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García Alvarez, Yolli. Requisitos fiscales de la propaganda / Yolli García Alvarez. -Primera edición. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2014. 79 p.-- (Serie Temas Selectos de Derecho Electoral; 48) ISBN 978-607-708-264-4 1. Propaganda electoral -- México. 2. Financiamiento de partidos políticos -- México. 3. Rendición de cuentas -- Partidos políticos -- México 4. Fiscalización -- Partidos políticos -- México I. Título. II. Serie.
Serie Temas selectos de Derecho Electoral Primera edición 2014. D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF. Teléfonos 5728-2300 y 5728-2400. Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral. Las opiniones expresadas en el presente número son responsabilidad exclusiva del autor. ISBN 978-607-708-264-4 Impreso en México.
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directorio Sala Superior Magistrado José Alejandro Luna Ramos Presidente Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Constancio Carrasco Daza Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López
Comité Académico y Editorial Magistrado José Alejandro Luna Ramos Presidente
Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Dr. Eduardo Ferrer Mac‐Gregor Poisot Dr. Hugo Saúl Ramírez García Dra. Elisa Speckman Guerra
Secretarios Técnicos Dr. Carlos Báez Silva Lic. Ricardo Barraza Gómez
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Presentación
Una de las medidas adoptadas para asegurar la equidad en las contiendas electorales entre las distintas fuerzas políticas es la adecuada fiscalización de los ingresos y los gastos de campaña de los partidos políticos, mecanismo que ayuda a garantizar la legalidad y legitimidad de los resultados electorales. Es por ello que en el presente número de Temas selectos de Derecho Electoral la maestra Yolli García Alvarez vierte en cinco apartados sus precisiones acerca de la fiscalización de gastos de campaña. De acuerdo con la autora, resulta pertinente recordar que es en los artículos 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) donde se garantiza el carácter democrático, laico y federal del Estado mexicano como República representativa, y donde también se estipulan las facultades y obligaciones de los partidos políticos; de las cuales son importantes destacar —para la obra in comento— los principios de su financiamiento. En razón de lo anterior, la autora ofrece al lector —en el primer apartado— un recorrido preciso sobre el desarrollo de la regulación en esta materia a partir de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales (loppe) y su reforma de 1977, hasta la figura del extinto Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Asimismo, expone los obstáculos que ha enfrentado la consolidación del marco jurídico para la fiscalización, mismos que han sido paliados por la jurisprudencia al respecto. Ha sido el caso de: 7
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el secreto bancario; la carencia de regulación pormenorizada para la fiscalización, y el libre acceso a la compra de tiempo en medios de comunicación, lo cual favorecía la competencia inequitativa. De igual forma, García Alvarez pormenoriza en los diversos órganos encargados de la revisión de los procesos de fiscalización y destaca la regulación correspondiente no únicamente a la campaña electoral, sino también de los procesos al interior de los partidos, así como el establecimiento de procedimientos sancionadores como puntos fuertes de la reforma electoral de 2008. Posteriormente, brinda al lector la sustancia del procedimiento de fiscalización. De tal forma que presenta las disposiciones para la conformación del Órgano Técnico, sus características, facultades, funciones y obligaciones. Expone también los requisitos y tiempos para que los partidos políticos impugnen el dictamen y la resolución que la Unidad de Fiscalización —en colaboración con el Consejo General del Instituto Federal Electoral (ife)—1 emite, y las sanciones a las cuáles se hacen acreedores por sus faltas. En un siguiente apartado la autora abunda, además, en el análisis de la propaganda electoral y su comprobación para efectos de fiscalización, para ello, proporciona una conceptualización de lo que se entiende por propaganda electoral de acuerdo con el extinto Cofipe: conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los
1 El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones, en materia político-electoral, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Uno de los cambios sustanciales es la transformación del Instituto Federal Electoral (ife) en Instituto Nacional Electoral (ine).
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candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.2
Explica las condiciones y criterios sobre los gastos y contratación de propaganda electoral, y las particularidades de las publicaciones en diarios, revistas y otros medios impresos, para luego precisar la obligación de los partidos políticos de elaborar un informe que incluya —de forma detallada— la propaganda electoral utilizada, sus características, periodicidad, costo, facturas o comprobantes fiscales y los saldos finales de los ingresos y gastos de campaña. Lo anterior como parte de la información necesaria para la labor de fiscalización que hacía el ife. Por último, en cuanto a los procedimientos sancionadores, aunque la Unidad de Fiscalización está facultada para iniciar una investigación de oficio si observa irregularidades, la autora dilucida sobre las quejas presentadas por particulares; sus características y condiciones para iniciar los procedimientos, y la actuación de la Unidad de Fiscalización en esos casos, por ejemplo, la posibilidad de requerir información y documentación a otros órganos del ife, de tal forma que una vez agotada la fase de investigación y de recaudación de pruebas del procedimiento, la Unidad de Fiscalización se encargaba de preparar un proyecto de resolución que era sometido a evaluación por el Consejo General del ife para dictar una resolución sobre el asunto e imponer las sanciones convenientes. En síntesis, Yolli García Alvarez asegura que las herramientas con las cuales cuentan actualmente los órganos reguladores han mejorado cuantitativa y cualitativamente; prueba de ello es el uso de comprobantes electrónicos frente a las facturas debido a que éstos
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Esta definición prácticamente íntegra quedó incorporada en el artículo 242, párrafo tres de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 9
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reducen la incertidumbre, no obstante, se refiere a algunos temas que en 2012 estaban pendientes, como la aceleración de los procedimientos de fiscalización y sus consecuencias. Además de algunas de las propuestas que quedaron incorporadas en la reforma político-electoral de 2013-2014, como: la reducción y trasparencia del gasto de campañas, la disminución del tope de gastos de campaña y la incorporación de nulidad de la elección de acuerdo con ciertos criterios. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
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REQUISITOS FISCALES DE LA PROPAGANDA Yolli García Alvarez
SUMARIO: I. Antecedentes inmediatos de la fiscalización de gastos de campaña; II. Procedimientos de fiscalización; III. Propaganda electoral y su comprobación para efectos de fiscalización; IV. Procedimientos sancionadores; V. Conclusiones, VI. Fuentes consultadas.
I. Antecedentes inmediatos de la fiscalización de gastos de campaña
De conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), el régimen político del país es una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de la propia ley fundamental (artículo 40 constitucional). Asimismo, la norma suprema prevé que el pueblo ejercerá su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus 11
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regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la cpeum y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a diversas bases (artículo 41 constitucional). Entre ellas, se prevé que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado; además, dice, la ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y las campañas electorales de los partidos políticos (base II del artículo 41 constitucional). Estas últimas disposiciones son el pilar del sistema legal de financiamiento de campañas y, por ende, de uso de propaganda electoral. En el ámbito federal, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), en su libro quinto, Del proceso electoral; capítulo tercero, De las campañas electorales (artículos 228 a 238), se ocupa de la propaganda electoral.1 En materia de fiscalización, otras disposiciones del mismo Cofipe, e instrumentos normativos emitidos por el Instituto Federal Electoral (ife)2 en ejercicio de su facultad reglamentaria, establecen los lineamientos para la comprobación de los gastos de propaganda.
1 En la actualidad la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (legipe) se refiere al tema de campañas en su capítulo IV. 2 El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones, en materia político-electoral, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Uno de los cambios sustanciales es la transformación del Instituto Federal Electoral (ife) en Instituto Nacional Electoral (ine).
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Esta normatividad especial es resultado de un proceso relativamente reciente, aunque trascendente en el marco de las reformas políticas del país, al estar inmersa en la construcción de condiciones de equidad dentro de los procesos democráticos. Aun cuando en la Reforma de 1977 se puede apreciar uno de los cambios constitucionales y legales de mayor importancia en materia político-electoral —se implementa la representación proporcional para la asignación de diputados—, se consagra a los partidos políticos como entidades de interés público, se crea el registro condicionado, se establece una ley federal para regular los procesos electorales y las prerrogativas de los partidos políticos —denominada Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales (loppe)—. No obstante la enorme discusión, las resistencias y el impacto público que generó entonces, la intención de esa reforma era evidente y simple: permitir la entrada al juego electoral a fuerzas reales, que se desplegaban sobre todo en la acción social y sindical (y aun a través de la vía armada) y ampliar el marco constitucional para que las instituciones del Estado captaran a la pluralidad real (Woldenberg, Salazar y Becerra 2011, 148-9).
Sin embargo, la regulación de la propaganda electoral y su fiscalización no se encontraba prevista. Si bien se estableció el goce de prerrogativas tales como exenciones fiscales y apoyos para materiales de propaganda, así como tiempos permanentes de radio y televisión, no había un régimen de financiamiento y comprobación como en la actualidad. En 1987 se expidió el Código Federal Electoral, donde se regulaba de forma detallada el financiamiento público a los partidos políticos, creándose fórmulas para determinarlo y también para fijar el costo mínimo de campaña. Posteriormente, en 1990, se destaca la creación del ife, como organismo encargado de la organización de los procesos electorales, de r e cho e le ctor al
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así como de la administración de las prerrogativas a los partidos políticos. No obstante estas primeras regulaciones, la fiscalización de las campañas no contaba aún con una reglamentación pormenorizada. Con motivo de los resultados del proceso electoral de 1994 se iniciaron los trabajos para realizar otra reforma electoral. Uno de los temas centrales en ella fue: fortalecer las condiciones de equidad entre los partidos políticos, principalmente a través del sistema de financiamiento para las campañas electorales. En 1996 se produjo un nuevo marco jurídico, con un ife fortalecido, al otorgársele autonomía; con facultades encargadas de administración y vigilancia de las prerrogativas a los partidos políticos, como el financiamiento a campañas y el acceso a medios de comunicación. En el ámbito constitucional, se estableció que los partidos políticos contaran de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Este financiamiento les permitía tener acceso a mayores recursos para poder contender con mejores condiciones en las campañas electorales (artículo 41). La nueva legislación electoral, producto de esa reforma, dio como origen al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electo rales (Cofipe), donde se reguló de forma precisa lo relativo al finan ciamiento, gastos de campaña y su fiscalización. Uno de los principales aportes fue la creación de los procedimientos para rendir informes de gastos, incluyendo no sólo los ordinarios sino también de campañas. La trascendencia de esta reforma queda reflejada en la opinión de José Woldenberg: Sin lugar a dudas, las elecciones de 1997 fueron las más equitativas y las más equilibradas de las últimas décadas. La cantidad y la forma de distribución de los recursos públicos, el incremento del tiempo en los medios masivos de comunicación,
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el monitoreo de medios y las medidas que modulan el uso de los recursos, como la fiscalización efectiva y los topes a los gastos de las campañas electorales, crearon un contexto para una competencia auténtica, intensa, durante todo el tiempo que dura la campaña y con la inclusión de todos los partidos en los espacios mediáticos (Woldenberg, Salazar y Becerra 2011, 479).
Esta regulación, con algunos ajustes, encaminados a fortalecer al ife en sus facultades de fiscalización, fue aplicada durante los cuatro procesos electorales posteriores (1997, 2000, 2003, 2006). Ejemplos de ello, fueron los casos conocidos como Amigos de Fox y Pemexgate, en los que se observó que durante las campañas presidenciales del año 2000 hubo un financiamiento paralelo al otorgado por la autoridad administrativa electoral. También se modificaron las fórmulas de financiamiento que se empleaban para subvencionar a partidos políticos registrados, lo que incrementó sustancialmente el monto de éste, así como el otorgamiento de recursos para campañas que, inclusive, rebasaron el tope de gastos asignados para ellas. Durante la sustanciación de los procedimientos de fiscalización, el ife se encontró con problemas como el secreto bancario. En este sentido, fue importante la interpretación que hizo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que, mediante jurisprudencia, estableció que dicho organismo podía efectuar sus labores de vigilancia y fiscalización a pesar de tales obstáculos (Tesis S3ELJ 01/2003; Tesis S3EL 164/2002). Otro problema que se presentó fue la falta de una regulación pormenorizada para la fiscalización, que tuvo que ser suplida mediante los acuerdos que el Consejo General del ife emitió para la correcta vigilancia y comprobación de los recursos electorales. La libertad de contratación de propaganda en medios de comunicación fue otro problema. El uso inequitativo de radio y televisión como difusión de propaganda generó que se contemplara de r e cho e le ctor al
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un nuevo mecanismo para la administración de tiempos en medios electrónicos. En este tenor, diversos actores políticos y especialistas expu sieron la necesidad de cambiar el marco jurídico establecido. Después de estas experiencias, para la reforma electoral de 2008 se recogieron varios criterios de jurisprudencia y disposiciones reglamentarias para el fortalecimiento de las facultades de fiscalización del ife. Las reformas constitucionales de ese año tuvieron en el rango constitucional, entre otros aportes, un nuevo marco normativo de administración de tiempos de radio y televisión para la propaganda electoral, supervisados por la autoridad electoral, así como nuevos esquemas de fiscalización para el uso de recursos y control de gastos de campaña. Se expidió un nuevo Cofipe, en el que se establecieron proce dimientos nuevos de fiscalización, incluyendo también los pro cedimientos de liquidación de bienes de los partidos políticos que hubieran perdido su registro y facultades de investigación que fueran oponibles al secreto bancario, entre otras. Se creó la Unidad de Fiscalización, que sustituyó a la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas del Consejo General del ife. Con la creación de este órgano técnico, se buscó la profesionalización y especialización de las labores de fiscalización. El nuevo esquema también previno la regulación de los gastos no sólo de campaña electoral, sino también de los procesos internos de selección de candidatos en los partidos políticos. Se rendirían no sólo informes de gastos de campaña, sino también de precampañas. La comprobación de gastos de propaganda quedaría inmerso en procedimientos con mayores alcances que los que se habían llevado a cabo, y regulados también a través de los reglamentos que siguió expidiendo el ife. Estas normas complementarían el marco legal, para aplicar las disposiciones fiscales correspondientes para la comprobación de gastos de campaña.
