de fiscalización del Estado y la
una
ampliación del abanico de posibilidades en
normas aplicables al caso, situaciones que
el control del ejercicio de los recursos
en dado momento pueden ser violatorias
públicos y el cumplimiento de metas y
de la autonomía hacendaria de los entes
objetivos de los municipios.
fiscalizados, caso en el que se pueden
incorrecta
interpretación
de
las
situar los municipios, lo cual hace Lo
el
necesario
de
mecanismos de defensa adecuados para
actuaciones arbitrarias del ente técnico del
defender tales derechos, es decir, la
Congreso del Estado en tanto que el
controversia legal prevista por la fracción
incremento
anterior de
trae
consigo
posibilidades
que
éstos
cuenten
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Apuntes Legislativos No. 72
123
con
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
XV del artículo 89 de la Constitución
facultades exclusivas. No obstante lo
Política para el Estado de de Guanajuato y
anterior,
la controversia constitucional a que se
prácticamente letra muerta y no fue sino
refiere el artículo 105 de la Constitución
hasta que, con base a las reformas
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
constitucionales de 1983 y a la promoción de
dichas
las
consideraciones
primeras
eran
controversias
En ese sentido, podríamos afirmar
constitucionales en la década de los
que antes de las reformas constitucionales
noventa, se comenzó a respetar a los
de 1994 no era claro si el municipio podía
municipios su legitimación para acudir a
ser
los juicios de control constitucional a
parte
en
las
controversias
constitucionales, el municipio, se decía, no
defender
su
está legitimado activamente por no ser un
económica.
autonomía
político
y
poder público, por no encontrarse señalado como uno de los tres poderes de la clásica
Durante el periodo que fue desde la
división tripartita que subsiste en nuestra
creación de la Constitución Política de
Carta Magna, lo cual indudablemente le
1917 hasta las reformas a la misma del año
daba la connotación de un organismo
1994,
descentralizado
constitucionales se caracterizo por una
de
la
administración
pública estatal.
el
sistema
de
controversias
dualidad en la resolución de las mismas, es decir, su resolución por medios políticos y
No fue sino hasta la reforma
su resolución por medios jurisdiccionales.
constitucional al artículo 115 donde finalmente se fortalece al municipio en sus atribuciones
políticas,
y
las reformas judiciales de 1994 se inicia
logró
una nueva etapa en la vida jurídica del
relativamente al reconocérsele cierto grado
país, la cual ha significado un importante
de autonomía política y financiera así
avance en el desarrollo del papel del Poder
como al establecimiento de supuestas
Judicial
administrativas,
ello
hacendarias
En evolución al sistema anterior, con
se
Federal
mediante
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Apuntes Legislativos No. 72
124
la
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
implementación de los mecanismos de la
calidad de imperio y no obstante que su
controversia constitucional, los cuales si
relación para con los sujetos fiscalizables -
bien presentan ciertas deficiencias como la
como los municipios- es de autoridad a
exclusión de las cuestiones electorales, la
autoridad, el municipio se encuentra
falta de reconocimiento de legitimación
subordinado a las decisiones unilaterales e
activa de los órganos constitucionales
imperiosas del ente fiscalizador pues no
autónomos y la falta de legitimación activa
existe un medio ordinario de defensa
y pasiva del Poder Judicial Federal,
eficaz para combatirlas, lo cual lo coloca
también debe reconocerse un importante
en un esquema de gobernado, calidad
avance como mecanismo de defensa
suficiente
efectivo para los municipios, los cuales,
necesarios para ser parte activa en los
con el reconocimiento efectivo de su
juicios
legitimación procesal en las controversias,
constitucional para impugnar los actos del
se ha transformado en el principal actor de
ente técnico del Poder Legislativo de
las mismas. Ello refleja un escenario
nuestro Estado.
para
de
agotar
los
controversia
extremos
legal
y
dominante de transición política de los municipios ya que finalmente, se mueven
Ahora bien, no obstante que los
de la periferia al centro, tendencia que
municipios tienen las dos posibilidades –
sigue al alza.
controversia legal y constitucional- existe el problema de determinar qué vía tomar,
Finalmente, así como ha quedado
esto es, por un lado las promoción de
claro que el municipio ya cuenta con
controversias legales ante el Supremo
legitimación
promover
Tribunal de Justicia del Estado de
controversias legales y constitucionales,
Guanajuato no es un campo que haya
también, claro es, que al ser el órgano de
tenido mucho desarrollo dada la vaguida
Fiscalización Superior del Estado de
ley que reglamenta ésta figura jurídica, por
Guanajuato una autoridad que en el
tanto se trata de un campo poco explorado
ejercicio de sus funciones actúa con
de lo que resulta cierta incertidumbre
activa
para
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Apuntes Legislativos No. 72
125
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
sobre la eficacia y, porque no decirlo,
técnica que requiere cierto nivel de
inseguridad acerca de la parcialidad del
conocimientos de derecho constitucional y
tribunal en los casos que le sean
de la materia en que se encuentre inmersa
sometidos, ello debido al manejo de las
la cuestión debatida.
cuestiones políticas y sociales de nuestra Entidad Federativa.
