Asociación de Investigación y Estudios Sociales Desafíos actuales de la justicia penal. Proceso de fortalecimiento del sistema de justicia, avances y debilidades, noviembre 2011-octubre 2014. Noveno estudio / Gabriela Contreras y Violeta Hernández. - - - Guatemala: ASIES, 2015. 206 p.;
22 cm.
ISBN: 978-99939-61-46-8 1. SISTEMA JUDICIAL.- 2.RECURSOS FINANCIEROS.- 3.ORGANISMO JUDICIAL.- 4. DELINCUENCIA.- 5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.6. JUECES.- 7. INDÍGENAS.- 8. INSTITUTO DE LA DEFENSA PÚBLICA PENAL.- 9. INSTITUTO NACIONAL DE CIENCIAS FORENSES.- 10. MINISTERIO PÚBLICO.- 11. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.12. SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.- 13. JUSTICIA PENAL.- 14. GUATEMALA.- I. Contreras, Gabriela.- II. Hernández, Violeta. Editor Asociación de Investigación y Estudios Sociales © 2015 10ª. Calle 7-48 zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt,
[email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Equipo de investigación Coordinadora Lorena Escobar Noriega Investigadores Ana Gabriela Contreras Violeta Hernández Auxiliares de investigación David Castillo Marijose Vila Departamento de Análisis Jurídico Lorena Escobar (coordinadora) Adolfo Alarcón Duque Carlos Escobar Armas Carlos René Vega Grupo Editorial Ana Lucía Blas Lilliana López Pineda Guisela Mayén Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón Impresión Centro de Impresiones Gráficas –CIMGRAImpresión diciembre 2015 La investigación y la publicación se realizaron con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS). El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea. Se permite la reproducción total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente.
Contenido Siglas.............................................................................................................................................................xi Introducción.........................................................................................................................................xiii A. Contexto general 2011-2014 en el sistema de justicia 1. La producción legislativa en materia de seguridad y justicia.........................................................1 2. Cambio de autoridades en el sistema de justicia..........................................................................4 3. Avances normativos más relevantes en el período objeto del estudio, por institución...................7 B. Recursos del sistema de justicia guatemalteco 1. ¿Cómo se contabiliza el gasto en justicia?...................................................................................16 2. ¿Qué ha ocurrido con el gasto en justicia?..................................................................................17 3. ¿Cómo se compara el gasto de Guatemala con el de otros países?............................................18 C. Organismo Judicial 1. Contexto institucional..................................................................................................................21 1.1 Índices de criminalidad y tendencia de casos recibidos por la justicia penal.......................24 1.2 Política Judicial de la Cámara Penal...................................................................................28 1.3 Implementación de las reformas al Código Procesal Penal................................................30 2. Atención institucional...................................................................................................................32 2.1 Cobertura geográfica.........................................................................................................32 2.2 Acceso de los pueblos indígenas a la justicia.....................................................................39 3. Acciones orientadas a mejorar la eficacia y eficiencia de la justicia...............................................43 3.1 Agilización de la gestión del despacho judicial...................................................................43 3.2 Modelo de gestión penal por audiencias............................................................................44 3.3 Modelo de juzgados penales de turno...............................................................................44 3.4 Juzgados de Paz Móviles..................................................................................................45 3.5 Competencia en casos de mayor riesgo............................................................................45 3.6 Juzgados competentes para conocer de las acciones de extinción de dominio.................47
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3.7 Órganos jurisdiccionales especializados en materia de femicidio y otras formas de violencia contra la mujer....................................................................................47 3.8 Servicios auxiliares de la administración de justicia penal y Sistema de Gestión de Tribunales (SGT)..............................................................................................51 4. Excelencia profesional.................................................................................................................52 4.1 Ley de la Carrera Judicial...................................................................................................52 5. Medios presupuestarios y personales..........................................................................................61 5.1 Planificación presupuestaria..............................................................................................61 5.2 La lucha por más recursos................................................................................................61 5.3 Crecimiento de los ingresos presupuestarios devengados.................................................62 5.4 La estructura de financiamiento del Organismo Judicial.....................................................66 5.5 El principal gasto del Organismo Judicial...........................................................................72 D. Ministerio Público 1. Contexto institucional..................................................................................................................75 2. Atención institucional...................................................................................................................83 2.1 Cobertura geográfica.........................................................................................................83 2.2 Creación, reestructuración, fortalecimiento o implementación de unidades, agencias y fiscalías............................................................................................................85 2.3 Personal fiscal...................................................................................................................89 2.4 Casos atendidos...............................................................................................................90 2.5 Atención a la víctima..........................................................................................................95 2.6 Acceso de los pueblos indígenas.......................................................................................98 3. Acciones orientadas a mejorar la eficacia y la eficiencia de la justicia...........................................100 3.1 Investigación criminal y política de persecución penal........................................................101 4. Excelencia profesional.................................................................................................................104 4.1 Formación.........................................................................................................................105 4.2 Evaluación del desempeño................................................................................................106 4.3 Sistema disciplinario..........................................................................................................107 5. Medios presupuestarios y personales..........................................................................................109 5.1 Estructura de financiamiento.............................................................................................110 5.2 El gasto y el plan estratégico.............................................................................................113 E. Instituto de la Defensa Pública Penal 1. Contexto institucional..................................................................................................................117 2. Atención institucional...................................................................................................................122 2.1 Cobertura geográfica.........................................................................................................122
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2.2 Defensores públicos..........................................................................................................123 2.3 Casos atendidos...............................................................................................................125 3. Acciones orientadas a mejorar la eficacia y eficiencia del servicio del defensor público................130 3.1 Asistencia Legal a Víctimas................................................................................................130 3.2 Coordinación de enfoque intercultural................................................................................134 3.3 Defensa Pública con enfoque de género y derechos humanos..........................................140 4. Excelencia profesional.................................................................................................................140 4.1 Carrera del defensor público de planta..............................................................................140 4.2 Unidad de Formación y Capacitación del Instituto de la Defensa Pública Penal (UNIFOCADEP)..............................................................................141 4.3 Evaluación del desempeño................................................................................................143 4.4 Régimen disciplinario.........................................................................................................144 5. Asignación presupuestaria...........................................................................................................146 5.1 Traslado de recursos.........................................................................................................147 5.2 La demanda por los servicios del IDPP..............................................................................147 F. Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala 1. Contexto institucional..................................................................................................................153 2. Atención institucional...................................................................................................................156 2.1 Personal............................................................................................................................156 2.2 Casos atendidos...............................................................................................................158 3. Acciones orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia...................................................................160 3.1 Sistema informático, tecnología y redes.............................................................................160 3.2 Certificación de procesos y acreditación de laboratorios....................................................161 4. Excelencia profesional.................................................................................................................162 4.1 Carrera forense..................................................................................................................162 4.2 Sistema de evaluación del desempeño..............................................................................162 4.3 Formación y capacitación..................................................................................................162 4.4 Sistema disciplinario..........................................................................................................163 5. La entrega de recursos................................................................................................................163 5.1 Dentro de la estructura de gastos, las remuneraciones......................................................165 5.2 El gasto en los programas de análisis forense y análisis criminalístico................................167 Conclusiones y recomendaciones............................................................................................169 Referencias Bibliográficas.....................................................................................................................................175 Normativas........................................................................................................................................177
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Electrónicas.......................................................................................................................................179 Sentencias........................................................................................................................................181 Entrevistas.........................................................................................................................................182 Comunicaciones escritas...................................................................................................................182 Comunicaciones personales..............................................................................................................182
Índice de tablas Tabla 1| Leyes aprobadas en materia de seguridad 2008-2011.......................................................1 Tabla 2| Normas de la Corte Suprema de Justicia y Organismo Judicial, 2011-2014.......................7 Tabla 3| Normas del Ministerio Público emitidas en 2011-2014.......................................................10 Tabla 4| Acuerdos relevantes del Instituto de la Defensa Pública Penal, 2011-2014.........................13 Tabla 5| Acuerdos relevantes de Instituto Nacional de Ciencias Forenses, 2011-2014.....................13 Tabla 6| Clasificación de gasto por finalidad y funciones relacionadas con seguridad y justicia........16 Tabla 7| Guatemala: gasto ejecutado en administración de justicia de 2011-2015...........................18 Tabla 8| Países seleccionados: gasto en administración de justicia de 2011-2014...........................20 Tabla 9| Sentencias de Juzgados de Primera Instancia Penal de Mayor Riesgo, 2010-2014............25 Tabla 10| Casos ingresados a juzgados de primera instancia en orden de frecuencia, 2009-2014.....26 Tabla 11| Casos ingresados a los juzgados de Paz y Primera Instancia, 2011-2014..........................27 Tabla 12| Órganos jurisdiccionales de la República de Guatemala, 2010-2014..................................33 Tabla 13| Personal judicial y administrativo del Organismo Judicial, 2009-agosto 2014.....................37 Tabla 14| Jueces y Magistrados con competencia en el ramo penal, 2011-2014...............................37 Tabla 15| Casos ingresados y sentencias en materia penal, 2011-2014.............................................38 Tabla 16| Personal jurisdiccional de los juzgados y tribunales especializados en femicidio y otras formas de violencia contra la mujer.....................................................................................49 Tabla 17| Evaluaciones realizadas......................................................................................................54 Tabla 18| Plan de ajuste al sistema de evaluación del desempeño.....................................................54 Tabla 19| Objetivos y acciones para mejorar el Sistema de Evaluación del Desempeño.....................55 Tabla 20| Procesos disciplinarios y sanciones, 2009-mayo 2014.......................................................56 Tabla 21| Presupuesto requerido y diferencia con el presupuesto aprobado......................................61 Tabla 22| Gasto devengado de la CSJ, su secretaría y el Consejo de la Carrera Judicial....................62 Tabla 23| Ingresos totales devengados y tasa de variación interanual................................................62 Tabla 24| Seriedad de los problemas en los juzgados civiles y mercantiles.........................................63 Tabla 25| Órganos jurisdiccionales por materia en 2011 y 2014.........................................................65 Tabla 26| Gasto promedio en la atención brindada en cada tipo de órgano jurisdiccional..................66 Tabla 27| Organismo Judicial: cálculos del aporte constitucional según nuevos criterios de la CC.....71 Tabla 28| Organismo Judicial: ingresos derivados de la extinción de dominio, a partir de 2012..........71 Tabla 29| Organismo Judicial: presupuesto por rubros de gasto (estructura porcentual)....................72 Tabla 30| Empleados según clasificación funcional............................................................................73 Tabla 31| Organismo Judicial: número de jueces, total y por cada 100 mil habitantes........................74
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Tabla 32| Gasto devengado, capacitaciones y gasto promedio por capacitación...............................74 Tabla 33| Número de Fiscalías creadas durante el período 2011-2014..............................................84 Tabla 34| Número de personal fiscal, 2011-2014...............................................................................84 Tabla 35| Técnicos en escena del crimen e investigadores de la DICRI..............................................89 Tabla 36| Salidas alternas en casos planteados ante el MP 2008-2013.............................................94 Tabla 37| Instrucciones Generales complementadas por la Instrucción General 4-2014 del Fiscal General...............................................................................................................98 Tabla 38| Denuncias y sentencias por delitos de discriminación 2011-2014......................................100 Tabla 39| Testigos protegidos y colaboradores eficaces incorporados al Programa de Protección a Testigos 2011-2014.........................................................................................................103 Tabla 40| Presupuesto asignado a la Oficina de Protección a Testigos 2011-2014............................103 Tabla 41| Personal de UNICAP..........................................................................................................105 Tabla 42| Presupuesto asignado a UNICAP, 2011-2014....................................................................106 Tabla 43| Denuncias y denunciados...................................................................................................106 Tabla 44| Presupuesto solicitado, aprobado e ingresos totales devengados y tasa de variación interanual................................................................................................109 Tabla 45| Ministerio Público: ingresos derivados de la extinción de dominio, 2012-2014...................112 Tabla 46| Ministerio Público: fuente y monto de donaciones recibidas en efectivo y en especie.........112 Tabla 47| Gasto devengado para la protección de testigos................................................................112 Tabla 48| Gastos devengados por la Fiscalía de Sección de la Mujer.................................................114 Tabla 49| Gastos devengados en las fiscalías de sección en 2011 y 2014, y su diferencia.................115 Tabla 50| Personal fiscal según su clasificación..................................................................................116 Tabla 51| Tipo de defensores públicos...............................................................................................124 Tabla 52| Audiencias, casos y asesorías atendidas............................................................................125 Tabla 53| Casos nuevos atendidos por defensor 2011-2014.............................................................125 Tabla 54| Casos penales atendidos por IDPP....................................................................................127 Tabla 55| Casos penales ingresados, atendidos por el IDPP..............................................................128 Tabla 56| Casos de adolescentes en conflicto con la ley penal atendidos por IDPP...........................129 Tabla 57| Casos y asesoría atendidos por la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y a sus Familiares del IDPP..............................................................................132 Tabla 58| Casos y asesorías atendidos, por la Coordinadora Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus Familiares, según rama del derecho...........................................133 Tabla 59| Casos y asesorías, atendidos por la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus Familiares, por sede..................................................................133 Tabla 60| Casos atendidos en el propio idioma por la Coordinación de Enfoque Intercultural.............135 Tabla 61| Casos atendidos con pertinencia cultural en los que se utilizaron peritajes culturales..........135 Tabla 62| Talleres impartidos por el IDPP relativos al enfoque intercultural..........................................136 Tabla 63| Talleres dirigidos a autoridades indígenas, líderes comunitarios indígenas...........................137 Tabla 64| Presentación del servicio con enfoque intercultural.............................................................139
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Tabla 65| Ascensos en el marco de la carrera del defensor de planta................................................141 Tabla 66| Cursos impartidos por la UNIFOCADEP.............................................................................142 Tabla 67| Sanciones disciplinarias impuestas a defensores públicos de planta...................................145 Tabla 68| Ingresos aprobados, vigentes, devengados y tasa de variación interanual..........................146 Tabla 69| Instituto de la Defensa Pública Penal: casos atendidos y asesorías brindadas por año.......148 Tabla 70| Casos nuevos por departamento y su variación.................................................................148 Tabla 71| Cobertura de sus servicios.................................................................................................151 Tabla 72| Procesos de selección, contrataciones y personal..............................................................157 Tabla 73| Personal pericial por área de especialidad..........................................................................157 Tabla 74| Asignación del personal del INACIF por área de trabajo......................................................158 Tabla 75| Servicios prestados por INACIF..........................................................................................159 Tabla 76| Solicitudes ingresadas a la Unidad de Laboratorio de Especialidades Criminalísticas del INACIF...................................................................................................160 Tabla 77| Actividades de capacitación desarrolladas..........................................................................163 Tabla 78| Ingresos aprobados, vigentes, devengados y tasa de variación interanual..........................165 Tabla 79| Balance del presupuesto devengado de 2011-2014..........................................................165
Índice de gráficas Gráfica 1| Gasto para la finalidad de orden público y seguridad ciudadana, 2011-2015..................17 Gráfica 2| Iberoamérica: gasto de los poderes judiciales por habitante en 2012..............................19 Gráfica 3| Creación de órganos jurisdiccionales por año, 2010-2014..............................................35 Gráfica 4| Tasa de acceso a la justicia en Guatemala por 100,000 habitantes, 2014.......................35 Gráfica 5| Número de intérpretes por departamento.......................................................................40 Gráfica 6| Cantidad de interpretaciones y traducciones en procesos judiciales, 2012-2014............41 Gráfica 7| Casos ingresados, audiencias y sentencias en el Tribunal de Mayor Riesgo, 2009-2014......................................................................................................................46 Gráfica 8| Casos ingresados a los órganos jurisdiccionales especializados, 2010-2014..................50 Gráfica 9| Total de casos ingresados a los Juzgados de Delitos de Femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, 2010-2014..........................................................................50 Gráfica 10| Sentencias dictadas en Juzgados y Tribunales de Femicidio, 2010-2014........................51 Gráfica 11| Desembolsos mensuales al Organismo Judicial..............................................................69 Gráfica 12| Organismo Judicial: ingresos ordinarios de aporte constitucional....................................69 Gráfica 13| Acusaciones formuladas.................................................................................................91 Gráfica 14| Sentencias logradas durante 2011-2013........................................................................91 Gráfica 15| Casos depurados por el Ministerio Público, 2005-2013..................................................92 Gráfica 16| Resolución de delitos de menor impacto 2005-2013......................................................92 Gráfica 17| Llamadas realizadas al 31986.........................................................................................97 Gráfica 18| Calidad de la atención en el Ministerio Público................................................................97 Gráfica 19| Procedimientos administrativos disciplinarios..................................................................108
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Gráfica 20| Ingresos mensuales provenientes de la Administración Central.......................................110 Gráfica 21| Comparativo de órganos jurisdicciones y defensores públicos 2009-2015......................118 Gráfica 22| Ingresos mensuales provenientes de la Administración Central*......................................147 Gráfica 23| Presupuesto asignado y número de casos nuevos por departamento en 2014...............150 Gráfica 24| Ingresos mensualizados provenientes de la Administración Central.................................164 Gráfica 25| Instituto Nacional de Ciencias Forenses: estructura del gasto devengado en 2011 y 2014..............................................................................................................164 Gráfica 26| INACIF: gasto devengado en análisis forense (en millones de quetzales) y número de necropsias + evaluaciones en clínica de 2011 a 2014.....................................................166 Gráfica 27| INACIF: gasto devengado en análisis criminalístico (en millones de quetzales) y número de análisis en especialidades criminalísticas de 2011 a 2014.............................167
Índice de ilustraciones Ilustración 1| Marco conceptual de análisis.......................................................................................15 Ilustración 2| Órgano judicial: cantidad de órganos jurisdiccionales en 2008 y 2014.........................64 Ilustración 3| Gastos devengados por fuentes de financiamiento 2011-2014....................................67 Ilustración 4| Ejes estratégicos del Plan Estratégico..........................................................................78 Ilustración 5| Organización de la fiscalía según el modelo de gestión fiscal.......................................86 Ilustración 6| Implementación del modelo de gestión fiscal 2011-2014.............................................87 Ilustración 7| Organismo Judicial: gasto devengado por fuentes de financiamiento de 2011 a 2014...........................................................................................................111 Ilustración 8| Gasto devengado por fiscalías distritales y municipales................................................115
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Siglas Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Asociación de Investigación y Estudios Sociales Centro de Información y Desarrollo de Estadísticas Judiciales Código Procesal Penal Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia Coordinadora Nacional para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar Corte de Constitucionalidad Corte Suprema de Justicia Departamento de Investigaciones Criminalísticas de la Policía Nacional Civil Dirección de Análisis Criminal Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles Dirección de Investigaciones Criminalísticas Dirección General de Investigación Escuela de Estudios Judiciales Fiscalía Especial contra la Impunidad Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco Fondo Monetario Internacional Institución del Procurador de los Derechos Humanos Instituto de la Defensa Pública Penal Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala Ley de la Carrera Judicial Ministerio de Educación Ministerio Público Modelos de Atención Integral Oficina de Atención a la Víctima Oficina de Atención Permanente Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito Organismo Judicial Policía Nacional Civil Procuraduría General de la Nación Programa de Apoyo a la Seguridad y la Justicia en Guatemala de la Unión Europea Proyecto Educativo Institucional
USAID AECID ASIES CIEDEJ CPP CICIG CNSAFJ CONAPREVI CC CSJ DEIC-PNC DAC DICABI DICRI DIGICRI EEJ FECI FODIGUA FMI PDH IDPP INACIF LCJ MINEDUC MP MAI OAV OAP OACNUDH UNODC OJ PNC PGN SEJUST PEI
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Registro Nacional de las Personas Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia Penal y Sistema de Gestión de Tribunales Sistema de Educación Virtual Institucional Sistema de Evaluación del Desempeño Sistema de Integridad Institucional del Organismo Judicia Sistema Informático de la Defensa Pública Sistema Informático del Departamento de Procedimientos Administrativo Disciplinarios Sistema Informático Institucional Sistema informático Institucional Segunda Versión Superintendencia de Administración Tributaria Superintendencia de Telecomunicaciones Supervisión General de Tribunales Unidad de Análisis Unidad de Capacitación del Ministerio Público Unidad de Capacitación Institucional Unidad de Evaluación del Desempeño Unidad de Formación y Capacitación del Instituto de la Defensa Pública Penal Unidad de Investigación Unidad de Litigio Unidad de Métodos Especiales de Investigación Unidades de Decisión Temprana Universidad de San Carlos de Guatemala Universidad Rafael Landívar
RENAP SGT SEVI SED SIIOJ SIADEP SIPAD SICOMP SICOMP2 SAT SIT SG UA UNICAP UCI UED UNIFOCADEP UDI UL UME UDTs USAC URL
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Introducción A lo largo de 16 años, la Asociación para la
estudiados de manera sistemática. Esto sin
Investigación y Estudios Sociales (ASIES) ha
perjuicio de importantes esfuerzos de monitoreo
desarrollado un estudio sobre las complejidades
y propuesta que son realizados también desde
de la administración de justicia penal mediante
la comunidad internacional en el seguimiento y
investigaciones
de
monitoreo permanente al sistema de justicia, tales
manera periódica, los avances y debilidades
como el elaborado anualmente por la Oficina de la
enfrentados por las instituciones que integran
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
este sistema, tanto individualmente consideradas,
Derechos Humanos en Guatemala (OACNUDH);
como desde la perspectiva sectorial y sistémica.
y los informes anuales de rendición de cuentas
Este ejercicio de observación y seguimiento ha sido
elaborados por instituciones del Estado, entre
acompañado de una serie de recomendaciones
estas el Organismo Judicial (OJ), el Ministerio
y propuestas que buscan el fortalecimiento del
Público (MP), el Instituto de la Defensa Pública
sistema de justicia penal desde diversos aspectos,
Penal (IDPP),el Instituto Nacional de Ciencias
incluso de iniciativas de reforma normativa y de
Forenses (INACIF), y la Institución del Procurador
política institucional, algunas de las cuales han
de los Derechos Humanos (PDH); así como por
sido exitosamente asumidas por las instituciones,
diversas organizaciones sociales que trabajan en
mientras que otras permanecen pendientes de
temas específicos vinculados al sistema de justicia.
que
permiten
establecer
consideración. Estos estudios han puesto de manifiesto tanto las dificultades y carencias persistentes en el sistema de justicia, asociadas fundamentalmente a la falta de implementación plena de carreras profesionales, como los avances relacionados con la atención a los usuarios y la gestión institucional. Así, los
Estudios sobre el Proceso de Fortalecimiento del Sistema de Justicia, Avances y Debilidades, se han constituido en el único referente nacional que ha desarrollado de manera ininterrumpida un proceso de esta naturaleza, bajo ejes temáticos
En este marco, ASIES ha desarrollado el 9°. Estudio sobre el Proceso de Fortalecimiento del Sistema de Justicia, Avances y Debilidades, el cual corresponde al período noviembre 2011-octubre 2014; con el objetivo general de brindar información objetiva y actualizada sobre la justicia penal, que al igual que en los estudios anteriores, considera cuatro ejes de análisis: a) el contexto institucional; b) la atención institucional; c) la excelencia profesional; y d) el presupuesto, caracterizando sobre cada uno, los resultados, los avances, las debilidades y los desafíos.
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Un elemento novedoso que contiene la presente investigación es el análisis de los medios presupuestarios para identificar cambios en las fuentes de ingreso y decisiones de gasto del Sistema de Justicia, para lo cual se examina el gasto del país en la administración de justicia. Estos datos se comparan con las tendencias en otros países de Iberoamérica, y se enfatiza en el caso específico de Costa Rica y Chile. De esa cuenta, se puede tener una visión territorial más amplia. Asimismo, se presenta información sobre las condiciones, circunstancias y tendencias en el uso de los medios presupuestarios y personales de las cuatro instituciones del sistema de justicia, sujetos de estudio: Organismo Judicial, Ministerio Público, Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala, e Instituto de la Defensa Público Penal.
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A. Contexto general 2011-2014 en el sistema de justicia 1. La producción legislativa en materia de seguridad y justicia El contexto general 2011-2014, se caracteriza por una menor producción legislativa en materia de seguridad y justicia que la observada durante el período 2008-2011, durante el cual fueron aprobados quince Decretos del Congreso de la República que pueden considerarse clave en los
avances hacia la institucionalización de un sistema de justicia penal más fortalecido. Esta dinámica marcó sin duda, la pauta para que durante el período que se analiza en este estudio, uno de los retos fundamentales estuviera centrado en la plena implementación de las leyes aprobadas, que en su conjunto tendían a establecer un sistema altamente especializado en el combate a los fenómenos relacionados con el crimen organizado.
Tabla 1| Leyes aprobadas en materia de seguridad 2008-2011 No. de Decreto 18-2008 22-2008 28-2008 57-2008 9-2009 15-2009 17-2009 19-2009 20-2009 21-2009 23-2009 18-2010 40-2010 55-2010 7-2011
Ley Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad Ley contra el Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer Ley Reguladora del Procedimiento de Extradición Ley de Acceso a la Información Ley contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas Ley de Armas y Municiones Ley de Fortalecimiento de la Persecución Penal Ley de Comisiones de Postulación Prórroga del mandato de CICIG Ley de Competencia Penal en Procesos de Mayor Riesgo Reformas a la Ley contra el Crimen Organizado Reformas al Código Procesal Penal Ley del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura Ley de Extinción de Dominio Reformas al Código Procesal Penal
Nota: Este grupo de leyes comenzó su proceso de implementación en el período 2011-2014. Adaptado de datos del Congreso de la República.
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Aunque más que el número de leyes aprobadas, resulta relevante la calidad e impacto de las mismas, es ilustrativo mencionar que durante el período 2011-2014, fueron aprobadas únicamente cuatro leyes con relevancia para el sistema de justicia penal, a saber: El Decreto No. 3-2012 del Congreso de la República, Adhesión por parte del Estado de Guatemala al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional; el Decreto No. 15-2012 del Congreso de la República, Ley de Creación de la Dirección General de Investigación (DIGICRI); el Decreto No. 31-2012 del Congreso de la República, Ley Anticorrupción; y el Decreto No. 8-2013 del Congreso de la República, Ley de Registro Móvil para la Prevención y Combate del Delito. Está limitada producción legislativa, no correspondió a la nutrida agenda pendiente de aprobación, que continuó postergando temas fundamentales como la Ley de la Carrera Judicial (LCJ)1, las reformas a la Ley Orgánica del MP2, las reformas a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad3 y la Ley en materia de Antejuicio, por mencionar solamente algunos ejemplos impulsados, incluso desde las propias instituciones del sistema de justicia, tales como el OJ y el MP. A pesar de ello, la Mesa de Seguridad y Justicia implementada por el Presidente del Congreso en el año 2010, dirigida por el Presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales
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Iniciativa 4691, Reformas a la Ley de la Carrera Judicial. Iniciativa 4095, Reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público. Iniciativas 3319, 3942 y 4020, Reformas a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
del Congreso de la República, continuó constituyéndose en el espacio idóneo para la discusión, el debate y el consenso multisectorial para el impulso a las iniciativas del sistema de justicia y seguridad. Este período se caracterizó también por el posicionamiento a nivel social, político y mediático de la discusión sobre la urgente necesidad de una reforma constitucional en materia de seguridad y justicia, que buscaba viabilizar mecanismos de superación de las deficiencias tanto en el sistema de elección de Magistrados como en el período de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), el reconocimiento constitucional de la Policía Nacional Civil y la carrera policial, entre otros temas relevantes. A este respecto, la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), la Universidad Rafael Landívar (URL) y ASIES, presentaron en abril de 2011 al Presidente del Congreso de la República de Guatemala y a la Instancia de Jefes de Bloque, una propuesta de reforma constitucional acotada a los temas de seguridad y justicia. Dichas autoridades asumieron como propio dicha iniciativa y la respaldaron. En este marco, la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República abrió el espacio para debatir el contenido de esta propuesta, convertida en la iniciativa 4387 que fue aceptada como propia por los Jefes de bloques legislativos, lo cual permitió aglutinar una amplia cantidad de actores sociales que se pronunciaron públicamente sobre la necesidad de reformar los artículos constitucionales contenidos en la iniciativa referida, pero también de considerar elementos adicionales.