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En opinión de Córdoba Vianello, por lo que hace a la fiscalización, los cambios introducidos por esta reforma pueden resumirse en dos grandes puntos: el primero tiene que ver con el órgano del ife encargado de realizar las tareas de fiscalización y de sustanciar los procedimientos en esta materia específica; el segundo tiene que ver con el fortalecimiento de las atribuciones de la autoridad electoral en sus funciones de revisión de los ingresos y egresos de los partidos (Córdova 2011, 364).
Otro aporte de esa reforma fueron los procedimientos sancionadores. La creación del libro séptimo, De los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno, previó un capítulo denominado Del procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos (artículos 372-378), en los cuales se establecieron los procedimientos específicos de control en materia administrativa sancionadora. Asimismo, debe hacerse mención de la legislación adjetiva. Desde la reforma de 1996 se estableció un sistema integral de medios de impugnación en materia electoral a cargo del ife —en procedimientos administrativos de revisión— y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). A este órgano especializado jurisdiccional se le confirió el control de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones en la materia, en distintos ámbitos (federal y como instancia extraordinaria del ámbito estatal y del Distrito Federal), incluyendo los recursos para impugnar los actos o resoluciones en materia de fiscalización que emitieran los órganos competentes del ife. En la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime) se estableció el recurso de apelación, para que en caso de inconformidad los afectados pudieran controvertir las resoluciones que el Consejo General y la Unidad de Fiscalización emitieran en materia de sanciones. de r e cho e le ctor al
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Así, el marco jurídico del derecho administrativo sancionador no quedó circunscrito a los procedimientos de fiscalización a cargo de la autoridad administrativa electoral, sino también quedó complementado con los medios impugnativos a cargo de la Sala Superior del Tribunal Electoral. Cabe resaltar que a través de sus diversos precedentes, dicho órgano jurisdiccional ha emitido jurisprudencia de carácter obligatoria que complementa el marco jurídico y reglamentario de fiscalización y, en su caso, de imposición de sanciones; jurisprudencia que, como se ha mencionado, ha sido recogida en algunos casos por el legislador ordinario, constituyendo una auténtica fuente de derecho.
II. Procedimientos de fiscalización El sistema electoral mexicano prevé un sistema de fiscalización para efectos de comprobar los gastos de campaña. En primer lugar, las disposiciones constitucionales establecen las bases a las que está sujeta la legislación complementaria. El artículo 41, base V, de la cpeum preveía en lo que concierne, que la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales estaría a cargo de un órgano técnico del Consejo General del ife, dotado de autonomía de gestión, cuyo titular sería designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo General a propuesta del consejero presidente. Asimismo, se ordenaba que la ley desarrollase la integración y funcionamiento de dicho órgano, así como los procedimientos para la aplicación de sanciones por el Consejo General. En el cumplimiento de sus atribuciones este órgano técnico no estaría limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. El Cofipe preveía la organización de este órgano técnico (artículos 79 a 82).
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Se precisaba que para los efectos de lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución, la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos era el órgano técnico del Consejo General del ife que tenía a su cargo la recepción y revisión integral de los informes que presentaran los partidos respecto del origen y monto de los recursos que recibieran por cualquier modalidad de financiamiento, así como sobre su destino y aplicación. Se estableció que en el ejercicio de sus atribuciones, la Unidad contaría con autonomía de gestión y su nivel jerárquico sería equivalente al de Dirección Ejecutiva del Instituto. En el desempeño de sus facultades y atribuciones la Unidad no estaría limitada por los secretos bancario, fiscal o fiduciario estable cidos por otras leyes. Las autoridades competentes estaban obligadas a atender y resolver, en un plazo máximo de 30 días hábiles, los requerimientos de información que en esas materias les presentara la Unidad. Ésta podría intervenir ante las autoridades en la materia, para todos los efectos legales, cuando los órganos electorales de las entidades federativas responsables de fiscalizar y vigilar los recursos de los partidos políticos, requiriesen superar la limitación establecida por los secretos bancario, fiscal o fiduciario. Se señalaba que este órgano técnico era el conducto para que las autoridades competentes en materia de fiscalización partidista en el ámbito de las entidades federativas pudieran superar esta limitación. Las atribuciones de este órgano técnico eran las siguientes (artículo 82 del Cofipe):3 1) Facultades reglamentarias. Presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de reglamento de la materia, y los demás acuerdos, para regular el registro contable de los ingresos y egresos
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En la legipe las facultades de la Unidad Técnica de Fiscalización se señalan en el artículo 199. de r e cho e le ctor al
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de los partidos políticos nacionales, las características de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos y establecer los requisitos que deberán satisfacer los informes de ingresos y egresos que le presenten, de conformidad a lo establecido en el Cofipe; y emitir las normas generales de contabilidad y registro de operaciones aplicables a los partidos políticos. Asimismo, presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de Reglamento para el desahogo de los procedimientos administrativos respecto de las quejas que se presenten en materia de fiscalización y vigilancia de los recursos de los partidos políticos. 2) Facultades de fiscalización. Vigilar que los recursos de los partidos tengan origen lícito y se apliquen estricta e invariablemente a las actividades señaladas en el Cofipe; recibir y revisar los informes trimestrales y anuales, de gastos de precampaña y campaña, de los partidos políticos y sus candidatos, y los demás informes de ingresos y gastos establecidos por ley; requerir información complementaria respecto de los diversos apartados de los informes de ingresos y egresos o documentación comprobatoria de cualquier otro aspecto vinculado a los mismos; ordenar la práctica de auditorías, directamente o a través de terceros, a las finanzas de los partidos políticos; ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes; y presentar al Consejo General los informes de resultados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los partidos políticos. Estos informes especificarían las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos políticos en el manejo de sus recursos; el incumplimiento de su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, propondrían las sanciones procedentes conforme a la normatividad aplicable. También le correspondería a la Unidad los procedimientos administrativos a que hubiera lugar respecto de las quejas que se
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presentaran por faltas al código de la materia y proponer a la consideración del Consejo General la imposición de las sanciones procedentes. Otras labores consistían en fiscalizar y vigilar los ingresos y gastos de las organizaciones de ciudadanos que pretendiesen obtener registro como partido político; revisar los informes de ingresos y gastos que le presentaran las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones de observadores electorales, y ser responsable de los procedimientos de liquidación de los partidos políticos que perdieran su registro. Se preveía además que esta Unidad pudiera requerir de las personas, físicas o morales, públicas o privadas, en relación con las operaciones que realizaran con partidos políticos, la información necesaria para el cumplimiento de sus tareas, respetando en todo momento las garantías del requerido. Se resaltaba que quienes no aportaran la información que les fuera requerida, o no la proporcionaran, sin causa justificada, dentro de los plazos señalados, se harían acreedores a las sanciones establecidas en el Cofipe. Se resaltaba también que la Unidad debía garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos y en general de toda persona requerida con motivo de los procesos de fiscalización; y los partidos tendrían derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y gastos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Unidad sobre las mismas operaciones, a fin de aclarar las discrepancias entre unos y otros. 3) Facultades educativas. Proporcionar a los partidos políticos la orientación, asesoría y capacitación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley. 4) Facultades de colaboración con otros institutos. Celebrar convenios de coordinación con las autoridades competentes en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos en las entidades federativas, con la aprobación del Consejo General; de r e cho e le ctor al
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prestar y recibir los apoyos establecidos en los convenios antes referidos y ser conducto para que las autoridades locales superasen las limitaciones de los secretos bancario, fiduciario o fiscal, en los términos que señalara el reglamento correspondiente. Como se observa, este órgano técnico llevaría a cabo los procedimientos de fiscalización de los recursos otorgados a los partidos políticos, entre otras cuestiones, dentro de procedimientos que siempre concedían la garantía de audiencia a éstos. Los partidos políticos adquirieron la obligación de contar con un órgano interno encargado de la obtención y administración de sus recursos generales y de campaña, así como de la presentación de los informes previstos en la ley, y estos órganos se constituirían en los términos y con las modalidades y características que cada partido libremente determinase. La revisión de los informes que los partidos políticos y las agrupaciones políticas presentaran sobre el origen y destino de sus recursos ordinarios y de campaña, según correspondiese, así como la práctica de auditorías sobre el manejo de sus recursos y su situación contable y financiera, estaría a cargo de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos (artículo 77, párrafos 5 y 6 del Cofipe). Los partidos políticos debían presentar ante la Unidad los informes del origen y monto de los ingresos que recibieran por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación. Los referidos informes son los siguientes (artículo 83 del Cofipe): 1) Informes trimestrales de avance del ejercicio. Tenían carácter exclusivamente informativo para la autoridad. Eran presentados a más tardar dentro de los 30 días siguientes a la conclusión del trimestre correspondiente y sería reportado el resultado de los ingresos y gastos ordinarios que los partidos hubiesen obtenido y realizado durante el periodo que corresponda.
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El Cofipe precisaba que si en la revisión que realizaría la Unidad se encontraran anomalías, errores u omisiones, se notificaría al partido a fin de que las subsanara o realizara las aclaraciones conducentes. Durante el año del proceso electoral federal se suspendería la obligación establecida en este inciso. 2) Informes anuales. Eran presentados a más tardar dentro de los 60 días siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio reportado. En este informe, eran reportados los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos hubieran realizado durante el ejercicio objeto del informe; y junto a éste, se presentaba el estado consolidado de situación patrimonial en el que se manifestaban los activos, pasivos y patrimonio, así como un informe detallado de los bienes inmuebles propiedad del partido que correspondiera. La ley precisaba que estos informes debían estar autorizados y firmados por el auditor externo que cada partido designara para tal efecto. 3) Informes de precampaña. Debían ser presentados por los partidos políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargos de elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados. Éstos debían presentarse a más tardar dentro de los 30 días siguientes al de la conclusión de la precampaña. Asimismo, estos gastos de organización de los procesos internos y precampañas para la selección de candidatos a cargos de elección popular realizados por los partidos políticos debían ser reportados en el informe anual correspondiente. 4) Informes de campaña. Debían ser presentados por los partidos políticos, para cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hubieran realizado en el ámbito territorial correspondiente. de r e cho e le ctor al
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Para la rendición de estos informes, los partidos políticos presentarían un informe preliminar, con datos al 30 de mayo del año de la elección, a más tardar dentro de los primeros 15 días de junio del mismo año; y los informes finales serían presentados a más tardar dentro de los 60 días siguientes al de la jornada electoral.
En cada informe era reportado el origen de los recursos que se hubiesen utilizado para financiar los gastos correspondientes a los rubros señalados en el artículo 229 del Cofipe, que eran los siguientes:4 1) Gastos de propaganda. Comprenden los realizados en bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, eventos políticos realizados en lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares. 2) Gastos operativos de la campaña. Comprenden los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos y otros similares. 3) Gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos. Son los realizados en cualquiera de esos medios, tales como inserciones pagadas, anuncios publicitarios y sus similares, tendientes a la obtención del voto. Se deberá identificar con toda claridad que se trata de propaganda o inserción pagada. 4) Gastos de producción de los mensajes para radio y televisión. Comprenden los realizados para el pago de servicios profesionales; uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo. En este tipo era reportado tanto el origen de los recursos como el monto y destino de dichas erogaciones. El Código señalaba que no se entenderían dentro de estos apartados los gastos que realizaran los partidos para su operación
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Actualmente señalados en el artículo 243 de la legipe.
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ordinaria y para el sostenimiento de sus órganos directivos y de sus organizaciones. El procedimiento para la rendición de estos informes, previsto en el Cofipe (artículo 84), era el siguiente: 1) La Unidad contaría con 60 días para revisar los informes anuales y de precampaña, y con 120 días para revisar los informes de campaña. 2) Si durante la revisión de los informes la Unidad advirtiese la existencia de errores u omisiones técnicas, notificaría al partido político que hubiese incurrido en ellos, para que en un plazo de 10 días contados a partir de dicha notificación, presentara las aclaraciones o rectificaciones que considerara pertinentes. Asimismo, la Unidad estaba obligada a informar al partido político si las aclaraciones o rectificaciones hechas por éste subsanaran los errores u omisiones encontrados, otorgándole, en su caso, un plazo improrrogable de 5 días para subsanarlas. 3) Al vencimiento de los plazos antes señalados o bien al concedido para la rectificación de errores u omisiones, la Unidad dispondría de un plazo de 20 días para elaborar un dictamen consolidado, que debía presentar al Consejo General dentro de los tres días siguientes a su conclusión. La Unidad informaría igualmente del resultado antes del vencimiento del plazo para la elaboración del dictamen consolidado. Dentro de este procedimiento, la Unidad de Fiscalización tendría en todo momento la facultad de solicitar a los órganos responsables del financiamiento de cada partido político la do cumentación necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en los informes. Por otra parte, el referido dictamen consolidado debía contener por lo menos el resultado y las conclusiones de la revisión de los informes que hubiesen presentado los partidos políticos; en su caso, la mención de los errores o irregularidades encontrados de r e cho e le ctor al
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en los mismos; y el señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaran los partidos políticos, después de haberles notificado con ese fin. 4) Una vez elaborado el dictamen, se presentaba éste y el proyecto de resolución que hubiese formulado la Unidad ante el Consejo General, y se procedía a imponer, en su caso, las sanciones correspondientes. El propio Código garantizaba expresamente que los partidos políticos pudieran impugnar ante el Tribunal Electoral el dictamen y resolución que en su caso emitiera el Consejo General, en la forma y términos previstos en la ley de la materia. Para tal efecto, posteriormente se hacía referencia al recurso de apelación previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 5) Finalmente, se debía remitir al Diario Oficial de la Federación el dictamen y, en su caso, la resolución recaída al recurso, para su publicación y, asimismo, publicar en la página de internet del Instituto el dictamen y las resoluciones emitidas por el Tribunal. Cabe resaltar que el propio Cofipe señalaba la posibilidad de procedimientos extraordinarios (artículo 85). Se establecía que en casos de excepción, y previo acuerdo del Consejo General, la Unidad podía abrir procesos extraordinarios de fiscalización con plazos diferentes a los establecidos anteriormente. En todo caso, los procesos extraordinarios debían quedar concluidos en un plazo máximo de seis meses, salvo que el Consejo General autorizara, por causa justificada, la ampliación del plazo. Asimismo, se preveía que los acuerdos del Consejo a que se refería esta disposición podían ser impugnados ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. También se destaca que el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo recibirían del director general de la Unidad informes periódicos respecto del avance
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en las revisiones y auditorías que la misma realizara (artículo 86, párrafo 2 del Cofipe). El Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización (rpmf)5 regulaba en lo específico el anterior procedimiento, de la siguiente forma: 1) El procedimiento de queja podía iniciarse a partir del escrito de denuncia que presentara cualquier interesado por presuntas violaciones a la normatividad electoral en materia de origen y aplicación de los recursos de los partidos y agrupaciones (artículo 21 del rpmf). 2) Los escritos de queja sobre el origen, monto y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de un partido o agrupación, podían ser presentados ante cualquier órgano del Instituto; y en caso que hubiesen sido presentados ante un órgano del Instituto distinto de la Unidad de Fiscalización, debían remitirlo inmediatamente a ésta (artículo 22 del rpmf). Sobre los requisitos de procedencia, se preveía que toda queja debía ser presentada por escrito y cumplir con las siguientes ca racterísticas: 1) Nombre y firma autógrafa del quejoso. 2) Domicilio para oír y recibir notificaciones y, en su caso, a quien en su nombre las pudiera oír y recibir. 3) La narración de los hechos que la motivasen. 4) La descripción de las circunstancias de modo, tiempo y lugar que, enlazadas entre sí, hicieran verosímil la versión de los hechos denunciados. 5) Aportar los elementos de prueba, aun con carácter indiciario, con los que contara el quejoso, así como hacer mención de aquellas 5 Dicho reglamento fue derogado y sustituido por el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en materia de fiscalización, aprobado por el ine en diciembre de 2014.