Finalmente,
el
problema
constitucional y político de los municipios En cuanto a la promoción de controversias
constitucionales,
sigue
existiendo
en
tanto
que
las
nos
controversias legales y constitucional no
encontramos con un contexto un tanto
tendrá mucho éxito mientras el sistema de
distinto, pues existe mayor exploración al
facultades y prerrogativas establecido a los
menos en otros Estados como lo es
municipios tanto en la constitución federal
Nayarit –por citar un ejemplo- sin
como en las locales no se modifique y
embargo el problema a superar sería a mi
amplíe, en este caso, el esquema estatal de
juicio el cuidado que debe tenerse en la
atribuciones municipales poco favorece al
construcción de los argumentos para
estado de derecho, ya que como es
demostrar las violaciones constitucionales,
evidente, mientras se da fortaleza a
es decir, como ya se avizoró en ésta
diversas
investigación,
Órgano de Fiscalización Superior del
la
Suprema
Corte
de
instituciones
tales
como
Justicia de la Nación ya ha afirmado su
Estado de Guanajuato,
competencia para conocer de violaciones
siempre va quedando en el olvido.
indirectas
el
el municipio
a la Constitución Política
Federal, ello siempre que las violaciones a
Por lo anterior, se considera que la
las Constituciones locales o normas que de
hipótesis planteada como respuesta al
ellas se esgriman a la luz o cobijo de los
problema que dio origen a la presente
preceptos constitucionales. Cabe decir,
investigación ha sido corroborada al
que aunque dicha tarea parece fácil, en
encontrar elementos jurídicos y doctrinales
realidad se trata de una cuestión bastante
suficientes
para
considerar
que
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Apuntes Legislativos No. 72
126
el
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
municipio
si
puede
acceder
a
la
controversias legales y constitucionales como medios de defensa en contra de los actos del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato.
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Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72 131
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
II.
EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA
desgracia esos ideales de Zapata no han dado los frutos que él hubiera esperado, porque poco a poco se va perdiendo y quizá muchos de nosotros –ni siquiera sepamos- quién fue Emiliano Zapata.
Al hablar de tierra y al hablar de libertad nos damos cuenta que la tierra – poco a poco- la van perdiendo debido a la falta de apoyos al campo y tener que venderla para poder subsistir y, por II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ ARREDONDO*
lógica, la libertad se habrá de perder también de la misma manera, ¿por qué?
Con su permiso señor presidente. Con su
Porque al no tener tierra volverán a ser
permiso compañeros diputados.
personas asalariadas, volverán a estar una vez más en la lista de raya. Esto no
Hablar de Zapata y sus ideales es
solamente se ha propiciado por la falta de
trasladarnos a un tiempo de injusticia; es
interés en todos los ámbitos, sino también
pensar en el tiempo de los hacendados, en
por la falta de interés en nuestro estado de
el poder de la tierra; en tener un salario
Guanajuato.
prácticamente para apenas comer; en el
solamente se le haya asignado el 1% del
que los campesinos, cuando querían
presupuesto total del estado; es decir, 50
comerse un elote, tenían que hacerlo a
mil millones de pesos y de ellos
escondidas
y,
confesarlo
para
es
posible
que
habría
que
solamente 571 millones de pesos para el
azotados.
Por
campo de Guanajuato?, ese el aprecio, esa
después, ser
¿Cómo
es la forma en que queremos que los *
Diputado del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
campesinos
de
Guanajuato
salgan
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Apuntes Legislativos No. 72 132
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
adelante. Y en el caso que ha pasado con
integral, eso nos daría para que el
las heladas en nuestro estado, solamente
campesino
se le pusieron de parte del estado de
algunos dirán, ¿qué tiene que ver eso con
Guanajuato, de gobierno del estado, 20
Zapata?