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Este proceso ante la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales concluyó mediante la emisión de una opinión que estableció que la mayoría de ciudadanos que se presentó a las audiencias y expuso sus argumentos, está de acuerdo con reformar el texto constitucional en materia de seguridad y justicia, aun cuando diversas organizaciones expresaron que las reformas planteadas no eran suficientes ni completas. La Comisión determinó que los argumentos y documentos aportados al proceso de análisis constituyeron una muestra válida del pensamiento de la sociedad guatemalteca sobre las propuestas de reforma constitucional y expresó que la mayoría de miembros de la Comisión estaban de acuerdo con las reformas constitucionales planteadas, por lo que se consideraban procedentes y necesarias para una mejora sustancial al sistema de administración de justicia4. Este dictamen fue ingresado a la Dirección de Legislación del Congreso para su remisión al Pleno, donde permanece desde 2012. Por su parte, la CSJ también consideró indispensable la reforma a la Constitución Política de la República en materia de justicia y presentó, en diciembre 2011, un proyecto de reforma que buscaba ampliar el período constitucional de funciones de jueces y magistrados a 10 años, así como ampliar la carrera judicial hasta la magistratura de apelaciones. Esta reforma proponía también que ocho de trece magistrados de CSJ fueran de carrera y que se modificara la integración
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Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República. Dictamen emitido con fecha 12 de julio de 2012 sobre la Iniciativa de Ley 4387 del Congreso de la República, que dispone aprobar Reformas a la Constitución Política de la República de Guatemala.
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del Consejo de la Carrera Judicial, así como su competencia. Se buscaba también mediante esta propuesta, la ampliación del aporte presupuestario constitucional a un 6%, que el período de la presidencia de la CSJ y OJ se extendiera a cinco años y se proponía la renovación parcial de la CSJ para garantizar la continuidad en las políticas institucionales. Esta iniciativa no fue promovida ni discutida en el seno del Congreso de la República (CSJ, 2014, p. 73). En junio 2012, el entonces Presidente de la República, Otto Fernando Pérez Molina, promovió ante la Presidencia del Congreso, una propuesta de reforma constitucional que abarcaba aspectos de seguridad y justicia, sistema político, reforma fiscal y transparencia, y rendición de cuentas. En materia de justicia, este anteproyecto contemplaba ampliar el periodo de magistraturas y judicaturas a 10 años; establecer a nivel constitucional el Consejo de la Carrera Judicial integrándolo de manera similar a las Comisiones de Postulación; aumentar el presupuesto del Organismo Judicial a 4%; establecer que el 80% de Magistrados de CSJ debían ser de carrera y el 20% conformado con abogados externos; e instaurar la Cámara Administrativa de la CSJ, integrada por el Presidente de esta y por Magistrados electos por el Congreso de la República para desarrollar las funciones administrativas del OJ (Gobierno de la República, 2012). Inicialmente la propuesta de la Presidencia de la República estaba compuesta por 51 artículos que tras varias semanas de discusión se redujeron a 35 y finalmente, a solicitud del mismo Organismo Ejecutivo, este anteproyecto fue retirado de la agenda del Congreso de la República debido al fuerte rechazo social y la desconfianza generada en
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torno a la posibilidad de que esta reforma pudiera ser utilizada como un medio para ampliar el plazo constitucional de la Presidencia. La propuesta fue abiertamente rechazada por sectores campesinos, empresariales, indígenas y académicos. Asimismo se cuestionó la celeridad con que se pretendía llevar adelante el proceso desde actores sociales como el Grupo G4, integrado por la Iglesia Católica, la Iglesia Evangélica, la Institución del Procurador de los Derechos Humanos y la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) (Simón, 2012).
varios sectores denominaron el agotamiento del sistema de elección de las Cortes, motivando un criterio casi generalizado respecto de la necesidad de la reforma constitucional. El debate sobre la elección de las magistraturas tuvo no solamente una expresión sociopolítica y mediática intensa, sino también un debate planteado a nivel judicial, que a través de acciones constitucionales derivó entre otras decisiones, en la declaratoria de inconstitucionalidad general parcial del Art. 12 de la Ley de Comisiones de Postulación5.
En 2012 también fue presentada al Congreso de la República la iniciativa 4500, por parte del partido político Líder, la cual establecía la creación del Ministerio de Justicia como mecanismo para la separación de las funciones administrativas de las jurisdiccionales de la CSJ y la elección popular de los Magistrados de CSJ, cuyo número se reducía a siete (Dirección Legislativa del Congreso de la República, 2012).
El Comisionado Iván Velásquez, titular de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), se pronunció respecto de los vicios del proceso y señaló que se habían detectado, entre otros aspectos, cambios del cronograma durante el proceso, acceso vetado al público; poca fluidez en el acceso ciudadano a la información, inadecuados perfiles de los aspirantes, tablas de gradación deficientes y registro incompleto de las votaciones (CICIG, 2014)6.
2. Cambio de autoridades en el sistema de justicia Durante el período que cubre este informe, se produjeron cambios de autoridades en las cuatro instituciones del sistema de justicia. En el caso del OJ, la instalación de la nueva CSJ y de nuevas Cortes de Apelaciones se produjo en octubre de 2014, de acuerdo al período constitucional que corresponde a las magistraturas, tras un largo y complejo debate sobre la legitimidad del proceso de elección, la publicidad del mismo, la idoneidad y honorabilidad de los candidatos y los conflictos de interés suscitados entre los actores sociales relacionados con la elección. Este proceso, que fue altamente cuestionado en sus diversas fases, puso de manifiesto lo que
El 7 de octubre de 2014, la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre Independencia Judicial, Gabriela Knaul, indicó que los procesos de selección de magistrados no se realizaron
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Sentencia de la CC de fecha 13 de junio de 2014, dictada dentro del Expediente 2143-2014. inconstitucionalidad general parcial del Artículo 12 de la Ley de Comisiones de Postulación, Decreto 192009 del Congreso de la República. Al respecto de la valoración de la CICIG sobre el proceso de elección de Magistrados a CSJ y Corte de Apelaciones, véase Comunicado de Prensa 032, Preocupación sobre Procesos de Selección de Candidatos para Corte de Apelaciones y Corte Suprema de Justicia del 16 de septiembre de 2014. En red:http://www.cicig.org/index. php?mact=News,cntnt01, detail,0&cntnt01articleid= 560&cntnt01returnid=67
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acorde con los estándares internacionales en la materia, en particular en cuanto a su objetividad y transparencia, afectando la independencia judicial en el país. La Relatora estableció la necesidad de que las autoridades nacionales consideraran repetir los procesos de selección de magistrados a las Altas Cortes a fin de asegurar que estas se integraran por magistrados independientes, probos y competentes, como lo exigen los estándares internacionales y las leyes nacionales. En este mismo sentido se pronunciaron organizaciones internacionales como Washington Office on Latin America (WOLA) y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Prensa Libre, 7 de octubre de 2014). De acuerdo con OACNUDH, los procesos de selección de altas autoridades judiciales a cargo de las Comisiones de Postulación se destacaron por la ausencia de criterios objetivos y transparentes para evaluar los méritos de capacidad, idoneidad y honorabilidad de los candidatos. Tampoco fue promovida una inclusión equitativa en términos de diversidad étnica. La OACNUDH también señaló que no fueron tomadas en consideración las recomendaciones emitidas por el Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, por la Relatora Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, ni por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), así como tampoco las directrices interpretativas emitidas por la Corte de Constitucionalidad, que eran congruentes con los estándares internacionales (OACNUDH, 2014, p. 7). Un gran número de organizaciones sociales especializadas en justicia y en temas de transparencia se pronunciaron públicamente, rechazando los mecanismos de elección de
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Magistrados y los resultados. Entre ellas, el Movimiento ProJusticia, Acción Ciudadana, Guatemala Visible, el Centro Legal de Acción en Derechos Humanos (CALDH), ASIES, el Centro de Defensa para la Constitución (CEDECON); la Fundación Myrna Mack, la Convergencia por los Derechos Humanos y la Red por la Integridad, entre otras. En el marco de este proceso, con fecha 5 de octubre de 2014, la Magistrada Claudia Escobar Mejía, reelecta para ocupar una Magistratura en las Salas de Apelaciones, renunció al cargo para el cual había sido reelecta, denunciando irregularidades y vicios durante el proceso (Soy502, 2014). Más tarde se conocieron las presiones dirigidas a la Magistrada por parte de operadores políticos del Partido Patriota en el Organismo Ejecutivo y en el Organismo Legislativo, lo que permitió constatar afectaciones a la independencia judicial. Esta renuncia fue respaldada por un grupo importante de jueces y magistrados que denunciaron presiones por parte del OJ, particularmente traslados arbitrarios y manipulación de la Supervisión General en su contra, lo que consideraron vinculado directamente al respaldo ofrecido a la Magistrada Escobar y a su posicionamiento público a favor de la independencia judicial (ElPeriódico, 2014).
Finalmente, después de la revocatoria del amparo provisional otorgado por la Corte de Constitucionalidad (CC) en el marco de los expedientes acumulados 4639-2014, 4645-2014, 4646-2014 y 4647-2014, cuya sentencia de fecha 19 de noviembre de 2014 validó el proceso de elección, los Magistrados electos para CSJ y Salas de la Corte de Apelaciones para el período 2014-
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2019, fueron juramentados y tomaron posesión de sus cargos el 24 de noviembre de 2014. Como Presidente de la CSJ y OJ fue designado por unanimidad, el Magistrado Josué Felipe Baquiax Baquiax, primer indígena en asumir dicho puesto (Guatemala Visible, 2014). En el caso del Ministerio Público, el período que analiza este informe, cubrió el debate sobre la extensión del período de nombramiento de la entonces Fiscal General de la República, Claudia Paz y Paz Bailey, quien tomó posesión el 10 de diciembre de 2010 tras la anulación, por parte de la CC, del proceso de elección del abogado Conrado Arnulfo Reyes Sagastume como Fiscal General. Esto generó una controversia en torno a la fecha de finalización del mandato de la Fiscal General Paz y Paz, que fue resuelta finalmente por la Corte de Constitucionalidad dentro del expediente 461-2014, estableciéndose que este concluía el 17 de mayo de 2014. Mientras esta acción constitucional se ventilaba, la Comisión de Postulación correspondiente, desarrolló un proceso de elección del nuevo Fiscal General, quedando electa por parte del Presidente de la República, la entonces Magistrada Vocal VII de CSJ, Thelma Esperanza Aldana, quien al tomar posesión en el nuevo cargo, fue sustituida en la magistratura por Juan Carlos Ocaña Mijangos, titular de la Sala Primera de la Corte de Apelaciones del Ramo Civil. Este proceso de selección ante la Comisión de Postulación, también fue cuestionado por las organizaciones expertas en justicia debido a que la Fiscal Paz y Paz, que obtuvo una de las notas más altas en la calificación de su postulación, no recibió los votos necesarios por parte de los integrantes de la Comisión para ser incorporada al listado a remitirse a la Presidencia de la República,
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
dejando en claro que el criterio de mérito y capacidad calificado por la Comisión, no había sido determinante para la elaboración de la nómina final de candidatos. La vacante generada por el nombramiento de Thelma Esperanza Aldana como Fiscal General no fue la única que se produjo en la CSJ en el período analizado en este informe. El 2 de marzo de 2014, se produjo el deceso del Magistrado Vocal II, César Crisóstomo Barrientos Pellecer quien fungía como Presidente de la Cámara Penal de la CSJ. El Pleno de la CSJ nombró a Brenda Anabella Quiñónez Donis, para cubrir la Magistratura referida. En el caso del IDPP, la Dirección también sufrió un cambio cuando su titular, Blanca Aída Stalling renunció al cargo en octubre 2014 para asumir su nombramiento como Magistrada Vocal VIII de la Corte Suprema de Justicia para el período 2014-2019. La renuncia al cargo fue aceptada por el Congreso de la República en la misma sesión legislativa en que fueron juramentados los Magistrados a CSJ, el 24 de noviembre de 2014. La Directora saliente fue sustituida por el Director Administrativo del IDPP, Remberto Leonel Ruiz Barrientos, quien permanece en funciones hasta la fecha de cierre de redacción de este informe (noviembre 2015), sin que se observe interés por parte del Congreso de la República en agilizar la elección. En el INACIF, el cambio de autoridades se produjo en julio de 2012, siendo electo el doctor Jorge Nery Cabrera, quien tomó posesión como Director General para el período 2012-2017.
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3. Avances normativos más relevantes en el período objeto del estudio, por institución Entre noviembre 2011 y octubre 2014, no se produjeron reformas en las leyes orgánicas que rigen el funcionamiento de las instituciones analizadas en este informe. Como se mencionó en párrafos anteriores, el reto principal para el OJ, el MP, el IDPP y el INACIF era lograr la implementación plena de las leyes aprobadas entre 2008 y 2011, muchas de las cuales se desarrollaron mediante reglamentos, acuerdos, instrucciones o circulares a través de las cuales se implementaron nuevas figuras
orgánico-funcionales, sustantivas y procesales. Ejemplo de ello son los Acuerdos de la CSJ para la implementación de la Ley contra el Femicidio y Otras Formas de Violencia contra la Mujer, los Acuerdos emitidos para la implementación de los Juzgados, Tribunales y Sala de Apelaciones de Mayor Riesgo y Extinción de Dominio y aquellos que permitieron la implementación de las reformas al Código Procesal Penal (CPP) contenidas en el Decreto No. 7-2011 del Congreso de la República. En las tablas posteriores se hace referencia a algunos instrumentos normativos de carácter interno emitidos en el período que cubre este informe y que se identifican en cada institución como relevantes en el avance de la justicia penal.
Tabla 2| Normas de la Corte Suprema de Justicia y Organismo Judicial, 2011-2014 Instrumento
Materia
Acuerdo No. 29-2011 de CSJ
Clasificación de delitos menos graves, graves y de mayor riesgo; competencia del tribunal liquidador; y competencia de apelación para delitos menos graves
Acuerdo No. 8-2012 de CSJ
Implementación del Servicio Nacional de Facilitadores Judiciales
Acuerdo No. 31-2012 de CSJ
Creación de la Sala de la Corte de Apelaciones del Ramo Penal de Procesos de Mayor Riesgo y Extinción de Dominio
Acuerdo No. 46-2012 de CSJ
Reestructuración de los Centros Administrativos de Gestión Penal.
Acuerdo No. 11-2012 de CSJ
Reglamento de la Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos del Organismo Judicial
Acuerdo No. 1-2013 de CSJ
Autorización para notificar de forma electrónica a partir del 28 de enero de 2013
Acuerdo No. 1-2013 de Presidencia del OJ
Instructivo para realizar notificaciones electrónicas en el área administrativa del OJ
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Instrumento
Materia
Acuerdo No. 19-2013 de CSJ
Homologación y aprobación judicial de acuerdos suscritos por las partes en los Centros de Mediación.
Acuerdo No. 21-2013 de CSJ
Reglamento de Funcionamiento Interno de la Junta de Disciplina Judicial
Acuerdo No. 09-2013 de Presidencia del OJ
Reglamento Interno de Funciones y Atribuciones de la Unidad de Régimen Disciplinario del Sistema de Recursos Humanos del OJ
Acuerdo No.13-2012 de CSJ
Reglamento de Indemnización de Gastos de Viáticos para Testigos en el ámbito penal
Acuerdo No. 5-2014 de CSJ
Creación de la Delegación del Centro de Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia Penal especializada en Delitos de Femicidio y otras Formas de Violencia Contra la Mujer, Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas del departamento de Guatemala.
Acuerdo No. 5-2012 de CSJ
Creación del Registro Central de Detenidos
Acuerdo No. 11-2012 de CSJ
Reglamento de la Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos en el Organismo Judicial
Acuerdo No. 13-2012 de CSJ
Reglamento de Indemnización de Gastos de Viáticos para Testigos en el Ámbito Penal.
Acuerdo No. 15-2012 de CSJ
Reorganización de los Juzgados de Ejecución Penal
Acuerdo No. 18-2012 de CSJ
Disposiciones generales que regulan la forma de reemplazo de los Jueces con competencia en materia penal, en caso de impedimento, excusa o recusación.
Acuerdo No. 21-2012 de CSJ
Crea la Sede Regional de Chiquimula de la Escuela de Estudios Judiciales.
Acuerdo No. 26-2012 de CSJ
Creación de la Dirección de Gestión Laboral
Acuerdo No. 30-2012 de CSJ
Creación del Centro de Control de Armas y Municiones
Acuerdo No. 53-2012 de CSJ
Implementación de la Carpeta Judicial Electrónica
Acuerdo No. 69-2012 de Presidencia del OJ
Creación de la Secretaría de la Mujer y Análisis de Género
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Instrumento
Materia
Acuerdo No. 38-2012 de Presidencia del OJ
Creación de la Secretaría de Fortalecimiento Judicial
Acuerdo No. 149-2012 de CSJ
Creación de la Unidad de Control y Seguimiento a los Juzgados de Delitos de Femicidio y Otras formas de Violencia contra la Mujer
Acuerdo No. 179-2012 de Presidencia
Creación de la Unidad de la Niñez y Adolescencia y Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal
Acuerdo No. 44-2012 de CSJ
Creación de la Dirección de Seguridad Institucional
Acuerdo No. 45-2013 de Presidencia del OJ
Creación de la Dirección de Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos.
Acuerdo No. 53-2012 de CSJ
Impulsa la implementación de la “Carpeta Judicial Electrónica”.
Acuerdo No. 60-2012 de CSJ
Aprueba la implementación de la plataforma informática de arraigos en materia penal, con motivo de apoyar el fortalecimiento de la gestión judicial.
Acuerdo No. 68-2012 de CSJ
Crea la Sede Regional de Quetzaltenango de la Escuela de Estudios Judiciales.
Acuerdo 16-2013 de CSJ
Instructivo para el Uso y Funcionamiento de la Cámara Gesell, Circuito Cerrado y otras Herramientas para recibir las Declaraciones de Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas y/o Testigos.
Acuerdo 21-2013 de CSJ
Reglamento de Funcionamiento Interno de la Junta de Disciplina Judicial.
Acuerdo 22-2013 de CSJ
Normas de Comportamiento Ético del Organismo Judicial. Creación de la Sede Regional de la Supervisión General de Tribunales en Quetzaltenango y Chiquimula.
Acuerdo No. 49-2013 de CSJ
Creación del Sistema de Integridad Institucional del OJ
Acuerdo No. 42-2013 de CSJ
Aprueba el modelo de gestión de calidad, para ser aplicado en el área jurisdiccional del OJ
Acuerdo No. 68-2013 de Presidencia
Aprobación del modelo de gestión de calidad del OJ (área administrativa)
Acuerdo No. 22-2013 de CSJ
Normas de comportamiento ético del OJ
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Instrumento
Materia
Acuerdo No. 31-2013 de CSJ
Reglamento del Servicio Nacional de Facilitadores Judiciales
Acuerdo 178-2013 de Presidencia del OJ
Creación de la Unidad de Relaciones Internacionales e Institucionales
Manual de Procedimientos de los Centros de Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia Penal
Estandarización de procedimientos para la mejora administrativa en los centros de servicios auxiliares.
Acuerdo No. 22-2014 de CSJ
Reglamento del Sistema de Consecuencias del Sistema de Integridad Institucional del Organismo Judicial.
Acuerdo No. 55-2014 de Presidencia del OJ
Se crean los Módulos de Recepción de Denuncias, dependientes de la Gerencia de Recursos Humanos del Organismo Judicial.
Nota: Adaptado de memorias de labores del OJ (2011-2014) e información de Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial (CENADOJ).
Tabla 3| Normas del Ministerio Público emitidas en 2011-2014 Instrumento
Materia
Acuerdo No. 108-2011
Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Atención Permanente (OAP), Fiscalía Distrital Metropolitana
Acuerdo No. 122-2011
Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía de Delitos de Narcoactividad
Instrucción General No. 01-2011
Regulación de los conflictos de competencia entre fiscalías de sección, distritales y municipales
Instrucción General No. 02-2011, Investigación y persecución penal de graves violaciones a los modificada por Instrucción General derechos humanos durante el conflicto armado interno No. 04-2011 Instrucción General No. 03-2011
Aplicación de la Ley del Sistema Alba Keneth
Instrucción General No. 05-2011
Directrices para la aplicación de las reformas al CPP derivadas del Dto. No. 7-2011 del Congreso de la República
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Instrumento
Materia
Instrucción General No.06-2011
Control, supervisión y monitoreo del área de interceptación de las llamadas telefónicas de la Unidad de Métodos Especiales
Acuerdo No. 53-2012
Creación del Departamento de los Pueblos Indígenas del MP
Acuerdo No. 33-2012
Regionalización de la Supervisión General
Acuerdo No. 65-2102
Creación de agencias fiscales de corte de apelaciones de la Unidad de Impugnaciones del MP
Acuerdo No. 38-2012
Creación de Agencia Fiscal adscrita a la Fiscalía Distrital Metropolitana para conocer de robos y hurtos de celulares
Acuerdo No. 101-2012
Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía de Sección contra la Trata de Personas
Instrucción General No. 01-2012
Investigación de hechos delictivos relativos al uso de armas de fuego y municiones y manejo de evidencia balística
Instrucción General No. 02-2012
Investigación de hechos de violencia sexual ocurridos en el marco del conflicto armado interno
Instrucción General No. 3-2012
Investigación del delito de usurpación y la solicitud y tramitación de órdenes desalojo para la
Instrucción General No. 05-2012
Aplicación de los beneficios por colaboración eficaz
Instrucción General No. 06-2012
Guía de Seguridad para el manejo y la eliminación de los químicos utilizados en la fabricación ilícita de drogas.
Acuerdo No. 103-2013
Reglamento de Organización y Funciones de las Fiscalías de Distrito
Instrucción General No. 02-2013
Investigación y persecución penal de delitos cometidos contra la niñez y la adolescencia
Instrucción General 03-2013
Trámite de las Asistencias Jurídicas Internacionales Activas y Pasivas
Instrucción General No. 04-2013
Trámite y procedimiento interno de aplicación en el MP de la Ley Reguladora del Procedimiento de Extradición
Instrucción General No. 05-2013
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Instrumento
Materia
Instrucción General No. 06-2013
Investigación criminal del delito de femicidio
Instrucción General No. 02-2011, modificada por la Instrucción General 07-2013
Investigación y persecución penal de graves violaciones a los derechos humanos durante el conflicto armado interno
Instrucción General No. 08-2013
Directrices generales para la aplicación de las reformas al Código Procesal Penal derivadas del Decreto No. 7-2011
Acuerdo No. 07-2013
Creación de la Dirección de Análisis Criminal
Acuerdo No. 08-2013
Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección de Análisis Criminal
Acuerdo No. 55-2013
Crea la Asesoría del Sistema de Gestión de Calidad como dependencia asesora del Despacho del Fiscal General de la República
Acuerdo No. 95-2013
Manual de organización de la Oficina de Protección del MP
Acuerdo No. 96-2013
Manual de Normas y Procedimientos de la Oficina de Protección del MP
Acuerdo No. 166-2013
Manual de normas y procedimientos para el procesamiento de la escena del crimen
Acuerdo No. 1-2012 del Consejo del MP
Creación de la Fiscalía de Sección contra la Trata de Personas
Acuerdo No. 2-2012 del Consejo del MP
Aprobación del Manual de Funciones de la Unidad de Capacitación
Acuerdo No. 1-2013 del Consejo del MP
Reforma al Reglamento de la Ley para la protección de sujetos procesales y personas vinculadas a la administración de justicia
Acuerdo No. 2-2013 del Consejo del MP
Reglamento de becas del MP
Nota: Todos los Acuerdos referidos en esta tabla fueron emitidos por la Fiscal General y Jefa del MP, salvo los que expresamente se indica que fueron emitidos por el Consejo del MP. Adaptado de información de memoria de labores del MP.
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Tabla 4| Acuerdos relevantes del Instituto de la Defensa Pública Penal, 2011-2014
Instrumento Acuerdo No. 03-2013
Materia Instauración del Servicio Legal de Asistencia Gratuita a la Víctima y sus Familiares de Huehuetenango
Programa de Apoyo de Abogados Defensores Públicos de Oficio Acuerdo No. 04-2013 del para Abogados Defensores Públicos de Planta que atienden Consejo del IDPP y su mesas en forma permanente en sedes departamentales y reforma contenida en el municipales y su reglamento (Implementación del Decreto No. Acuerdo No. 07-2013 7-2011) Acuerdo No. 05-2013
Reglamento de la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus Familiares
Acuerdo No. 06-2013
Modificación a la estructura administrativa del IDPP Nota: Adaptado de información del IDPP, 2015.
Tabla 5| Acuerdos relevantes de Instituto Nacional de Ciencias Forenses, 2011-2014
Instrumento
Materia
Acuerdo No. 6-2011
Modificaciones al Reglamento de Organización y Funcionamiento
Acuerdo No. 27-2012
Modificaciones al Reglamento de Organización y Funcionamiento Nota: Adaptado de información del INACIF (2015).
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B. Recursos del sistema de justicia guatemalteco La administración de la justicia es uno de los pilares del Estado de Derecho. Sin embargo, para su correcto funcionamiento, la asignación de recursos es importante dado que permite la construcción de capacidades institucionales. Asimismo, en el caso específico del sector justicia, los recursos influyen en el grado de independencia judicial. Es decir, los presupuestos que se asignan a este sector pueden influir en la independencia, imparcialidad y objetividad de los funcionarios a la
hora de impartir justicia. Este aspecto incluso tiene garantía constitucional en el caso del OJ. Por eso, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos adopta el siguiente marco conceptual para analizar los insumos, procesos, resultados y efectos de las instituciones gubernamentales de sus países miembros. Por ello, el presente estudio adopta dicho esquema y se enfoca en los insumos.
Ilustración 1| Marco conceptual de análisis Insumos: • Recursos financieros, infrastructura y tecnológicos que son instituciones de justicia.
Procesos: • Administración interna: contratación, compensació, capacitación y procesos para erradicar la corrupción. • Proceso de casos. • Coordinación con el resto del sistema de justicia.