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pruebas que no estuvieran a su alcance, que se encontraran en poder de cualquier autoridad. 6) El carácter con que se ostentara el quejoso. En caso de que la queja fuera presentada en nombre de un parti do, podía hacerse por medio del representante acreditado ante algún órgano colegiado del Instituto, un miembro de su comité nacional o de comités estatales, distritales, municipales o sus equivalentes, debiendo acreditar su personalidad con el nombramiento hecho de acuerdo con los estatutos del partido, y por el representante legal debidamente autorizado, quien debía presentar copia del documento que acreditara tal carácter. Cuando la queja fuera presentada en nombre de alguna agrupación, debía hacerse por conducto de representante legal debidamente autorizado, acompañando copia del documento que acreditara la personalidad con la que se ostentara. Si era presentada por una persona moral, se haría por medio de su legítimo representante en términos de la legislación aplicable, acompañando copia del documento que acreditara su personalidad. Cabe resaltar que en caso que no se acreditara la representación con la documentación requerida la queja se tendría por interpuesta a título personal (artículo 23 del rpmf). El procedimiento era improcedente cuando: 1) Los hechos narrados en la denuncia resultaran notoriamente inverosímiles, o aun siendo ciertos, no configurasen en abstracto algún ilícito sancionable a través de este procedimiento. 2) Se omitiera cumplir con los requisitos formales. 3) La queja fuera presentada después de los tres años siguientes a la fecha en que se hubiese publicado en el Diario Oficial de la Federación el dictamen consolidado relativo a los informes correspondientes al ejercicio durante el que presuntamente se hubiesen suscitado los hechos denunciados.
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4) La queja se refiriera a hechos imputados a un partido o agrupación que hubieran sido materia de otro procedimiento resuelto por el Consejo y hubiese causado estado. 5) La Unidad de Fiscalización fuera notoriamente incompetente para conocer los hechos denunciados. 6) El denunciado fuera un partido que hubiese perdido su registro en fecha anterior a la presentación de la queja. En estos supuestos la Unidad de Fiscalización elaboraría el acuerdo de desechamiento correspondiente, cuando se actualizara alguna causal de improcedencia; no se desahogara en el plazo establecido la prevención para subsanar las omisiones dentro del término de tres días hábiles contados a partir del día que surtiese efectos la no tificación, o bien no cumpliera con los requisitos consistentes en nombre y firma autógrafa del quejoso y la narración de los hechos que la motivaran. El estudio de las causales de improcedencia debía realizarse de oficio. Una vez emitido el acuerdo de desechamiento, la Unidad de Fiscalización lo publicaba en los estrados del Instituto y lo notificaba. El desechamiento de una queja en ningún momento prejuzgaba sobre el fondo del asunto y no constituía obstáculo para que la Unidad de Fiscalización pudiera ejercer sus atribuciones o dar parte a las autoridades competentes (artículos 24 y 25 del rpmf). El procedimiento podía sobreseerse cuando, una vez admitida la queja, se actualizara alguno de los supuestos de improcedencia; el denunciado fuera una agrupación o un partido que hubiera perdido su registro con posterioridad al inicio del procedimiento y cuya liquidación hubiera concluido; y si el quejoso presentaba escrito de desistimiento antes de que la Unidad de Fiscalización emitiera el acuerdo de cierre de instrucción, siempre y cuando a juicio de la misma o por lo avanzado de la investigación no se desprendiese una afectación al interés público, no se tratara de hechos graves, ni se vulneraran los principios rectores de la función fiscalizadora de la de r e cho e le ctor al
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autoridad electoral; el procedimiento respectivo hubiera quedado sin materia, y cuando hubiera transcurrido el término de cinco años para fincar responsabilidades administrativas. También, como en el caso de la improcedencia, el estudio de las causas de sobreseimiento del procedimiento debía realizarse de oficio. En tal supuesto, la Unidad de Fiscalización elaboraba el proyecto de resolución correspondiente (artículo 26 del rpmf). Una vez que la Unidad de Fiscalización acordaba el inicio del procedimiento oficioso procedía a registrarlo en el libro de gobierno, le asignaba un número de expediente y lo comunicaba al secretario del Consejo. Cuando se trataba de una queja presentada por un denunciante, la Unidad de Fiscalización procedía a registrarla en el libro de gobierno, formulaba el acuerdo de recepción correspondiente, le asignaba el número de expediente que le correspondía y lo comunicaba al secretario del Consejo. En el caso de que la queja cumpliera con los requisitos, en el acuerdo de recepción se admitía la misma. Una vez admitida, la Unidad de Fiscalización fijaba en los estrados del Instituto, durante 72 horas, el acuerdo de admisión del procedimiento, la cédula de conocimiento y notificaba al denunciado el inicio del procedimiento respectivo, corriéndole traslado con las constancias que obrasen en el expediente y se procedía a la instrucción respectiva (artículo 28, párrafos 1 a 3 del rpmf). La Unidad de Fiscalización contaba con 60 días para presentar los proyectos de resolución de los procedimientos ante el Consejo. En el caso de que por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o de las investigaciones que se realizaran se justificara la ampliación del plazo señalado en el numeral anterior, la Unidad de Fiscalización acordaba dicha ampliación y lo hacía del conocimiento al secretario del Consejo (artículo 28, párrafos 4 y 5 del rpmf). La Unidad de Fiscalización podía solicitar información y documentación necesaria a los órganos del ife para que llevaran a cabo las diligencias probatorias o recabaran las pruebas necesarias para
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la debida integración del expediente, y a las autoridades federales, estatales o municipales para que proporcionaran información, entregasen las pruebas que obraran en su poder, o bien para que le permitieran obtener la información que se encontrara reservada o protegida por el secreto fiscal, bancario o fiduciario. Las autoridades estaban obligadas a responder los requerimientos en un plazo máximo de 15 días naturales, mismo que, por causa justificada, podía ampliarse cinco días, con excepción de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 79 del Cofipe, el cual regulaba un plazo máximo de 30 días hábiles para los requerimientos de información que en materias bancaria, fiscal o fiduciaria les presentara la Unidad. También podía requerir a las agrupaciones y partidos, personas físicas y morales, para que proporcionaran la información y documentación necesaria para la investigación, respetando en todo momento las garantías del requerido. Las personas estaban obligadas a responder los requerimientos en un plazo máximo de 15 días naturales, mismo que, por causa justificada, podía ampliarse cinco días naturales más (artículo 29 del rpmf). La Unidad de Fiscalización podía ordenar que se realizaran las verificaciones a que hubiera lugar en relación con los procedimientos, en el curso de la revisión que se practicara de los informes anuales, trimestrales, de precampaña y de campaña de los partidos o agrupaciones; asimismo, podía solicitar informe detallado, o bien requerir información y documentación al denunciado (artículo 30 del rpmf). Una vez que se estimaba que existían indicios suficientes respecto de la probable comisión de irregularidades, la Unidad de Fiscalización emplazaba al denunciado, corriéndole traslado con todos los elementos que integraban el expediente respectivo para que, en un plazo de cinco días contados a partir de la fecha en que surtiera efecto la notificación, contestara por escrito lo que considerase pertinente y aportara las pruebas que estimara procedentes (artículo 31 del rpmf). Agotada la instrucción, la Unidad de Fiscalización emitía el acuerdo de cierre respectivo y elaboraba el proyecto de resolución de r e cho e le ctor al
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correspondiente, mismo que se sometía a consideración del Consejo General para su aprobación en la siguiente sesión que celebrara. Para lo anterior, la Unidad de Fiscalización remitía a la Secretaría del Consejo el proyecto de resolución para su discusión. El Consejo General del ife podía aprobarlo en los términos en que se le presentara, aprobarlo y ordenar al secretario del Consejo realizar el engrose de la resolución en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría, o bien rechazarlo y ordenar su devolución a la Unidad de Fiscalización para que elaborase uno nuevo en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría (artículos 32 y 33 del rpmf). El Consejo General imponía, en su caso, las sanciones correspondientes previstas en el Código. Se reiteraba que para fijar la sanción se tendrían en cuenta las circunstancias del caso y la gravedad de la falta, entendiéndose por circunstancias el tiempo, modo y lugar en que se produjo ésta, y para determinar su gravedad se debían analizar la trascendencia de la norma transgredida y los efectos que producía la trasgresión respecto de los objetivos y los intereses jurídicos tutelados por el derecho. En caso de reincidencia, se aplicaba una sanción más severa. El reglamento precisaba que si se trataba de infracciones cometidas por dos o más partidos que integraran o hubiesen integrado una coalición, debían ser sancionados de manera individual, atendiendo al grado de responsabilidad de cada uno y a sus res pectivas circunstancias y condiciones. En su caso, se tenía en cuenta el porcentaje de aportación de cada uno de los partidos en términos del convenio de coalición. Si se trataba de infracciones relacionadas con la violación a los topes de gasto de campaña, se imponían sanciones equivalentes a todos los partidos integrantes de la coalición (artículo 35, párrafos 1 a 3 del rpmf). Sobre las multas, se preveía que aquellas que fijara el Consejo que no hubieran sido recurridas, o bien que fuesen confirmadas por el tepjf, debían ser pagadas en la Dirección Ejecutiva de Administración
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del ife en el plazo que señalara la resolución y en caso de no precisarlo dentro de los 15 días siguientes contados a partir de la notificación de la resolución de mérito. Transcurrido el plazo sin que el pago se hubiera efectuado, el Instituto podía deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que correspondiera al partido sancionado (artículo 35, párrafo 5 del rpmf).
III. Propaganda electoral y su comprobación para efectos de fiscalización La propaganda electoral, definida por el propio Cofipe (artículo 228, párrafo 3),6 consiste en el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de pre sentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Sobre los gastos y contratación de propaganda electoral, el propio Código (artículos 49, párrafos 3 y 4, y 229, párrafo 1) también disponía las siguientes reglas: 1) Los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, en ningún momento podían contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión. 2) No podían contratar propaganda los dirigentes y afiliados a un partido político, o cualquier ciudadano, para su promoción personal con fines electorales. 3) Ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podría contratar propaganda en radio y televisión
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Así como en la legipe vigente, artículo 242 párrafo tres.