millones de pesos; estamos hablando
precisamente eran que la gente tuviera
realmente de una cantidad que no sólo no
mejores condiciones de vida, que la gente
abona, sino ofende a los campesinos de
tuviera mejores ingresos y que dejaran de
Guanajuato. Así, poco a poco, iremos
ser esclavos; sin embargo, poco a poco
desapareciendo el ejido en nuestro país y,
estamos viendo que por la falta de interés
sobre todo, en Guanajuato; así –poco a
del
poco- iremos mandando más campesinos
campesinos vuelven a la esclavitud,
a Estados Unidos. Las promesas de
vuelven a no tener recursos para –ni
campaña siempre son que habrá de
siquiera- subsistir; ¿qué habrán de hacer
trabajarse para crear más empleos. Hace
los campesinos ahora si lo que habían
rato,
compañero
sembrado lo perdieron y eso había sido en
diputado que se expresaba sobre el
base a un crédito? Si las personas que les
problema del agua, ¿cómo vamos a
habían dado crédito. ahora ya no les
arreglar precisamente el problema del
habrán de prestar, ¿con qué van a volver a
agua si no le estamos metiendo recursos
sembrar? Definitivamente nuestro campo
para tecnificar el riego?, ¿si no estamos
está abandonado, definitivamente no hay
poniéndole ni un peso para poder
interés de parte de gobierno del estado
disminuir el uso indiscriminado del
hacia
agua?, ¿cómo vamos a arreglar, entonces,
Muchas gracias.
escuchando
a
un
estuviera
Los
gobierno
el
mejor.
ideales
de
campesino
de
Quizá
Zapata
Guanajuato,
de
los
Guanajuato.
los problemas sin recursos, sin apoyos; si tenemos una agricultura que no tiene ningún sistema? agricultura
donde
Si tuviéramos realmente
una fuera
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Apuntes Legislativos No. 72 133
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA MIRANDA ARROYO*
hasta el malagradecido que, siendo peón de confianza, se rebeló contra sus amos.
No obstante, hubo caudillos pro zapatistas
en
Guanajuato
que
mantuvieron viva la presencia en la entidad
de
uno
de
los
personajes
trascendentales de una Revolución que tuvo en el Plan de Ayala su base doctrinal a favor de la gente del campo. Con su venia, señor Presidente En el marco de conmemorar el
Compañeras y compañeros legisladores Señoras y señores
aniversario 94 de Emiliano Zapata, la izquierda guanajuatense rinde homenaje a
Legado de Zapata en Guanajuato
quienes lucharon en su nombre en nuestro estado.
El 10 de abril de 1919, fecha en que fue Recordamos que, tras la caída de
asesinado en Chinameca, Morelos el general Emiliano Zapata.
Porfirio
Díaz
en
1911,
surgió
en
Guanajuato la figura de Cándido Navarro, La imagen de Zapata entre los guanajuatenses fue, en lo general, la misma que la propaganda de su tiempo creó en torno a su figura: un asesino despiadado, el Atila del Sur, el bandido y
simpatizante de las causas campesinas, quien se reunió con Francisco I. Madero para demandar el cumplimiento del Plan de San Luis en materia agraria y fue acusado de simpatizar con disidentes maderistas y encarcelado en Lecumberri.
*
Coordinadora del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
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Apuntes Legislativos No. 72 134
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
La prisión de Navarro no garantizó el fin de la rebelión en Guanajuato: en Silao,
nuevamente en armas, ahora contra Huerta.
tras un enfrentamiento a tiros con las tropas federales, fue detenido el general
Son tan sólo algunas referencias
Adolfo Azueta, quien también iba a
históricas sobre la presencia de Zapata en
levantarse en armas porque consideraba
Guanajuato, hechos que nos ayudan a
que no se había cumplido el Plan de San
forjar
Luis.
guanajuatenses y el orgullo de honrar a un
nuestra
identidad
como
mexicano que dio su vida por los que La rebelión por la causa del campo
menos tienen.
cundió y el vallense Félix Galván enarboló la bandera zapatista contra Madero.
La herencia de Zapata no sólo es la lucha por la tierra: a Zapata debemos honrarlo
con
políticas
sociales
y
El golpe de Estado de Victoriano
económicas que permitan el desarrollo de
Huerta, en 1913, mantuvo la presencia
nuestra gente del campo, que combatan la
zapatista en Guanajuato.
marginación y la ignorancia.
Cándido
Navarro,
liberado
por
En cada campesino guanajuatense
Huerta, se unió y murió por la causa
que
zapatista
discriminación, rezago educativo, mala
combatiendo
al
gobierno
usurpador.
sufre
hambre,
desempleo,
atención médica, al que le falta vivienda, que debe emigrar porque nuestro país y
Tomás Pantoja, otro revolucionario
nuestro estado no le ofrecen las mejores
de Valle de Santiago, quien había sido
condiciones para su desarrollo, hay una
amnistiado
ráfaga de maúser contra Zapata.
por
Madero,
se
levantó
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Apuntes Legislativos No. 72 135
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
El
Caudillo
del
Sur felonía
físicamente
por
una
Chinameca,
pero
sus
ideales
murió en están
presentes en leyes y acciones a favor de nuestra gente del campo. El mejor homenaje que debemos darle es alcanzar la autosuficiencia alimentaria y que nuestros campesinos vivan con dignidad.