Resultados: • Políticas implementadas: de prevención y reacción. • Número de casos: procesados y resueltos. • Correcciones y rehabilitaciones.
Nota: Adaptado de OECD, 2012.
Efectos: • Tasa de criminalidad. • Percepciones de seguridad. • Confianza en las instituciones legales de justicia. • Impacto indirecto en condiciones socioeconómicas.
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Uno de los aspectos que deja entrever que se debe realizar una inversión en el sistema de justicia, es la confianza que la población guatemalteca deposita en el mismo. Los datos del Barómetro de las Américas muestran que en una escala de 0 (nada de confianza) a 100 (mucha confianza), los guatemaltecos tienen un nivel de confianza medio bajo-medio (43.9 puntos). Cuando el nivel de confianza en las instituciones de justicia es bajo, se espera que las personas estén menos dispuestas a reportar delitos, ser testigos y aceptar sentencias, por ejemplo. De esa cuenta, a continuación, es importante analizar de dónde parten las instituciones y con qué recursos económicos y humanos cuentan.
1. ¿Cómo se contabiliza el gasto en justicia? Desde 2010, el Ministerio de Finanzas Públicas clasifica el gasto según los lineamientos del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Clasificación de las Funciones de Gobierno de las Naciones Unidas. Esto facilita la comparación del gasto en administración de la justicia en el tiempo7 y con otros países que también hayan adoptado parámetros internacionales para clasificar su gasto público. A ese respecto, el gasto se puede clasificar por finalidad y función, y para efectos de este estudio, concierne observar el gasto en los siguientes renglones:
Tabla 6| Clasificación de gasto por finalidad y funciones relacionadas con seguridad y justicia Finalidad 03
Función División
Denominación
00
00
ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD CIUDADANA
01
00
Servicios de policía y seguridad ciudadana
02
00
Administración de justicia
03
00
Defensoría público penal y de los derechos humanos
04
00
Administración de asuntos penitenciarios
05
00
Administración de asuntos migratorios
06
00
07
00
Investigación y desarrollo relacionados con orden pub. y seg. ciudadana Orden público y seguridad ciudadana no clasificados en otras división
Nota: Adaptado de información de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala, 2013.
7
En el caso de Guatemala, esta comparación se puede hacer desde el 2010 hasta la fecha.
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De manera que se observa que la finalidad de “Orden público y seguridad ciudadana” es un paraguas que incluye gasto para diversas funciones, incluso aquel para la administración de la justicia. Este, a su vez, en el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala se define de la manera siguiente: Administración, gestión o apoyo de los tribunales de justicia civil y penal y el sistema judicial, inclusive la ejecución de multas y de arreglos jurídicos impuestos por los tribunales y la gestión de los servicios de libertad vigilada y libertad condicional.
2. ¿Qué ha ocurrido con el gasto en justicia? Se observa que el total de gasto en orden público y seguridad ciudadana se incrementó sostenidamente durante el período de estudio. Asimismo, los datos del Ministerio de Finanzas Públicas denotan que tal comportamiento se mantendrá a finales de 2015. Este incremento ha sido impulsado principalmente por el gasto para la función de servicios de policía y seguridad ciudadana.
Gráfica 1| Gasto para la finalidad de orden público y seguridad ciudadana, 2011-2015
Representación y asesoramiento jurídicos en nombre del gobierno o de otros cuando sean
suministrados
por
el
gobierno
mediante el pago en efectivo o a la prestación de servicios. Incluye:
Tribunales
administrativos,
defensores del pueblo, etc. Excluye: (030401);
Administración servicios
de
de
prisiones
representación
y asesoramiento jurídicos prestados a personas de escasos recursos (030301). Es útil comentar que el gasto en administración de justicia excluye algunos gastos realizados por las instituciones de justicia que no se ajustan a dicha función. Por ejemplo, el Organismo Judicial incurre en actividades de educación no atribuibles a ningún nivel escolarizado. En consecuencia ese gasto no se clasifica dentro de la función de la administración de justicia. Como resultado, se tiene un dato más preciso de las erogaciones en justicia.
*Estimado para cierre de 2015. Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (s.f. y 2015a).
En el caso del gasto destinado para administración de justicia, este creció durante el período de análisis con excepción del año 2014 (ver tabla siguiente). Aun así, en 2014 se ejecutaron 40 por ciento más recursos que en 2011.
18
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 7| Guatemala: gasto ejecutado en administración de justicia de 2011-2015 2011
2012
2013
2014
2015*
1,937.1
2,312.9
2,747.6
2,717.9
2,759.7
Tasa de variación anual de gasto en justicia
5.8%
19.4%
18.8%
-1.1%
1.5%
Gasto en justicia quetzales por habitante
131.7
153.4
178.0
171.9
170.6
Tasa de variación anual de gasto por habitante
3.3%
16.5%
16.0%
-3.4%
-0.8%
Gasto en justicia en millones de quetzales
* En millones de quetzales y quetzales por habitante, y tasas de variación interanual respectivas. Los datos de 2015 son preliminares al 31 de agosto de 2015. Nota: el gasto ejecutado en administración de justicia se refiere a la función número 030201 del Manual de Clasificaciones Presupuestarias, aprobado el Acuerdo Ministerial 85-2009 del Ministerio de Finanzas Públicas. No incluye gastos de defensa público penal. Adaptado de datos del Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (s.f., 2015). Instituto Nacional de Estadística de Guatemala (2015).
Sin embargo, el 2014 fue un año caracterizado por las dificultades financieras de la administración central. De hecho, varias instituciones de justicia sufrieron recortes o falta de fluidez en los pagos. Estos hechos, sin duda, afectan los planes de planificación y acción de estas entidades. En relación al cierre de 2015 se espera que el crecimiento del gasto destinado para justicia no sea tan dinámico como en los años anteriores. En efecto, se denota que el gasto per cápita8 por este concepto estaría disminuyendo levemente. Es decir, la población del país está creciendo a una tasa más acelerada que el gasto en administración de justicia.
8
Este dato no es un absoluto y debería manejarse con precaución dado que las proyecciones de población se realizaron con datos del XI Censo de Población y VI de Habitación de 2002. Estas proyecciones pierden certeza conforme más lejano sea el año de referencia en las que fueron creadas.
3. ¿Cómo se compara el gasto de Guatemala con el de otros países? En comparación con otros países, Guatemala usualmente presenta niveles bajos de gasto en áreas de educación, salud y, en el caso de la justicia, tampoco es la excepción. Estos niveles de gasto están influenciados por el hecho de que el país “recauda la menor cantidad de ingresos públicos en el mundo en relación con el tamaño de su economía” (Banco Mundial, 2014). Por ello no sorprende que, según datos del Observatorio Iberoamericano, Guatemala sea el sexto país con el menor gasto en poderes judiciales por habitante. También es importante notar que algunos de sus homólogos centroamericanos, excepto Costa Rica, se ubican dentro de los países con los presupuestos más bajos.
19
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Gráfica 2| Iberoamérica: gasto de los poderes judiciales por habitante en 2012
Nota: Adaptado de Oubiña & Martín-Vegue (2012).
Resalta que tanto Costa Rica como Chile, dos de los países con los niveles de gasto más alto, se ubican también dentro de los países con mejores resultados en el Índice de Estado de Derecho de 20159 (World Justice Program, 2015). Costa Rica se ubica en el puesto 25 de 102 países evaluados, mientras que Chile y Guatemala se colocan en las posiciones 26 y 85, respectivamente.
Dado que los resultados de Costa Rica y Chile son de los más favorables10, a continuación se presenta una tabla comparativa con la evolución del gasto en administración de justicia, según la clasificación sugerida por el FMI, entre 2011 y 2014.
10
9
Estos datos coinciden y no se encontró suficiente evidencia que indique que un mayor gasto de justicia permita la consecución de un Estado de Derecho.
El país latinoamericano con la mejor calificación fue Uruguay; sin embargo, no se encontró información de gasto en administración de justicia reciente y por eso no fue incluido dentro de la comparación.
20
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 8| Países seleccionados: gasto en administración de justicia de 2011-2014 En dólares por habitante, como porcentaje del PIB y como porcentaje del gasto público total
País
Chile
Costa Rica
Guatemala
Gasto en justicia
2011
2012
2013
2014
Gasto en dólares por habitante
74.4
76.2
75.7
70.6
Porcentaje del PIB
0.5%
0.5%
0.5%
0.5%
Porcentaje gasto público
2.4%
2.3%
2.2%
2.2%
Gasto en dólares por habitante
138.6
148.7
166.8
168.2
Porcentaje del PIB
1.5%
1.5%
1.6%
1.6%
Porcentaje gasto público
2.9%
2.9%
3.0%
3.1%
Gasto en dólares por habitante
16.9
19.4
22.7
22.6
Porcentaje del PIB
0.5%
0.6%
0.6%
0.6%
Porcentaje gasto público
3.5%
4.0%
4.6%
4.3%
Nota: Adaptado de Gobierno de Chile (2015), Instituto Nacional de Estadística de Chile (s.f), Ministerio de Hacienda de Costa Rica (s.f.), Instituto Nacional de Estadística y Censos & Centro Centroamericano de Población (2011), Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (s.f.), e Instituto Nacional de Estadística de Guatemala (2015).
En principio se observa que, en términos per cápita, Costa Rica usualmente gasta dos veces más recursos que Chile y ocho veces más que Guatemala. Así que posiblemente Chile sea un país más eficiente con su gasto, dado que alcanzó uno de los resultados más favorable en el índice antes mencionado. También se observa que, a través del tiempo, las erogaciones en administración de justicia en relación al Producto Interno Bruto de cada país se han mantenido estables. Esto significa que los presupuestos destinados a justicia han crecido con inercia relacionados con la economía.
No obstante, Guatemala es el país que gasta más en justicia en relación a su presupuesto público nacional. Es decir, proporcionalmente se destinan más recursos para la administración de la justicia; sin embargo, dado que el gasto público de Guatemala es muy bajo, también lo es el monto neto que destina con este fin. Eso implica que, para mejorar el sector justicia, es fundamental fortalecer al Estado cerrar las brechas entre las situaciones deseadas y actuales.
21
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C. Organismo Judicial 1. Contexto institucional Durante este período se implementó el Plan Estratégico Quinquenal 2011-2015, que fue elaborado entre febrero y septiembre 2010 con el apoyo de la Secretaría de Planificación y Desarrollo Institucional del OJ, mediante un amplio proceso participativo a nivel nacional (OJ, 2014). La implementación de este Plan Estratégico, elaborado durante la magistratura anterior a la que asumió funciones en el período 2011-2014, expresa el compromiso institucional de fortalecer la institucionalidad del OJ más allá del período quinquenal, lo cual es una práctica observada también en la anterior Magistratura de CSJ (2006-2010) que se considera positiva en tanto trasciende de una administración a otra, dotando de continuidad a las políticas institucionales. A partir de la información y el análisis de los avances presentados por el OJ durante el período 2011-2014 se observan las siguientes tendencias: • Como fue expresado en la parte introductoria de este estudio, adquirieron para el OJ un interés preponderante, los procesos de implementación de leyes ordinarias en materia de justicia penal aprobadas por la legislatura 2008-2011, entre ellas, la Ley contra el Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer, Decreto No. 22-2008 del Congreso de
la República; la Ley de Competencia Penal en Procesos de Mayor Riesgo, Decreto No. 212009; la Ley de Extinción de Dominio, Decreto No. 55-2010 del Congreso de la República; y las reformas al Código Procesal Penal (CPP) contenidas en los Decretos Nos. 40-2010 y 7-2011 del Congreso de la República. Las primeras tres establecían la creación de nuevos órganos jurisdiccionales y la redefinición de las competencias de algunos de los tribunales ya existentes para el conocimiento y resolución de tipologías de delitos específicas, lo que determinó que durante el período analizado se consolidaran áreas de especialización en el marco de la justicia penal. Por otra parte, las reformas al CPP proponían modificaciones sustanciales al proceso penal impulsadas fundamentalmente por el interés de superar la mora judicial, lo que tuvo como resultado para la reforma: a) la reconfiguración de las competencias jurisdiccionales y la integración de las judicaturas pluripersonales y unipersonales en función de la agilización de los procesos; b) la oralidad y, c) la implementación de medidas para hacer efectivo el derecho a la tutela judicial de las víctima que el CPP desarrolló de manera escueta al ser aprobado en 1992.
22
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
• Esta tendencia a la especialización en las diversas ramas de la justicia, también se reflejó en la creación de centros de justicia por materia a nivel metropolitano. Así, durante la gestión 2011-2014 se crearon: El Centro de Justicia Laboral; el Centro de Justicia de delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer; el Edificio de Ejecución Penal; el Edificio de Juzgados de lo Económico-Coactivo; el Centro Metropolitano de la Niñez y la Adolescencia; el Centro de Justicia de Primera Instancia Civil y el Centro de Justicia de Familia; quedando la justicia penal centralizada en la Torre de Tribunales. La creación de estos centros contribuyó al descongestionamiento de la Torre de Tribunales, al mejoramiento de las condiciones de las sedes jurisdiccionales y más importante aún, al fortalecimiento de servicios auxiliares y modelos de gestión especializados en cada área, que incluyen en algunos casos, espacios físicos destinados a instituciones estatales cuya participación es relevante en el marco de los procesos judiciales y que al estar representadas en un mismo espacio físico, facilitan en alguna medida, el acceso a los usuarios11. Sin embargo, en opinión de algunos analistas entrevistados, la ubicación de los centros especializados no necesariamente favorece el acceso a la justicia de la población en condiciones económicas precarias, puesto que se trata de zonas empresariales o comerciales alejadas
11
Por ejemplo, el Centro de Justicia Laboral cuenta con una Oficina del Ministerio de Trabajo y Previsión Social y una delegación del Centro de Mediación del OJ. El Centro de Justicia de Familia cuenta con oficinas de la Procuraduría General de la Nación (PGN), de la Secretaría de Bienestar Social (SBS), del MP, IDPP y PNC, así como del Registro Nacional de las Personas (RENAP).
del centro de la ciudad o a las que se requiere tomar dos o tres vehículos de transporte público para llegar (A. Javalois, comunicación personal, septiembre 2015). En este sentido, se hace imprescindible el desarrollo de estudios sobre el acceso geográfico que estos centros brindan a los usuarios y el impacto económico generado por el arrendamiento de los inmuebles que los mismos ocupan. De igual manera, debido a que estos modelos no se han replicado aún en el interior de la República, es necesario también considerar su implementación, después de hacer los análisis pertinentes. En síntesis, aunque se hace necesario estudiar el efecto de la implementación de estos centros, se considera positiva la desconcentración física de los órganos jurisdiccionales y la búsqueda de modelos óptimos de gestión por materia, que contribuyen en última instancia a la despenalización de los conflictos sociales. • Durante la gestión analizada, también resalta la creación y fortalecimiento de unidades administrativas que apoyan técnicamente a los órganos jurisdiccionales, promoviendo altos estándares de especialización y la prioridad a la atención a grupos vulnerabilizados. Esto se ejemplifica en la puesta en marcha de la Unidad de Asuntos Indígenas que fue creada en 200912, y que inició funciones el 22 de marzo de 2012; la creación de la Unidad de Control, Seguimiento y Monitoreo a la Justicia Especializada en Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer13 y la creación de la Unidad de la Niñez y la Adolescencia y Adolescentes en
12 13
Acuerdo No. 112-2009 de CSJ. Acuerdo No. 149-2012 de CSJ.
23
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Conflicto con la Ley Penal14. Durante la gestión de la CSJ 2011-2014 también se crearon dos Secretarías: la Secretaría de la Mujer y Análisis de Género –antes Unidad de la Mujer y Análisis de Género15, y la Secretaría de Fortalecimiento Judicial16, así como otras unidades relevantes para la gestión como la Unidad de Relaciones Internacionales e Institucionales; el Centro de Control de Armas y Municiones17, el Registro Central de Detenidos18, el Centro de Información, Desarrollo y Estadística Judicial; la Dirección de Seguridad Institucional19; la Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos20; la Dirección de Gestión Laboral21 y la Unidad Ejecutora de Proyectos Específicos. • Otra de las tendencias identificadas durante el período 2011-2014 consiste en la generalización y consolidación del uso metodologías de trabajo basadas en las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC), que se observa en la puesta en marcha de mecanismos como las notificaciones electrónicas22, la ampliación y perfeccionamiento del Sistema de Gestión de Tribunales; la política de cero papel y la carpeta judicial electrónica23; la agenda única 16 14 15
18 19 20 21 22 17
23
Acuerdo No. 179-2012 de Presidencia del OJ. Acuerdo No. 69-2012 de Presidencia del OJ. Acuerdo No. 38-2012 de Presidencia del OJ, el cual fue reformado posteriormente por Acuerdo No. 187/2014 de la Presidencia del OJ. Acuerdo No. 30-2012 de CSJ. Acuerdo No. 5-2012 de CSJ. Acuerdo No. 44-2012 CSJ. Acuerdo No. 45-2013 de Presidencia del OJ. Acuerdo No. 26-2012 de CSJ. Acuerdo No. 11-2012 de CSJ, Reglamento de la Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos del OJ. Acuerdo No. 53-2012 de la CSJ, Implementación de
de audiencias; el uso generalizado de las videoconferencias en el marco de los procesos judiciales24;la utilización de mecanismos electrónicos para documentar las audiencias y el sistema electrónico de embargos25, entre otros. Esto favorece: a) un mayor nivel de estandarización de los procesos; b) la agilización en la gestión jurisdiccional; y c) el aumento de los niveles de transparencia y acceso a la información. El comportamiento del sistema de justicia penal está relacionado tanto con el contexto, como con la respuesta institucionalizada que el Estado es capaz de implementar mediante las políticas judiciales definidas para atender las demandas de justicia de la población. Como preámbulo al análisis de los avances y debilidades que presenta el OJ en
24
25
la Carpeta Judicial Electrónica. De acuerdo con la memoria de labores del Organismo Judicial 2011-2014, durante dicho período se realizaron 5,136 audiencias por videoconferencia, lo que implica un promedio de más de mil videoconferencias al año y por ende un aproximado de dos a tres diarias. Para el desarrollo de estas diligencias se creó el Juzgado de Primera Instancia Penal de Verificación de Videoconferencia según Acuerdo 29-2012 de la Corte Suprema de Justicia y dos Salas para Videoconferencias en el Centro Preventivo para Varones de la zona 18 y el Centro de Detención para Hombres de Fraijanes, evitando así riesgos y costos en el traslado de reclusos vinculados a casos de alta peligrosidad. (OJ, 2014). El Acuerdo No. 55-2012 de la CSJ, faculta a los jueces para emitir embargos por vía electrónica a diversas entidades según corresponda. Para ello, se envían al Registro General de la Propiedad las órdenes sobre bienes inmuebles y a los bancos del sistema lo referente a embargo de cuentas bancarias y levantamiento de las mismas. Dicho Acuerdo también regula lo concerniente a órdenes de arraigo y órdenes de anotación.
24
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
el período 2011-2014, en las páginas posteriores se desarrollan algunos elementos relevantes sobre el índice de criminalidad, las políticas judiciales de Cámara Penal y el contexto de seguridad e independencia en que desarrollan su trabajo los jueces y magistrados.
Además de ello, las estadísticas muestran una altísima prevalencia de delitos de violencia contra la mujer, convirtiéndose en el delito más denunciado ante el MP en el período analizado, con un promedio aproximado de 45,000 denuncias por año26.
1.1 Índices de criminalidad y tendencia de casos recibidos por la justicia penal
En términos globales, según datos proporcionados por el Centro de Información y Desarrollo de Estadísticas Judiciales (CIEDEJ), el número de expedientes ingresados al sistema de justicia penal guatemalteco durante los años 2011- a junio 2014 asciende a 855,933, con un promedio de 214,000 casos al año27 lo que supone al menos 3.5 veces más casos que los que conoce la justicia civil (60,000 casos aproximados por año); aproximadamente 8 veces más de los casos que conoce la justicia de familia (27,000 casos al año aproximadamente)y doce veces más que el número de casos que conoce la justicia de familia (17,000 casos al año aproximadamente) (OJ, 2014)28. Estos datos demuestran, entre otros aspectos, la “penalización” de los conflictos sociales, entendida como el exacerbado uso que del sistema penal hacen los ciudadanos ante la dificultad y lentitud en la respuesta de otras ramas de la justicia.
El contexto en el que se desarrolla el sistema judicial guatemalteco, presenta características particulares en términos de tipología y cantidad de delitos. Tal y como se ha mencionado en informes anteriores, Guatemala se caracteriza por un tipo de criminalidad organizada que ha logrado permear la estructura estatal (ASIES, 2011). Este tipo de criminalidad compleja, alimentada por los mercados ilícitos de carácter transnacional, ocupa buena parte de los recursos destinados al sistema de justicia penal. En términos de delitos contra la vida, la tendencia observada durante los últimos años permite seguir considerando al Estado de Guatemala dentro de los países con más alto número de homicidios intencionales por cada cien mil habitantes en todo el mundo. En 2010 se contaban 42 los homicidios intencionales por cada 100,000 habitantes; en 2011 se contaban 39, mientras que en 2012, la cifra era de 40 (Banco Mundial, 2015). De acuerdo con el Estudio Global sobre Homicidios de 2013, elaborado por la Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC), Guatemala ocupa el quinto lugar a nivel mundial dentro de los países con la tasa más alta de homicidios por cada cien mil habitantes (UNODC, 2013).
26
27
28
En el año 2011, fueron denunciados 39,454 casos de violencia contra la mujer en el MP; en 2012 se denunciaron 45,910 y en 2013, se contabilizaron 49,599 denuncias según datos de la Política de Igualdad de Mujeres y Hombres del Ministerio Público, 2014. En 2011 se registraron 287,811 expedientes en materia penal; en 2012 ingresaron 271,623; y en 2013 se contabilizaron 279,649 expedientes según datos del Quinquenio Estadístico del Organismo Judicial 2009-2014. Para mayor detalle véase Quinquenio Estadístico del Organismo Judicial 2009-2014. Anexo 1, así como apartado relativo a delitos más frecuentes en capítulos sobre MP.
25
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 9| Sentencias de Juzgados de Primera Instancia Penal de Mayor Riesgo, 2010-2014 Trabajo desarrollado Casos ingresados Resoluciones judiciales
2010
2011
2012
2013
2014
Total
Casos
43
51
89
60
192
435
Sentencias
10
17
2
1
59
89
Nota: Adaptado de información proporcionada por el CIEDEJ, 2015.
En términos generales, durante el 2013 se observa una baja en el número de casos que ingresó al sistema, que se explica según el OJ, de la siguiente forma:
la amplia demanda de justicia y el aumento del número de sentencias dictadas por dichos
órganos
jurisdiccionales.
Esta
reducción alcanzaría un 29% con relación “La reducción de procesos obedece a las
al 2009 en los juzgados de primera
desestimaciones que realiza el Ministerio
instancia penal, mientras que para los
Público, con fundamento en el Decreto No.
tribunales de sentencia penal se registraría
7-2011, que además propone atender y
un incremento del 34%”(OJ, 2014, p. 53).
resolver con medidas oportunas el acceso a la justicia, en especial, al otorgarle al juez de paz penal la competencia requerida para conocer los procedimientos por delitos menos graves a través de un procedimiento simplificado, cuya pena máxima sea de cinco años de prisión; lo
Los delitos más frecuentes ingresados al sistema de justicia penal por vía de los juzgados de primera instancia durante el último quinquenio, son en orden de mayor a menor número, los siguientes: 1) violencia contra la mujer; 2) amenazas; 3) lesiones culposas; 4) negación de asistencia económica; 5) robo agravado; 6) robo; 7) portación ilegal de arma de fuego; 8) lesiones leves; 9) hurto; y 10) homicidio (OJ, 2014)29.
que generará condiciones para responder a
29
Esta información no incluye delitos ingresados por vía de Juzgados de Paz.
26
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 10| Casos ingresados a juzgados de primera instancia en orden de frecuencia, 2009-2014 2009
2010
2011
2012
2013
2014 Proyección
2014 (Ene-Jun)
Total
Violencia contra la mujer
3211
3822
4691
5755
7207
7914
2819
32600
Amenazas
6107
6052
2984
1326
1045
1925
1776
19439
Lesiones Culposas
2395
2560
2235
1615
1986
1629
1482
12420
Negación de Asistencia Económica
1636
1552
1685
1881
2045
2104
1446
10903
Robo Agravado
1807
1791
1503
1444
1656
1446
1260
9647
Robo
1636
1726
1497
1190
1677
1409
1193
9135
Portación Ilegal de Armas de Fuego
780
1214
1220
1212
1823
1875
879
8124
Lesiones Leves
1849
1704
1311
782
677
285
722
6608
Hurto
1451
1273
1261
733
827
573
543
6118
Homicidio
756
757
719
626
877
780
680
4515
Hurto Agravado
728
827
748
709
751
739
645
4512
Violación (Reformado por Dto. 9-2009
717
706
683
686
818
777
876
4387
Extorsión
435
748
658
618
948
950
563
4357
Posesión para el consumo
637
635
553
665
911
854
361
4255
Allanamiento
697
572
604
513
577
503
399
3466
Homicidio Culposo
566
475
476
464
563
504
373
3048
Asesinato
239
204
252
256
382
368
676
1701
Lesiones Graves
334
237
237
208
284
221
367
1521
Agresión Sexual
48
138
264
215
286
356
310
1307
Lesiones
426
437
218
88
137
321
276
1627
Asociación Ilícita
69
121
132
238
320
362
97
1242
Comercio, Tráfico y Almacenamiento Ilícito
138
174
115
112
181
151
220
871
Femicidio
28
71
93
138
193
224
121
747
Conspiración
51
84
65
91
97
107
204
495
26375
18288
153043
DELITO
TOTAL
26741 27880 24204 21565 26278
Nota: Adaptado de OJ, Quinquenio Estadístico 2009-2014. Pág. 57 y 58.
27
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De este total de casos, los órganos jurisdiccionales penales incluso los juzgados de paz, dieron ingreso al número de expedientes observado en la tabla posterior, que sigue la tendencia presentada para los casos ingresados por vía de primera instancia. Estos datos muestran un descenso en los casos de homicidio y asesinato durante los años 2012 y 2014, con la misma tendencia decreciente en los robos; mientras, se observa un aumento
significativo en la violencia contra la mujer y los femicidios. En este último caso, el aumento no debe vincularse necesariamente a la existencia de más casos, sino a un mayor número de denuncias. Ante este contexto, no escapa la falta de seguridad del personal jurisdiccional y de operadores de justicia en general, que continuó no solo en situación de vulnerabilidad sino de aumento en el número de ataques. De acuerdo a la información
Tabla 11| Casos ingresados a los juzgados de Paz y Primera Instancia, 2011-2014 Delitos
2011
2012
2013
2014
Homicidio
2338
1883
1913
1870
Asesinato
812
689
831
769
Amenazas
11720
11528
9883
9946
Robo
5492
4748
5049
4616
Robo Agravado
634
5215
5078
4276
Femicidio
156
194
221
262
24524
28579
31769
34813
Violencia contra la mujer en su manifestación física
154
35
82
181
Violencia contra la mujer en su manifestación sexual
70
19
4
61
108
59
115
204
1
0
21
27
0
0
1
1
343
329
238
198
Violencia económica y violencia contra la mujer en su manifestación psicológica
0
0
1
4
Violencia económica y violencia contra la mujer
0
0
5
6
Violencia contra la mujer
Violencia contra la mujer en su manifestación psicológica Violencia contra la mujer en su manifestación física y psicológica Violencia contra la mujer, física, psicológica, sexual Violencia económica
Nota: Adaptado de información del CIEDEJ, abril 2015.