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dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. 4) Estaba prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de propaganda contratada en el extranjero. 5) Los gastos que realizaran los partidos políticos, las coaliciones y sus candidatos, en la propaganda electoral y las actividades de campaña, no podían rebasar los topes que para cada elección acordara el Consejo General. En el Reglamento de Fiscalización (rf) se preveían las siguientes disposiciones sobre la comprobación de gastos de propaganda electoral: 1) En primer lugar, que la contabilidad que debían llevar los partidos, las coaliciones, las agrupaciones y las organizaciones de ciudadanos se integra por los sistemas y registros contables a que se refiere el reglamento, cuentas especiales, libros contables, documentación comprobatoria de los asientos respectivos, comprobantes fiscales, cuentas de orden y formatos que señalara el mismo, así como los que llevaran de manera voluntaria para el control de sus operaciones (artículo 21 del rf). 2) Los partidos, las coaliciones, las agrupaciones y las organizaciones de ciudadanos debían llevar su contabilidad usando indistintamente o de manera combinada el sistema de registro manual, mecánico o electrónico, cumpliendo con los requisi tos señalados en el Reglamento, debiendo llevar cuando menos los libros diario y mayor, balanzas de comprobación a último nivel y auxiliares de las cuentas contables que incluyera la totalidad de las operaciones efectuadas en el ámbito nacional (artículo 22 del rf). 3) El órgano de finanzas del partido o de la coalición, según correspondiese, debía elaborar una relación de los proveedores y pres-
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tadores de servicios con los cuales realizaran operaciones, bien fuera el partido durante el periodo de precampaña, campaña o ejercicio objeto de revisión o bien la coalición exclusivamente durante el periodo de campaña, que superasen los quinientos días de salario mínimo, para lo cual debían incluir el nombre comercial de cada proveedor, así como el nombre asentado en las facturas expedidas, Registro Federal de Contribuyentes, su domicilio fiscal completo, los montos de las operaciones realizadas y los bienes o servicios obtenidos en hoja de cálculo excel, de forma impresa y en medio magnético (artículo 59 del rf). 4) Se consideraban gastos de campaña los bienes y servicios que fueran contratados, utilizados o aplicados durante el periodo de campaña y además cumplieran cualquiera de los criterios siguientes: a) Con fines tendientes a la obtención del voto en las elecciones federales. b) Con el propósito de presentar a la ciudadanía las candidaturas registradas del partido y su respectiva promoción. c) Con la finalidad de propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el público de los programas y acciones de los candidatos registrados, así como la plataforma electoral. d) Cuyo provecho fuera exclusivamente para la campaña elec toral, aunque la justificación de los gastos se realizara posteriormente (artículo 162 del rf). Se consideraba dirigida a la obtención del voto la publicidad en diarios, revistas y otros medios impresos, los anuncios espectaculares en la vía pública y la propaganda en salas de cine y páginas de internet transmitidos, publicados o colocados durante las campañas electorales, independientemente de la fecha de contratación y pago, que presenten cuando menos una de las características siguientes: de r e cho e le ctor al
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1) Las palabras voto o votar, sufragio o sufragar, elección o elegir y sus sinónimos, en cualquiera de sus derivados y conjugaciones, ya sea verbalmente o por escrito. 2) La aparición de la imagen de alguno de los candidatos del partido, o la utilización de su voz o de su nombre, apellidos, apelativo o sobrenombre, sea verbalmente o por escrito. 3) La invitación a participar en actos organizados por el partido o por los candidatos por él postulados. 4) La mención de la fecha de la jornada electoral federal, sea verbalmente o por escrito. 5) La difusión de la plataforma electoral del partido, o de su posición ante los temas de interés nacional. 6) Cualquier referencia verbal o escrita, o producida a través de imágenes o sonidos, a cualquier gobierno, sea emanado de las filas del mismo partido o de otro partido. 7) Cualquier referencia verbal o escrita, o producida a través de imágenes o sonidos, a cualquier partido distinto o a cualquier candidato postulado por un partido distinto. 8) La defensa de cualquier política pública que a juicio del partido haya producido, produzca o vaya a producir efectos benéficos para la ciudadanía. 9) La crítica a cualquier política pública que a juicio del partido haya causado efectos negativos de cualquier clase. 10) La presentación de la imagen del líder o líderes del partido, la aparición de su emblema, o la mención de sus eslóganes, frases de campaña o de cualquier lema con el que se identifique al partido o a cualquiera de sus candidatos (artículo 163 del rf). Los comprobantes de los gastos efectuados por los partidos o coaliciones en propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos debían incluir una relación de cada una de las inserciones que amparara la factura, las fechas de publicación, el tamaño de cada
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inserción o publicación, el valor unitario de cada inserción o publicación y el nombre del candidato beneficiado con cada una de ellas. Los partidos debían conservar la página completa de un ejemplar original de las publicaciones que contuviesen las inserciones en diarios, revistas y otros medios impresos que realizaran en cada una de las campañas electorales, así como todos aquellos que realizaran durante los periodos que comprenden las campañas electorales, aún cuando no se refirieran directamente a dichas campañas. Cada una de las inserciones debía contener la leyenda “inserción pagada” seguida del nombre de la persona responsable del pago. La página con la inserción debía anexarse a la documentación comprobatoria y presentarse junto con ésta a la Unidad de Fiscalización cuando fuera solicitada (artículo 179 del rf). Los comprobantes de los gastos efectuados por los partidos o coaliciones en producción de mensajes para radio y televisión, debían especificar el concepto del servicio prestado, fueran pagos de servicios profesionales, uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo (artículo 180 del rf). Los partidos o coaliciones podían contratar publicidad considerada como anuncios espectaculares en la vía pública para sus campañas electorales. Se entiende por anuncios espectaculares en la vía pública toda propaganda que se contrataba y difundía en buzones, cajas de luz, carteleras, columnas, mantas, marquesinas, muebles urbanos de publicidad con o sin movimiento, muros, panorámicos, parabuses, puentes, vallas, vehículos de transporte público o de transporte privado de pasajeros, así como la colocada en cualquier espacio físico en lugares donde se celebren eventos públicos, de espectáculos o deportivos, así sea solamente durante la celebración de éstos, y cualquier otro medio similar. Se precisaba en la reglamentación que los anuncios espectacula res en la vía pública con la imagen o el nombre de candidatos o mili tantes de un partido, su logotipo, lemas o eslóganes que identificaran de r e cho e le ctor al
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al partido o a cualquiera de sus militantes o candidatos, podían ser contratados solamente a través del partido. Durante las campañas electorales, cada partido y coalición debía realizar un informe pormenorizado de toda contratación hecha con las empresas propietarias o concesionarias dedicadas a la renta de espacios y colocación de anuncios espectaculares en la vía pública, así como con las empresas dedicadas a la producción, diseño y manufactura de toda publicidad que se utilice para dichos anuncios. Este informe debía ser entregado, anexando copia del contrato respectivo y las facturas originales correspondientes, a más tardar el día de la presentación de informes de campaña, con la información siguiente: 1) Nombre de la empresa. 2) Condiciones y tipo de servicio. 3) Ubicación (dirección completa) y características de la publicidad. 4) Precio total y unitario. 5) Duración de la publicidad y del contrato. 6) Condiciones de pago. 7) Fotografías. Cualquier modificación a dichos contratos debía ser notificada a la Unidad de Fiscalización. Los comprobantes de los gastos efectuados en anuncios espectaculares en la vía pública debían incluir, en hojas membretadas de la empresa que se anexaban a cada factura, una relación de cada uno de los anuncios que amparara la factura y el periodo en el que permanecieron colocados. En dichas hojas debía incluirse el valor unitario de todos y cada uno. El importe y el número total de los anuncios detallados debían coincidir con el valor y número de anuncios amparados en la factura respectiva. Asimismo, debía presentar en medio magnético y en hoja impresa un resumen con la información de las hojas membretadas
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en hoja de cálculo electrónica, la cual debía contener cada uno de los anuncios espectaculares que ampararan las facturas de sus proveedores con los datos señalados. Adicionalmente, tales hojas del proveedor debían contener: 1) 2) 3) 4)
Nombre del partido que contrataba. Nombre del candidato que aparecía en cada espectacular. Número de espectaculares que amparaba. Valor unitario de cada espectacular, así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos. 5) Periodo de permanencia de cada espectacular rentado y colocado. 6) Ubicación exacta de cada espectacular: nombre de la calle principal, número, calles aledañas, colonia, municipio o delegación; o en su caso los datos del taxi, microbús o autobús en los que se colocó la propaganda. 7) Entidad federativa en donde se rentaron y colocaron los espectaculares. 8) Medidas de cada espectacular. 9) Detalle del contenido de cada espectacular. 10) Fotografías. La información señalada debía ser reportada en los informes de campaña, junto con los registros contables correspondientes y el partido debía conservar y presentar muestras o fotografías de la publicidad utilizada en anuncios espectaculares en la vía pública a solicitud de la Unidad de Fiscalización (artículo 181 del rf). Los partidos y coaliciones llevaban una relación que detallaba la ubicación y las medidas exactas de las bardas utilizadas en cada campaña para la pinta de propaganda electoral, y dicha relación debía conservarse anexa a las pólizas y documentación soporte correspondiente (artículo 182 del rf). Los partidos y coaliciones debían contar con los contratos y facturas correspondientes a la propaganda que se exhibía en salas de de r e cho e le ctor al
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cine manifestados en los informes de campaña. Así como una relación impresa y en medio magnético, que detallaba lo siguiente: 1) La empresa con la que se contrató la exhibición. 2) Las fechas en las que se exhibió la propaganda. 3) La ubicación de las salas de cine en las que se exhibió la propaganda. 4) El valor unitario de cada tipo de propaganda exhibida, así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos. 5) El candidato y la campaña beneficiada con la propaganda exhibida. El partido debía conservar y presentar muestra del contenido de la propaganda proyectada en las salas de cine, así como las cintas específicas para su reproducción. En los casos en que los partidos elaboraban directamente su pro paganda, no era necesario que cumplieran los requisitos anteriores. En este supuesto, los partidos debían señalar de manera expresa dicha circunstancia en el informe respectivo, y debían acreditar que la propaganda fue realizada con recursos propios (artículo 183 del rf). Los partidos y coaliciones debían contar con los contratos y facturas correspondientes a la propaganda colocada en las páginas de internet manifestadas en los informes de campaña. También debían tener una relación, impresa y en medio magnético que detallara: la empresa con la que se contrató la colocación; las fechas en las que se colocó la propaganda; las direcciones electrónicas y los dominios en los que se colocó la propaganda; el valor unitario de cada tipo de propaganda contratada, así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos; el candidato, y la campaña beneficiada con la propaganda colocada. El partido debía conservar y presentar el material y muestras del contenido de la propaganda colocada en las páginas de internet (artículo 184 del rf).
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Los partidos y coaliciones debían elaborar un informe de la propaganda consistente en diarios, revistas y otros medios impresos, gastos de producción de mensajes para radio y televisión, anuncios espectaculares y propaganda en salas de cine y en páginas de internet, que hubiera sido publicada, colocada o exhibida durante el periodo de campaña y que aún no hubiese sido pagada por el partido al momento de la presentación de sus informes, especificando el número de póliza de diario con la que se abonó el pasivo correspondiente con cargo a gastos de campaña, así como la orden de servicio expedida por el proveedor o alguna otra documentación que amparara dichos pasivos, en la cual debía especificarse el importe del servicio prestado. Estos informes debían contener los datos con base en los formatos anexos al reglamento y debía precisarse: 1) En el caso de las inserciones en diarios, revistas y otros medios impresos: la especificación de las fechas de cada inserción, el nombre de la publicación, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, el tamaño de cada inserción, el valor unitario de cada inserción; así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos, y el candidato, y campaña beneficiada. 2) En el caso de los anuncios espectaculares colocados en la vía pública: la empresa con la que se contrató la producción, diseño y manufactura; así como la renta del espacio y colocación de cada anuncio espectacular, las fechas en las que permanecieron éstos en la vía pública, la ubicación de cada uno, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, las dimensiones de cada anuncio espectacular, el valor unitario de cada uno; así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos; y el candidato, y campaña beneficiada. 3) En el caso de la propaganda exhibida en salas de cine: la empresa con la que se contrató la exhibición, las fechas en las que de r e cho e le ctor al
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se exhibió la propaganda, la ubicación de las salas de cine en las que se exhibió la propaganda, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, el valor unitario de cada tipo de propaganda exhibida; así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos, y el candidato, y campaña beneficiada. 4) En el caso de la propaganda contratada en páginas de internet: la empresa con la que se contrató la colocación, las fechas en las que se colocó la propaganda, las direcciones electrónicas en las que se colocó la propaganda, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, el valor unitario de cada tipo de propaganda colocada; así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos; y el candidato, y campaña beneficiada (artículo 185 del rf). Todos los gastos que los partidos y coaliciones realizaran en diarios, revistas y otros medios impresos, gastos de producción de mensajes para radio y televisión, anuncios espectaculares, salas de cine y páginas de internet debían tenerse claramente registrados e identificados en las cuentas contables del partido, de conformidad con el Catálogo de Cuentas previsto en el reglamento. Las subcuentas se clasificaban por proveedor y por campaña electoral (artículo 186 del rf). Cuando una aportación en especie implicara un beneficio directo o indirecto a una o más campañas electorales, el partido u órgano responsable de las finanzas del partido o coalición, debían reportar el ingreso correspondiente en el informe o los informes de campaña correspondientes. Asimismo, el beneficio obtenido por tal aportación en especie se computaría como gasto en la campaña o las campañas beneficiadas, lo cual el partido también debía reportar en el o los informes de campaña correspondientes (artículo 187 del rf). Los gastos que debían ser reportados por los partidos y coaliciones en los informes de campaña eran los ejercidos dentro del
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periodo comprendido entre la fecha de registro de los candidatos en la elección que se tratara y hasta el fin de las campañas electorales, correspondientes a los rubros siguientes (artículo 190 del reglamento): 1) Gastos de propaganda. Los ejercidos en bardas, mantas, volantes o pancartas que se hubieran utilizado, permanecido en la vía pública o distribuido durante el periodo de las campañas electorales; renta de equipos de sonido, o locales para la realización de eventos políticos durante el periodo de las campañas electorales; propaganda utilitaria utilizada o distribuida durante el periodo de las campañas electorales, así como los aplica dos en anuncios espectaculares en la vía pública, salas de cine y páginas de internet, eventos en beneficio de los candidatos, y otros similares. 2) Gastos operativos de campaña. Comprenden los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos, logísticas de planeación de campaña y otros similares, utilizados o aplicados durante el periodo de las campañas electorales. 3) Gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos. Comprenden los ejercidos en cualquiera de estos medios tales como mensajes, anuncios publicitarios y sus similares, tendientes a la obtención del voto, difundidos durante el periodo de las campañas electorales. 4) Gastos de producción de los mensajes para radio y televisión. Comprenden los realizados para el pago de servicios profesionales, uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo. No se incluirían en los informes de campaña los gastos que realizaran los partidos para su operación ordinaria y para el sostenimiento de sus órganos directivos y organizaciones de ciudadanos, de r e cho e le ctor al
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ni aquellos respecto a los que existiera prohibición legal expresa para ser considerados dentro de los topes de gasto de campaña (artículo 191 del rf). Los titulares de los órganos de finanzas del partido o de la coalición notificarían a los candidatos postulados por los mismos la obligación de proporcionar relaciones de ingresos obtenidos y gastos ejercidos en sus campañas, así como de recabar los soportes documentales correspondientes y remitirlos a dicho órgano, señalándoles los plazos para el cumplimiento de estas obligaciones, de manera que el partido o la coalición estuviera en posibilidad de cumplir en tiempo y forma con la entrega de sus informes de campaña. Asimismo, debían instruir a sus diferentes candidatos a cargos de elección popular que compitieran en elecciones federales para que manejaran sus recursos en efectivo a través de las cuentas bancarias instrumentadas en el propio reglamento (artículo 192 párrafo 1 del rf). En los informes de campaña del partido o de la coalición debía incorporarse cada uno de los montos de gastos centralizados que correspondía de acuerdo con los criterios de prorrateo utilizados de conformidad con el Reglamento de Fiscalización. Como anexo de los informes de campaña, los partidos debían informar de manera global acerca de todos los gastos centralizados que hubieran ejercido y prorrateado, con la especificación de los distritos electorales o estados en los que hubieran sido distribuidos los montos señalados en las facturas correspondientes, así como la identificación y el número de la cuenta bancaria a través de la cual se realizaron las erogaciones. Los datos asentados en dicho anexo debían estar referidos a la documentación comprobatoria y a la póliza correspondiente, los cuales podrían ser solicitados por la Unidad de Fiscalización en cualquier momento durante el periodo de revisión de los informes (artículo 193 del rf).