Es cuánto, señor presidente
.
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Apuntes Legislativos No. 72 136
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO
No obstante, hubo caudillos pro zapatistas
en
Guanajuato
(Cándido
Navarro, como el más representativo) y Federico Velio Ortega
*
Para el 10 de abril de 1919, fecha en que fue asesinado en Chinameca, Morelos el general Emiliano Zapata, Guanajuato se había convertido en un estado afín al jefe
bandidos que, al hacer actos militares o fechorías
en
nombre
del
sureño,
mantuvieron viva la presencia en la entidad de uno de los iconos por excelencia de la Revolución Mexicana.
revolucionario en turno. Los alcaldes Zapata y Madero, la alianza
carrancistas vendían, como en la época de Porfirio Díaz y como lo habrían de hacer de la era de los caudillos en adelante, la idea de un estado próspero y progresista, mientras sus campesinos, base de la bandera zapatista, carecían de tierra y padecían escasez de comida y trabajo.
Tras haber sido encarcelado y luego de la fraudulenta reelección de Porfirio Díaz, Francisco I. Madero lanzó el Plan de San Luis y convocó a un levantamiento armado para el 20 de noviembre de 1910, a las seis de la tarde.
La imagen de Zapata entre los Dos días antes, los hermanos
guanajuatenses fue, en lo general, la misma que la propaganda de su tiempo creó en torno a su figura: un asesino despiadado, el Atila del Sur, el bandido y hasta el malagradecido que, siendo peón de confianza, se rebeló contra sus nobles amos.
Serdán habían muerto en Puebla al enfrentarse a la policía del régimen. Desde enero de ese año, los magonistas se habían levantado en armas. La rebelión cundía y entre los seguidores de Madero resaltaba en el sur la figura de Zapata, capataz de hacienda que representaba a
*
Periodista y maestrante en historia.
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Apuntes Legislativos No. 72 137
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
campesinos
demandantes
de
la
devolución de tierras arrebatadas.
Francisco
Franco,
Moisés
García,
Catarino Guerrero y Adolfo Azueta. Éste último, junto con Navarro, serían a la
La convocatoria maderista para iniciar la rebelión fue cubierta en la
postre los más identificados con la causa zapatista.
prensa de Guanajuato sólo desde la perspectiva de los informes oficiales o,
En marzo de 1911, Porfirio Díaz
aún en el caso de la prensa independiente
envió una iniciativa al Congreso para
local, desde una posición de defensa de la
anular la reelección, pero los rebeldes no
paz impuesta por Díaz.
se
conformaron,
pedían
su
cabeza,
siguieron la lucha y lograron finalmente Madero contaba con el respaldo político
de
y
Tratados de Ciudad Juárez el dictador
Abraham González, y militar de caudillos
dejaba la presidencia y los rebeldes
como Pascual Orozco, Francisco Villa y
entregarían sus armas. Así lo hicieron los
Emiliano Zapata, éste último con una
maderistas, menos Zapata, quien seguía
demanda concreta: el reparto de tierras.
firme en su lucha por el reparto agrario.
Los
Venustiano
maderistas
Carranza
echarlo en mayo. Con la firma de los
guanajuatenses
El porfirista Francisco León de la
lograban una débil respuesta política en la
Barra quedó como responsable de la
población, pero eso no fue obstáculo para
presidencia de la república y Enrique
iniciar la lucha armada en la entidad. Para
Octavio
Aranda
finales de 1910, la convocatoria rebelde
interino
de
había tenido sus ecos y en los meses
convocaron
siguientes habrían de formarse seis
respectivos ámbitos de competencia.
como
Guanajuato a
elecciones
gobernador y
ambos en
sus
núcleos agrarios conducidos por Cándido Navarro,
Juan
Bautista
Castelazo,
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Apuntes Legislativos No. 72 138
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Sin ser formalmente zapatista,
apenas más de tres mil votos, evidencia
pero en plena coincidencia con el caudillo
del rechazo del guanajuatense común a la
sureño, Cándido Navarro se negó a
opción armada.
licenciar a sus soldados, los acuarteló en Silao, inconforme porque Madero no hacía cambios
Cándido
Navarro
habría
de
radicales en materia
enfrentar a una prensa guanajuatense que
agraria y se mantuvo en la lucha por
no respaldaba las demandas agrarias, a
encima del llamado a la paz del de Parras.