28
proporcionada por la Fiscalía de Delitos contra Operadores de Justicia del MP, se contabilizaron siete ataques durante el año 2011; 33 en el año 2012; 49 en 2013 y 65 en el 2014, para un total de 154 denuncias en el período bajo estudio, siendo los Departamentos más afectados Guatemala, Huehuetenango y Alta Verapaz. En respuesta a la situación de seguridad de jueces y magistrados, en 2010 la CSJ principió el desarrollo de un Plan Integral de Seguridad, como parte del cual, en el año 2012 se institucionalizó la Dirección de Seguridad Institucional que permitió atender de mejor manera las solicitudes de protección de jueces sobre la base del análisis de riesgo. Como parte de este plan se implementó un seguro de vida para jueces y magistrados que entró en vigencia en 2013. En Torre de Tribunales se remodeló un área para la implementación de la Dirección, la cual fue dotada de equipo y tecnología adecuada para el monitoreo de la situación de seguridad. En enero 2014 se creó la Unidad de Inteligencia y Gestión de Riesgos y la Dirección se fortaleció con la contratación de 78 nuevos agentes, a quienes se brindó capacitación especializada (T. Aldana Hernández, comunicación escrita, 2 de junio 2015). Aunque se reconocen los esfuerzos desarrollados en esta materia, el tema de seguridad continúa presentando serias debilidades que incluyen falta de personal suficiente para el resguardo de las sedes judiciales, falta de conocimiento y apropiación de protocolos de seguridad para situaciones de riesgo o emergencia y debilidades en la seguridad personal de jueces y juezas de alto impacto, todo lo cual está relacionado con dificultades presupuestarias de la Institución.
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Respecto al contexto en que desarrollaron su trabajo jueces y magistrados, es preciso hacer mención no solo al riesgo de ataques físicos, sino a los ataques a la independencia judicial que, durante el período estudiado derivaron de diversas acciones de otra naturaleza. Con alta preocupación se observó la interferencia del Tribunal de Honor del Colegio de Abogados en el ejercicio independiente de la judicatura al emitir en abril de 2014, una sanción contra la Jueza Presidenta del Tribunal A de Alto Impacto, a quien se le impuso suspensión por un año en el ejercicio de la profesión de abogada y una sanción pecuniaria por el tratamiento a un abogado de defensa en un caso paradigmático tramitado en 2013. En apelación se redujo la sanción a una amonestación privada, sentando un precedente negativo pues el ejercicio de la judicatura no debe estar sujeto más que a las responsabilidades civiles, penales y administrativas que derivan de la Ley de la Carrera Judicial.
1.2 Política Judicial de la Cámara Penal Los programas de Política Judicial de la Cámara Penal fueron elaborados bajo las directrices de los planes quinquenales durante los años 2010 al 2012, conforme a cuatro ejes de trabajo que tuvieron continuidad durante dicho período: a) gestión y organización judicial; b) fortalecimiento de la judicatura penal; c) metodología de trabajo en relación con la casación penal; y d) capacitación (Cámara Penal, 2011). En el documento de Política Judicial de Cámara Penal de 2012, se establecen los avances en la implementación de la política durante los dos años anteriores y los resultados esperados para ese período, de la siguiente manera:
29
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
“El proceso de reformas al Código Procesal
de los jueces y magistrados, así como de
Penal y de modernización de la justicia,
los auxiliares judiciales, con el apoyo de las
impulsado en los dos años anteriores han
entidades administrativas del poder judicial
creado condiciones formales para resolver
y una mejor coordinación interinstitucional”
la crisis en el sistema, por cuanto se ha
(Cámara Penal, 2012, p.13).
consolidado el sistema acusatorio y , lo cual permite la agilización de los procesos judiciales con una mayor transparencia y, en general, se han dado los pasos para superar los obstáculos legales que impedían dar una respuesta oportuna a los conflictos penales. Si bien se ha elevado considerablemente el número de sentencias penales, abreviado los
plazos
judiciales
y
mejorado
El 14 de octubre de 2013, después de tres años de fungir como Presidente de Cámara Penal el Dr. César Crisóstomo Barrientos Pellecer, se eligió para dicho cargo al Magistrado Héctor Alfredo Maldonado Méndez (Cámara Penal, CSJ, 2013), quien fungió como tal hasta la finalización del período constitucional de la CSJ. Durante los años 2013 y 2014 no se elaboraron programas de Política Judicial Penal, aunque se dio continuidad a los ejes de trabajo que venían impulsándose durante 2010, particularmente los relativos a la implementación de las reformas al CPP.
la
dirección del proceso judicial por los jueces penales, los resultados obtenidos aunque importantes, aún no alcanzan las metas esperadas en virtud de la falta de recursos para crear las condiciones idóneas y prestar el servicio de acuerdo a las expectativas propuestas por la Cámara Penal. En los logros obtenidos es importante destacar el trabajo responsable de aquellos jueces que han asumido de forma consciente la gestión oral. Esta etapa 2012-2013 requiere consolidar lo alcanzado y avanzar en medio de las precarias condiciones, considerando como principal recurso la voluntad y compromiso
El Acuerdo No. 1-2011 de la CSJ, que contiene el Reglamento de Gestión y Organización del Despacho Judicial de la Cámara Penal, estableció una organización y metodología unificada para la tramitación de las casaciones en materia penal, el reto para la Cámara Penal que asumió en 2015 es darle vigencia a través de la elaboración de los respectivos manuales de procedimientos para las unidades creadas, la definición de perfiles idóneos de puestos, y la especialización del personal en la materia respectiva para su adecuada implementación (B. Stalling, comunicación personal, 19 de mayo de 2015 y comunicación escrita, 24 de noviembre de 2015)30.
30
En esta entrevista, la Magistrada Stalling señaló la debilidad en la transición de una Corte a otra, lo que generó que al momento de tomar posesión la nueva Cámara Penal, no se contara con información suficiente ni de carácter administrativo
30
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Para el desarrollo y consolidación del trabajo impulsado desde la Cámara Penal, fue clave la creación de la Secretaría de Fortalecimiento Judicial mediante Acuerdo No. 38-2012 de la CSJ, que tenía por objeto implementar proyectos y programas que agilizaran y robustecieran la administración de justicia, mediante la modernización de procesos y el fortalecimiento judicial. Este mandato fue ampliado posteriormente con el objeto de establecer que la Secretaría estaría encargada de dar seguimiento a la gestión oral, implementada en los órganos jurisdiccionales penales según las políticas penales de la Cámara Penal de la Corte Suprema de Justicia 2009-2014; asesorar, diagnosticar, monitorear y coordinar las capacitaciones necesarias en la Escuela de Estudios Judiciales y dar seguimiento a los Juzgados y Tribunales Penales para fortalecer su acción y brindar una atención con altos estándares
ni jurisdiccional. No se ubicaron libros de actas, archivos, listados de proyectos o programas en desarrollo, listado de personal adscrito a Cámara Penal, etc. Asimismo, se encontraron con un alto nivel de mora en la tramitación de expedientes de casación penal, incluyendo sentencias sin firmar. Del 24 de noviembre de 2014 al 19 de mayo de 2015, la Cámara Penal que asumió funciones, había celebrado 390 audiencias aproximadamente, de casaciones que correspondían al período de la magistratura anterior. Para contrarrestar la mora judicial en casaciones penales, la nueva Cámara Penal programaba entre 6 y 10 audiencias diarias. El procedimiento, metodología de trabajo y estructura de la Cámara Penal no correspondía en la práctica a lo establecido en el Acuerdo 1-2011, Reglamento de Gestión de la Cámara Penal. Al momento de toma de posesión de la nueva Cámara Penal, estaban “adscritas” a la misma, 89 personas, que habían sido asignadas con sus respectivos puestos pero que se encontraban dispersas en otras vocalías.
de calidad para el usuario, basada en la Gestión Penal por Audiencias31. Para este efecto, se estableció la obligatoriedad del Secretario de coordinar con la Cámara Penal las actividades relativas a los temas de gestión penal por audiencias, organización administrativa de los despachos judiciales, liderazgo y trabajo en equipo. Asimismo se le instruyó para implementar y dar seguimiento a la estandarización de los procedimientos contenidos en los manuales para órganos jurisdiccionales penales, e impulsar la gestión de calidad en los órganos jurisdiccionales penales.
1.3 Implementación de las reformas al Código Procesal Penal De acuerdo con el Plan Estratégico Quinquenal de la CSJ y con las Políticas Judiciales de la Cámara Penal, la implementación de las reformas al Código Procesal Penal, fue uno de los ejes centrales del trabajo desarrollado durante el período octubre 2011-noviembre 2014. Dentro de estos ejes, la gestión penal por audiencias continuó siendo uno de los puntos focales de los esfuerzos realizados y respecto del cual, diversos actores entrevistados coinciden en señalar que si bien existen aún algunas dificultades a superar, el sistema está prácticamente consolidado en materia de oralidad
31
Algunas de las atribuciones establecidas para esta Secretaría incluyeron entre otras: el diseño, coordinación y ejecución de los programas de fortalecimiento a impulsarse desde la Presidencia por iniciativa propia o contenidos en el Plan Estratégico Quinquenal 2011-2015 aprobado por la CSJ; ser el vínculo de Presidencia con los jueces y magistrados; elaborar proyectos que correspondan a los diversos programas de modernización y fortalecimiento de la justicia.
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
(G. Medrano, comunicación personal, 28 de mayo de 2015; B. Stalling, comunicación personal, 19 de mayo de 2015; M. Franco, comunicación personal, 22 de septiembre de 2015; C. Paz, comunicación personal, 23 septiembre de 2015 y J.P. Migoya, comunicación personal, 2 de octubre de 2015). Como producto de dichas reformas, se implementaron, entre otras las siguientes medidas: • Se ordenó la grabación de las audiencias orales en formato de audio o video, lo cual aceleró en gran medida los procedimientos penales y contribuyó a la transparencia de los procesos, además de incidir en la baja de costos de insumos. • Se impulsó la creación de más juzgados en lugares donde no los había, así como la agilización de los procesos penales con la implementación del modelo pluripersonal. Este modelo, unido a la ampliación de la competencia de los juzgados de paz para conocer delitos menos graves, considerando como tales aquellos sancionados en el Código Penal con pena máxima de cinco años de prisión, trajo una verdadera revolución en la impartición de justicia penal en cuanto a celeridad y transparencia. • Se creó el procedimiento especial para estos delitos, que otorga competencia a los jueces de paz, regida por las normas procesales generales, con lo cual se disminuyó en gran medida la mora judicial y descargó a los Juzgados de Primera Instancia de una gran cantidad de expedientes, así como permitió concentrar el esfuerzo de en la atención de los casos de mayor impacto para la sociedad. • “Se crearon los Juzgados Pluripersonales de Paz Penal (…). Estos funcionan en un edificio en el cual al mismo tiempo se desarrollan varias
31
audiencias dirigidas por distintos jueces. Estas se programan de acuerdo a un calendario de audiencias diario en todas las salas, las cuales se publican en cada una de las salas en orden consecutivo, en forma ordenada y ágil. Las partes ingresan a la sala de audiencias a la hora programada, en la cual se resuelve la situación jurídica de los involucrados. Sin duda este fue uno de los mayores avances en la gestión del proceso penal para disminuir la mora judicial y solventar la situación jurídica de los involucrados en el menor tiempo posible (CSJ, 2014, p. 17). Se estableció mediante entrevistas que existe la necesidad de realizar un estudio en profundidad sobre los impactos de la creación de Juzgados Pluripersonales, pues el aumento de sentencias ha generado que la saturación y por ende la mora judicial, se desplacen hacia los órganos jurisdiccionales que conocen y resuelven en segunda instancia (B. Stalling, comunicación personal, 19 de mayo de 2015). Asimismo, es necesario analizar la implementación hecha en los Juzgados de Paz, pues de acuerdo a las personas entrevistadas, coexisten enormes diferencias de criterio e incluso algunos jueces de paz afirman que la reforma solamente se implementó plenamente en la ciudad capital (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015). • “(…) A raíz de las reformas impulsadas por esta Corte se garantiza al agraviado o víctima el ejercicio de sus derechos, facilitándole el acceso en igualdad de condiciones con el imputado y creándose la obligación de ser informado de los derechos que le asisten en
32
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
el proceso penal. Obliga al Ministerio Público a escuchar su opinión antes de tomar decisiones y a recibir un resarcimiento o reparación por los daños recibidos. El objetivo fue implementar un sistema procesal penal que asegure la participación del sujeto pasivo del delito y que incluya la posibilidad de brindar una efectiva y adecuada reparación, además de priorizar la celeridad procesal y otras garantías procesales”(CSJ, 2014, p. 18). • (…) se democratizó el proceso penal al dar intervención a las asociaciones en los procesos que afecten intereses colectivos o difusos” (CSJ, 2014, p. 18). Respecto de la regulación e implementación de la perspectiva “victimológica” en el marco del proceso penal, es relevante referirse al cambio de paradigma experimentado en la justicia penal, al transitar de una concepción utilitaria de la víctima como nota de información dentro del proceso, hacia una visión de la víctima como sujeto de derechos. Este enfoque se hace explícito fundamentalmente a través de la reparación, respecto de la cual se evidencian algunas buenas prácticas, aunque se hace necesario fortalecer elementos como la representación de la víctima en la audiencia de reparaciones. • “El modelo de gestión de despacho judicial en los órganos jurisdiccionales de veinticuatro horas fue otro gran avance en la administración de justicia penal, de esa cuenta ese modelo de impartir justicia se aplica actualmente en las sedes judiciales de veinticuatro horas en Mixco, Villa Nueva, Sacatepéquez y Escuintla, lo cual ha incidido de manera positiva en disminuir la
mora judicial dando celeridad a los procesos y lográndose el incremento del número de sentencias” (CSJ, 2014, p. 18). • “Se impulsó el sistema de videoconferencias para la realización de audiencias a distancia desde centros carcelarios (…), evitando el traslado de reos peligrosos hacia los juzgados. También se implementó la creación de salas de videodeclaraciones con la finalidad de brindar seguridad a quienes declaran en los procesos penales con el fin de dar una adecuada recepción de los medios de prueba. El objetivo fue el de implementar la adecuada declaración de sujetos procesales, garantizando la obtención de este medio probatorio, evitando retrasos en el desarrollo del proceso y brindar seguridad a las partes para poder rendir sus declaraciones. Entre estos medios novedosos merece atención la creación de la Cámara Gesell para recibir la declaración de niños y adolescentes víctimas, evitando su revictimización” (CSJ, 2014, p. 18).
2. Atención institucional La evaluación de los avances y debilidades del OJ se realiza sobre la base del análisis cuantitativo y cualitativo de los órganos jurisdiccionales en materia penal, conforme las comparaciones de los datos obtenidos en el Séptimo Estudio y los hallazgos del período que comprende de octubre 2011 a noviembre 2014.
2.1 Cobertura geográfica De acuerdo con información del Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial (CENADOJ), al 30 de junio de 2011, se contaba con 643 órganos jurisdiccionales (40 más que en 2008), de los cuales 477 conocían materia penal, siendo 123
33
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
con competencia exclusiva en esta rama y el resto con competencia mixta (ASIES, 2011). Durante el período bajo estudio, de acuerdo con información de la Gerencia General del OJ, se establecieron 49 nuevos órganos jurisdiccionales en total, de los cuales 41 tienen competencia en materia penal, siendo 27 de estos exclusivos y 13 con competencia mixta. Esto invierte la tendencia observada en el período 2008-2011, en el que solamente 13 juzgados fueron creados con competencia exclusiva en materia penal, lo que implica que durante este período, la ampliación de la cobertura en materia penal fue priorizada respecto de la competencia mixta y de otras ramas de la justicia. Dentro de los 49 órganos jurisdiccionales nuevos, se cuentan 20 juzgados y tribunales en materia de femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, algunos de ellos con competencia ampliada de casos de violencia sexual, explotación y trata de personas, dando así cumplimiento al Decreto No.
22-2008, Ley contra el Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer y al Decreto No. 9-2009, Ley contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas, ambos del Congreso de la República. En materia de niñez, fueron ocho los órganos jurisdiccionales creados, lo que evidencia que más del 50% de los juzgados y tribunales creados durante el período 2011-2014, fueron diseñados con el objeto de brindar acceso a la justicia especializada a las mujeres y a la niñez. Respecto de la distribución de los nuevos órganos jurisdiccionales en el territorio nacional, de los 49 creados, 21 fueron establecidos en el Departamento de Guatemala y 28 corresponden a otros departamentos, observándose en términos generales una inversión importante en el interior, lo cual se considera positivo. La tabla siguiente muestra la evolución en la cobertura geográfica de los órganos jurisdiccionales que conocen en materia penal durante los últimos cinco años.
Tabla 12| Órganos jurisdiccionales de la República de Guatemala, 2010-2014 Órganos Jurisdiccionales de Guatemala
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Paz
355
355
355
355
357
359
Paz civil
12
12
12
12
12
12
Paz penal
11
11
10
10
10
11
Instancia penal y tribunal penal*
91
98
100
107
111
118
Instancia civil
42
42
42
42
42
42
Instancia familia
21
21
21
21
22
24
Instancia laboral
37
37
37
37
37
37
34
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Órganos Jurisdiccionales de Guatemala
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Instancia niñez y adolescentes en conflicto
18
18
19
19
23
27
Instancia ramo mixto
12
12
12
12
13
13
Extinción de dominio
0
0
1
1
1
1
Sala de la corte de apelaciones ramo civil y mercantil
4
4
4
5
6
6
Sala de la corte de apelaciones ramo penal
6
6
6
6
6
6
Sala de la corte de apelaciones ramo laboral
4
4
4
4
4
4
Sala de la corte de apelaciones ramo familia
1
1
1
2
2
2
Sala de la corte de apelaciones ramo niñez
1
1
1
1
1
1
Sala de la corte de apelaciones de lo contencioso administrativo
5
5
5
5
5
5
Sala regional mixta de la corte de apelaciones
8
8
8
10
11
11
Sala de mayor riesgo y extinción de dominio
0
0
0
1
1
1
628
635
638
650
664
680
TOTAL
Nota: *En la categoría de Instancia Penal y Tribunal de Sentencia Penal, se incluyen a los juzgados y tribunales de narcoactividad y delitos contra el ambiente de turno, femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, juzgado de videodeclaraciones y control de armas y municiones. Adaptado de OJ, 2014, p. 15.
La gráfica posterior muestra la evolución en la creación de los órganos jurisdiccionales por año calendario, mostrando cómo el segundo y el cuarto año de administración de la CSJ 2011-2014, fueron los más activos en cuanto a la creación de órganos jurisdiccionales nuevos. De acuerdo a la disponibilidad de juzgados y tribunales en todo el país, es posible construir información respecto de la tasa de acceso a la justicia por cada 100,000 habitantes. Según estos datos, en ciudad de Guatemala existen 4.96 órganos jurisdiccionales por cada cien mil habitantes; mientras que en el departamento de El Progreso que tiene la tasa más alta, existen
7.81 órganos jurisdiccionales por cada cien mil habitantes. El caso de Totonicapán muestra la tasa más baja de acceso geográfico a la justicia, con un promedio de 2.30 juzgados por cada cien mil habitantes. Para efectos del mantenimiento de la infraestructura, la Gerencia General del OJ reporta haber dado mantenimiento preventivo y correctivo a los diferentes inmuebles, así como ampliaciones y remodelaciones para la implementación de nuevas
35
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Gráfica 3| Creación de órganos jurisdiccionales por año, 2010-2014 17
18
15
16
13
14
12
12 10 8 6
4
4 2 0
2010
2011
2012
2013
2014
Años Nota: Adaptado de OJ, 2014, p. 33.
Gráfica 4| Tasa de acceso a la justicia en Guatemala por 100,000 habitantes, 2014. Alta Verapaz Chimaltenango Petén Huehuetenango Santa Rosa Baja Verapaz Guatemala Suchitepéquez Quetzaltenago Sacatepéquez El Progreso
0
1
2
3
4
5
Tasa por habitante Nota: Adaptado de OJ, 2014, p. 35.
6
7
8
9
36
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
áreas jurisdiccionales32. Asimismo se reporta haber establecido el archivo institucional en un complejo de diez mil metros cuadrados de superficie con ocho bodegas para el almacenamiento y resguardo de los documentos, así como una oficina para la digitalización de los mismos, unificando el archivo institucional en un solo espacio (OJ, 2014). También se reporta la instalación de carceletas en diferentes juzgados y haber realizado mejoras a las carceletas de Torre de Tribunales, aunque aun con tales mejoras, este espacio no cuenta con las condiciones mínimas para la permanencia de las personas que esperan ser escuchadas por los jueces. Los espacios se caracterizan por contar con pocos metros, carecer de iluminación, ventilación y servicios sanitarios y allí suelen encontrarse personas hacinadas que esperan la resolución de su situación jurídica, durante plazos que en ocasiones exceden los constitucionalmente establecidos. Durante el período de Presidencia del Dr. Gabriel Medrano, el OJ impulsó la obra física mediante el desarrollo de los proyectos de ampliación del Edificio Jade y de la habilitación de la azotea del Palacio de Justicia, así como de las gradas de
32
Entre estas mejoras se encuentra la modernización de ascensores de la Torre de Tribunales, la rehabilitación de juzgados de paz cuya construcción había quedado inconclusa en nueve municipios; la remodelación de juzgados de paz de delitos menos graves para la implementación de salas de audiencias en ocho municipios con fondos propios y en once municipios con fondos BID; la reconstrucción del edificio de tribunales de Cuilapa, Santa Rosa; la reestructuración de espacios en los pisos 7, 8, 12, 13, 14 y 15 de Torre de Tribunales para la ubicación de los órganos jurisdiccionales de mayor riesgo y de las partes procesales que intervienen en este tipo de procesos, garantizando así la seguridad (OJ, 2014).
emergencia en Torre de Tribunales; y la planificación del edificio que será construido en la 9ª. avenida y 20 calle de la zona 1, cuyo diseño se caracteriza por la autosostenibilidad, que consistiría en el máximo aprovechamiento de recursos en función del respeto al medio ambiente. Constituye un reto para la CSJ que asumió funciones en 2014, dar continuidad a la implementación de estas iniciativas. A la mejora del mobiliario se destinó entre 20112014 un total de Q31,476,163.91, de los cuales Q7,143,031.92 corresponden a 1478 procesos de compra directa y el resto a 55 procesos de cotización y licitación.
2.1.1 Personal del área jurisdiccional y administrativa en el ramo penal El total de personal jurisdiccional del OJ a agosto de 2014, era de 6,281 funcionarios, de los cuales 3,094 son juezas mujeres y 3,187 son hombres, alcanzándose cifras equitativas respecto de hombres y mujeres en el ejercicio de judicaturas. En el caso del personal administrativo, que a la misma fecha consistía de 3,786 personas en total, se observa una tendencia hacia la prevalencia del personal masculino. En términos porcentuales, del año 2009 al 2014 la cantidad de jueces se ha incrementado en un 20.7%, mientras que la cantidad de juezas ha tenido un incremento de 40.7% (OJ, 2014).En la siguiente tabla se presentan los datos que permiten constatar un crecimiento sostenido del número de personal entre los años 2011 a 2014, para llegar a un total de 10,067 empleados y funcionarios del OJ en agosto de 2014.
37
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
En 2011 se contabilizó un total de 671 jueces que conocían de materia penal (ASIES, 2011), lo que según información de CIEDEJ al año 2014 había aumentado a 1,152 funcionarios incluyendo jurisdicción especializada en femicidio y niñez y adolescencia en conflicto con la ley penal. Este crecimiento se observa fundamentalmente a partir de 2011 en los Juzgados de Paz y de Primera Instancia, en atención a la implementación de los juzgados pluripersonales y de los tribunales de sentencia unipersonales. Tanto la creación de nuevos juzgados y tribunales como la implementación de las reformas al CPP y de
otras leyes como la de femicidio, violencia sexual y competencia penal en casos de mayor riesgo, explican el incremento de personal. La creación de la jurisdicción especializada en femicidio y violencia contra la mujer, permitió incorporar 48 nuevos funcionarios judiciales como se observa en la tabla siguiente, siendo el área que presenta mayor crecimiento. Resulta relevante referirse también al crecimiento del número de jueces de ejecución, que de tres en 2011 pasan a ser ocho en 2013, de acuerdo a la reestructuración efectuada durante este período.
Tabla 13| Personal judicial y administrativo del Organismo Judicial, 2009-agosto 2014
Año 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (Ene-Ago)
Judicial Femenino 2287 2456 2554 2766 2989 3094
Administrativo Masculino Femenino Masculino 2855 850 1827 2910 933 1922 2945 991 2022 3045 1129 2210 3158 1340 2463 3187 1311 2475
Total 7819 8221 8512 9153 9950 10067
Nota: Adaptado de OJ, 2014, p. 37
Tabla 14| Jueces y Magistrados con competencia en el ramo penal, 2011-2014 Funcionario
2011
2012
2013
2014
2015
Magistrados titulares de salas
135
135
135
135
144
Magistrados suplentes de salas
60
60
60
60
66
Jueces de tribunales de sentencia
123
128
134
146
146
Jueces de primera instancia
230
262
278
297
297
Jueces de paz
387
398
414
431
431
38
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Funcionario
2011
2012
2013
2014
2015
Jueces de ejecución
3
6
8
8
8
Jueces de juzgados de turno de femicidio (Gerona)
0
3
3
3
3
Jueces de juzgados de femicidio
4
6
8
12
12
Jueces de tribunales de femicidio
9
15
18
30
30
Magistrados de sala de femicidio
0
3
3
3
3
Jueces de niñez y adolescencia y adolescentes en conflicto en la ley
19
19
23
27
27
Nota: Adaptado del CIEDEJ, 2015.
Tabla 15| Casos ingresados y sentencias en materia penal, 2011-2014 Año
2011
2012
2013
2014
Casos ingresados
205,095
219,030
213,627
218,181
Sentencias
67,085
73,262
80,243
47,581
Nota: CIEDEJ, 2015
2.1.2 Expedientes judiciales (justicia pronta y cumplida) Del total de expedientes ingresados, la tasa de resolución durante el período octubre 2008-abril 2011 en el ramo penal osciló entre un 5.35% y un 6.93%, porcentaje con el que se encontraba a septiembre de 2011. De acuerdo con la información proporcionada por CIEDEJ, las tasas de resolución mediante sentencia durante el período que cubre este informe son las siguientes: En relación con el número de casos ingresados, el porcentaje de resolución en el año 2011 fue de 32.70%; en el 2012 de 33.44%; en el 2013
de 37.56%; y en el 2014 descendió a 21.8%. Estos porcentajes, así como el número total de sentencias, demuestran una diferencia significativa entre las sentencias emitidas durante los años anteriores, que se mantuvieron entre las 14 mil y 17 mil sentencias al año (ASIES, 2011) 33. Al respecto es evidente que las transformaciones en los modelos de gestión y particularmente la implementación de los juzgados pluripersonales y los tribunales de sentencia unipersonales, tuvieron
33
Al respecto véase el Séptimo Estudio sobre desafíos actuales de la justicia penal: Proceso de fortalecimiento del sistema de justicia, avances y debilidades, noviembre 2008-octubre 2011. ASIES. Pág. 37
39
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
un efecto positivo en términos de efectividad y agilización de los procesos penales en relación con el período 2007-2010. Sin embargo, el año 2014 muestra una baja sensible en la producción de sentencias, siendo el año de menor efectividad dentro de los analizados en este informe.