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Como propaganda genérica la norma señalaba que se entendía aquella publicidad en diarios, revistas y otros medios impresos, anuncios espectaculares, propaganda en salas de cine y en páginas de internet, en la que el partido promoviera o invitara a votar por el conjunto de candidatos a cargos de elección popular que representan, sin que se especificara el candidato o el tipo de campaña que promocionaban y sin distinguir si se trataba de candidatos a senadores, diputados federales, gobernadores, miembros de los cabildos municipales o de diputados locales en procesos electorales concurrentes. En la propaganda en la que no se lograra identificar algún candidato en especial, pero se promocionara alguna política pública que hubiera producido o fuera a producir efectos benéficos para la ciudadanía o se promocionara alguna postura del partido con respecto a un tema de interés nacional, y en los casos en los que se publicara o difundiera la imagen de los líderes del partido, su emblema, la mención de eslóganes o lemas con los que se identifique al partido o a sus candidatos o que sea el nombre de la plataforma electoral se debía clasificar como “propaganda genérica”. Cuando se promocionaba a dos o más candidatos a cargos de elección popular, debía clasificarse como “propaganda genérica federal” cuando se trataba únicamente de campañas de candidatos federales, y como “propaganda genérica mixta” cuando se trataba de campañas combinadas con candidatos federales y locales (artículo 194 del rf). Sobre la responsabilidad, se precisaba que toda omisión en el cumplimiento al reglamento por parte de los candidatos sería imputable al partido o a la coalición que los postulaba (artículo 192 párrafo 2 del rf). Sobre los informes, la reglamentación señalaba que en el informe anual de los partidos deberían reportarse los saldos finales de los ingresos y gastos de campaña dictaminados. En caso que se encontrara dentro de la revisión del informe anual que un partido hubiere reportado gastos de campaña que no fueron incluidos en de r e cho e le ctor al
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el informe correspondiente, éstos debían sumarse a los topes de gastos de campaña (artículo 309 párrafo 4 del rf). Se debía presentar uno por cada una de las campañas en que el partido o la coalición participaron, especificando los gastos que el partido, la coalición y el candidato hubieran ejercido en el ámbito territorial correspondiente; así como el origen de los recursos que se hubieran utilizado para financiar la campaña. De acuerdo con las elecciones en las que el partido o la coalición registraron candidatos, éstos debían presentar (artículo 318 del rf): 1) Informe por la campaña del candidato para presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 2) Informe por cada fórmula de candidatos a senadores de la República por el principio de mayoría relativa que hayan registrado ante las autoridades electorales. 3) Informe por cada fórmula de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa que hayan registrado ante las autoridades electorales. En los informes de campaña serían reportados los ingresos que se recibieran dentro del periodo comprendido entre la fecha de registro de los candidatos en la elección correspondiente y hasta un mes después de su conclusión. Los gastos que debían ser reportados eran los ejercidos dentro del periodo comprendido entre la fecha de registro de los candidatos en la elección correspondiente y hasta el fin de las campañas electorales (artículos 319 y 320 del rf). Debían remitirse a la Unidad de Fiscalización junto con los informes de campaña presentados por los partidos: 1) Para el caso de los gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos: la especificación de las fechas de cada inserción, el nombre de la publicación, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, el tamaño
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de cada inserción, el valor unitario de cada inserción, así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos, el candidato, y campaña beneficiada, la relación de cada una de las inserciones que amparara la factura, y la página original completa de las inserciones. 2) El informe de contratación y la copia del contrato de los anuncios espectaculares colocados en vía pública, además de los establecidos con las empresas dedicadas a la producción, diseño y manufactura de toda publicidad que se utilizó para dichos anuncios: la empresa con la que se contrató la producción, diseño y manufactura, así como la renta del espacio y colocación de cada anuncio espectacular; las fechas en las que permanecieron los anuncios espectaculares en la vía pública, la ubicación de cada anuncio espectacular, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, las dimensiones de cada anuncio espectacular, fotografías de los anuncios espectaculares, el valor unitario de cada anuncio espectacular, así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos, y el candidato y campaña beneficiada. 3) En el caso de la propaganda exhibida en salas de cine los contratos y facturas, junto con los registros contables correspondientes, además de la relación impresa y en medio magnético, que detallara lo siguiente: la empresa con la que se contrató la exhibición, las fechas, la ubicación de las salas de cine, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, el valor unitario de cada tipo de propaganda, así como el Impuesto al Valor Agregado, el candidato y la campaña beneficiada; y la muestra del contenido de la propaganda. 4) En el caso de la propaganda colocada en las páginas de internet, los contratos y facturas correspondientes, junto con los registros contables correspondientes. Además se debía presentar una relación, impresa y en medio magnético que detallara: la empresa con la que se contrató la colocación, las fechas en las que se de r e cho e le ctor al
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colocó la propaganda, las direcciones electrónicas o en su caso los dominios en los que se colocó la propaganda, el número de póliza de diario con la que se creó el pasivo correspondiente, el valor unitario de cada tipo de propaganda colocada, así como el Impuesto al Valor Agregado de cada uno de ellos, el candidato y la campaña beneficiada con la propaganda colocada, las muestras del contenido de la propaganda colocada en las páginas de internet, y fotografías del anuncio. Los contratos de servicios para la producción de mensajes en radio y televisión, firmados entre los partidos y los proveedores o prestadores de bienes y servicios participantes en el diseño y producción de los mensajes para radio y televisión. Copia de todas las versiones de los audios de las personas que llamaron al número con clave 01-900 y la trascripción de las lla madas, detallando las fechas en las que se pusieron a disposición del público. Las pólizas del registro contable que soportaban las aportaciones realizadas bajo el mecanismo de recaudación de llamadas con clave 01-800, las cuales debían especificar el número de folio, la serie y tipo de recibo expedido. La relación de las personas que recibieron reconocimientos por actividades políticas en las campañas electorales federales. La relación se entregaría totalizada por persona, incluyendo un desglose de cada reconocimiento recibido por cada una de ellas, y debía remitirse en medios impresos y magnéticos. En un anexo se mencionaban todos los gastos centralizados que se hubieran ejercido y prorrateado, con la especificación de los distritos electorales o estados en los que hubieran sido distribuidos los montos señalados en las facturas correspondientes, así como la identificación y el número de la cuenta bancaria a través de la cual se hubieran realizado las erogaciones. Los datos asentados en dicho anexo debían estar referidos a la documentación comprobatoria y a la póliza correspondiente, los cuales podían ser
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solicitados por la Unidad de Fiscalización en cualquier momento durante el periodo de revisión de los informes. 10) Los estados de cuenta bancarios de todas las cuentas señaladas en el reglamento, incluidas las establecidas para gastos de campaña, así como las conciliaciones bancarias correspondientes a los meses que duraron las campañas electorales. 11) Las balanzas de comprobación del Comité Ejecutivo Nacional y comités directivos estatales de los meses que hubieran durado las campañas electorales, la balanza consolidada de dicho periodo, así como los auxiliares contables por el periodo de la campaña electoral. 12) Los controles de folios correspondientes a los recibos que se expidieron en campañas electorales federales. 13) El control de folios correspondiente a los recibos que se expidieran en campañas electorales federales, así como la relación de las personas que recibieron reconocimientos por actividades políticas en las campañas electorales federales. 14) El inventario de activo fijo por las adquisiciones realizadas durante el periodo de campaña (artículo 321 del rf). Asimismo, juntos con los informes de campaña de las coaliciones debía remitirse a la Unidad de Fiscalización lo siguiente (artículo 322 del rf): 1) La copia del acuerdo de participación registrado ante el Instituto. 2) La relación de las personas que recibieron reconocimientos por actividades políticas en las campañas electorales federales. La relación se entregaría totalizada por persona, incluyendo un desglose de cada reconocimiento recibido por cada una de ellas, y debía remitirse en medios impresos y magnéticos. 3) Los elementos de convicción sobre la legalidad del espectáculo o evento cultural referido.
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4) Los comprobantes de los gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos. 5) El informe de contratación de los anuncios espectaculares colocados en vía pública, además de los establecidos con las empresas dedicadas a la producción, diseño y manufactura de toda publicidad que se utilizara para dichos anuncios. 6) Los contratos y facturas de la propaganda que se exhibiera en salas de cine, junto con los registros contables correspondientes. En los casos en que los partidos y coaliciones elaborasen direc tamente su propaganda, no era necesario que cumplieran los requisitos anteriores. En este supuesto, los partidos debían señalar de manera expresa dicha circunstancia en el informe respectivo, y debían acreditar que la propaganda fue realizada con recursos propios (artículo 322 párrafo 2 del rf). Junto con los informes de campaña que presentaran las coaliciones deberán remitirse a la Unidad de Fiscalización: 1) La copia del acuerdo de participación registrado ante el Instituto. 2) La relación que detallara la ubicación y las medidas exactas de las bardas utilizadas en cada campaña para la pinta de propaganda electoral. 3) Los contratos y facturas correspondientes a la propaganda colocada en las páginas de internet, junto con los registros contables correspondientes. Los sujetos obligados por este Reglamento conservarían la documentación comprobatoria de sus ingresos y egresos por un periodo de cinco años, contado a partir de la fecha en que se hubiera aprobado el dictamen consolidado correspondiente. Por otra parte, la Unidad de Fiscalización, con el fin de ejercer las facultades que le confería la Constitución y el Código, para efectos de la revisión de los informes presentados por los sujetos
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obligados en materia de origen y aplicación de los recursos, podría entre otras acciones: 1) Solicitar la documentación comprobatoria relativa a ingresos, egresos, contabilidad, informes y en general cualquiera que debía tener en su poder el sujeto obligado señalado en el reglamento. 2) Con la finalidad de verificar la veracidad de lo reportado por los partidos, podría solicitarse toda la información relativa a contratos, cuentas, depósitos, servicios y cualquier tipo de operación activa, pasiva y de servicios, entre otras, que los partidos realizaran o mantuvieran con cualquiera de las entidades del sector financiero, así como para que se obtuvieran, en su caso, las certificaciones a que haya lugar. En todo caso, las cuentas bancarias no estaban protegidas por los secretos bancario, fiscal o fiduciario. 3) Tener expedito el acceso a la información correspondiente a las cuentas bancarias utilizadas para sufragar directamente los gastos en campañas electorales locales con recursos federales y a la documentación comprobatoria correspondiente a esos egresos, sin menoscabo del registro de dichas erogaciones en los informes de campañas locales e independientemente de lo que, en ejercicio de sus atribuciones, determinaran las autoridades electorales locales competentes. 4) Solicitar en cualquier tiempo a los partidos información sobre el monto y el destino de las transferencias de recursos federales efectuadas para las campañas electorales locales. 5) Para garantizar la plena procedencia lícita de los recursos obtenidos por los partidos a través de las diversas modalidades de financiamiento privado, la Unidad de Fiscalización remitía a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, al Servicio de Administración Tributaria y a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los nombres de todos los aportantes, así como los montos de sus aportaciones, que fueron reportados en los informes anuales, de precampaña y de campaña. de r e cho e le ctor al
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Durante el procedimiento de revisión de los informes de precampaña, campaña o anuales de los partidos o coaliciones, la Unidad de Fiscalización seguía técnicas de auditoría y podía aplicar pruebas muestrales. De los resultados de dichas prácticas se informaba en el dictamen consolidado correspondiente, considerando el derecho de audiencia contemplado en el procedimiento de revisión de informes respectivo. En cuanto a los resultados, para el cumplimiento en tiempo de la presentación de los informes, la Unidad de Fiscalización efectuaba el cómputo de los plazos, señalaba la fecha de inicio y terminación de los mismos, informaba por oficio y lo publicaba en el Diario Oficial cuando menos 10 días antes del inicio del plazo (artículo 337 del rf). Si durante la revisión de los informes la Unidad de Fiscalización se advertía la existencia de errores u omisiones técnicas, se notificaba al partido, coalición, agrupación política, organización de observadores u organización de ciudadanos que hubiere incurrido en ellos, según sea el caso, para que en un plazo de 10 días contados a partir de dicha notificación, presentaran la documentación solicitada así como las aclaraciones o rectificaciones pertinentes. Las aclaraciones a los informes trimestrales de los partidos se realizarían en el informe del siguiente trimestre (artículo 346 del rf). Cabe destacar que la Unidad de Fiscalización notificaba a los partidos y coaliciones si las aclaraciones o rectificaciones hechas por éstos subsanaban los errores u omisiones encontrados, otorgándoles, en su caso, un plazo improrrogable de 5 días para que los subsanaran. La Unidad de Fiscalización informaría igualmente del resultado antes del vencimiento del plazo para la elaboración del dictamen consolidado (artículo 349 del rf). En los casos en los que la autoridad detectaba alguna irregularidad que hubiere sido notificada en tiempo y forma al sujeto obligado y dicha irregularidad no fuere subsanada, la autoridad podía retener la documentación original correspondiente y entregar al sujeto obligado si lo solicitaba, copias certificadas de la misma (artículo 350 del rf).