excepción inicial de El Obrero, periódico
El 3 de junio atacó León con un grupo de
liberal leonés que dio ocasionalmente
300
arcas
espacio a los postulados zapatistas en una
municipales, hecho que lo convirtió en
nota titulada “Lo que dice el Gral.
perseguido por el ejército federal y
Zapata”, publicada el 24 de junio de 1911
atacado por la prensa local. A principios
“para evitar que se formen juicios
de julio de 1911, Bonifacio Soto, al frente
equívocos del aguerrido revolucionario”.
hombres
y
saqueó
las
de los rurales del estado, se enfrentó a los El
rebeldes en Silao y los derrotó. El 11 de
llamado
“Atila
del
Sur”
julio de 1911, Navarro se reunió con
constituía el principal frente opositor a
Madero en Aguascalientes y aceptó,
Francisco León de la Barra y de rechazo a
acorde con lo estipulado en los Tratados
Madero. No obstante, en ese momento los
de Ciudad Juárez, dejar la confrontación
ataques a Zapata fueron minimizados
armada. Se ordenó al profesor establecer
porque, aunque de manera alarmista y sin
su cuartel en Silao en calidad de fuerza
datos objetivos, la prensa del estado daba
garante del maderismo. Pacificado, optó
cuenta de las secuelas de otro frente
por la participación electoral y fue
rebelde
postulado para gobernador del estado en
magonismo derrotado en diciembre de
agosto de 1911, contienda ganada por
1910.
nacional:
las
secuelas
del
Víctor Lizardi, en la que Navarro tuvo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72 139
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
La ruptura del zapatismo con Madero
con
Madero
para
demandar
el
cumplimiento del Plan de San Luis en la Madero ganó la presidencia en octubre de
materia y, en el contexto anterior, fue
1911 y el día 31, una semana antes de que
acusado de simpatizar con disidentes
tomara posesión de su cargo, continuaron
maderistas y encarcelado en Lecumberri.
los pronunciamientos: lo acusaban de traicionar al Plan de San Luis y de
La
prisión
de
Navarro
no
imponer a Pino Suárez y a algunos
garantizó el fin de la rebelión en
gobernadores.
Guanajuato:
El
historiador
Román
en
Silao,
tras
un
Iglesias González explica lo anterior al
enfrentamiento a tiros con las tropas
señalar que los sectores radicales de la
federales que catearon casas donde se
revolución exigían cambios inmediatos,
refugiaban grupos de conspiradores, fue
sobre todo en cuestión agraria. Resaltaban
detenido el general Adolfo Azueta, quien,
que "el problema agrario en sus diversas
de acuerdo con la prensa, también iba a
modalidades es, en el fondo, la causa
levantarse en armas porque consideraba
fundamental de la que derivan todos los
que no se había cumplido el Plan de San
males del país y de sus habitantes". Esta
Luis. Asimismo, fue cateada la casa del
andanada tuvo como cúspide y el 11 de
coronel maderista Bonifacio Soto, quien
diciembre, cuando Emiliano Zapata, con
había derrotado al profesor silaoense,
el apoyo de notables intelectuales de su
acusado de participar en el complot y
tiempo,
lanzó el Plan de Ayala,
quien fue defendido por los periodistas de
emblemático de la lucha por la tierra
El Barretero al considerarlo leal al
durante la Revolución.
gobierno. El fantasma del zapatismo no sólo rondaba en el Bajío: el periódico
En Guanajuato, simpatizante de
denunciaba que Félix Galván, “tirano
las causas agrarias, Cándido Navarro se
cacique de Valle de Santiago”, era
mantuvo en la línea agrarista y se reunió
seguidor de Zapata y criticaba a El Diario
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Apuntes Legislativos No. 72 140
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
del Hogar de ser el impreso que instigaba
informaba que Cándido Navarro (que en
a la rebelión contra el gobierno. Ante
realidad
supuestas evidencias de rebeliones pro
Lecumberri) había tomado el poblado de
zapatistas,
Tlachiquera, que un grupo de bandidos
las
fuerzas
federales
se
se
encontraba
asaltó
el
preso
rancho
de
en
aprestaron para la defensa de la capital
zapatistas
La
del estado.