2.2 Acceso de los pueblos indígenas a la justicia Este tema implica una comprensión del sistema de justicia en dos perspectivas: a) en el acceso de los pueblos indígena a la justicia, a las instituciones del sistema oficial por un lado; b) y por otro respecto del ejercicio del derecho indígena y su relación con el sistema jurídico oficial. Respecto de la primera perspectiva, diversos actores consultados coinciden en señalar avances importantes, particularmente en el ámbito del OJ, donde el 22 de marzo de 2012, se puso en funcionamiento la Unidad de Asuntos Indígenas cuyo objetivo es promover la institucionalización de políticas públicas de los derechos de los pueblos indígenas en los planes y proyectos del OJ, en cumplimiento de las obligaciones del Estado de Guatemala en la materia y en aplicación de las Reglas de Brasilia34 sobre Acceso a la Justicia de
34
Las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad, aprobadas por la Asamblea Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana en 2009, son 100 reglas reconocidas por las más importantes Redes del sistema judicial iberoamericano como estándares básicos para garantizar el acceso a la Justicia de las personas en condición de vulnerabilidad. Contienen, tanto principios de actuación como recomendaciones para su implementación en el sistema judicial de los países que las suscribieron. Véase texto completo en: http://www.cumbrejudicial. o r g / w e b / g u e s t / 9 7 ? p _ p _ i d = 6 2 _ I N S TA N C E _
las Personas en condición de Vulnerabilidad, de 2009. Un impulso importante tanto a la creación como a la implementación efectiva de la Unidad provino de las organizaciones indígenas agrupadas en el Colectivo de Organizaciones Indígenas, que al encontrarse con la voluntad política de la Presidencia de CSJ, permitieron poner en marcha la Unidad que está conformada por 22 personas35. La puesta en marcha de la Unidad de Asuntos Indígenas del OJ, ha contribuido a generar conciencia y conocimiento respecto de la necesidad de garantizar la pertinencia lingüística y cultural en el marco de las actuaciones judiciales (S.Sajbochol, comunicación personal, 5 de mayo de 2015). En el año 2013, al amparo de la Unidad de Asuntos Indígenas, se creó el Centro de interpretación y traducción indígena, que ofrece un sistema de servicios de interpretación en 22 idiomas mayas, que permite la capacitación constante para los intérpretes, la asignación electrónica de las audiencias que atenderá el personal, la sistematización de información sobre los casos atendidos. Este centro ofrece cuatro modalidades de servicios de interpretación: a) modalidad presencial: intérpretes asignados a juzgados; b) modalidad itinerante: centros de intérpretes ubicados en nueve sedes en el interior del país que cuentan con intérpretes que se desplazan a
35
ktaH&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_ mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_ pos=1&p_p_col_count=2&_62_INSTANCE_ktaH_ struts_action=%2Fjournal_articles%2Fview&_62_ INSTANCE_ktaH_groupId=10124&_62_INSTANCE_ ktaH_ar ticleId=77015&_62_INSTANCE_ktaH_ version=1.0 Información a mayo 2015.
40
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Gráfica 5| Número de intérpretes por departamento
17 14 14 9
2
2 Petén
1
1 Sacatepéquez
2
Chiquimula
2
Baja Verapaz
5
Totonicapán
Izabal
Sololá
Quetzaltenango
Chimaltenago
Huehuetenango
Alta Verapaz
5
Suchitepéquez
9
San Marcos
9
Quiché
Cantidad
18 16 14 12 10 8 6 4 2
Departamento Nota: Adaptado de OJ, 2014, p. 47.
los diferentes órganos jurisdiccionales de acuerdo a las necesidades36; c) por servicio: red nacional de intérpretes, que no pertenecen de manera permanente al OJ y que son llamados a apoyar en diligencias puntuales, siendo retribuidos mediante honorarios por servicios; d) servicio de interpretación por videoconferencia, lo que permite conectarse incluso con personas indígenas que son juzgadas en el extranjero y también en diversos puntos de la capital cuando es imposible
36
Mazatenango, San Marcos, Totonicapán, Quiché, Cobán, Huehuetenango, Sololá, Quetzaltenango y Chimaltenango. Los intérpretes están concentrados exclusivamente en la función de interpretación en estos centros, evitando así que sean absorbidos por tareas administrativas o tareas ajenas a su función en los órganos jurisdiccionales, lo cual ha sido una práctica común en el sistema de justicia.
el desplazamiento por razones de tiempo, costo o distancia. Este Centro comprende a mayo de 2015, 105 intérpretes permanentes37 y 75 intérpretes que son parte de la red. De acuerdo a la autoridades de la Unidad, este mecanismo permite atender a usuarios del OJ con pertinencia cultural en un 99.9% de los casos que lo requieren (S. Sajbochol, comunicación personal, 5 de mayo 2015). Sin embargo, debe reconocerse que la atención con pertinencia lingüística en el sistema de justicia, aún enfrenta serios retos, que deberán ser superados por la vía del aumento del personal jurisdiccional y personal auxiliar bilingüe.
37
A octubre 2014 el número de intérpretes era de 89 intérpretes.
41
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Gráfica 6| Cantidad de interpretaciones y traducciones en procesos judiciales, 2012-2014
250
217
200 115
66
4
4
9
2
Poptí
Chalchiteko
Awuakateko
Uspanteko
5 Ixil
Chuj
Q’anjob’al
Q’eqch’i
K’ich’e
Mam
kaqchikel
0
43
36
12 20
Tz’utujil
55
50
Achi
100
163
Poqomochi’
143
Akateko
150
Idioma Maya Nota: Adaptado de OJ, 2014, p. 43 y 44.
Desde su creación hasta mayo 2014, se contabilizaban 1,426 audiencias atendidas por intérpretes (OJ, 2014), siendo los idiomas más utilizados el k`iche, mam, q`eqchí y k`aqchik`el.
humanos y sociales, en consecuencia
Respecto de la segunda vertiente del acceso de pueblos indígenas a la justicia, consistente en el ejercicio de su sistema jurídico propio o derecho indígena, la Cámara Penal de la CSJ emitió en abril 2012, la Circular No. 7-2012 sobre la Observancia del Sistema Jurídico Indígena en coordinación con el Sistema Jurídico Oficial en la cual estableció:
Derecho Interno, razón por la cual los
“Todas las disposiciones contenidas en los Tratados, Convenciones y Declaraciones anteriores38,
lo
son
sobre
derechos
tienen el carácter de indivisibles e integrales y conforme al Artículo 46 de la Constitución Política, tienen preeminencia sobre el jueces y juezas, magistrados y magistradas deben aplicar la normativa citada en los casos concretos en los que intervienen personas indígenas, para garantizar el acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva, así como promover la complementariedad y armonización del ordenamiento jurídico nacional integrado por el sistema jurídico oficial e indígena (…). Tanto en la aplicación del Derecho sustantivo como procesal,
38
Se refiere a las relativas a derechos humanos y derechos de los pueblos indígenas.
los juzgadores y el personal auxiliar de
42
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
los tribunales de justicia en materia penal deben actuar con respeto de la diversidad étnica, lingüística y cultural, así como dar respuesta con sencillez y motivación a los conflictos planteados en plazos legales” (Cámara Penal, 2012). Esta circular demuestra una clara intención de promover la aplicación del sistema jurídico propio de los pueblos indígenas y el trabajo judicial con pertinencia cultural. A este respecto, es importante mencionar, que a pesar del esfuerzo de la Cámara Penal y de la Unidad de Asuntos Indígenas en fortalecer los conocimientos de los jueces y promover la aplicación del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) en materia de derecho indígena, las resoluciones penales emitidas sobre esta materia durante el periodo de estudio son sumamente escasas. Las sentencias relevantes en materia penal39 que fueron identificadas son las siguientes: • C-485-2011, Juez Unipersonal del Tribunal de Sentencia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente del Departamento de Totonicapán. Sentencia absolutoria a favor de una mujer indígena acusada de homicidio preterintencional por haber retirado del hospital a su menor hija que sufría de neumonía, causando la muerte de la niña por falta de atención médica. Con apoyo del
39
En materia constitucional y civil existen otros precedentes jurisprudenciales en el periodo de estudio. Debido a que este informe se encuadra en la justicia penal, solo se hace referencia a las resoluciones relevantes en esta rama.
peritaje cultural, el juez determinó que desde el contexto de la cultura maya, no existía acción dolosa, sino que por el contrario, en el marco de su lógica, experiencia y sentido común, la mujer indígena consideraba que regresando a su comunidad a la niña, para darle atención a través de una comadrona, tenía más oportunidad de sobrevivir (Unidad de Asuntos Indígenas del OJ, 2014, p. 161). • Proceso Penal 01078/2012-00359 (029-2013) del Tribunal Segundo de Sentencia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, violencia sexual, explotación y trata de personas del Departamento de Guatemala. Sentencia condenatoria por violencia contra la mujer en sus modalidades física y psicológica y discriminatoria , considerando que el sindicado, no solamente había exteriorizado misoginia hacia la agraviada sino también odio por su condición de mujer indígena, afectándole en su derecho a la dignidad, igualdad e identidad cultural (Unidad de Asuntos Indígenas del OJ, 2014, p. 195). • Casación Penal 1004-2012-01524 de Cámara Penal de CSJ, que declaró procedente la casación por motivo de fondo, absolviendo al acusado, debido a que este denunció la ilegalidad de habérsele condenado por coacción, al haber ejecutado en su calidad de autoridad indígena una decisión emitida contra el agraviado en asamblea comunitaria. En esta sentencia se hace referencia al proceso de superación de la postura monista mediante la cual el derecho oficial predomina sobre el derecho indígena. La Cámara Penal establece que es jurídicamente incorrecto condenar a una autoridad indígena por dar cumplimiento a decisiones comunales que no son tiránicas ni ejercidas con fuerza o crueldad, sino que
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Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
forman parte de las reglas de vida de la comunidad (Unidad de Asuntos Indígenas del OJ, 2014, p. 215). • Casación Penal 01004-2012-01848 de Cámara Penal de CSJ, que declaró procedente la casación por motivo de fondo. Los acusados en su calidad de autoridades indígenas y en cumplimiento del mandato comunitario, habían cobrado una cantidad acordada a los transportistas de la comunidad que se negaron a pagarlo y les denunciaron penalmente por el delito de extorsión, por lo que fueron sentenciados a pena de seis años de prisión. La Cámara Penal consideró que las autoridades indígenas tienen derecho a conservar sus costumbres e instituciones siempre que no sean incompatibles con los Derechos Humanos y reconoció validez a un acuerdo celebrado entre las partes por medio del cual se establecía que en el marco del derecho indígena, habían llegado a un acuerdo de solución del conflicto que motivó el proceso penal (Unidad de Asuntos Indígenas del OJ, 2014, p. 229).
3. Acciones orientadas a mejorar la eficacia y eficiencia de la justicia 3.1 Agilización de la gestión del despacho judicial Durante el período 2011-2014, la agilización de los procesos y la superación de la mora judicial como elementos fundamentales para garantizar la eficacia y eficiencia de la justicia penal, estuvieron enfocadas no solo en la oralidad de los procesos como ocurrió entre 2005 y 2011, sino también en la implementación de las figuras derivadas de
la aprobación de las reformas del CPP de 2010 y 2011, particularmente la implementación del modelo de juzgados pluripersonales y de tribunales unipersonales. En los Juzgados de Primera Instancia Pluripersonales, conocen dos o más jueces los casos que ingresan, los cuales son distribuidos equitativamente; mientras que en los Tribunales de Sentencia Unipersonales, cada uno de los jueces puede conocer de forma individual un caso y dictar sentencia sin necesidad de que estén integrados el Tribunal en Pleno, salvo en los casos expresamente establecidos por la ley. Ambos modelos permiten la ampliación de la cobertura para dar trámite a un mayor número de procesos, reduciendo la mora judicial y mejorando el tiempo de resolución en la atención a los usuarios. Este modelo presenta retos para las demás instituciones del sistema de justicia penal, en tanto implica el aumento de personal necesario en el MP y en el IDPP para atender el número de audiencias y diligencias que puede llegar a triplicarse40. La modalidad de Juzgados de Primera Instancia Pluripersonales fue impulsada por la Cámara Penal de la CSJ en los Juzgados de Mayor Riesgo; los Juzgados Ejecución Penal de Guatemala y Quetzaltenango; los Juzgados Liquidadores de Mixco y Villa Nueva, el Juzgado de Control de Ejecución de Medidas para Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal; el Juzgado Primero de Paz de Ciudad Capital; los Juzgados de Primera Instancia Penal de Zacapa, Suchitepéquez, Huehuetenango y Santiago Atitlán, Sololá; los Juzgados de Primera Instancia de Femicidio y
40
Respecto de la respuesta institucional en el MP y en el IDPP a esta reforma, véanse los apartados correspondientes en los capítulos 2 y 3.
44
Otras Formas de Violencia contra la Mujer (OJ, 2014). En relación con los Tribunales de Sentencia Unipersonales, la Cámara Penal de la CSJ emitió el Acuerdo No. 19-2011 mediante el cual estableció la obligatoriedad de que los tribunales de ciudad capital funcionen bajo ese modelo en delitos con penas menores a 15 años de prisión, determinándose en el mismo instrumento la forma en que deben tramitarse los casos y creando el Tribunal Décimo Tercero como liquidador de las causas anteriores cuyos delitos tengan penas no mayores de 15 años (OJ, 2014). Este Acuerdo fue reformado por el 29-2011 que concretó la clasificación de delitos menos graves, graves y de mayor riesgo.
3.2 Modelo de gestión penal por audiencias En 2012, la CSJ aprobó los Manuales de Funciones de Juzgados de Primera Instancia Penal y de Tribunales de Sentencia Penal con el objetivo de consolidar la gestión oral del despacho judicial, delimitando las funciones de las diferentes unidades administrativas de los juzgados penales. Asimismo se elaboró la Guía de Instancia y Sentencia Penal, la cual es aplicada a los procedimientos de los procesos judiciales recibidos y tramitados por estos (OJ, 2014). La gestión oral continuó siendo prioritaria.
3.3 Modelo de juzgados penales de turno Durante el período analizado se observa un esfuerzo importante por estandarizar la gestión judicial de los Juzgados de 24 horas mediante la implementación del Modelo de Gestión del
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Despacho Judicial, que tiene tres objetivos: a) conocer y resolver en audiencias orales las actuaciones de las etapas preparatorias e intermedia; b) autorizar la práctica de diligencias de investigación de medios de anticipo de prueba requeridos por el MP; y c) controlar de forma inmediata la detención de personas. Además de la capacitación para implementar efectivamente el modelo, fueron instalados los equipos del modelo de oralidad y videoconferencias, así como la tecnología apropiada para el desarrollo del trabajo encomendado a estos órganos (OJ, 2014). En este mismo sentido, se abordó la separación de las funciones administrativas de las jurisdiccionales. Entre 2011 y 2014 se crearon dos juzgados de turno: el Juzgado de Turno de Primera Instancia Penal de Delitos de Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer y Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas del Municipio de Guatemala, ubicado en la sede central del Ministerio Público en ciudad de Guatemala; y el Juzgado de Paz con competencia específica para la protección en materia de violencia intrafamiliar y de niñez y adolescencia amenazada o violada en sus derechos, ubicado también en la ciudad capital (CIEDEJ, 2015). Respecto de los juzgados de turno es importante referir, que aunque se considera un modelo oneroso en cuanto a su funcionamiento, en opinión de algunos expertos, continúa siendo el modelo que en la práctica garantiza de mejor manera el cumplimiento de los plazos constitucionales en materia penal y la adecuada coordinación interinstitucional del sistema de justicia para la prestación del servicio. Sin embargo, su funcionamiento continúa presentando retos, entre estos: a) la unificación del modelo respecto de la
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etapa de procesal que les corresponde conocer y por ende la gestión de casos41; b) la adecuación de la infraestructura42; c) la disponibilidad de personal del MP, IDPP e INACIF para la atención durante las 24 horas que funcionan estos tribunales, lo cual tiene relación con la disponibilidad presupuestaria (C. Paz, comunicación personal, 23 de septiembre 2015).
3.4 Juzgados de Paz Móviles Durante el período bajo análisis no se crearon nuevos Juzgados de Paz Móviles y tampoco se evaluó su efectividad y desempeño por lo que se hace necesario promover un estudio sobre dichos aspectos.
3.5 Competencia en casos de mayor riesgo La implementación de los juzgados y tribunales de mayor riesgo comenzó efectivamente en 2009 y 2010, cuando la CSJ en cumplimiento del Decreto No. 21-2009 del Congreso de la República asignó al Juzgado Primero de Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente del municipio de Guatemala y al Tribunal Primero de Sentencia del mismo municipio, la competencia para conocer de los delitos establecidos en la ley
41
42
En Antigua Guatemala y Mixco por ejemplo, los juzgados de turno conocen el caso hasta el acto conclusivo mientras que en otros órganos jurisdiccionales de turno solamente se toma la primera declaración y se autorizan actos urgentes de investigación. Las cargas de trabajo también varían y en algunos casos, la ampliación de las competencias está relacionada con la poca afluencia de casos. Mientras algunos juzgados de turno carecen del espacio necesario, algunos otros tienen salas de audiencias que no son aprovechadas en su totalidad.
referida, cuando su investigación, persecución y acción penal, esté condicionada por las circunstancias determinadas legalmente. Según el Acuerdo No. 30-2009 de la CSJ, los Juzgados de Primera Instancia y Tribunales de Sentencia se organizan de acuerdo a las necesidades específicas del número de casos y las diligencias a practicar, conforme al Art. 13 del Reglamento Interior de los Juzgados y Tribunales Penales. A noviembre de 2014, la jurisdicción de mayor riesgo, se encontraba integrada por un Juzgado de Primera Instancia con dos grupos: A y B (2 jueces); un Tribunal de Sentencia con dos grupos, A y B (6 Jueces); y una Sala de Apelaciones de Procesos de Mayor Riesgo y Extinción de Dominio (3 Magistrados)43, haciendo un total de 11 jueces. La sede que ocupan los Tribunales de Mayor Riesgo se adecuó con el apoyo de la cooperación de la Embajada de Estados Unidos y cuenta con medidas estrictas de seguridad, así como con salas de debate, salas de espera para testigos, bloqueadores de llamadas telefónicas, equipo para videoconferencias, entre otras facilidades. En términos generales, la competencia ampliada en casos de mayor riesgo ha presentado resultados positivos tanto en relación con el objetivo de proveer seguridad a los sujetos procesales que suelen caracterizarse por su alto perfil, como en cuanto al objetivo de desarrollar metodologías de trabajo específicas para el tratamiento de delitos
43
Creada mediante Acuerdo 31-2012 de la CSJ, con carácter especializado para conocer y resolver todos los recursos interpuestos contra los autos y sentencias dictados por los juzgados y tribunales de mayor riesgo y extinción de dominio.
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
altamente complejos y de alto impacto o relevancia para la sociedad. El trabajo de los tribunales de mayor riesgo se caracteriza por el abordaje de casos en los que confluye un gran número de sujetos activos y pasivos que suelen corresponder a estructuras criminales a los que se les imputan diversos delitos, o bien ser grupos de personas víctimas de estos, lo que hace que la gestión del despacho judicial sea sustantivamente distinta a la que ejerce un juzgado o tribunal penal ordinario.
el universo de casos conocido por los juzgados y tribunales de mayor riesgo, que incluye tres tipos de casos: aquellos relacionados con crimen organizado y narcotráfico; casos de pandillas y casos relacionados con el conflicto armado interno, los cuales como se observa en las gráficas posteriores, han aumentado significativamente en los años 2013 y 2014; b) y por otro lado, el hecho de que cada uno de los casos sometidos a conocimiento de este tipo de órgano jurisdiccional, se caracteriza por su complejidad, número de actores y número de delitos cometidos. En este sentido es necesario considerar la creación de nuevos tribunales de mayor riesgo que puedan atender de manera adecuada el número de casos.
La dificultad evidente para el caso de la competencia penal en caso de mayor riesgo es la saturación de expedientes que tiene como resultado que a mediados de 2015, ya se hayan agendado debates para 2017, lo que afecta la impartición de una justicia pronta. Esta saturación está relacionada con dos elementos: a) por un lado,
Debido al nivel de especialización de las materias que se conocen en estos juzgados y tribunales, es
Gráfica 7| Casos ingresados, audiencias y sentencias en el Tribunal de Mayor Riesgo, 2009-2014 350
308
300 247
250 193
200
158
150 100 50 0
240
63 33
15
2009
21
34
21
2010
44
2011
58
77
2012
Casos ingresados Sentencias Audiencias Celebradas Nota: Adaptado de OJ, 2014, p. 96.
88
67
2013
112 97
2014
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Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
indispensable: garantizar procesos de actualización permanente tanto para el personal a cargo de la judicatura como del personal auxiliar y mantener altos estándares de confiabilidad, confidencialidad y seguridad para el personal. Respecto de la efectividad, se observa un crecimiento sostenido en el número de resoluciones dictadas por estos tribunales desde su creación, como se observa en la gráfica siguiente: De acuerdo con el análisis del OJ, en los casos ingresados al Tribunal de Mayor Riesgo se visualiza un aumento del 166% del año 2009 al 2013. Para el mes de junio de 2014 se tiene un registro de 53 casos, se proyecta que para el mes de diciembre la cantidad aumente a 97, lo que representa un porcentaje de crecimiento del 194% respecto a 2009. En las audiencias celebradas del año 2009 al 2013 se observa un aumento del 280%. Para finales de 2014 la proyección de crecimiento con relación al mismo año es de 388%, con un total de 308 audiencias. En las sentencias dictadas el incremento visualizado es del 346% comparando el año 2013 con el 2009. Para el mes de junio del 2014 la cantidad registrada es de 78 sentencias. De mantenerse la tendencia, se espera que para el mes de diciembre la cantidad ascienda a 112, lo que representaría un aumento del 646% de aumento en comparación con el año 2009 (OJ, 2014).
3.6 Juzgados competentes para conocer de las acciones de extinción de dominio En cumplimiento del Decreto No. 55-2010 del Congreso de la República, la CSJ emitió los
Acuerdos No. 18-2011 y 23-2011, mediante los cuales creó el Juzgado de Primera Instancia de Extinción de Dominio. Después de tres años y medio de haber entrado en vigencia la ley y a pesar de las dificultades que a nivel sociocultural representó la comprensión en profundidad del objetivo de la ley, los resultados obtenidos son altamente positivos e incluyen, a junio 2015, la extinción a favor del Estado de Guatemala de 25 millones de dólares, 8 millones de quetzales, 40 bienes inmuebles, 105 vehículos, 3 lanchas y 3 avionetas. Para el logro de estos resultados ha sido positiva la creación de una fiscalía específica destinada a realizar las investigaciones y el desarrollo de una entidad encargada de la administración de dichos bienes como es la Secretaría Nacional de Bienes en Extinción de Dominio. Asimismo, como se mencionó en páginas anteriores, en 2012 se creó una Sala de Apelaciones que no solamente conoce de casos de mayor riesgo, sino también de casos de extinción de dominio. Resalta el hecho de que prácticamente el 100% de las sentencias emitidas en primera instancia, han sido confirmadas en segunda instancia (A. Villeda, comunicación escrita, mayo de 2015).
3.7 Órganos jurisdiccionales especializados en materia de femicidio y otras formas de violencia contra la mujer La implementación de los órganos jurisdiccionales especializados en femicidio y otras formas de violencia contra la mujer empezó en 2008, con el Acuerdo No. 23-2008 de la CSJ, mediante el cual otorgó competencia a los órganos penales ya existentes para la aplicación de la Ley contra el Femicidio. Sin embargo, es hasta el año 2010 cuando se inicia la implementación de la justicia especializada, con un fuerte impulso por parte de
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las tres funcionarias que en ese momento fungían a cargo de las instituciones del sistema de justicia: Thelma Aldana en la Presidencia del OJ; Claudia Paz y Paz como Fiscal General y Jefa del MP y Blanca Aída Stalling, como Directora del IDPP. Durante el año 2010 comenzó la expansión geográfica de los tribunales de femicidio con la inauguración de los Juzgados y Tribunales de Guatemala, Chiquimula y Quetzaltenango. El Segundo Informe de los Juzgados y Tribunales Penales de Delitos de Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer publicado en 2013 –que aún no incluía los juzgados y tribunales de Sololá, Quiché, San Marcos y Petén-, establecía la existencia de 18 órganos jurisdiccionales especializados que representaban una inversión del Estado a través del OJ de más de ciento dieciocho millones de quetzales (más de quince millones de dólares); más un apoyo de la cooperación internacional de más de quince millones de quetzales (aproximadamente dos millones de dólares) (OJ, 2013). A junio 2014, el OJ había invertido en la implementación de los órganos jurisdiccionales especializados, 148 millones de quetzales (aproximadamente 20 millones de dólares). A diciembre de 2014, la cobertura de la justicia especializada abarcaba el 50% de los departamentos de la República de Guatemala, con juzgados de primera instancia y tribunales de sentencia en: Guatemala, Chiquimula, Quetzaltenango, Alta Verapaz, Huehuetenango; Izabal, Petén; Sololá, Quiché, Escuintla y Chimaltenango.
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Adicionalmente, la vigencia de la Ley contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas aprobada en 2009, requería la definición de la competencia jurisdiccional para el conocimiento de los delitos establecidos en esta ley, disponiendo la CSJ, asignar la competencia de los mismos a la jurisdicción especializada en femicidio con el objeto de promover un abordaje integral de todos los hechos que atentan contra la integridad de las mujeres y niñas. Esta implementación fue impulsada a través de CSJ por la Comisión de la Mujer, instancia a la que correspondió impulsar las decisiones sobre la política judicial relativa al acceso de las mujeres a la justicia y dentro de ellas, la implementación de la Ley contra el Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer44. En la implementación de la jurisdicción de femicidio y violencia contra la mujer, es posible observar elementos positivos tales como la coordinación interinstitucional, que han permitido garantizar que el avance en la cobertura y calidad se realiza de manera coherente y sistémica.
44
Esta Comisión estuvo integrada durante el período 2011-2014 por la Magistrada Thelma Esperanza Aldana Hernández, Vocal VII, principal impulsora de la implementación del Decreto 22-2008 y el Magistrado Luis Alberto Pineda Roca, Vocal VIII.