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Durante el procedimiento de revisión de los informes de los partidos, coaliciones, agrupaciones y organizaciones de ciudadanos, la Unidad de Fiscalización podía solicitar por oficio a las personas que les hubiesen extendido comprobantes de ingresos o egresos, que confirmaran o rectificaran las operaciones amparadas en dichos comprobantes. De los resultados de dichas prácticas se informaría en el dictamen consolidado correspondiente. En el caso que no se localizara alguna de las personas que hubiesen extendido dichos comprobantes, los partidos, coaliciones, agrupaciones y organizaciones de ciudadanos, debían proporcionar la información y documentación necesarias para verificar la veracidad de las operaciones (artículo 351 del rf). Adicional a lo anterior debía considerarse que de conformidad con los artículos 29, 29-A, 29-B y 29-C, del Código Fiscal de la Federación entonces vigente, los comprobantes fiscales quedaban sujetos a las siguientes características: 1) Cuando las leyes fiscales establecieron la obligación de expedir comprobantes fiscales por los actos o actividades que realizaran o por los ingresos que se percibieran, los contribuyentes debían emitirlos mediante documentos digitales a través de la página de internet del Servicio de Administración Tributaria. 2) Las personas que adquieran bienes, disfrutaran de su uso o goce temporal o recibieran servicios debían solicitar el comprobante fiscal digital respectivo. Los contribuyentes debían cumplir con las obligaciones siguientes: 1) Contar con un certificado de firma electrónica avanzada vigente. 2) Tramitar ante el Servicio de Administración Tributaria el certificado para el uso de los sellos digitales. 3) Cumplir los requisitos establecidos en el propio Código. de r e cho e le ctor al
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4) Remitir al Servicio de Administración Tributaria, antes de su expedición, el comprobante fiscal digital respectivo a través de los mecanismos digitales que para tal efecto determinara dicho órgano desconcentrado mediante reglas de carácter general, con el objeto de que éste proceda a: a) Validar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Código. b) Asignar el folio del comprobante fiscal digital. c) Incorporar el sello digital del Servicio de Administración Tributaria.
El Servicio de Administración Tributaria podía autorizar a proveedores de certificación de comprobantes fiscales digitales para efectuar la validación, asignación de folio e incorporación del sello. Los proveedores de certificación de comprobantes fiscales digitales debían estar previamente autorizados y cumplir con los requisitos que al efecto estableciera dicho órgano descon centrado mediante reglas de carácter general. 5) Entregar o enviar a sus clientes el comprobante fiscal digital a más tardar dentro de los tres días siguientes a aquél en que se realizara la operación y, en su caso, proporcionarles una representación impresa del comprobante fiscal digital cuando les fuera solicitado. El Servicio de Administración Tributaria determinaría, mediante reglas de carácter general, las especificaciones que debía reunir la representación impresa de los comprobantes fiscales digitales. 6) Cumplir con las especificaciones que en materia de informática determinara el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general. Los contribuyentes que dedujeran o acreditaran fiscalmente con base en los comprobantes fiscales digitales, incluso cuando
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éstos constaban en representación impresa, podían comprobar su autenticidad consultando en la página de internet del Servicio de Administración Tributaria si el número de folio que amparaba el comprobante fiscal digital había sido autorizado al emisor y si al momento de la emisión del comprobante fiscal digital el certificado que amparaba el sello digital se encontraba vigente y registrado en dicho órgano desconcentrado. El Servicio de Administración Tributaria, mediante reglas de carácter general, podía establecer facilidades administrativas para que los contribuyentes emitieran sus comprobantes fiscales digitales por medios propios o a través de proveedores de servicios. Los comprobantes fiscales digitales debían contener los siguien tes requisitos: 1) La clave del registro federal de contribuyentes de quien los expidió y el régimen fiscal en que tributen conforme a la Ley del Impuesto sobre la Renta. Tratándose de contribuyentes que tuvieran más de un local o establecimiento, se debía señalar el domicilio del local o establecimiento en el que se expidieran los comprobantes fiscales. 2) El número de folio y el sello digital del Servicio de Administración Tributaria, así como el sello digital del contribuyente que lo expidió. 3) El lugar y la fecha de expedición. 4) La clave del registro federal de contribuyentes de la persona a favor de quien se expidió. 5) La cantidad, unidad de medida y clase de los bienes o mercancías o descripción del servicio o del uso o goce que amparaban. 6) El valor unitario consignado en número. 7) El importe total consignado en número o letra. 8) El número y fecha del documento aduanero, tratándose de ventas de primera mano de mercancías de importación.
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En caso que no se contara con la clave del Registro Federal de Contribuyentes, se señalaba la clave genérica establecida por el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general, los comprobantes fiscales que se expedían en estos términos eran considerados como comprobantes fiscales simplificados por lo que las operaciones que amparaban se entendían realizadas con el público en general y no podían acreditarse o deducirse las canti dades que en ellos se registren. Cuando la contraprestación se pagaba en una sola exhibición, en el comprobante fiscal se señalaba expresamente dicha situación, y cuando la contraprestación se pagaba en parcialidades, se emitía un comprobante fiscal por el valor total de la operación en el que se indicaba expresamente tal situación y se expedía un comprobante fiscal por cada parcialidad. Se debía señalar la forma en que se realizó el pago, ya sea en efectivo, transferencias electrónicas de fondos, cheques nominativos o tarjetas de débito, de crédito, de servicio o las denominadas monederos electrónicos que autorizaba el Servicio de Administración Tributaria. Las cantidades amparadas en los comprobantes fiscales que no reunieran algún requisito de los establecidos en el Código, o cuando los datos contenidos en los mismos se plasmaran en forma distinta a lo señalado por las disposiciones fiscales, no podían deducirse o acreditarse fiscalmente. Los contribuyentes también podían optar por las siguientes formas de comprobación fiscal: 1) En 2014 se migra al sistema de facturación electrónica. Comprobantes fiscales en forma impresa por medios propios o a través de terceros, tratándose de contribuyentes cuyos ingresos para efectos del impuesto sobre la renta, declarados en el ejercicio inmediato anterior, no excedieran de la cantidad establecida por el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general.
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2) Los estados de cuenta impresos o electrónicos que expidieran las entidades financieras, las sociedades financieras comunitarias y los organismos de integración financiera rural referidas en la Ley de Ahorro y Crédito Popular, o las personas morales que emitieran tarjetas de crédito, de débito, de servicio o las denominadas monederos electrónicos autorizadas por el Servicio de Administración Tributaria, siempre que en el estado de cuenta se consignaran los impuestos que se trasladaban desglosados. 3) Los comprobantes fiscales emitidos conforme a las facilidades administrativas que mediante reglas de carácter general determinara el Servicio de Administración Tributaria. Los contribuyentes que realizaran operaciones con el público en general y los que estaban obligados por las leyes fiscales, debían expedir comprobantes fiscales cuando utilizaran o estuvieran obligados a utilizar máquinas registradoras de comprobación fiscal o equipos o sistemas electrónicos de registro fiscal, los comprobantes fiscales que emitan dichas máquinas, equipos o sistemas; y comprobantes fiscales impresos por medios propios, por medios electrónicos o a través de terceros. Los contribuyentes que realizaran operaciones con el público en general, salvo los que tributaban conforme a lo dispuesto en la Ley del Impuesto sobre la Renta, debían expedir comprobantes fiscales cuando el adquirente de los bienes o mercancías o el usuario del servicio los solicitara para efectuar deducciones o acreditamientos de contribuciones. Los contribuyentes que realizaran operaciones con el público en general quedaban liberados de la obligación de expedir comprobantes fiscales simplificados cuando las operaciones se realizaran con transferencias electrónicas mediante teléfonos móviles o con tarjetas de crédito, de débito, de servicio o las denominadas monederos electrónicos autorizadas por el Servicio de Administración Tributaria. Dicho órgano desconcentrado podía establecer mediante reglas de carácter general facilidades para la emisión de los comprobantes fiscales de r e cho e le ctor al
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simplificados o liberar de su emisión cuando se tratase de operaciones menores a la contraprestación determinada en las reglas correspondientes. Las cantidades amparadas en los comprobantes fiscales simplificados no podían deducirse o acreditarse fiscalmente. Por otra parte, la Unidad de Fiscalización podía ordenar visitas de verificación durante la etapa de revisión de los informes de los partidos y coaliciones, o bien, dentro de los periodos de precampaña y campaña, con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de los mismos, que podrían realizarse por el personal designado por la propia Unidad de Fiscalización con el auxilio, en su caso, del personal de la Junta Distrital o Local que correspondiese. En los periodos de precampaña y campaña, la Unidad de Fiscalización podía en todo momento y de manera aleatoria seleccionar uno o varios distritos en los que se llevarían a cabo verificaciones muestrales respecto de la totalidad de los precandidatos o candidatos que se encontraran registrados en el proceso electoral; estas visitas permitirían a la Unidad de Fiscalización contar con los elementos necesarios para cotejar los gastos resultado de la verificación contra los que reporte el precandidato o candidato del partido o coalición en el informe correspondiente. De toda visita de verificación se levantaba acta en la que se incorporaba de manera detallada, las circunstancias de modo, tiempo y lugar que se presentaron en su desarrollo, así como los datos y hechos más relevantes detectados por el personal actuante, que harían prueba plena de la existencia de tales hechos, para efectos de la revisión de los informes de precampaña o campaña, según correspondiera. Se podían levantar actas parciales o complementarias en las que se hacían constar hechos de carácter concreto conocidos en el desarrollo de la visita de verificación; estas actas debían cumplir las formalidades del acta de inicio señaladas en el Reglamento de Fiscalización. Con el levantamiento del acta final se daba por concluida la visita de verificación, por lo que posterior a ésta ya no se podía levantar actas parciales o complementarias.
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El acta final debía ser levantada dentro de los tres meses si guientes a la fecha del inicio de la visita de verificación, salvo que la Unidad de Fiscalización autorizara por causa justificada la ampliación del plazo, lo cual se hacía del conocimiento al partido o coalición me diante oficio y con anticipación al plazo de conclusión. Hasta la fecha de levantamiento del acta final, el partido o coalición sujeto a una visita de verificación podía exhibir o proporcionar la información relativa al cumplimiento de los requisitos reglamentarios para la comprobación de los ingresos y egresos de los recursos del partido o coalición (artículo 352 del rf). Al vencimiento del plazo para la revisión de los informes, la Unidad de Fiscalización elaboraba un dictamen consolidado y un proyecto de resolución (artículo 278 del rf). El Consejo General imponía, en su caso, las sanciones correspondientes previstas en el Código. Para fijar la sanción se tendrían en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produjo la falta, y para determinar la gravedad de la falta se debían analizar la trascendencia de la norma transgredida y los efectos que produjo la trasgresión respecto de los objetivos y los intereses jurídicos tutelados por el derecho. En caso de reincidencia, se aplicaba una sanción más severa. Si se trataba de infracciones cometidas por dos o más partidos que integraban una coalición, debían ser sancionados de manera individual, atendiendo al grado de responsabilidad de cada uno de dichos entes políticos y a sus respectivas circunstancias y condiciones. En su caso, se tenía en cuenta el porcentaje de aportación de cada uno de los partidos en términos del convenio de coalición. Si se trataba de infracciones relacionadas con la violación a los topes de gasto de campaña, se imponían sanciones equivalentes a todos los partidos integrantes de la coalición (artículo 279 del rf). De lo previsto por el reglamento en estudio, se desprende un procedimiento que garantizaba en gran medida la garantía de audiencia y el debido proceso. Se preveían lineamientos y plazos de r e cho e le ctor al
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precisos para que los sujetos a fiscalización pudieran presentar sus informes y documentación anexa. Un aspecto importante a destacar es que si de la revisión de los informes la Unidad de Fiscalización advertía la existencia de errores u omisiones técnicas, se notificaba al infractor para que presentara la documentación requerida y también pudiera formular las aclaraciones o rectificaciones pertinentes. También la Unidad podía requerir a quienes expidieran los comprobantes que confirmaran o rectificaran las operaciones amparadas en los mismos. Los partidos políticos podían comprobar los distintos gastos de campaña en los distintos informes previstos en la norma, y la autoridad fiscalizadora les daba la oportunidad de aclarar y rectificar las posibles irregularidades en la comprobación. Inclusive la autoridad podía hacer estas averiguaciones de oficio, dentro de sus procedimientos de verificación. Solamente de no atender los requerimientos y agotada la oportunidad de subsanar los errores, se advertía en la elaboración del dictamen consolidado la propuesta de imposición de sanciones.
IV. Procedimientos sancionadores Para instrumentar el régimen sancionador en materia de fiscalización, el Cofipe regulaba en el capítulo quinto del libro séptimo, el procedimiento correspondiente para resolver las quejas que se presentaran en materia de gastos ordinarios y de campaña.7
7 Como consecuencia de la reforma político-electoral de 2014, este procedimiento se eliminó de la legipe y quedó descrito en el Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización expedida por el ine el 19 de noviembre del mismo año.