Huaracha y que en Dolores Hidalgo había ocurrido un motín con saldo de nueve
Al iniciar 1912, los mensajes de
muertos, muchos heridos, el saqueo de
paz o las editoriales con deseos o
negocios y casas y la liberación de los
exigencias de fin de la confrontación
presos.
armada fueron la constante en la prensa estatal. Zapata, por tanto, era visto como
El ejército federal participaba en
el violento enemigo de la tranquilidad
las campañas de sofocamiento de rebeldes
social. El Barretero, impreso en la ciudad
y descuidaba la función policial que había
de
la
tenido en el porfiriato, lo que dio lugar al
pacificación del país; La Defensa, órgano
crecimiento del bandidaje. Para la prensa
del Partido Católico Nacional, de León,
de la entidad, fueran revolucionarios
exigía el cumplimiento de la ley para
opositores a Madero o gavilleros, el
acabar con el bandidaje; El Obrero, aun
hecho de tratarse de gente armada era
cuando ya para entonces atacaba al
motivo
zapatismo y mantenía aún esperanzas en
editoriales, de descalificación.
Guanajuato,
demandaba
de
noticia
y,
en
términos
Madero. Aun cuando tanto los periódicos Un demonio llamado Emiliano Zapata
metropolitanos como los guanajuatenses difundían una y otra vez notas sobre el
La realidad era más necia que los buenos
supuesto
aniquilamiento
del
ejército
deseos: el 6 de enero de 1912, El Obrero
zapatista y los editoriales atacaban y
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Apuntes Legislativos No. 72 141
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
satanizaban
al
rebelde
sureño,
la
persistencia de Zapata y su presencia
En los impresos de Guanajuato el
militar comenzaron a provocar una
rechazo a los rebeldes del sur no era la
desesperanza y a radicalizar la postura a
excepción. El 8 de febrero de 1913, El
favor de una solución violenta como
Obrero reproducía, bajo el título de
única vía para pacificar al país.
“Salvajismo de los Zapatistas. Fué una orgía el asalto al tren de Ozumba”, una
Había textos que exigían más soldados y armas, así como reinstaurar el
acción bélica de las tropas del Caudillo del Sur.
servicio militar para fortalecer al ejército federal en su lucha contra los rebeldes y
Fue
parte
de
un
discurso
otros apostaban a la capacidad de las
periodístico que justificó y vio como
tropas maderistas con Victoriano Huerta
esperanza la traición de Huerta a Madero.
como baluarte. Por
convicción,
presión
o
Al iniciar 1913 las condiciones
conveniencia, en la mayor parte de la
para el golpe de estado contra Madero se
prensa del país fue construida la imagen
iban forjando tanto en lo político como en
de un Victoriano Huerta que rescató a la
lo militar. A la inconformidad ante la
revolución. En marzo de 1913, la prensa
permanencia de la estructura burocrática
guanajuatense publicó artículos y noticias
porfirista se sumaban el descontento por
donde daba por hecha la pacificación del
el bandidaje y los ataques rebeldes. Tanto
país y llegaba una anhelada estabilidad.
la prensa metropolitana como la local
Aunque había nostalgias y evocaciones
resaltaban la ingobernabilidad reinante en
por el porfirismo, se daba por descontado
el país. Para la mayor parte de periodistas
su regreso. El discurso era claro: Huerta
metropolitanos
continuaría, de manera firme y estable, la
el
peligro
mayor
lo
constituía Emiliano Zapata.
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Apuntes Legislativos No. 72 142
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
revolución que no pudo hacer realidad
Francisco Villa se había levantado contra
Madero.
Victoriano Huerta.
En
Guanajuato
el
gobierno
se
plegaba al nuevo régimen. Lizardi, como
Los últimos vestigios zapatistas en Guanajuato
la mayoría de los gobernadores del país, reconoció al gobierno huertista, aunque
En Guanajuato la rebelión también tuvo
meses después sería relevado por Rómulo
sus ecos. El Obrero informaba el 3 de
Cuéllar.
junio de 1913 que, en Valle de Santiago, el zapatista Tomás Pantoja, quien había
El paraíso de paz inventado por la
sido amnistiado por Madero, se levantó
prensa propagandista de Huerta se vino
nuevamente en armas, ahora contra
abajo cuando el 23 de marzo de 1913, el
Huerta.
gobernador
Venustiano
Además del sedicente zapatista
Carranza, lanzó el Plan de Guadalupe,
Tomás Pantoja, a quien erróneamente la
con el que desconocía a El Chacal e
prensa había dado por muerto y luego se
iniciaba una batida desde el norte contra
supo andaba en Zacatecas, reapareció en
el usurpador. Los zapatistas mantuvieron
el escenario local el profesor Cándido
su bandera agrarista y enfrentaban en el
Navarro.
sur al gobierno del dictador. Pascual
encarcelado bajo el cargo de apoyar a los
Orozco, quien se había sublevado contra
hermanos
Madero, se sumó a las fuerzas de Huerta
conspiración de Madero, fue liberado
y se convertía en el nuevo héroe militar
bajo caución en mayo de 1913. Un mes
para
después,
El
de
Coahuila,
Obrero
y
otros
impresos
El
silaoense
Vázquez
había
Gómez
aprovechando
la
estado
en
feria
una
de
guanajuatenses al combatir a los rebeldes.