49
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 16| Personal jurisdiccional de los juzgados y tribunales especializados en femicidio y otras formas de violencia contra la mujer
Departamento
Femenino Masculino
Total
Guatemala
18
7
25
Alta Verapaz
2
2
4
Chiquimula
4
0
4
Huehuetenango
0
4
4
Quetzaltenango
3
1
4
Izabal
2
2
4
Escuintla
3
1
4
Guatemala (Magistrados de sala)
1
2
3
*Petén, Quiché, San Marcos y Sololá
5
11
16
TOTAL
68 Nota: Adaptado de OJ ( 2014).
Mediante el Acuerdo No. 149-2012 la CSJ creó la Unidad de Control, Seguimiento y Evaluación a la Justicia Especializada, con el objetivo de fortalecer la acción de los órganos especializados en la búsqueda de un servicio de calidad. Esta Unidad se ha concentrado en el seguimiento cuantitativo y cualitativo de los resultados de los órganos jurisdiccionales especializados, a efecto de generar acciones administrativas y técnicas para su fortalecimiento. La Unidad ha sido clave para generar información estadística oportuna y confiable, así como fortalecer el acceso a la
información en términos generales; promover la eficiencia y eficacia en los procesos administrativos que corresponden a la justicia especializada y generar coordinación con instancias nacionales e internacionales que proporcionan asistencia técnica y financiera. En agosto 2012 se estableció la Sala de la Corte de Apelaciones de Femicidio y Otras Formas de Violencia contra la Mujer del Departamento de Guatemala para conocer en segunda instancia de los expedientes sobre la materia.
50
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Gráfica 8| Casos ingresados a los órganos jurisdiccionales especializados, 2010-2014 3000 2549
2500
2417
2000 1500 1076
1000
796
500 0
0 3 76
20 13
17 22
2011
2010
40 67
30 49
2012
2013
2014
Femicidio en grado de tentativa Femicidio Violencia contra la mujer en sus diferentes manifestaciones Nota: Adaptado de OJ, 2014.
Gráfica 9| Total de casos ingresados a los Juzgados de Delitos de Femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, 2010-2014 Casos 6000 5040
5000 4000 3000
106
158 Izabal
396
Escuintla
383
Huehuetenago
Guatemala
682 Quetzaltenago
0
368 Chiquimula
1000
Alta Verapaz
2000
Departamentos
Nota: Adaptado de OJ. Tercer Informe de los Órganos Jurisdiccionales Penales en Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer, Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas julio 2013-junio 2014 p. 67
51
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Gráfica 10| Sentencias dictadas en Juzgados y Tribunales de Femicidio, 2010-2014 1400 1200
1181
1000
Juzgados
800
Tribunales
600 171
213
24
1 36
1 41
Escuintla
235
Izabal
Guatemala
116 55
Huehuetenango
34
0
133
Chiquimula
200
Quetzaltenago
330
Alta Verapaz
400
Nota: Adaptado de OJ, 2014.
De acuerdo con la información obtenida, desde la creación de juzgados y tribunales especializados en delitos de femicidio y otras formas de violencia contra la mujer se han dictado 1,955 sentencias en los tribunales de sentencia y 616 en los juzgados de primera instancia, lo que suma 2,571 sentencias a partir del año 2010. Las cifras más altas se registran en el departamento de Guatemala, donde se concentra el mayor número de casos. En opinión de algunas organizaciones que han estudiado el funcionamiento de la justicia especializada en femicidios y violencia contra la mujer, en este ámbito subsisten restricciones para el acceso a la justicia, particularmente en cuanto a la accesibilidad, considerando que este tipo de órgano jurisdiccional existe únicamente en algunas de las cabeceras departamentales y que en la ciudad capital el acceso no solo es difícil desde el centro de la ciudad y áreas periféricas sino que
además puede resultar oneroso para las usuarias. Asimismo, señalan deficiencias en la atención en el idioma materno y ausencia de facilidades para las personas con capacidades especiales (A. Javalois, comunicación personal, 22 de septiembre de 2015).
3.8 Servicios auxiliares de la administración de justicia penal y Sistema de Gestión de Tribunales (SGT) Los Centros Administrativos de Gestión Penal fueron reestructurados mediante Acuerdo 462012 de la CSJ, vigente desde el 11 de febrero de 2013. El objetivo de esta reestructuración fue la redefinición de las funciones y el acoplamiento al modelo de gestión por audiencias. Se mantiene la distribución equitativa y aleatoria de causas nuevas incluidas amparos y exhibiciones constitucionales,
52
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
y se concentra el diligenciamiento de las cédulas de notificación emitidas por los órganos jurisdiccionales, lo que debe realizarse en un plazo no mayor de 24 horas a partir de su recepción. En respuesta a la creación de los órganos jurisdiccionales especializados en femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, se creó mediante Acuerdo No. 5-2014 de la CSJ, una delegación específica del Centro de Servicios Auxiliares para este ramo, la cual inició funciones el 14 de febrero de 201445. El proceso de implementación del SGT inició en 2008, año en el que únicamente 39 órganos jurisdiccionales del ramo penal contaban con conexión al mismo. A julio de 2011, ya se encontraban adscritos 57 órganos (ASIES, 2011). De conformidad con la información recabada, durante la gestión de la CSJ 20102014 se incorporaron al sistema 126 órganos jurisdiccionales, para una cobertura total en 299 juzgados y tribunales en todo el territorio nacional. Con esto se logró la cobertura de las cabeceras departamentales de los 22 departamentos del país, lo cual permitió además la incorporación del sistema de notificaciones electrónicas, la agenda única de audiencias y la consulta electrónica de procesos (OJ, 2014). Sin embargo, la información proporcionada por CIEDEJ establece que únicamente 50% del total de sedes judiciales tienen acceso al sistema informático de gestión de tribunales y que aun cuando algunos órganos cuentan con cobertura
45
Durante la gestión de la CSJ 2010-2014, también se crearon el Centro de Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia Laboral y el Centro de Servicios Auxiliares de la Administración de Justicia Civil (OJ, 2014).
informática, no tienen implementado el SGT, caso de los juzgados de Paz que no están ubicados en cabecera departamental. Asimismo, se registran 38 juzgados y tribunales de diversas materias que a pesar de tener instalado el SGT no remiten estadísticas (CIEDEJ, 2015).
4. Excelencia profesional 4.1 Ley de la Carrera Judicial Con el acompañamiento de la OACNUDH, el OJ desarrolló una iniciativa de reforma a la Ley de la Carrera Judicial que fue presentada en junio 2013 al Congreso de la República, siendo registrada bajo el número 4691. Esta iniciativa contempló la inclusión detallada de los principios rectores de la carrera judicial46, la perspectiva de género y étnica como enfoques de política judicial y la transformación de los mecanismos de ingreso a la judicatura a través del Consejo de la Carrera Judicial. Asimismo la iniciativa propuso la creación de las Juntas de Disciplina de Apelación y la integración del Consejo de la Carrera Judicial, para garantizar la presencia en el mismo de todas las categorías de jueces y magistrados. La propuesta también consideró un nuevo modelo de evaluación profesional con criterios de objetividad. Esta iniciativa recibió dictamen favorable de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales el 13 de mayo de 2014 y de la Comisión
Transparencia, imparcialidad, idoneidad, capacidad, objetividad, debido proceso, legalidad, proporcionalidad e igualdad, independencia, imparcialidad.
46
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Extraordinaria de Reforma al Sector Justicia el 7 de abril de 2014, sin que el Congreso de la República las conociera en pleno para la continuidad del trámite legislativo correspondiente.
4.1.1 Evaluación profesional del desempeño Tal y como ASIES ha recalcado en otros informes, el sistema de evaluación del desempeño debe ser objetivo, abarcar a todos los jueces en forma anual e ininterrumpida e incorporar una visión integral relativa a todos los elementos de la función jurisdiccional. Sin embargo, las problemáticas del sistema de evaluación del desempeño siguen siendo la relación del Consejo de la Carrera Judicial con la CSJ; la poca importancia de la evaluación del desempeño de jueces; la periodicidad y calidad de los evaluadores y los pocos recursos humanos y financieros disponibles para el trabajo que corresponde realizar a la Unidad de Evaluación del Desempeño, entre otros elementos (ASIES, 2015). A esto debe añadirse el alcance de la evaluación que continúa excluyendo a magistrados y la ausencia de una carrera profesional que vincule los resultados de la evaluación del desempeño con la posibilidad de ascensos y méritos. Durante el periodo que cubre este informe, se efectuó una revisión al Manual de Evaluación del Desempeño de Jueces de Primera Instancia y de Paz, que se implementó a partir de 2013 y que modificó la periodicidad de la evaluación de quinquenal, a una evaluación anual. Esta periodicidad permite retroalimentar cada año a los jueces para fortalecerlos mediante un proyecto de mejora (O. Aguilar, comunicación personal, 11 de junio de 2015). Para algunos jueces, sin embargo, esto implica mayor presión y recargo en la agenda de trabajo (ASIES, 2015).
53
La revisión del Manual referida en el párrafo anterior, no eliminó aspectos que condicionan la objetividad de la evaluación, tales como la evaluación entre pares, la selección de sentencias por parte del juez evaluado; la calificación por evaluadores que no son abogados, entre otros aspectos. Desde 2010, se han sometido al sistema de evaluación del desempeño, 715 jueces, de los cuales 306 son jueces de Primera Instancia y 409 Jueces de Paz, habiéndose obtenido un 95% de resultados satisfactorios. Considerando las dificultades que continúan afectando el sistema de evaluación del desempeño, ASIES propuso un Plan de Ajuste así como una hoja de ruta para generar las condiciones necesarias, a manera de producir un cambio en este sistema (ASIES, 2015).
54
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 17| Evaluaciones realizadas
Año
Jueces de Paz Satisfactorio Insatisfactorio
Total de jueces evaluados
Jueces de Primera Instancia Total
Satisfactorio Insatisfactorio
Total
2010
160
15
175
97
2
99
274
2011
70
3
73
24
0
24
97
2012
64
2
66
88
3
91
157
2013
45
2
47
55
0
55
102
2014
46
2
48
33
4
37
85
Totales
385
24
409
297
9
306
715
Nota: ASIES, 2015, p. 80.
Tabla 18| Plan de ajuste al sistema de evaluación del desempeño Objetivo 1. Fortalecer la institucionalidad de la evaluación del desempeño. ACCIONES Conformar un equipo de evaluadores externos durante todo el proceso que se encarguen de calificar los factores de evaluación que se refieren a la calidad de autos y/o sentencias, calidad de atención al usuario y el trabajo en audiencia.
RESULTADOS ESPERADOS Se evita que jueces y Magistrados del Organismo Judicial evalúen a sus pares y se comprometa la objetividad de la evaluación. Se propicia la agilización del trabajo de la Unidad de Evaluación del Desempeño y permitirá reforzar la objetividad de la revisión del rendimiento.
Asignar los recursos que sean necesarios a la Unidad de Evaluación del Desempeño del Consejo de la Carrera Judicial.
Se fortalece el funcionamiento de la UED.
Utilizar sistemas de red en línea para la evaluación de los jueces que permita el ahorro de recursos y las economías de escala.
Se optimizan los recursos financieros de la UED.
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Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Practicar la evaluación de los jueces en audiencia por medio de abogados con las competencias y habilidades necesarias para tal fin. Si se considera necesario, podrán intervenir otros expertos, pero deberán actuar siempre con un profesional del derecho.
La UED cuenta con personal específicamente para tal fin.
formado
Limitar la participación de estudiantes de derecho como auxiliares de apoyo en la recolección de datos para la evaluación de audiencias, no como evaluadores principales
El personal evaluador cuenta con el apoyo de personal asistente calificado.
Nombrar un representante permanente del Presidente del Organismo Judicial ante el Consejo de la Carrera Judicial, por todo el período constitucional de que se trate.
Se le da continuidad y certeza a las decisiones del Consejo de la Carrera judicial.
Nota: Adaptado de ASIES, 2015, Guatemala Camina, pasos firmes para caminar, p. 84.
Tabla 19| Objetivos y acciones para mejorar el Sistema de Evaluación del Desempeño Objetivo 2. Mejorar el Sistema de la Evaluación del Desempeño ACCIONES
RESULTADOS ESPERADOS
Dar a conocer a los jueces los objetivos y los instrumentos de la Evaluación del Desempeño.
Se propicia la identificación de los jueces con el proceso y se logra una mayor aceptación del mismo.
Vincular los resultados de la evaluación del desempeño a los procesos de ascensos, promociones y plan de formación y capacitación a lo interno del Organismo Judicial.
Tomar en cuenta la opinión de los jueces en relación con el contenido y aplicación de los instrumentos de evaluación.
Se genera mayor confianza, incentivos y apoyo por parte de los jueces y magistrados. Se promueve un mejor desempeño de los jueces. Se obtiene retroalimentación en el proceso por parte de los actores evaluados. Se consideran las observaciones y se actualiza el contenido de los instrumentos de evaluación.
Nota: Adaptado de ASIES, 2015, Guatemala Camina, pasos firmes para caminar, p.85.
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
4.1.2 Disciplina judicial
en 2009. Resulta relevante contrastar los datos de denuncias recibidas, con denuncias a las que se les dio trámite; y finalmente denuncias declaradas sin lugar. A partir de ello es posible establecer que de 3124 denuncias tramitadas en seis años, 1979 de ellas que equivalen al 62% no fueron tramitadas y de las 709 que sí lo fueron equivalentes al 38%, 360 fueron declaradas sin lugar. Ello implica que menos del diez por ciento de las denuncias recibidas por las Juntas de Disciplina Judicial han sido declaradas con lugar en seis años. Como se observa en la tabla posterior únicamente se ha producido una destitución por vía del régimen disciplinario durante el mismo período.
Uno de los aspectos más relevantes durante el período analizado en materia de disciplina judicial, es la emisión del Reglamento de Funcionamiento Interno de la Junta de Disciplina Judicial, que con base en principios y normas de la Ley de la Carrera Judicial, establece criterios objetivos para la celebración de las audiencias y el desarrollo de los procesos disciplinarios en general, superando la dispersión y diversidad de criterios que tradicionalmente han afectado el tema disciplinario (OJ, 2014). En todo caso, el modelo disciplinario no ha variado sustantivamente y subsisten las dificultades relacionadas con el juzgamiento entre pares y el periodo de tiempo por el cual ejercen su labor las Juntas de Disciplina Judicial.
La Unidad de Régimen Disciplinario del Sistema de Recursos Humanos también fue reglamentada en cuanto a sus funciones y atribuciones, mediante al Acuerdo 094/2013 de la Presidencia del OJ. Ello derivó también en la actualización del Manual de Procedimientos para llevar a cabo el proceso disciplinario establecido en dicho reglamento, implementándose la oralidad. Asimismo se realizaron modificaciones al Sistema Informático para el Registro y Control de Denuncias y la
De acuerdo con la tabla siguiente, tras una curva sostenida de aumento de denuncias que se observaba desde el año 2008 (ASIES, 2011), en 2013 y 2014 se observa un descenso considerable en las mismas, llegando a registrarse en 2014, menos de la mitad de las denuncias registradas
Tabla 20| Procesos disciplinarios y sanciones, 2009-mayo 2014
Se les dio tramite
Audiencias llevadas a cabo
Año
Denuncias
No tramite
Sin lugar
Falta leve
Falta grave
Falta Gravisima
2009
498
374
127
79
65
4
4
5
2010
553
363
127
63
40
10
5
2
2011
622
426
138
37
102
15
43
3
2012
668
242
104
119
96
12
20
1
2013
577
439
115
71
44
17
11
2014
206
135
98
20
13
1
Total
3124
1979
709
389
360
59
83
11
Destitución
Junta conciliatoria /y Apelaciones
Otra Fecha
Se inhibe la Junta
1
1 y 19 Apelación
19
9
4 Apelación
64
2
90
1
54
37
180
152
11
Nota: Realizados por la Junta de Disciplina de la Carrera Judicial. Adaptado de información contenida en OJ, 2014, p. 104.
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
57
implementación del módulo de audiencias digitales que permite a la Supervisión General de Tribunales, Auditoría Interna y Asesoría Jurídica, consultar los audios de las audiencias de manera inmediata y sin erogaciones adicionales (OJ, 2014).
tiene un efecto sensible en la reducción de las quejas y denuncias que se presentan en las áreas geográficas que han sido supervisadas. Así, la tendencia en la presentación de denuncias en términos generales, ha sido a la baja.
4.1.3 Supervisión General de Tribunales (SG)
De acuerdo con la información recabada, las limitaciones presupuestarias y de recursos impiden la generalización de los mecanismos de supervisión preventiva. Por ejemplo, para supervisar preventivamente en un Departamento de la República, un tipo de juzgado o tribunal (juzgados de paz, por ejemplo) se requiere la disponibilidad de un promedio de ocho supervisores auxiliares por cinco días laborales, lo que para el caso del interior de la República implica gastos de transporte, alojamiento y alimentación (B. Garoz, comunicación personal, 12 de mayo 2015).
El aspecto más relevante a resaltar sobre la Supervisión General de Tribunales durante el período que se analiza es su regionalización y por ende, la expansión de su presencia en el interior de la República, establecida mediante Acuerdo No. 67-2011 de Presidencia del Organismo Judicial y que derivó en la creación de las sedes regionales de Quetzaltenango y Chiquimula. Aparte del Acuerdo referido, no se registró ninguna reforma a los instrumentos jurídicos que regulan el trabajo de la SG47, encontrándose también vigente y en aplicación, la guía de criterios para el desarrollo de la función preventiva elaborada en el año 2001. Este instrumento según los funcionarios consultados, se considera adecuado y funcional para el desarrollo del mandato de la Supervisión, por lo que no se planteó en el período estudiado, modificación alguna al mismo (S. Garoz, comunicación personal, 12 de mayo de 2015). Según la información obtenida, a partir del año 2013, aun con las limitaciones presupuestarias existentes, se ha dado énfasis a la función preventiva de la SG, considerando que la misma
47
Ley del Organismo Judicial, Ley de la Carrera Judicial, Ley del Servicio Civil del Organismo Judicial, Reglamento General de Tribunales; Reglamento 6-2000; Acuerdos 64-90; 11-93; 5-2005 75-90, 11297 78-2005.
Debido a sus altos costos y las dificultades que esto supone, este modelo de supervisión debe ser sustituido al menos de manera parcial, mediante la implementación de mecanismos electrónicos que permitan realizar controles básicos. Ejemplo de ello es la verificación de la presencia y cumplimiento de horarios mediante sistemas biométricos que puedan ser monitoreados a distancia por la Supervisión General, entre otras medidas y cuya implementación inició en el período 2011-2014 (M. Franco, comunicación personal, 22 de septiembre de 2015). Actualmente la SG cuenta con 29 supervisores auxiliares, un Supervisor General y un Supervisor Adjunto en Guatemala, así como tres supervisores auxiliares en Quetzaltenango y tres en Chiquimula, más personal administrativo y de apoyo. Según las autoridades de la Supervisión General de Tribunales, este personal se considera suficiente e
58
idóneo para desarrollar su función, además de ser capacitado de manera periódica por la Escuela de Estudios Judiciales (EEJ) (B. Garoz, comunicación personal, 12 de mayo 2015). Sin embargo, es preciso recordar que el personal jurisdiccional del OJ asciende a más de seis mil funcionarios y el personal administrativo a más de cuatro mil, por lo que no existe relación alguna entre el número de supervisores y el número de personal a supervisar. Una supervisión de carácter sistemático requeriría el fortalecimiento de la Supervisión General para el desarrollo de actividades de supervisión preventiva. Debido a las dificultades presupuestarias del OJ, a finales de 2014 la CSJ suspendió las actividades de supervisión preventiva como parte de un paquete de reducción de gastos en vista de la crisis económica que afectó al Organismo Judicial48. A 2015 la SG funciona con el 50% del presupuesto que fue asignado para 2013. En octubre 2014, las atribuciones establecidas en la Ley del Organismo Judicial (LOJ) y la Ley de la Carrera Judicial a la SG fueron nuevamente cuestionadas cuando la Presidencia de la Cámara Penal de la CSJ, emitió una orden vía telefónica para que la SG realizara un monitoreo de presencia en la Sala Tercera de Apelaciones del Ramo Civil, acción que fue interpretada como represalia por la participación de la Jueza Presidenta de dicha Sala, María Cristina Fernández en el movimiento que apoyó la renuncia de la Magistrada Claudia Escobar Mejía49. Esta acción dejó al descubierto
http://lahora.gt/supervision-de-tribunales-iniciaoperaciones-medias-en-el-oj/ Consultado el 12 de mayo de 2015 49 http://www.elperiodico.com.gt/es/20141009/ pais/3076/Jueza-denuncia-represalias-por-apoyo-amagistrada-Escobar.htm Consultado el 12 de mayo de 2015. 48
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
la posibilidad de utilización de la SG como un mecanismo de presión que atenta contra la independencia judicial debido a que su regulación se presta a acciones arbitrarias.
4.1.4 Unidad de Capacitación Institucional (UCI) Durante el período 2011-2014, la normativa que regula la Escuela de Estudios Judiciales (EEJ), sufrió modificaciones a través de: a) el Acuerdo No. 166/013 de Presidencia del OJ, mediante el cual se aprobó la reestructuración administrativa; b) el nuevo Reglamento de la Escuela de Estudios Judiciales, aprobado mediante Acuerdo No. 50-2014 de fecha 8 de octubre de 2014; c) la actualización de las normas generales y de evaluación de programas de formación en abril de 2014. La Escuela de Estudios Judiciales obtuvo el 18 de septiembre de 2013, la Acreditación Internacional mediante la Norma de Calidad RIAEJ NCR1000:2011, para los Programas de Formación Inicial para Jueces de Paz, los Programas de Formación Inicial para Jueces de Primera Instancia y los Programas de Formación Inicial de Justicia Especializada. Este proceso fue iniciado en 2011 y culminó satisfactoriamente dos años más tarde (V. Aguilar, comunicación escrita, 3 de agosto de 2015). En materia académica, se implementaron los siguientes esfuerzos: • A partir de enero de 2012 se creó el área de Detección de Necesidades de Capacitación, la cual quedó institucionalizada por medio del Acuerdo 166/013 de la Presidencia del Organismo Judicial.
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
• A partir de 2012 se adoptó el modelo de Formación por Competencias en el desarrollo de programas de formación, reemplazando al modelo de formación por objetivos. • Se elaboró el Proyecto Educativo Institucional (PEI) que consiste en la representación conceptual, simbólica y esquemática, que refleja de forma clara y sintética las características que orientan los procesos de formación y capacitación del personal del OJ e involucra a todo el personal en el accionar educativo institucional, porque contribuye a mejorar su desempeño y promover los cambios pertinentes dentro de un proceso de mejora continua. • En el año 2012 se inició la publicación de la Revista Institucional SAPERE AUDE, cuya primera edición fue lanzada en enero del año 2013, correspondiente al semestre juniodiciembre 2012. • En el año 2012 se aprobó la Guía para la presentación de trabajos de investigación y estudio, la cual delimita los requisitos metodológicos que deben poseer los trabajos de investigación que se presentan en los procesos formativos de la Escuela de Estudios Judiciales50. • Se desarrollaron programas de formación para los docentes internos y externos de la Escuela de Estudios Judiciales, incluyendo cursos de tutorías virtuales, formación por competencias y formación de formadores en materia de familia, niñez y género. • Se institucionalizaron y ejecutaron programas académicos de diplomados, maestrías y programas de formación y actualización continua dirigidos a Magistrados y Jueces,
50
La guía está disponible en www.oj.gob.gt/uci.
59
letrados, oficiales, trabajadores sociales y profesionales encargados de unidades especializadas de las Cámaras de la CSJ. Esto incluyó dos promociones de Maestrías en Gestión Jurisdiccional, Diplomados sobre Derechos Humanos, Género, Pueblos Indígenas, Argumentación Jurídica, Derecho Constitucional, entre otros. • En el período 2011-2014, la UCI reporta haber realizado 493 capacitaciones para funcionarios judiciales en programas de formación continua: 635 para auxiliares judiciales y 308 para personal administrativo y técnico del Organismo Judicial. La Coordinación Técnica de la Escuela de Estudios Judiciales utiliza instrumentos para dar el seguimiento al Acuerdo No. 9-2011, relacionado con las becas de estudios solicitados por el personal del Organismo Judicial (V. Aguilar, comunicación escrita, 3 de agosto de 2015). En materia tecnológica se implementó en 2012 la Biblioteca Virtual y los procesos formativos mediante videoconferencia. Asimismo, se estableció el mecanismo para realizar evaluaciones técnico jurídicas por medio de la plataforma virtual Moodle, que utiliza metodologías aleatorias para la evaluación, lo que permite garantizar la transparencia. Para ello se desarrollaron los instructivos y manuales requeridos para el uso de la plataforma. A partir de 2011, la EEJ inició un proceso de estandarización para la contratación de docentes, que se concretó en 2014 mediante una Guía de Entrevista y un Instrumento de Plan de Clase Modelo que sirve para la evaluación y selección de los docentes.
60
Uno de los avances más significativos respecto de la Escuela de Estudios Judiciales, es la regionalización aprobada por el Consejo de la Carrera Judicial en 2011, estableciéndose las sedes de Quetzaltenango, Chiquimula, Alta Verapaz y Petén. En 2012 se abrieron las sedes de Chiquimula y Quetzaltenango, que estaban funcionando a noviembre 2014. La sede central fue equipada mediante la construcción de una sala de simulación de audiencias y un juzgado modelo para el uso durante los programas formativos. Estos avances se concretaron a pesar de las dificultades y obstáculos que enfrenta la EEJ, particularmente las limitaciones presupuestarias por falta de disponibilidad financiera del OJ y la inestabilidad en su Dirección, en la cual no hubo titular desde enero 2013 hasta 2014, lo que limitó la toma de decisiones estratégicas para la institución. También se reconoce como una limitación, la falta de evaluación de impacto de los programas de formación; la participación limitada de los jueces y magistrados a los procesos formativos por problemas de suplencia; y las incompatibilidades entre el horario laboral y los horarios definidos para las capacitaciones. Otras dificultades estriban en las duplicidades en los procesos formativos impartidos por las instancias internas y externas al OJ y las dificultades de contar con docentes externos con experiencia en la judicatura y con docentes internos con disponibilidad de tiempo para cumplir requerimientos administrativos, académicos y metodológicos (V. Aguilar, comunicación escrita, 3 de agosto de 2015).