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El procedimiento fundamentalmente estaba a cargo de la Unidad de Fiscalización, que era el órgano competente para tramitar, substanciar y formular el proyecto de resolución relativo a las quejas que se presentaran y podía solicitar la colaboración de la Secretaría Ejecutiva o por su conducto, la de los órganos desconcentrados del Instituto Federal Electoral (artículo 372, párrafo 2 del Cofipe). La Secretaría del Consejo General recibía las quejas y las turnaba de inmediato a la Unidad de Fiscalización. Éstas también podían presentarse ante los órganos desconcentrados del Instituto, que las remitía, dentro de las 24 horas siguientes al secretario ejecutivo para que éste las turnara a la Unidad. En caso de que la queja fuera presentada ante un órgano desconcentrado del Instituto por el representante de un partido político, la Secretaría lo notificaría a la representación del partido político denunciante ante el Consejo General del Instituto, enviándole copia del escrito por el que se presentó la queja (artículo 373 del Cofipe). Los requisitos para presentar la queja (artículos 374 y 375 párrafo 1 del Cofipe) eran los siguientes: ser presentada por escrito y con firma autógrafa del denunciante, señalar domicilio para oír y recibir notificaciones, acreditar su personería tratándose de las quejas presentadas por los partidos políticos o agrupaciones políticas nacionales, contener la narración de los hechos que la motivan, y aportar los elementos de prueba o indicios con los que cuente el denunciante. Las quejas debían ser presentadas dentro de los tres años siguientes al de la fecha en que se hubiera publicado en el Diario Oficial de la Federación el dictamen consolidado relativo a los informes correspondientes al ejercicio durante el que presuntamente se suscitaron los hechos denunciados (artículo 375 párrafo 2 del Cofipe). Una vez que el titular de la Unidad de Fiscalización recibiera el escrito de queja, procedía a registrarlo y comunicarlo al Secretario del Consejo. de r e cho e le ctor al
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El titular de la Unidad de Fiscalización revisaba que se cumplieran los requisitos procedimentales y podía desechar la queja de plano en los siguientes casos (artículo 376 del Cofipe): 1) Si los hechos narrados resultaban notoriamente frívolos o inverosímiles, o si siendo ciertos, carecían de sanción legal. 2) Si la queja no cumplía con los requisitos antes señalados. 3) Si a la queja no se acompañaba elemento probatorio alguno, aun con valor indiciario, que respaldara los hechos que denuncia. 4) Si por cualquier otro motivo la queja resultaba notoriamente improcedente. El desechamiento de una queja, con fundamento en lo anterior, no prejuzgaba sobre el fondo del asunto, y no constituía un obstáculo para que la Unidad de Fiscalización pudiera ejercer sus atribuciones legales (artículo 376, párrafo 3 del Cofipe). Esta disposición era importante: el hecho que la queja fuera desechada, no impedía que la autoridad electoral tomara conocimiento de los hechos irregulares y éste iniciara oficiosamente un procedimiento de investigación. Esto guardaba relación con el artículo 361, párrafo 1, del mismo extinto ordenamiento legal, el cual disponía que el procedimiento para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas podía iniciar a instancia de parte o de oficio cuando cualquier órgano del Instituto tuviera conocimiento de la comisión de conductas infractoras. Asimismo, los artículos 20, párrafo 1, y 31, párrafo 1, del Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización (rpmf), preveían que el Consejo o la Unidad de Fiscalización podían ordenar el inicio de un procedimiento oficioso cuando dichos órganos tuvieran conocimiento de hechos que pudiesen configurar una violación al Cofipe sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos y agrupaciones.
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La facultad de ordenar el inicio de procedimientos oficiosos que versaban sobre hechos de los cuales la autoridad hubiera tenido conocimiento en el procedimiento de revisión de los informes anuales de precampaña o de campaña, caducaba al término de 30 días siguientes a la aprobación de la resolución que pusiera fin a los citados procedimientos. Los procedimientos oficiosos de naturaleza distinta, y aquellos que derivaran del procedimiento de fiscalización pero que la autoridad no hubiera conocido de manera directa, podían ser iniciados por la Unidad de Fiscalización dentro de los tres años siguientes a aquél en que se hubieran suscitado los hechos presuntamente infractores. Se disponía que en caso que se estimara que existían indicios suficientes respecto de la probable comisión de irregularidades, la Unidad de Fiscalización emplazaba al denunciado corriéndole traslado con todos los elementos que integraban el expediente respectivo para que, en un plazo de 5 días contados a partir de la fecha en que surtiera efecto la notificación, contestaba por escrito lo que consideraba pertinente y aportara las pruebas que estimara procedentes. Acorde con lo anterior, la Unidad de Fiscalización podía iniciar de oficio el procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos, cuando tuviera conocimiento de la comisión de conductas infractoras. En caso de que la queja cumpliera con los requisitos formales y no se presentara alguna causa de desechamiento, el titular de la Unidad notificaba al partido denunciado del inicio del procedimiento respectivo, corriéndole traslado con el escrito de queja y los elementos probatorios presentados por el denunciante (artículo 376, párrafo 4 del Cofipe). Para integrar mejor la denuncia y con el fin de allegarse de los elementos de convicción que estimaba pertinentes, el titular de la Unidad podía solicitar al secretario ejecutivo que instruyera a los órganos ejecutivos centrales o desconcentrados del Instituto para que llevaran a cabo las diligencias probatorias o recabaran las de r e cho e le ctor al
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pruebas necesarias. Con esta misma finalidad solicitaba al secretario ejecutivo que requiera a las autoridades competentes para que entregaran las pruebas que obraran en su poder, o para que le permitieran obtener la información que se encontrara reservada o protegida por el secreto fiscal, bancario o fiduciario. Las autoridades estaban obligadas a responder tales requerimientos en un plazo máximo de 15 días naturales, mismo que por causa justificada podía ampliarse cinco días. También podía requerir a los particulares, personas físicas y morales, para que proporcionaran la información y documentos necesarios para la investigación, debiendo responder en los plazos mencionados. También el titular de la Unidad de Fiscalización podía ordenar, en el curso de la revisión de los informes anuales o de campaña de los partidos políticos nacionales, que se realizaran verificaciones en relación con las quejas correspondientes a cada uno de dichos ejercicios; asimismo, podía solicitar un informe detallado al partido denunciado y requerirle la entrega de información y documentación que considerara necesaria (artículo 376, párrafos 5 a 8 del Cofipe). A continuación, el titular de la Unidad emplazaba al partido denunciado, corriéndole traslado con todos los elementos que integraran el expediente respectivo, para que en un término de cinco días contados a partir de la fecha en que surtiera efecto la notificación, contestara por escrito. En la contestación al emplazamiento, el partido denunciado podía exponer lo que a su derecho conviniese, debía referirse a los hechos mencionados en la denuncia o queja, y ofrecer y exhibir pruebas (con excepción de la testimonial y la de posiciones), debiendo relacionarlas con los hechos, así como presentar las alegaciones que estimara procedentes. Si durante la substanciación de alguna queja se advertía la violación a ordenamientos legales ajenos a la competencia de la Unidad de Fiscalización, ésta solicitaba al secretario del Consejo
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que procediera a dar parte a las autoridades competentes (artículo 378, párrafo 3 del Cofipe). Agotada la instrucción, el titular de la Unidad elaboraba el pro yecto de resolución correspondiente para ser presentado a la consideración del Consejo General del Instituto en la siguiente sesión que celebrara (artículo 377, párrafos 1 a 3 del Cofipe). Los proyectos de resolución debían ser presentados al Consejo General en un término no mayor a 60 días naturales, contados a partir de la recepción de la queja o denuncia por parte de la Unidad de Fiscalización, con excepción de aquellos asuntos en que por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o de las investigaciones que se realizadas, se justificara la ampliación del plazo indicado, debiendo informar de esto al Secretario Ejecutivo (artículo 377, párrafo 4 del Cofipe). El Consejo General, una vez conocido el proyecto de resolución, procedía a imponer en su caso, las sanciones correspondientes bajo los siguientes lineamientos (artículo 378 del Cofipe): 1) Se tomaban en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta. Para determinar la gravedad de la falta se analizaba la importancia de la norma transgredida y los efectos que generara respecto de los objetivos y los bienes jurídicos tutelados por la norma. Se debía entender por circunstancias, el tiempo, modo y lugar en el que se produjo la falta, y en caso de reincidencia, se aplicaba una sanción más severa. 2) Las notificaciones surtían sus efectos el mismo día en que se realizaran y podían hacerse de manera personal, directamente con el interesado en las oficinas de su representación ante el Consejo General o en su domicilio social; por cédula que se dejaba con cualquier persona que se encontrara en su domicilio, o bien por estrados (artículo 372, párrafo 2 del Cofipe). 3) A falta de disposición expresa, eran de aplicación supletoria, en lo conducente, las reglas de sustanciación y resolución del procedimiento sancionador previsto en el propio Código y en la de r e cho e le ctor al
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Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (artículo 372, párrafo 4 del Cofipe). El citado Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización particularizaba las anteriores reglas, destacando lo siguiente: 1) Una vez que la Unidad de Fiscalización acordara el inicio del procedimiento oficioso o en el caso de que la queja cumpliera con los requisitos, en el acuerdo de recepción se admitía la misma. Una vez hecho lo anterior, la Unidad de Fiscalización fijaba en los Estrados del Instituto durante 72 horas el acuerdo de admisión del procedimiento, la cédula de conocimiento y notificaba al denunciado el inicio del procedimiento respectivo, corriéndole traslado con las constancias que obraran en el expediente y se procedía a la instrucción respectiva. 2) La Unidad de Fiscalización contaba con 60 días para presentar los proyectos de resolución de los procedimientos ante el Consejo; sin embargo, por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o de las investigaciones realizadas, se podía justificar la ampliación del citado plazo. La Unidad de Fiscalización acordaba dicha ampliación y lo hacía del conocimiento al Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral (artículo 28 del rpmf). 3) Sobre los requerimientos, la Unidad de Fiscalización podía solicitar a otros órganos del Instituto que llevaran a cabo diligencias probatorias o recabaran las pruebas necesarias para la debida integración del expediente, y a las autoridades federales, estatales o municipales que proporcionaran información, entregaran las pruebas que obrasen en su poder, o bien para que le permitieran obtener la información que se encontraba reservada o protegida por el secreto fiscal, bancario o fiduciario. También podía requerir a las agrupaciones y partidos, personas físicas y morales, para que proporcionaran la información y
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documentación necesaria para la investigación, respetando en todo momento las garantías del requerido. Se estaba obligado a responder los requerimientos en un plazo máximo de 15 días naturales, mismo que por causa justificada, podía ampliarse cinco días naturales más (artículo 29 del rpmf). 4) En caso que se estimara que existían indicios suficientes respecto de la probable comisión de irregularidades, la Unidad de Fiscalización emplazaba al denunciado corriéndole traslado con todos los elementos que integraran el expediente respectivo para que, en un plazo de cinco días contados a partir de la fecha en que surtiera efecto la notificación, contestara por escrito lo que considerara pertinente y aportara las pruebas que estimara procedentes (artículo 31 del rpmf). 5) Agotada la instrucción, la Unidad de Fiscalización emitía el acuerdo de cierre respectivo y elaboraba el proyecto de resolución correspondiente mismo que se sometería a consideración del Consejo General para su aprobación en la siguiente sesión que celebrara. En la sesión en que se presentara el Proyecto de Resolución respecto de los procedimientos, el citado Consejo podía aprobarlo en los términos en que se le presentara, aprobarlo y ordenar al Secretario del Consejo realizar el engrose de la resolución en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría, o bien rechazarlo y ordenar su devolución a la Unidad de Fiscalización para que elaborara uno nuevo en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría (artículos 32 y 33 del rpmf). El Consejo General podía imponer alguna de las siguientes sanciones a los partidos políticos: 1) Amonestación pública.
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2) Multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción sería de hasta el doble de lo anterior. 3) Según la gravedad de la falta, reducción de hasta 50% de las ministraciones del financiamiento público que les correspondiera, por el periodo que señalara la resolución. 4) Interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral transmitida, dentro del tiempo asignado por el Instituto, en violación de las disposiciones del mismo Cofipe. 5) La violación a lo dispuesto en el inciso p del párrafo 1 del artículo 38 del Cofipe (abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas), se sancionaría con multa y durante las precampañas y campañas electorales, en caso de reincidencia, se podía sancionar con la suspensión parcial de sus prerrogativas. 6) En los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y del Código, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus recursos, con la cancelación del registro como partido político (artículo 354, párrafo 1, inciso a del Cofipe). La resolución podría combatirse mediante el recurso de ape lación previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como se verá a continuación:
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1) En cualquier tiempo, el recurso de apelación era procedente para impugnar la determinación y en su caso la aplicación de sanciones que en los términos del Cofipe realizara el Consejo General del ife (artículo 41, de la lgsmime). 2) La Sala Superior del tepjf era competente para conocer del re curso de apelación, cuando se impugnaran actos o resoluciones de los órganos centrales del Instituto (artículo 44, párrafo 1, inciso a de la lgsmime). En este caso por tratarse de resoluciones emitidas por el Consejo General del Instituto, era competente dicho órgano jurisdiccional. 3) Podían interponer el recurso de apelación en el caso de imposición de sanciones: los partidos políticos, los ciudadanos por su propio derecho sin que fuera admisible representación alguna, las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos a través de sus representantes legítimos, las personas físicas o morales por su propio derecho o a través de sus representantes legítimos, y los dirigentes, militantes, afiliados, adherentes o simpatizantes de un partido político nacional (artículo 45, párrafo 1, inciso b de la lgsmime). 4) Para la resolución de los recursos de apelación en el supuesto de sanciones, la citación a las partes para celebrar audiencia sólo procedería cuando a juicio de la Sala Superior del Tribunal Electoral, por la naturaleza de las pruebas ofrecidas o recabadas, era indispensable desahogarlas ante las partes. En este caso, la audiencia se llevaba a cabo con o sin la asistencia de las mismas y en la fecha que al efecto se hubiera señalado. El magistrado electoral acordaba lo conducente. Los interesados podían comparecer por sí mismos o a través de representante debidamente autorizado (artículo 46, párrafo 3, de la lgsmime). 5) Las sentencias de fondo que recayeran al recurso de apelación tendrían como efecto confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnado.