Tlalpan, huyó de la capital para unirse a
Aunado a lo anterior, para mayo de 1913
las fuerzas de Emiliano Zapata y se puso
la prensa local informaba que también
a sus órdenes bajo el mando de los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72 143
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
generales
y
rumor sobre la muerte del caudillo, El
Genovevo de la O. Con la finalidad de
Obrero confirmaba en sus ediciones del
extender su influencia en el Bajío, Zapata
19 y 20 de agosto el hecho: el
lo
Guanajuato
revolucionario había caído y lo probaba
escoltado por Pacheco. Como en el
con el texto del telegrama oficial sobre el
camino el contingente sufrió varias
reporte de la fe del cadáver.
envió
Francisco
al
V.
estado
Pacheco
de
derrotas, Navarro fue abandonado a su suerte, con ataques furtivos, haciendo más una
labor
de
guerrillero
que
de
combatiente formal.
Al cerrar el año, las principales noticias bélicas eran las referentes a enfrentamientos
entre
huertistas
y
opositores. Las actividades de Victoriano Las autoridades federales y locales emprendieron
no
sólo
una
Huerta eran difundidas con profusión
cruzada
tanto en los periódicos metropolitanos
militar, sino que persiguieron a los
como en los del estado. Venustiano
familiares del caudillo. Para presionarlo,
Carranza, el líder del antihuertismo,
el 17 de junio detuvieron al Prof. Gonzalo
apenas
Navarro, hermano del revolucionario. El
periódicos de la entidad y a los denuestos
detenido, que trabajaba como ayudante
contra Zapata se agregaban los dirigidos
tercero en la escuela Modelo de Silao, fue
al “bandido” Francisco Villa.
sí
era
mencionado
en
los
trasladado a Celaya, de acuerdo con la nota de El Obrero, publicada el 19 de junio de 1913.
Siguieron difusión
de
las
meses plazas
de
amplia
tomadas
y
Para agosto de 1913, Navarro
recuperadas por uno y otro bando, con
estaba acorralado y fue abatido el día 13
notas contra Villa y Carranza y de
en los límites entre Guanajuato y San
aprovechar el discurso antiestadounidense
Luis Potosí. Una semana más tarde, tras
para legitimar a Huerta
una serie de notas que propalaban el
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Apuntes Legislativos No. 72 144
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
El gusto no habría de durar mucho. El 24 de junio de 1914 las fuerzas
La presencia de Emiliano Zapata
antihuertistas triunfaron y el usurpador
es
pobre
dejó la presidencia.
guanajuatense,
en sin
la
historiografía
embargo,
quedó
plasmada sobre todo en las páginas de la Llegaron nuevas confrontaciones
prensa de la época, en espera de una
interrevolucionarias con dos bandos que
lectura diferente, alejada de los clichés
disputaban un proyecto constitucional.
oficiosos y/o reaccionarios.
Más allá de esa pugna, con Navarro había terminado la presencia zapatista formal en
Fuentes:
Guanajuato. Las noticias que en lo sucesivo se publicarían sobre el caudillo sureño serían por su protagonismo en la Convención de Aguascalientes, su alianza con
Francisco Villa y, al triunfo del
constitucionalismo moderado, por su persistencia de demandas agrarias al carrancismo, hasta su muerte a traición el 10 de abril de 1919.
Guanajuato no fue un estado de demandas agrarias profundas, no tuvo campesinos despojados de sus tierras y el reparto agrario habría de realizarse hasta la década de los 30, enfrentado a defensores antiagraristas amparados en la lucha cristera.
BLANCO, Mónica. El Movimiento Revolucionario en Guanajuato 19101913, Editorial La Rana, colección Nuestra Cultura, México, 1997. HART, John Mason, El México Revolucionario. Gestación y proceso de la Revolución Mexicana, Alianza Editorial Mexicana, primera edición en español, México, 1990. IGLESIAS González, Román (Introducción y recopilación), Planes políticos, proclamas, manifiestos y otros documentos de la Independencia al México moderno, 18121940. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie C. Estudios Históricos, Núm. 74., México, 1998. LÓPEZ González, Valentín, Los Compañeros de Zapata, Ediciones del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, México, 1980. MATUTE, Álvaro, La Revolución mexicana: actores, escenarios y acciones.