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
4.1.5 Integridad y transparencia Durante el período analizado, el OJ emprendió dos iniciativas relevantes en relación al combate a la corrupción, la integridad y la transparencia. La primera de ellas, fue la “Política de cero tolerancia a la corrupción, impunidad y tráfico de influencias”, que promovió entre los usuarios/as del OJ, la denuncia; esto, mediante una campaña de divulgación que utilizó medios de comunicación alternativos, medios de comunicación masivos, la difusión a través de sociedad civil y el CANG. De acuerdo a las entrevistas realizadas, el resultado de este esfuerzo fue un incremento en las denuncias contra funcionarios y personal judicial y administrativo (T. Aldana Hernández, comunicación escrita, 2 de junio de 2015). Por otro lado, se estableció el Sistema de Integridad Institucional del Organismo Judicial (SIIOJ), que es una política orientada tanto al cumplimiento de la misión y visión institucional, como al fortalecimiento ético del recurso humano, con sustento en las normas de conducta judicial contenidas en tratados y principios éticos internacionales, que propician la credibilidad y legitimidad social en el sistema de justicia. De conformidad con el Acuerdo No. 22-2014, que crea este sistema, su objetivo es “promover e impulsar el cambio de comportamiento ético, a través de la unificación de la cultura institucional del Organismo Judicial, a efecto de que el personal cumpla sus funciones con identidad institucional, ética, capacidad, vocación de servicio y disciplina y a su vez permita reducir las incidencias de las conductas contrarias a la transparencia”. De conformidad con el Acuerdo 22-2014, el SIIOJ tiene cuatro componentes: 1) las Normas de
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Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Comportamiento Ético, 2) la Cultura Institucional, 3) el Sistema de Consecuencias y 4) una Gestión Jurisdiccional, Administrativa, Financiera y de Auditoría transparente que promueve la efectividad, calidad y oportunidad en el servicio. Para la implementación de la Política se establece un Consejo Consultor y una Unidad Ejecutora. La CSJ 2010-2014, también desarrolló un trabajo relevante para sensibilizar, divulgar y capacitar al personal del OJ respecto de la Ley Anticorrupción, que incluyó a empleados administrativos y auxiliares judiciales, integrantes de juntas de cotización; y la licitación y la implementación de un Diplomado Anticorrupción con colaboración de CICIG y del Banco Mundial (G. Medrano, comunicación personal, 28 de mayo de 2015).
5. Medios presupuestarios y personales 5.1 Planificación presupuestaria Dentro del proceso de formulación del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado, las entidades públicas, incluso el Organismo Judicial, deben enviar en julio de cada año sus anteproyectos de presupuestos para el año siguiente. Dichos anteproyectos están acompañados por el Plan Operativo Anual, documento donde se plasman las acciones que planea desarrollar y, con esa base, se realizan las estimaciones óptimas de funcionamiento. Posteriormente, el Ministerio de Finanzas Públicas determina el monto de las transferencias que realizará, de aprobarse el presupuesto, a cada una de las instituciones.
Tabla 21| Presupuesto requerido y diferencia con el presupuesto aprobado Período 2013-2015, en millones de quetzales
Año
Presupuesto requerido
Diferencia con el monto aprobado
2013
2,225.4
-722.2
2014
2,375.0
-321.5
2015*
2,682.7
-314.9
*Dato preliminar Nota: el monto aprobado incluye el aporte de la Administración Central y del Organismo Judicial. Adaptado de Organismo Judicial (s.f.)
Sin embargo, en los últimos años, la brecha entre el monto requerido y aprobado se ha ampliado. Esta situación no es exclusiva del OJ dado que es usual que las instituciones reciban menos de lo solicitado, pero debe procurarse que esta brecha no continúe ampliándose para no afectar más el desempeño de las instituciones estatales.
5.2 La lucha por más recursos Los magistrados de la CSJ constantemente aducen que el presupuesto es muy limitado. Este aspecto deriva de que ellos conocen la situación financiera de la institución de primera mano, debido a que desempeñan las funciones administrativas (incluso la evaluación del desempeño de sus profesionales). Para el cumplimiento de la gestión administrativa y jurisdiccional, la Corte Suprema de Justicia incrementó su gasto devengado en 28% y su Secretaría en 60% durante el período 2011 a 2014. Eso implica una mejora de la cantidad de recursos disponibles para la dirección del rumbo de la OJ. Sin embargo, como se denota más adelante, la mayoría de estos gastos son para funcionamiento y no inversión.
62
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 22| Gasto devengado de la CSJ, su secretaría y el Consejo de la Carrera Judicial 2011
2012
2013
2014
Corte Suprema de Justicia
44,970,040
51,815,589
56,617,577
57,586,401
Secretaría de la Corte Suprema de Justicia
22,310,565
28,446,679
33,340,868
35,293,895
Consejo de la carrera judicial
5,595,723
6,194,718
6,575,116
7,324,497
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas (2015b).
Tabla 23| Ingresos totales devengados y tasa de variación interanual En millones de quetzales contabilizados a diciembre de cada año 2011
2012
2013
2014
Ingresos devengados
1,344.4
1,482.8
1,646.8
1,605.8
Tasa de variación anual
22%
10%
11%
-2%
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
De igual manera, la tabla anterior muestra que los recursos para el Consejo de la carrera judicial se han incrementado lentamente pero no son suficientes para evaluar el desempeño de los jueces, una de las principales actividades para garantizar la independencia judicial51 .
No obstante, esta tasa no fue mayor dado que, en 2014, el OJ recibió menos recursos que en 2013. Este hecho supone dificultades debido a que la demanda de servicios es creciente y, por lo tanto, puede generar problemas para atenderlos oportunamente.
5.3
De hecho, el Proyecto de Justicia Mundial, en la elaboración del Índice de Estado de Derecho 2015, recolectó información sobre los principales problemas que 102 países enfrentan en materia de justicia civil y mercantil. Los datos, aunque se refieren a una sola rama judicial, denotan que la situación de Guatemala es distinta de la de Costa Rica, y que enfrenta diversos retos donde destaca la duración de los casos (ver tabla 24).
Crecimiento de los ingresos presupuestarios devengados
Los ingresos devengados por el Organismo Judicial, durante el período de análisis, crecieron a una tasa media de 10% anual (ver tabla 22).
51
Para conocer a más detalles consultar en http:// www.asies.org.gt/download.php?get=agenda_ nacional2016.pdf
63
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 24| Seriedad de los problemas en los juzgados civiles y mercantiles Costa Rica
Guatemala
Duración de los casos
Mecanismos de coerción ineficientes
Poco personal en las cortes
Recursos inadecuados
Selección/capacitación inadecuada de jueces
Insuficientes RAC
Corrupción
Independencia Judicial
Escala No muy serio
Muy serio
Nota: Adaptado de World Justice Project (2015), basado en entrevistas realizadas en cada país.
Como era de esperar, según evidencia derivada de los sistemas de justicia en Europa, mientras mayor sea la duración de un caso judicial, mayor será el costo del mismo (OECD, 2013). De manera que se erosiona la efectividad del sistema en general. Una de estas reformas se refiere a la creación de juzgados, aunque la presencia territorial de órganos jurisdiccionales en materias específicas todavía es escasa.
En 200852 se contaba con 605 órganos jurisdiccionales distribuidos en todo el territorio nacional, pero para 2014 este número había ascendido a 680. Sin embargo, la creación de estos órganos no se generó de manera homogénea en los distintos departamentos del país. De hecho, en cuatro de los 22 departamentos del país no aumentó el número de juzgados. Estos departamentos fueron: Chimaltenango, Jutiapa, Retalhuleu, y Totonicapán.
52
Se analizó un año fuera del período de estudio para tener una visión más amplia.
64
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
La Unidad de Asuntos Indígenas se creó en 2009 pero comenzó labores en 2012. Se considera que es necesario impulsar la prestación de servicios con pertinencia cultural. En el resto de los 18 departamentos sí aumentó el número de órganos jurisdiccionales a disposición de la población. El departamento donde se crearon más unidades jurisdiccionales es Guatemala (+22 órganos), hecho que refuerza la concentración territorial de los servicios públicos; seguido del departamento de San Marcos (+ siete órganos), y Huehuetenango e Izabal (+ seis órganos en cada departamento). Sin embargo, cabe mencionar que cuatro de cada diez inmuebles no cumple con condiciones mínimas
para garantizar una buena atención en justicia (Corte Suprema de Justicia, 2015). Asimismo, a octubre de 2015, se estimaba que 240 inmuebles eran arrendados para prestar servicios de justicia y que la construcción de infraestructura propia requeriría muchos más recursos de los asignados actualmente. Por tipo de órgano jurisdiccional, la información se encuentra disponible desde 2011, y resalta un incremento del número de órganos de instancia penal y tribunal penal (+18 órganos), influenciado principalmente por la aprobación de decretos relacionados con los delitos de femicidio y otras formas de violencia contra la mujer. Asimismo, se observa un incremento del número de órganos jurisdiccionales para la atención de la niñez (+8).
Ilustración 2 | Órgano judicial: cantidad de órganos jurisdiccionales en 2008 y 2014
Nota: Adaptado de Organismo Judicial (2008 y 2014).
65
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 25| Órganos jurisdiccionales por materia en 2011 y 2014
Paz Paz Civil Paz Penal Instancia Penal y Tribunal Penal* Instancia Civil Instancia Familia Instancia Laboral Instancia de la niñez y adolescentes en conflicto Instancia Ramo mixto Instancia Extinción de dominio Sala de la corte de apelaciones Ramo civil y mercantil Sala de la corte de apelaciones Ramo penal Sala de la corte de apelaciones Ramo laboral Sala de la corte de apelaciones Ramo familia Sala de la corte de apelaciones Ramo niñez Sala de la corte de apelaciones de lo contencioso administrativo Sala Regional Mixta de la corte de apelaciones Sala de Mayor Riesgo y Extinción de Dominio Total
2011 355 12 10 100 42 21 37 19 12 1 4 6 4 1 1
2014 359 12 11 118 42 24 37 27 13 1 6 6 4 2 1
Diferencia +4 0 +1 +18 0 +3 0 +8 +1 0 +2 0 0 +1 0
5
5
0
8 0 638
11 1 677
+3 +1 +39
*Incluye juzgados y tribunales de narcoactividad y delitos contra el ambiente de turno, femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, juzgado de Videodeclaraciones y control de armas y municiones. Nota: Adaptado de Organismo Judicial (2014).
Cabe mencionar que creció el gasto promedio devengado por cada órgano jurisdiccional. Es decir que, a pesar de que se crearon 39 órganos jurisdiccionales entre 2011 y 2014 y asumiendo que el presupuesto se distribuyó homogéneamente, se estima que el gasto devengado por cada órgano jurisdiccional aumentó en la mayoría de casos.
Se exceptúa el caso de las salas de corte de apelaciones del ramo civil y mercantil, y del ramo de la niñez, en el que el gasto promedio descendió. Sin embargo, también vale la pena mencionar que el Organismo Judicial estimaba que, en 2014, estas salas iban a recibir un número menor de casos que en el año previo (Organismo Judicial, 2014).
66
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 26| Gasto promedio en la atención brindada en cada tipo de órgano jurisdiccional En quetzales
Órgano jurisdiccional
2011
Paz
2014
Diferencia
634,167
801,683
167,516
Paz Civil
1,043,110
1,358,854
315,745
Paz Penal
1,403,774
1,556,650
152,876
Instancia Penal y Tribunal Penal
1,728,594
2,025,730
297,137
572,735
655,677
82,943
Instancia Familia
1,656,487
1,773,700
117,212
Instancia Laboral
561,493
594,119
32,626
Instancia de la niñez y adolescentes en conflicto
1,615,944
1,809,697
193,753
Instancia Ramo mixto
5,943,799
8,648,088
2,704,289
7,098
1,911,788
1,904,689
Sala de la corte de apelaciones Ramo civil y mercantil
2,358,630
2,305,770
- 52,860
Sala de la corte de apelaciones Ramo penal
2,539,990
4,187,866
1,647,876
Sala de la corte de apelaciones Ramo laboral
2,145,087
2,576,243
431,156
Sala de la corte de apelaciones Ramo familia
2,523,245
2,722,320
199,075
Sala de la corte de apelaciones Ramo niñez
3,693,714
3,512,398
- 181,317
Sala de la corte de apelaciones de lo contencioso administrativo
2,928,592
3,640,987
712,395
Sala Regional Mixta de la corte de apelaciones
2,511,258
3,068,132
556,875
Instancia Civil
Instancia Extinción de Dominio
Nota: El gasto promedio se calculó sobre la base del presupuesto devengado en la atención a los órganos jurisdiccionales de cada materia dividido por el número de órganos en cada rama. *La información en SICOIN no desagrega el presupuesto de la Sala de Mayor Riesgo y Extinción de Dominio. Adaptado de Organismo Judicial (2014) y Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
5.4 La estructura de financiamiento del Organismo Judicial La principal fuente de recursos del Organismo Judicial continúa siendo el aporte constitucional estipulado, el que constituye una garantía para su independencia económica (ver ilustración 1). Este aporte representó el 66.4% del total de gasto devengado por el OJ en 2011 y un 58.9%
en 2014. De esa manera está decreciendo la proporción que representa el aporte constitucional dentro del presupuesto total del Organismo Judicial. La segunda fuente de recursos fueron los ingresos corrientes que básicamente, en los años 2012, 2013 y 2014, incluyen el monto de un aporte extraordinario de la Administración Central. Cabe mencionar que este aporte no fue desembolsado en su totalidad, en 2013 y 2014,
67
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
influenciado por la situación financiera del Gobierno Central y considerando que no existe obligación constitucional para su cumplimiento. Por ello, inicialmente pareciera que en 2014 el OJ diversificó sus fuentes de financiamiento.
Sin embargo, sucedió que, ante las dificultades del Organismo Ejecutivo para entregar el aporte constitucional y extraordinario, el OJ utilizó recursos propios y recursos del tesoro que mantenía en caja y bancos.
Ilustración 3| Gastos devengados por fuentes de financiamiento 2011-2014 2011 66,4% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
2012 64,7% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
18,2% Ingresos corrientes
7,8% Ingresos propios
20% Ingresos corrientes
7,3% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro
8,6% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro
6,4% Ingresos propios
64.6% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
2014 23,4% Ingresos corrientes
58,9% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
18,8% Ingresos corrientes
9,2% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro 6.0% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro 4.7% Ingresos propios
7,3% Ingresos propios
5.2% Dis. caja y bcos. ingresos propios
2013
Nota: los datos se refieren a ingresos devengados a diciembre de cada año. Consulte estos datos de manera interactiva en: http://bit.ly/SistemaJusticiaGT_presupuesto Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
68
Asimismo, es importante analizar tres sucesos que influyen en la estructura de financiamiento del OJ: 1. Las dificultades del Organismo Ejecutivo para entregar el aporte constitucional oportunamente, observadas en 2014 principalmente. No obstante, el OJ no recibió el aporte extraordinario inicialmente asignado, por lo que este hecho afectó los planes de ejecución de dicho organismo. 2. La aclaración de la Corte de Constitucionalidad acerca de la base sobre la cual se debe calcular este aporte constitucional, dado que existía confusión sobre la definición de ingresos ordinarios. Esta situación afectará el presupuesto del OJ a partir del año 2015. 3. Los ingresos derivados de la extinción de dominio todavía no representan un monto importante dentro del presupuesto, sin embargo se han convertido en una nueva estrategia para combatir los delitos e ilegalidades.
5.4.1 Entrega del aporte al Organismo Judicial En los últimos años, Guatemala ha enfrentado dificultades presupuestarias para atender las necesidades de la población. Las metas de recaudación establecidas no se han alcanzado, y en general la inestabilidad fiscal ha aumentado. Ciertamente, el problema de las finanzas públicas afecta a diversas entidades por lo que únicamente se comenta el caso del OJ. Principalmente a finales de 2014, el Organismo Ejecutivo tuvo dificultad para trasladar los recursos oportunamente (Prensa Libre, 2014). De hecho, en
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
noviembre de 2014, el Organismo Judicial anunció que no contaba con suficientes recursos para pagar los salarios correspondientes a octubre. Los representantes del OJ, acompañados de los sindicatos correspondientes, confirmaron que las complicaciones derivaban de los atrasos de entrega de recursos por parte del Ministerio de Finanzas Públicas. En efecto la gráfica siguiente muestra que los desembolsos del aporte ordinario y extraordinario fueron menores en julio, septiembre y octubre. Por lo tanto, se intuye que los recursos de la Administración Central no fueron entregados de manera oportuna, perjudicando las actividades de acción judicial. No obstante, cabe aclarar que al final de cada año, el Organismo Ejecutivo sí ha cumplido con el pago del aporte constitucional (ver gráfica 11). También, es necesario matizar que en 2014, el Organismo Ejecutivo no trasladó la totalidad de recursos asignados al renglón “aporte extraordinario al Organismo Judicial”. Por lo que el OJ ha manifestado que este hecho afectó la ejecución del presupuesto, que para ese año se ubicó en 87.5%. Sin embargo, tal como indicó García & Rayo, sería oportuno que el Organismo Ejecutivo explique por qué se crea un aporte extraordinario. De hecho, esto es importante puesto que, ante el presupuesto de 2000, se presentó un recurso de inconstitucionalidad porque este aporte “extra” violaba normas constitucionales, ya que según los ponentes “la asignación debe ser única y surgir de la totalidad de ingresos del Estado, sin que permita efectuar ninguna distinción” (recurso presentado a la Corte de Constitucionalidad, 2001).
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
69
Gráfica 11| Desembolsos mensuales al Organismo Judicial En millones de quetzales
Nota: Los desembolsos se refieren a los ingresos mensualmente devengados de la Administración Central e incluye el aporte ordinario y extraordinario. Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Gráfica 12| Organismo Judicial: ingresos ordinarios de aporte constitucional Asignado, pagado y ejecutado al final de cada período fiscal, de 2011 a 2014
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
70
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
5.4.2 Aclaración de la Corte de Constitucional sobre la asignación de recursos constitucionales En junio de 2014, la Corte de Constitucionalidad dio lugar a la acción de inconstitucionalidad general parcial contra la frase “sin destino específico”, del artículo 22 de la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto No. 101-97 del Congreso de la República (Corte de Constitucionalidad, 2014). Básicamente, esta sentencia indica que a partir del ejercicio fiscal 2015, las asignaciones constitucionales se deberán calcular sobre la base de los ingresos tributarios. Dicha inconstitucionalidad fue presentada por la Universidad de San Carlos de Guatemala por el déficit presupuestario que enfrentó en 2013. Sin embargo, esta también repercutió en los aportes financieros que, desde 2015, debían ser asignados y trasladados a otros organismos y entidades del Estado, incluso al Organismo Judicial. Bajo estas nuevas disposiciones, García & Rayo (2014) estimaron, basados en el proyecto de presupuesto presentado para el ejercicio fiscal 2015, que los recursos que deberían trasladarse al OJ deberían ser mayores. La tabla 28 presenta los cálculos actualizados sobre el presupuesto inicial aprobado para 2015, según los lineamientos de García y Rayo. Si se hubieran aplicado los criterios de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad, y si el Organismo Ejecutivo hubiera aplicado el 4% sobre la cifra distribuidora53, el Organismo Judicial hubiera
53
La cifra distribuidora deriva de los ingresos tributarios netos menos los recursos para el cumplimiento de compromisos financieros que la Constitución impone
tenido que recibir Q311 millones de quetzales adicionales a la asignación presupuestaria inicial. Empero, es importante aclarar que asignó más del 2% de los ingresos tributarios establecidos como mínimo por la Constitución. Por lo tanto, a partir de 2015, el Organismo Judicial gozará de mayor certeza sobre el Aporte constitucional que recibirá en cada año fiscal. Esto debido a que la Corte de Constitucionalidad aclaró los criterios para calcular este aporte y ya no se mantendrán los que hasta el momento, manejaba el Ministerio de Finanzas Públicas.
5.4.3 Ingresos derivados de las acciones de extinción de dominio A partir de 2012, el OJ percibió ingresos por las acciones de extinción de dominio, como se establece en el Decreto No. 55-2010 del Congreso de la República. Ciertamente, el monto devengado de 2012 a 2014 suma Q31.3 millones, que no representa una cifra importante dentro del presupuesto de ingresos de la institución, aunque no se debe desestimar que el objetivo de la extinción de dominio es desincentivar o erradicar las actividades ilícitas o delictivas. Estos ingresos podría ser mayor si se hicieran más eficientes algunos procesos de notificación; investigación; y, custodia y administración de los bienes, delegada al Consejo Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio, tal como lo detalla (Palacios, 2014).
al Estado como el servicio de la deuda pública, el aporte al Tribunal Supremo Electoral, los recursos provenientes de impuestos específicos para las municipalidades, y los pagos al IGSS, jubilaciones, pensiones y montepíos.
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Tabla 27| Organismo Judicial: cálculos del aporte constitucional según nuevos criterios de la CC Establecidos en la sentencia contenida en el expediente 5298-2013 En millones de quetzales
Cálculos del Ministerio de Finanzas Públicas en proyecto de presupuesto
Cálculos sobre presupuesto inicial aprobado
Diferencia en el monto asignado
Cifra distribuidora
29,490.0
37,281.0
-7,791.0
Asignación no menor a 2%* El Ministerio de Finanzas Públicas aplicó un 4%
1,179.6
1,491.2
-311.6
Nota: *La Constitución Política de la República de Guatemala, en el artículo 213, indica que al Organismo Judicial se le debe asignar una cantidad no menor al 2% de los ingresos ordinarios (ahora ingresos tributarios según la Corte de Constitucionalidad). Sin embargo, el Ministerio de Finanzas Públicas asignó un porcentaje mayor (4%) para 2015. Adaptado de los lineamientos de García & Rayo (2014) pero actualizados con base en el Decreto No. 22-2014 del Congreso de la República.
Tabla 28| Organismo Judicial: ingresos derivados de la extinción de dominio, a partir de 2012 En quetzales
Año
Ingreso devengado
2012
14,243,412
2013
10,470,465
2014
6,599,285
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
72
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
5.5 El principal gasto del Organismo Judicial El funcionamiento del Organismo Judicial depende de la labor del personal judicial, apoyo judicial y apoyo administrativo. Por tal razón resulta lógico que tres cuartas partes del presupuesto de esa institución se destine para las remuneraciones del personal (ver tabla 30). Sin embargo, el gasto en capacitación del personal, que se consideraría como una inversión, está perdiendo importancia dentro de la estructura del presupuesto del OJ. Por lo tanto, debe procurarse que el crecimiento de las remuneraciones del personal se realice de manera que se promueva la carrera judicial, se atiendan las necesidades de capacitación y que estas respondan a planes que busquen elevar la eficiencia del OJ. Justamente, relacionado a las remuneraciones del personal, resulta oportuno referirse al pacto colectivo en dicha institución. En un país con una baja tasa de sindicalización de los trabajadores
(1.4% en 2010 según datos de Coyoy & Cohn), llama la atención que el sector judicial tenga una fuerte afiliación sindical. De acuerdo con una nota de García, en 2012, el Sindicato de Trabajadores del Organismo Judicial (STOJ) tenía 3 mil afiliados que equivalían alrededor del 34% del total de trabajadores en ese organismo. Por ello, los efectos presupuestarios de los pactos colectivos en dicho organismo no pueden pasar inadvertidos. Durante el período de análisis de este estudio, el OJ y el STOJ han suscrito pactos colectivos cada dos años. El contenido de dichos pactos especifica acuerdos sobre beneficios de los representantes sindicales, asuetos, licencias, horarios y vacaciones de los trabajadores, así como aspectos recreativos, salariales y bonificaciones. A continuación, se presentan algunos de los acuerdos contenidos en los dos pactos suscritos en 2012 y 2014: • Después de cinco años de servicio, los trabajadores del renglón 031 (por planilla) deberá ser presupuestado bajo el renglón 011.
Tabla 29| Organismo Judicial: presupuesto por rubros de gasto (estructura porcentual)
2011
2012
2013
2014
Remuneraciones al personal
76.2
78.9
75.3
75.0
Compra de materiales y suministros
11.0
10.4
11.5
11.4
Bienes muebles, inmuebles y obras
1.6
1.2
3.7
2.5
Capacitación
0.2
0.2
0.2
0.1
Otros rubros de gasto
11.1
9.3
9.3
11.0
Nota: Adaptado de Organismo Judicial (2014).
73
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 30| Empleados según clasificación funcional
Personal judicial
Personal de apoyo judicial
Personal de apoyo administrativo
2011
4,890
609
3,013
2012
5,154
660
3,339
2013
5,429
718
3,803
2014
5,530
704
3,789
Nota: Adaptado de Organismo Judicial (2014).
• Celebración del Día del Trabajador Sindicalizado del Organismo Judicial, según posibilidades financieras del OJ. • Mil quetzales de bono de vacaciones en la primera quincena de noviembre. • Aumento salarial de Q800. • Pago por antigüedad de Q250 quetzales por cada año trabajado, a partir del tercer año de labores. • Gastos funerarios (Q6 mil) y auxilio post mortem (Q80 mil en 2012 y Q100 mil desde 2014). • Ayuda para estudios universitarios de Q300 mensuales y Q2 mil para gastos de tesis. • Creación de fondo para préstamos. • Q24,000 anuales para el Comité de Deportes, en dos pagos. • Q30,000 anuales como mínimo para convivio. • Bono anual de 5% del salario ordinario anual, que no podrá ser menor a Q200. • Q3,000 de bono por Semana Santa para los trabajadores en renglones 011, 022, 023 y 031. • Mejoras en las instalaciones y otros gastos para garantizar la salud de los trabajadores.
• Gastos para garantizar la capacitación de los trabajadores.
constante
Según declaraciones de prensa, el cumplimiento de los acuerdos del pacto en 2012 y 2013 supondrían Q123 millones de quetzales anuales (García J. , 2012) y aquellos acuerdos del pacto para 2014 y 2015 requerirían de Q250 millones anuales adicionales (Cuevas, 2014). En ese sentido, Rivas (2015) apunta que hay aspectos que podrían mejorarse en la negociación de los pactos. Por ejemplo, puede suceder que existan conflictos de interés que se sobrepongan a las posibilidades financieras del Estado debido a que la parte negociadora del OJ obtiene beneficios por su aprobación. Asimismo, cabe mencionar el número de empleados en el OJ creció entre 2011 y 2013. Sin embargo, en 2014 no se incrementó la cantidad de personal de apoyo judicial y de apoyo administrativo, sino al contrario, decreció (ver tabla siguiente).
74
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 31| Organismo Judicial: número de jueces, total y por cada 100 mil habitantes Período 2011-2014
Número de jueces Número de jueces por cada 100 mil hab.
2011 847 5.8
2012 918 6.1
2013 968 6.3
2014 933 5.9
Nota: Adaptado de Organismo Judicial (2014 y 2015) e Instituto Nacional de Estadística de Guatemala (2015).
Tabla 32| Gasto devengado, capacitaciones y gasto promedio por capacitación
Gasto devengado de unidad de capacitación institucional en quetzales Número de capacitaciones Gasto promedio por capacitación en quetzales
2011
2012
2013
2014
8,766,304
11,140,194
12,652,083
13,359,978
6,047 1,449
12,717 876
11,165 1,133
7,947* --
*Dato de enero a junio de 2014. Nota: Adaptado de Organismo Judicial (2014) y Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Específicamente el número de jueces pasó de 847 en 2011 a 933 en 2014. No obstante, este número en relación con el número de habitantes en el país se mantuvo. Es decir, durante el período analizado, hay 6 jueces por cada 100 mil habitantes. De hecho, según información del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (2003), este dato era igual para el año 2002. Esto implica que en términos relativos la cantidad relativa de jueces no ha variado en doce años.
Del total de personal del Organismo Judicial, se verificó también que el gasto en capacitación institucional aumentó, empero, no aumentó sostenidamente el número de capacitaciones por lo que este aspecto debería ser considerado dentro de las directrices de la Corte Suprema de Justicia, que tiene dentro de sus principales funciones promover la capacitación del personal del OJ (Organismo Judicial, 2014).