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6) Los recursos de apelación eran resueltos por la Sala competente del Tribunal Electoral dentro de los 12 días siguientes a aquel en que se hubieran admitido. En casos urgentes, la resolución debía dictarse con la oportunidad necesaria para hacer posible en su caso, la reparación de la violación alegada (artículo 47 de la lgsmime). 7) Las notificaciones de los fallos de las Salas del Tribunal Electoral se realizaban a más tardar al día siguiente de que éstos se pronunciaran (artículo 48, párrafo 2, de la lgsmime). De las normas legales citadas se observan procedimientos cortos, donde se desahogaba un procedimiento sancionador y una instancia de revisión en periodos breves para el desahogo de vistas y resolución del procedimiento, el cual por regla general, era de 60 días salvo que se determinara una ampliación. Sin embargo, a pesar que se trataba de un periodo relativamente corto y que se preveía un procedimiento que involucraba revisiones parciales, ya sea a través de los informes trimestrales o bien por investigaciones de la propia autoridad, se sugirió reducir el tiempo de fiscalización para que ésta se diera antes de la calificación y declaración de validez de las elecciones. Lo anterior ante el fenómeno constante de rebase de topes de gastos de campaña y su inclusión como una causa de nulidad de elección. En los trabajos del denominado Pacto por México, acuerdo celebrado entre la Presidencia de la República y los presidentes de los comités ejecutivos nacionales de los principales partidos políticos, se determinó como uno de los objetivos de la reforma electoral el siguiente: 1) Impulsar una Reforma Electoral que atendiera los siguientes temas (Compromiso 90):
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a) Reducción y mayor transparencia del gasto de los partidos. b) Disminución en el monto de los topes de campaña. c) Incorporación a las causales de nulidad de una elección lo siguiente: • El rebase de los topes de campaña. • La utilización de recursos al margen de las normas que establezca el órgano electoral. • La compra de cobertura informativa en cualquiera de sus modalidades periodísticas, con la correspondiente sanción al medio de que se trate. Otro ejemplo fue la Iniciativa de reforma de los artículos 375 y 377 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electo rales, presentada por el diputado Jaime Cárdenas Gracia del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, en la sesión de la Comisión Permanente del 15 de agosto de 2012 (Gaceta Parlamentaria, año XV, núm. 3582), donde se expuso la propuesta de un cambio a las reglas electorales para que las quejas sobre financiamiento y fiscalización a los partidos y demás sujetos responsables se pudieran presentar en cualquier tiempo y fueran autónomas de los dictámenes consolidados relativos a los informes de gasto de campaña u ordinario de los partidos y para que, cuando se presentaran dentro del proceso electoral, se resolvieran antes de que los órganos competentes dictaran las resoluciones sobre la calificación o validez de los procesos electorales. La importancia de esta iniciativa es evidente, pues todavía había quienes insistían en que las quejas y los procedimientos en esta materia se resolvieran con posterioridad a la calificación de las elecciones para que no tuvieran incidencia alguna en la determinación final sobre la validez o no de los resultados electorales. La propuesta en dicha iniciativa era la siguiente:
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“ARTÍCULO 377 1… 2… 3… 4. Los proyectos de resolución deberán ser presentados al Consejo General en un término no mayor a sesenta días naturales, contados a partir de la recepción de la queja o denuncia por parte de la Unidad de Fiscalización, salvo las quejas que sean presentadas durante el propio proceso electoral, las que deberán resolverse antes de la declaración de validez de las elecciones correspondientes. Fuera de los procesos electorales, en los casos que justifiquen la ampliación del plazo, la Unidad de Fiscalización dictará los acuerdos necesarios e informará al Consejo General. 5…”
Otra opinión se recoge de Oswaldo Chacón, quien mencionaba que ya se había dotado al Instituto Federal Electoral para llevar a cabo procedimientos expeditos, pero faltaba aún más: dentro de las normas de auditoría, que son las que rigen esta actividad, sí es posible llevar a cabo este tipo de investigaciones; la falta de este tipo de esquemas es lo que está dañando la credibilidad de las autoridades electorales de nuestro país. Este tipo de investigación en el momento constituye la única manera de realizar una fiscalización oportuna, facilita la investigación de fondos privados pues permite la obtención de pruebas, pero aún más importante, nos permite garantizar la equidad en las contiendas que no rebasen topes de gastos de campaña. A la ciudadanía en general, a los electores y a los propios contendientes les interesa que se acredite, en el momento del desarrollo de la campaña, si alguien está rebasando los topes de gasto, no se lo digan después (Chacón 2010, 209).
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Como se observa, la mayor parte de las sanciones eran de carácter pecuniario y sólo en casos graves y reiterados se consideraba la cancelación del registro. En este tenor, también resultaba necesario agregar mayores consecuencias a las infracciones en materia de gastos de campaña. Al respecto Eduardo Huchim señaló: En los procesos electorales, es frecuente la presencia excesiva del dinero que no siempre tiene procedencia legal y que, demasiadas veces, hace añicos la equidad y los topes de gas tos de campaña […] Frente a tales excesos, resulta claro que ya no bastan las sanciones económicas, que generalmente son asumidas como gastos adicionales de campaña pero no inquietan mayormente a las dirigencias partidarias porque los puestos obtenidos de ese modo abusivo se conservan. Es necesario, entonces, ampliar las sanciones y no limitarlas al rubro económico. De ahí que sea urgente instaurar el uso ilegal y excesivo del dinero como causal de nulidad de la elección y, además, tipificar esa utilización como delito electoral […] (Huchim 2010, 223-4).
Como se aprecia, la reforma al marco electoral de fiscalización se tornaba necesaria para darle mayor fortaleza y legitimidad a los procesos electorales, pues un gobernante que obtuviera el triunfo bajo el dictamen posterior de un rebase de topes de gastos de campaña, presupondría por si una ventaja y violación al principio de equidad constitucional lo que ocasionaría que en la opinión ciudadana se generara un aspecto de ilegitimidad.
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V. Conclusiones Previo a la elaboración de las presentes conclusiones, es necesario traer a mención la Resolución CG223/2010 del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de las irregularidades encontradas en la revisión de los informes de campaña presentados por los partidos políticos y coaliciones correspondientes al proceso electoral federal 2008-2009. Dicho acuerdo fue emitido con soporte en el Dictamen Consolidado que presentó la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos al Consejo General correspondiente al citado proceso electoral federal. Se menciona este acuerdo, en virtud de que al momento de escribir este estudio se encontraba pendiente de aprobarse el Dic tamen Consolidado correspondiente al proceso electoral federal 2011-2012, toda vez que el 10 de Julio de 2013 el Consejo General emitió un acuerdo por el que se ordenó la devolución del dictamen y proyecto de resolución respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de ingresos y gastos de campaña de los candidatos de los partidos políticos y coaliciones correspondientes al proceso electoral federal 2011-2012, a la Unidad de Fiscalización. En la resolución en mención se advierte que se impusieron sanciones a los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, del Trabajo, Convergencia y Nueva Alianza, así como a las coaliciones “Primero México” y “Salvemos a México” por diversas infracciones relativas a los gastos e informes de campaña correspondientes al Proceso Electoral Federal 2008-2009. En el dictamen consolidado, respecto de la obligación de los partidos políticos de exhibir los documentos de comprobación de gastos (facturas), se advierte que fue un hecho constante el presentar comprobantes de gastos que no cumplían con la totalidad de los
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requisitos fiscales al carecer de datos esenciales, tales como la fecha de expedición de las facturas, por ejemplo. Ante estas irregularidades, se solicitó al partido infractor nuevamente las aclaraciones señaladas, a efecto de cumplir con todas las etapas del procedimiento de revisión de los informes de campaña descritos en el Cofipe. En algunos casos, los partidos manifestaron sus correspondientes aclaraciones, sin embargo, también se llegó a determinar que la normatividad era clara respecto a que los egresos reportados debían estar respaldados con comprobantes que cumplieran con todos los requisitos establecidos en las disposiciones fiscales aplicables. Por tal razón, algunas observaciones no se consideraron subsanadas. En consecuencia, al presentar comprobantes de gastos que no cumplían con la totalidad de los requisitos fiscales, se determinó que el partido incumplió con lo dispuesto en el Reglamento para la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Nacionales, en relación con previsto en el Código Fiscal de la Federación. Se estableció que el partido político infractor transgredió la obligación de verificar que los comprobantes expedidos por los proveedores de bienes o servicios se ajustaran a lo dispuesto dentro del Reglamento de Fiscalización, que establece las reglas relacionadas con los proveedores de los partidos políticos, obligando de forma expresa al partido a responsabilizarse de la verificación de la autenticidad de las facturas que le sean expedidas. Así, se destaca que una de las finalidades perseguidas por el legislador al señalar como obligación de los partidos políticos nacionales rendir cuentas ante la autoridad fiscalizadora de manera transparente, es inhibir conductas que tengan por objeto o resultado impedir el adecuado funcionamiento de la actividad fiscalizadora electoral, en efecto, la finalidad es precisamente garantizar que la actividad de dichos entes políticos se desempeñe en apego a los cauces legales. Se determinó que la falta de entrega de documentación requerida y los errores en la contabilidad y documentación soporte de de r e cho e le ctor al
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los ingresos y egresos del partido político, derivadas de la revisión de sus informes sobre el origen, monto y destino de los recursos para las campañas electorales correspondientes al proceso electoral federal 2008-2009, por sí mismas constituyeron una mera falta formal, porque con esas infracciones no se acreditó el uso indebido de los recursos públicos sino únicamente el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas. Asimismo, se determinó entre otros puntos, que al no contar con la documentación comprobatoria que permitiera verificar que las facturas reportadas por el proveedor fueron registradas en los gastos de campaña del ejercicio 2009, la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos debía iniciar procedimientos oficiosos con la finalidad de comprobar si efectivamente dichos gastos fueron registrados en el informe de campaña, o bien verificar la legalidad del origen de los recursos mediante los cuales se erogó el gasto para la contratación de propaganda electoral. Como se observa, la autoridad fiscal contaba con un marco jurídico que permitía a los partidos políticos subsanar los errores de la comprobación de gastos, e inclusive la autoridad electoral podía hacer requerimientos a los proveedores para observar la debida comprobación de gastos. Sin embargo, en el caso que no se comprobaran y se subsanaran las observaciones sobre comprobaciones de gastos de campaña, solamente quedaban con carácter formal. El marco fiscal vigente y las nuevas disposiciones fiscales, que prevén la emisión de comprobantes electrónicos que sustituyen a las anteriores facturas, permiten un mejor control para futuras fiscalizaciones, con lo que la posible omisión de datos en la expedición de comprobaciones puede reducirse sensiblemente. La elaboración de facturas electrónicas podrá mejorar la revisión de cuentas y reducir el tiempo de revisión, para estar en la posibilidad de que si el rebase de gastos de campaña es determinante, se configure inclusive como causa de nulidad de la elección
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correspondiente. Sin embargo, quedan pendientes los temas de acelerar los procedimientos de fiscalización y sus consecuencias.
VI. Fuentes consultadas Acuerdo CG188/2013. Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se ordena la devolución del “Dictamen Consolidado de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos y proyecto de Resolución respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de ingresos y gastos de campaña de los candidatos de los partidos políticos y coaliciones correspondientes al proceso electoral federal 2011-2012”, a la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos. Disponible en http://www.ife. org.mx/docs/IFE-v2/DS/DS-CG/DS-SesionesCG/CG-acuerdos/2013/ Julio/CGext201307-10_01/CGe100713apunico.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática. Pacto por México. Disponible en http://pactopormexico.org/acuerdos/ (consultada el 29 de septiembre de 2013). Cofipe. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2008. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ pdf/COFIPE.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). Córdova Vianello, Lorenzo. 2011. El financiamiento a los partidos en México. En Financiamiento de los partidos políticos en América Latina, coords., Pablo Gutiérrez y Daniel Zovatto. Instituto de Investigaciones Jurídicas, 264. México: unam/idea/oea. cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2013. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). Chacón, Oswaldo. 2010. Diagnóstico de las fortalezas y debilidades del blindaje electoral. En Democracia y reglas del juego, coords. de r e cho e le ctor al
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Requisitos fiscales de la propaganda
Jorge Alcocer V. y Lorenzo Córdoba V., 209. México: unam/Nuevo Horizonte. Gaceta Parlamentaria. Año XV, número 3582, lunes 20 de agosto de 2012. Disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/61/2012/ago/20120820.html#Iniciativa3 (consultada el 29 de septiembre de 2013). Huchim May, Eduardo R. 2010. Financiamiento excesivo y sanciones no disuasivas. En Democracia y reglas del juego, coords. Jorge Alcocer V. y Lorenzo Córdoba V., 223-4. México: unam/Nuevo Horizonte. lgsmime. Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 2008. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/149.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). Resolución CG223/2010. Resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de las irregularidades encontradas en la revisión de los informes de campaña presentados por los partidos políticos y coaliciones correspondientes al proceso electoral federal 2008-2009. Disponible en www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/DS/ DS-CG/DS.../CGe70710rp3.docx (consultada el 29 de septiembre de 2013). rf. Reglamento de Fiscalización. 2011. Disponible en http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n298.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). rpmf. Reglamento de Procedimientos en Materia de Fiscalización. 2011. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/ n297.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). Tesis de jurisprudencia S3ELJ 01/2003. SECRETO BANCARIO. ES INOPONIBLE AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE FISCALIZACIÓN. Tesis relevante S3EL 164/2002. SECRETO BANCARIO. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL PUEDE REQUERIR INFORMACIÓN CONFI DENCIAL CUANDO LA INVESTIGACIÓN SE RELACIONE CON RECURSOS PRIVADOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.
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Tem as sel ec tos de
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Yolli García Alvarez
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Woldenberg, José, Pedro Salazar y Ricardo Becerra. 2011. La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas. México: Cal y Arena.
de r e cho e le ctor al
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Requisitos fiscales de la propaganda es el número 48 de la serie Temas selectos de Derecho Electoral. Se terminó de imprimir en diciembre de 2014
en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, México, DF. El cuidado de esta edición estuvo a cargo de iepsa. Su tiraje fue de 2,500 ejemplares.
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