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Vida cultural y política, 1901-1929, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 2002. MORENO, Manuel M., Historia de la Revolución en Guanajuato, Biblioteca del Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, México, 1977. RIONDA Ramírez, Luis Miguel, Movimientos populares y lucha de la izquierda en Guanajuato, 1900-1994, Cuadernos del CICSUG, Universidad de Guanajuato, México, 2001. SALGADO Andrade, Eva, Periodismo en la Revolución Maderista,
Serie Cuadernos Conmemorativos, Comisión Nacional para las Celebraciones del 175 Aniversario de la Independencia Nacional y 75 Aniversario de la Revolución Mexicana, México, 1985. Periódicos El Obrero (1910-1913), El Comercio (1910) y La Defensa (1913) de León; La Prensa (1910), El Barretero (1910-1914) y El Observador (19101913) de la ciudad de Guanajuato; y La Vanguardia (1910-1914) consultados en el Archivo Histórico Municipal de León, Archivo General del Estado de Guanajuato y Archivo General de la Nación
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en la Plaza de la Paz 77, zona centro de III.
EL MUNICIPIO EN TEXTOS
Guanajuato, Gto.
Gloria Del Carmen Hernández M105 El primer ejemplar se titula Los Uno de los aspectos más importantes en nuestros tiempos y que ha adquirido gran relevancia en nuestro sistema jurídico
municipios
y
la
coordinación
intergubernamental. La autora es Allison M. Rowland.
mexicano es el ubicado en el artículo 115 constitucional: el municipio. La actividad que desempeña el municipio en el desarrollo político, económico, social y cultural dentro del Estado ha propiciado grandes estudios a fin de proponer nuevas alternativas para su mejor funcionamiento interno. En este número 72 de Apuntes Legislativos les presentamos a nuestros lectores 3 libros que versan sobre el tema municipal en diversos aspectos. Forman parte de una colección titulada Cuadernos de Debate editado por el Centro de investigaciones y docencia económica.
Rowland, Allison M.
Los ejemplares que mencionamos pueden
Los municipios y la coordinación intergubernamental/ Allison M. Rowland: México, D.F
ser consultados en las instalaciones de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada
CIDE: 2000 40 pág. (Municipio, coordinación) [No.
105
Jefe de Departamento de Aguilar y Maya”
Biblioteca “ José
Eje] 1
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
La coordinación intergubernamental es un tema relativamente nuevo en México, debido a que las relaciones tradicionales entre los
municipios, los
estados y la federación se han regido por una jerarquización estricta de arriba hacia abajo.
En las últimas
décadas, el
progreso hacia la democratización
y
descentralización del país ha abierto a los municipios la oportunidad de empezar a definir los espacios gubernamentales y administrativos en que ellos asumen la responsabilidad principal, o bien, aquellos González Saravia Calderón, Dolores
en que la comparten o la ceden a otros
de vista de los municipios, el fondo del
Pueblos indígenas y municipio/ Dolores González Saravia Calderón : México, D.F
debate
CIDE: 2000
órdenes de gobierno. Así, desde el punto
sobre
la
coordinación
intergubernamental es un incremento
1054 pág. (municipio, Indígenas) [No.
sustancial de la importancia de los
Eje] 1
mismos en el gobierno del país. El El segundo de los libros, se titula Pueblos indígenas y municipio, Dolores González Saravia Calderón.
de
proceso
de
recuperación
y
sistematización de propuestas que se desarrolló para conformar la Agenda de la Reforma Municipal en México incorporó una vertiente amplia, plural y rica en propuestas que relacionan a los derechos
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Apuntes Legislativos No. 72 148
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indígenas con la Reforma del Estado en el ámbito local, y que hasta entonces había permanecido relativamente ausente del debate municipalista. Las reflexiones y los lineamientos recogidos en este campo están referidos a un importante sector de la sociedad nacional que ha expresado sus necesidades e intereses con gran fuerza y los ha colocado como un tema relevante y fundamental
de
la
agenda
pública
nacional.
El
tercer
y
último
libro
que
presentamos ahora se titula Derechos Hurtado, Javier.
políticos e el orden municipal El autor
Derechos políticos en el orden municipal / Javier Hurtado: México, D.F
del libro es Javier Hurtado.
CIDE: 2000 251 pág. (municipio, derechos políticos) [No. Eje] 1
Parte el presente trabajo de la tesis que generalmente los derechos políticos se asocian frecuentemente con las figuras de democracia directa. Por lo anterior, en el presente trabajo se precisan cuáles son esos derechos, así como sus antecedentes
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Apuntes Legislativos No. 72 149
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
y
evolución
tanto
en
el
derecho
internacional como en el país. En el tercer apartado se hace un análisis de la situación
de
esos
derechos
en
las
constituciones políticas de los estados y en las leyes orgánicas municipales.
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Apuntes Legislativos No. 72 150