No obstante, es interesante observar que, durante el primer semestre de 2014, el número de capacitaciones subió principalmente por el número de participantes en el sistema de educación en línea, hecho que refleja intenciones de modernización institucional desde su creación en 2007. Sin embargo, los retos en modernización tecnológica son grandes. Aunque todos los órganos jurisdiccionales tienen acceso a correo electrónico a través de un sistema de interconexión nacional, la mayoría no tiene conexión permanente a Internet. Asimismo, el estado de los equipos de cómputo y la falta de licencias de software limitan el funcionamiento de diversos órganos jurisdiccionales. De esa cuenta, el Plan Estratégico Quinquenal 2016-2020 incluye acciones para atender las necesidades tecnológicas (Corte Suprema de Justicia, 2015).
75
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D. Ministerio Público
1. Contexto institucional Durante la mayor parte del período que cubre este estudio, estuvo al frente del Ministerio Público (MP) la doctora Claudia Paz y Paz Bailey, quien tomó posesión del cargo el 10 de diciembre de 2010 por designación del Presidente Álvaro Colom. Durante su gestión, el Consejo del MP no fungió plenamente integrado, en tanto algunos de los electos y designados por el Congreso de la República renunciaron a ejercer sus cargos de consejeros antes de asumirlos54. Este hecho y la omisión del Congreso para designar nuevos integrantes del Consejo del MP durante los tres años posteriores al nombramiento de la Fiscal General, impidieron el normal funcionamiento de este ente que llevó a la obstaculización del ejercicio de funciones tan relevantes como el conocimiento de las apelaciones de los procesos disciplinarios que implican destitución impuesta por el Fiscal General, e impidió avanzar de manera pronta y adecuada con la necesaria depuración en
54
En el caso de la abogada María Eugenia Morales de Sierra, quien fungía como Procuradora Adjunta en la Institución del Procurador de los Derechos Humanos, cabe anotar que renunció considerando el potencial conflicto de interés en el ejercicio de ambos cargos. Siglo XXI, 26 de junio de 2010.
la institución, encontrándose pendientes a mayo 2014, al menos 80 procesos de destitución.55 Debido a que el nombramiento de la doctora Claudia Paz y Paz se suscitó tras la anulación por parte de la CC del proceso de elección y toma de posesión del abogado Conrado Arnulfo Reyes Sagastume –cuyo denominación quedó sin efecto por virtud de decisión de la CC- y el posterior nombramiento de María Encarnación Mejía como Fiscal General ad Interim, surgió la controversia sobre la fecha de conclusión de sus funciones, algunos sectores alegaban que dicho nombramiento se había dado exclusivamente con fines de concluir el mandato de cuatro años que debió iniciar en mayo 2010 y por ende, que el período constitucional correspondiente concluía en mayo 2014. Sobre esta base, fue planteado ante la CC el amparo identificado bajo el número de Exp. 4612014, promovido por abogado particular –cuya legitimación activa en el proceso de amparo
55
De estos procesos, al integrarse el Consejo del MP en junio de 2014, quedaron firmes 12 destituciones y otras 47 fueron declaradas sin lugar. Prensa Libre, 19 de mayo 2015, p. 10.
76
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
también fue duramente cuestionada, aunque admitida por la CC en contra de su propia jurisprudencia-56, bajo el argumento de un riesgo o amenaza en el acceso a la justicia, en caso se prolongara ilegal e ilegítimamente el período para el cual había sido nombrada la Fiscal General Paz y Paz –que de acuerdo con el postulante concluía el 16 de mayo de 2014-. Se consideró como acto reclamado la omisión por parte del Congreso de la República en convocar con cuatro meses de anticipación a la Comisión de Postulación respectiva, de conformidad con la Ley de Comisiones de Postulación.
56
En la sentencia respectiva, la CC establece que tiene la facultad para abrir, según su prudencia y razonabilidad, la jurisdicción constitucional para conocer denuncias al orden establecido y que de acuerdo con el Art. 184 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, puede ser juez de su propia competencia, por lo que en algunos casos relacionados particularmente con la elección de autoridades públicas y el reclamo a estas para el cumplimiento de sus deberes, aplica esta regla. Asimismo cita ejemplos de denuncias planteadas contra procesos de elección e integración de órganos constitucionales. Asimismo, la Corte estableció: “(…) que si bien la regla de existencia de agravio personal y directo se mantiene –para los eventos de violación de derechos individuales-, no puede aplicarse a todos los casos sometidos a la jurisdicción constitucional, y menos aún tenerse aquella regla como inmutable. Es evidente que existen situaciones en las que el interés legítimo trasciende a una especial relevancia constitucional, que no puede ser vista desde una óptica individualista, que tiene respaldo en lo establecido en el inciso b) del artículo 135 constitucional, de manera que ese interés deberá entonces determinarse en función del objeto jurídico de la pretensión, promovida por quien también es titular de derechos fundamentales y libertades públicas. CC, Exp. 461-2014, p. 37 y 38.
En sentencia, la CC estableció que el período constitucional había dado inicio el 17 de mayo de 2015, siendo asumido por una Fiscal General Interina designada por el Consejo del MP de conformidad con la ley y que por ende, el acuerdo emanado del Ejecutivo por el cual se le daba posesión a la doctora Claudia Paz y Paz, que señalaba un período de cuatro años, era de carácter administrativo y carecía de efectos normativos. La CC fundamentó su decisión en la vigencia de las normas constitucionales que originan el período referido, específicamente las normas transitorias relativas a la separación de funciones entre Procuraduría General de la Nación (PGN) y MP derivadas de la reforma constitucional de 1993, a las cuales les otorgó plena aplicación y vigencia para el caso concreto. Sobre la base de estos argumentos, se declaró con lugar el amparo solicitado, quedando el período ejercido por la Fiscal General Claudia Paz y Paz, del 10 de diciembre de 2010 al 16 de mayo de 2014. Esto dio lugar a que el Congreso de la República convocara a la Comisión de Postulación para elegir Fiscal General, la que en un proceso altamente cuestionado por obviar las notas obtenidas en las evaluaciones objetivas practicadas a los aspirantes, elaboró el listado remitido al Presidente de la República, quien designó a la entonces Magistrada de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), Thelma Esperanza Aldana Hernández para tomar posesión del cargo el 17 de mayo de 2014. La integración del Consejo del Ministerio Público correspondiente a la administración 2014-2018 se realizó el 10 de junio de 2014, siendo electos los tres integrantes de la nómina por 87 diputados cada uno, en su mayoría miembros del Partido Patriota y de otras bancadas minoritarias. Esto
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permite observar cómo en la misma legislatura se adoptaron posiciones diferentes en dos administraciones del MP, afectándose en el caso de la primera, no solamente las funciones básicas de consejería ejercidas por el órgano colegiado57, sino la posibilidad de depuración institucional. El trabajo del MP durante el periodo de estudio estuvo orientado por el Plan Estratégico Institucional 2011-2014, que tuvo como objetivo principal “establecer las líneas estratégicas que permitan cumplir las funciones institucionales establecidas en la Ley Orgánica del Ministerio Público, así como la visión y misión institucional” (MP, 2011). El Plan Estratégico buscaba superar tres retos: • Recuperar la colaboración de las víctimas y testigos como aliados indispensables para combatir la impunidad. • Consolidar a los fiscales como grupo profesional: con capacidad técnica para solucionar casos, como cuerpo comprometido con la misión y visión institucional y como líderes sociales en la lucha contra la impunidad.
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Al respecto de las funciones del Consejo del MP, cabe señalar la sentencia emitida por la CC el 1 de febrero de 2011, dentro del Expediente 25232011, referido a la acción de inconstitucionalidad general parcial del numeral 2) del artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), Dto. No. 40-94 del Congreso de la República, promovido en virtud de la contravención del mismo a los principios de autonomía y la superioridad jerárquica que el artículo 251 de la CPRG confiere al Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público. Dicha acción fue declarada con lugar, considerando que la posibilidad de que el Consejo del MP revocara o modificara decisiones del Fiscal General, vulneraba el principio de supremacía jerárquica, desnaturalizando la estructura del MP y contrariando el artículo 251 de la CPRG.
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• Incorporar nueva tecnología para el manejo de información y metodologías de trabajo que permitieran la persecución penal efectiva de casos complejos y el desmantelamiento de redes criminales (MP, 2011). Para lograr la eficacia y eficiencia en el desempeño de sus funciones, el Plan Estratégico del Ministerio Público 2011-2014 se estructuró sobre la base de cuatro ejes de trabajo, para cada uno de los cuales se establecieron objetivos estratégicos y operativos, y se priorizaron acciones concretas. Los cuatro ejes estratégicos del Plan Estratégico referido, se observan en la siguiente ilustración:
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Ilustración 4| Ejes estratégicos del Plan Estratégico
Persecución Penal Estratégica Atención y Protección a las Víctimas y Testigos
Fortalecimiento Institucional
Coordinación Interinstituciónal
Nota: Adaptado (MP, 2011).
A partir de la implementación del Plan Estratégico, se desarrollaron las siguientes políticas: a. Persecución penal estratégica: De acuerdo a los términos descritos por el MP, consiste en una “política criminal establecida para identificar y analizar los fenómenos y estructuras criminales investigadas y perseguidas, tomando como base la conflictividad y violencia social, mismos que se evalúan por nivel de gravedad o por la conmoción social que causan” (MP, 2013, p. 19). Esta metodología permite abordar los grupos o estructuras criminales a través de sus patrones de funcionamiento y las formas en que estos operan u obtienen sus beneficios económicos, analizándolos de manera sistémica, en el marco de los mercados ilícitos que los rodean; trasciende así la metodología
de análisis de casos individuales hacia casos y estructuras complejas.
Esta política requirió la implementación de metodologías especializadas de persecución penal e investigación; el desarrollo de modelos de gestión para solución temprana de casos; el fortalecimiento de las unidades de investigación para combatir estructuras delictivas y del crimen organizado; y la asignación de recursos de acuerdo a índices de criminalidad, entre otras medidas.
Antes de la implementación de esta metodología, la Policía Nacional Civil (PNC) y el MP “trabajaban en la lógica de caso por caso aislado, sin realizar conexiones entre uno y otro. Esto impedía ver los fenómenos
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criminales que se estaban produciendo y que muchos de ellos eran producto de los mismos agentes o aprovechando las mismas situaciones” (Rodríguez, 2009, p. 84). Por tal razón, constituyó un salto cualitativo en la lucha contra la impunidad, la implementación de esta metodología con el fin de definir los hechos criminales a perseguir, partiendo de una selectividad racional: el grado de afectación social de la conducta y el análisis de patrones delincuenciales. Los resultados de la aplicación de esta metodología son tangibles en cuanto a las condenas y a la desarticulación de bandas criminales. La persecución penal estratégica juega un papel preponderante, también como parte del proceso de modernización del MP, ya que supone una conciencia clara que los fenómenos criminales son complejos y pueden ser comprendidos a través del análisis integral, y no aislado de sus manifestaciones (ICCPG, 2009). Esto supone también, altos niveles de especialización técnica y profesionalización en el personal.
La implementación de esta política generó la necesidad de fortalecer tres Unidades Estratégicas: la Dirección de Investigaciones Criminalísticas (DICRI), la Unidad de Métodos Especiales de Investigación (UME) y la Dirección de Análisis Criminal (DAC), sobre las cuales se hace referencia en las páginas posteriores.
b. La implementación del modelo de gestión fiscal: Aunque el MP lo considera como parte de la política de persecución penal estratégica, el modelo de gestión fiscal puede considerarse en sí mismo una política de
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abordaje de casos que permite clasificarlos y adoptar las medidas pertinentes de acuerdo a su gravedad, impacto y complejidad, siendo estos gestionados por unidades funcionales altamente especializadas en cada fase procesal, según tipologías delictivas. Esto tiene como resultado la identificación de los casos que pueden ser efectivamente depurados por el sistema en una etapa temprana, para enfocar tiempo y recursos en aquellos casos que requieren una investigación profunda y que llegarán a debate, elevándose así el nivel de efectividad. La implementación de las Unidades de Decisión Temprana (UDTs), también permitieron la implementación de las reformas al Código Procesal Penal respecto de los delitos menos graves. Durante el año 2013, el 78% de las denuncias se recibieron y gestionaron a través de este modelo en las 38 fiscalías de sección, municipales y de distrito donde se implementó desde 2010 (MP, 2013, p. 19). c. La implementación de una política victimológica de atención integral: Durante el período que se analiza se observó un incremento tanto en la cantidad como en la calidad de los servicios dirigidos a la protección de víctimas y testigos, en congruencia con lo establecido en las reformas al Código Procesal Penal (CPP) de 2010 y 2011. Esto se observa en el incremento de la cobertura geográfica de la Oficina de Atención a la Víctima (OAV) -11 oficinas nuevas en las Fiscalías Municipales-, en la apertura de nuevos Modelos de Atención Integral (MAI) para la atención a las mujeres y niñez víctimas de violencia -9 en total-; la generación de nuevas alianzas -al menos 400 organizaciones a nivel nacional hacen parte de las redes de derivación-; y la contratación
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
de más personal especializado. En el período 2011-2014 el personal de atención a la víctima aumentó en 63% respecto del período anterior. Así, al 2013, se contaba con una OAV en el 100% de las Fiscalías (59 en total). Esto se complementó con mecanismos de evaluación del servicio ofrecido a las víctimas para garantizar una retroalimentación constante para la toma de decisiones. Siguiendo entonces los lineamientos establecidos por los estándares internacionales sobre derechos de las víctimas, ellas se colocan al centro del proceso penal, reconociéndose la restitución de sus derechos como un fin y no su presencia como un medio en función del proceso penal.
d. La implementación de la política de igualdad entre hombres y mujeres en el MP emitida en marzo 2014, tiene por objetivo general “promover y garantizar la igualdad de hecho y de derecho entre mujeres y hombres en el acceso, trato y resultados de los procesos que por mandato impulsa, lo que implica que en la institución se asegura y protege el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres, en los hechos, tanto en el acceso a la Justicia de las Víctimas (Atención y Persecución Penal), como en el desarrollo de una institucionalidad de respeto a los Derechos Fundamentales, incluyente de la diversidad, con énfasis en Mujeres y Pueblos Indígenas; equitativa en el trato y que elimina las barreras más evidentes de discriminación por razones de sexo y de etnia” (MP, 2014a p.210). Esta política abarca acciones tanto hacia usuarios del Ministerio Público como hacia su personal.
dentro del MP dos Secretarías: la de Asuntos Internacionales y Cooperación –encargada de la cooperación jurídica internacional en materia penal y de la coordinación de la cooperación técnica y financiera hacia la institución- y la Secretaría Privada y de Asuntos Estratégicos –encargada de las relaciones interinstitucionales y de asuntos de especial trascendencia para el despacho del Fiscal General-. Asimismo se creó el Departamento de los Pueblos Indígenas58; la Asesoría del Sistema de Gestión de Calidad59, y se regionalizó la Supervisión General del MP60. Se creó también una sede del MP en la Unidad de Atención al Migrante del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Agregaduría Legal del MP en la Embajada de Guatemala en México, D.F., para facilitar el intercambio y la cooperación jurídica internacional en casos complejos con la Procuraduría General de la República (PGR). Durante el periodo analizado se observa también un crecimiento progresivo de la utilización de herramientas tecnológicas que se había iniciado en 2005 con la instalación del sistema informático institucional (SICOMP), que se consolidó tanto con la implementación a nivel nacional de la segunda versión de este sistema (SICOMP2), como con la puesta en marcha de un sistema de información gerencial que fue denominado FDX. Esta herramienta, basada en la información generada por SICOMP permite contar con diversos niveles de información para la toma de decisiones estratégicas.
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Para la implementación del Plan Estratégico, durante la administración 2010-2014, se crearon
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Acuerdo No. 53-2012 de la Fiscal General y Jefa del MP. Acuerdo No. 55-2013 de la Fiscal General y Jefa del MP. Acuerdo No. 56-2013 de la Fiscal General y Jefa del MP.
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La Unidad de Métodos Especiales de Investigación y la Dirección de Análisis Criminal fueron equipadas con alta tecnología y se implementó un proceso de intercambio de información electrónica con distintas entidades del Estado, entre estos: Registro Nacional de las Personas (RENAP), Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), Ministerio de Gobernación61, Registro de General la Propiedad, Registro General de Protocolos, INACIF, Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles (DICABI), existiendo al menos 14 bases de datos conectadas para nutrir de información las investigaciones que realiza el MP (MP, 2013). Algunas unidades estratégicas creadas durante la administración de Amílcar Velásquez Zárate en 2009, también fueron fortalecidas, entre ellas la Unidad de Evaluación del Desempeño (UED), la Unidad de Análisis (UA), la Unidad de Métodos Especiales de Investigación (UME) y la Unidad Especializada en Asuntos Internacionales (UEAI)62 .
manera conjunta con la Fiscalía Especial contra la Impunidad (FECI), como en materia de traslado de capacidades, particularmente en las áreas de seguridad, análisis y protección a testigos. En materia de seguridad, a partir de 2011 la CICIG colaboró con el MP realizando un diagnóstico del Departamento de Seguridad, que sirvió de base para la elaboración conjunta de un plan de transformación implementado en varias etapas: a) La creación de la Unidad de Análisis de Riesgo del Departamento de Seguridad del MP, encargada de determinar el nivel de riesgo y las medidas de seguridad a aplicar tanto a nivel general como particular; b) la reestructuración de puestos y funciones, conforme al reglamento del departamento y a las distintas responsabilidades asignadas; c) la formación de nuevos agentes de seguridad 64. Asimismo se desarrollaron esfuerzos
Durante el período analizado se observaron niveles importantes de coordinación entre el MP y la CICIG63, tanto de casos concretos trabajados de
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Esto incluye bases de datos relativas a licencias de conducir, pasaportes, flujo migratorio, capturas, vehículos con orden de captura, antecedentes policiacos y arraigos. Esta Unidad, que en el período 2010-2014 pasó a depender de la Secretaría de Asuntos Internacionales y Cooperación, tenía por mandato según los Acuerdos No. 49-2009 y No. 54-2009 del Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, la responsabilidad de tramitar las asistencias legales internacionales en materia penal, así como las extradiciones tanto activas como pasivas. La colaboración y cooperación entre el MP y la que se fundamenta en el Convenio de Cooperación
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Bilateral suscrito el 27 de febrero de 2008, que a su vez se basa en el Decreto No. 35-2007 del Congreso de la República que aprueba el Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), suscrito el 12 de diciembre de 2006 en la ciudad de Nueva York (EEUU). En este último se establecen entre los objetivos de la CICIG, apoyar, fortalecer y coadyuvar a las instituciones del Estado de Guatemala encargadas de la investigación y persecución penal de los delitos presuntamente cometidos por cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad. Asimismo entre las facultades de la CICIG se encuentra la de recabar, evaluar y sistematizar información suministrada por cualquier persona, entidad oficial o privada, dentro de la cual se enmarca la labor de apoyo, fortalecimiento y trabajo conjunto para el análisis de la información criminal en distintos campos. En 2012 se formó a dos promociones de agentes de seguridad, la primera de 22 elementos y la segunda de 71.
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para instalar el centro de comunicaciones del Departamento de Seguridad y el Grupo de Reacción Inmediata. A mayo de 2011 el Departamento de Seguridad contaba con 392 funcionarios y a 2014 con 470, todos ellos con una formación profesional apoyada por la CICIG.
para el funcionamiento del área; la implementación del sistema de selección de personal para el grupo de seguridad y formación; la adquisición del sistema de archivo; y el seguimiento a la situación de los casos bajo protección.
Por otro lado, la CICIG contribuyó al fortalecimiento de las capacidades operativas de la UA -posteriormente transformada en Dirección de Análisis Criminal (DAC)-, mediante el trabajo conjunto para el traslado de las metodologías y la adquisición de software y hardware especializado en análisis criminal , así como en la formación para el uso de dichas herramientas. Este apoyo resultó clave para garantizar la expansión en calidad y cantidad de las funciones a cargo de esta Unidad.
A pesar de los avances a nivel institucional, la situación de seguridad de los fiscales continuó siendo sumamente vulnerable, particularmente en el interior del país. Particular atención merece el caso del Fiscal Allan Stolinsky Vidaurre, Auxiliar Fiscal de la Fiscalía Distrital de Alta Verapaz, quien fue brutalmente asesinado por el Cartel de los Zetas en mayo 2011, hecho por el cual se condenó a tres integrantes de dicha banda a 97 años de prisión, en el marco de un caso de alto impacto contra 36 miembros de dicha organización criminal (Emisoras Unidas, 28 de junio de 2012).
En materia de protección a testigos, durante el período bajo análisis, la CICIG también colaboró con el MP elaborando un diagnóstico, algunas de cuyas recomendaciones fueron implementadas. Estas acciones incluyeron: la reasignación de funciones entre el MP y el Ministerio de Gobernación; el desarrollo del marco normativo para el funcionamiento del Programa; la asignación del personal adecuado del Ministerio de Gobernación y la reglamentación de su jerarquía, funcionamiento y sistemas de control; la reorganización de la estructura operativa de la Oficina de Protección65 ; la designación del espacio físico para el grupo de seguridad; la asignación de elementos logísticos
Una de las expresiones más visibles de la afectación contra la integridad de los funcionarios fiscales durante el periodo que se analiza en este informe, ha sido la retención de fiscales en calidad de rehenes en algunas comunidades, tal es el caso de pobladores de San Martín Jilotepeque, Chimaltenango, que en abril de 2014 retuvieron a dos fiscales del Ministerio Público e hirieron con arma blanca a tres agentes de la Policía Nacional Civil (PNC), durante un operativo para ejecutar una orden de captura (Emisoras Unidas, 7 de abril de 2014).
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La Oficina de Protección fue creada mediante el artículo 3 literal b) de la Ley para la protección de testigos y sujetos procesales vinculados a la administración de justicia, Dto. No. 70-96, con el mandato de ser el órgano ejecutivo de las políticas del Consejo Directivo del Servicio de Protección, para lo cual se estableció su existencia en el marco de la organización del MP.
Las limitaciones materiales y económicas de la institución hacen difícil contar con medidas suficientes de seguridad para atender todos los requerimientos. A pesar de ello, se desarrollan esfuerzos permanentes para minimizar los riesgos como la elaboración y difusión del manual de autoprotección para el personal del MP; los
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convenios interinstitucionales de colaboración y cooperación para la implementación de protocolos; y para la formación y la priorización de los recursos disponibles (F. Rivas, comunicación personal, 7 de octubre de 2015). En el caso de la DICRI, los técnicos de escena del crimen portan arma para su autoprotección y se coordina con la PNC el resguardo de la escena y de las personas que trabajan en esta (K. Rivera Gálvez, comunicación personal, 5 de octubre de 2015). El período analizado se caracteriza por la consolidación y tecnificación de las unidades especializadas sobre las cuales se sostiene la persecución penal estratégica como política, y por la implementación de las metodologías de trabajo que permitieron la desarticulación de bandas criminales durante los últimos años. El cambio de administración en mayo de 2014 permitió evaluar de manera objetiva los procesos iniciados en la administración anterior y establecer mecanismos de perfeccionamiento y expansión de las políticas previamente implementadas, garantizando la continuidad y sostenibilidad de los avances logrados en los años anteriores. Asimismo, se priorizaron nuevas acciones clave para el desarrollo institucional y del sistema de justicia, como la formulación e implementación de la Política Criminal Democrática del Estado de Guatemala; el desarrollo del Plan Estratégico del Ministerio Público 2015-2019; y la formulación e implementación de la Política de Persecución Penal Democrática del MP (Pérez, R., comunicación personal, 13 de julio de 2015).
2. Atención institucional 2.1 Cobertura geográfica Durante el período 2008-2011 no se observó una variación significativa del número de fiscalías distritales y municipales, tendencia que se mantuvo en el presente período. La tabla posterior permite observar que la creación de nuevas fiscalías con competencia para conocer áreas geográficas determinadas no ha sido prioritaria y que desde 2008, la cobertura geográfica del Ministerio Público permanece prácticamente en la misma situación, con un alcance del 33% del territorio nacional. Por ello, resulta imprescindible que la actual administración, basada en un estudio analítico de la criminalidad en cada área y de la cobertura geográfica ya existente, reciba los recursos necesarios para superar este rezago y avanzar en el acceso a la justicia en el interior de la República. Esto implica, además de crear nuevas fiscalías, sobre todo a nivel municipal, realizar un análisis de la competencia de las fiscalías existentes para optimizar su alcance.
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Tabla 33| Número de Fiscalías creadas durante el período 2011-2014 Tipo de fiscalía
2011
2012
2013
2014
Fiscalías Distritales
0
0
0
0
Fiscalías Municipales
0
0
1
0
Fiscalías de Sección
0
0
0
2
Nota: Adaptado de información oficial MP, 2015
Tabla 34| Número de personal fiscal, 2011-2014 Año
Número de personal fiscal
2011
1430
2012
1463
2013
1619
2014
1823
Nota: Adaptado de información proporcionada por la Dirección de Recursos Humanos, MP, 2015.
Sin embargo, esto no significa que se haya estancado el crecimiento institucional, sino más bien, que este fue orientado por criterios distintos al geográfico. En este sentido, los datos oficiales permiten establecer: a.
Que para la expansión institucional privó el criterio del fortalecimiento de las fiscalías especializadas, creándose dos Fiscalías de Sección (Fiscalía de Trata de Personas y Fiscalía de Extorsiones) y múltiples agencias de otras Fiscalías de Sección ya existentes: entre estas, 12 Fiscalías de la Mujer en el interior de la República66 –en congruencia b.
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Fiscalía Municipal de Villa Nueva, Guatemala; Fiscalía de Distrito de Alta Verapaz; Fiscalía de Distrito de Huehuetenango; Fiscalía de Distrito de Chimaltenango; Fiscalía de Distrito de Escuintla; Fiscalía de Santa Catarina Pinula, Guatemala; Fiscalía Municipal de Mixco, Guatemala; Fiscalía de
con la expansión de los juzgados y tribunales de femicidio y violencia contra la mujer-; así como Unidades Especializadas dentro de las Fiscalías de Sección Existentes (Unidad de Extinción de Dominio en la Fiscalía de Lavado de Dinero y otros activos; Unidad de Casos de Actores no Estatales en la Fiscalía de Derechos Humanos; Unidad contra la Discriminación en la Fiscalía de Derechos Humanos, entre otras). En el mismo sentido, se descentralizó la Unidad de Impugnaciones, estableciéndose agencias fiscales de Corte de Apelaciones en Quetzaltenango, Zacapa y Poptún, Petén (MP, 2013). Se amplió el número de personal sustantivo en las Fiscalías Distritales, Municipales
Distrito de Jutiapa; Fiscalía de Distrito de Jalapa; Fiscalía de Distrito de Petén; Fiscalía de Distrito de Quetzaltenango; Fiscalía de Distrito de Chiquimula.
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y de Sección ya existentes, lo que tiene relación también con la implementación de las reformas al CPP, que hicieron necesario incorporar más personal para atender las audiencias programadas en los juzgados pluripersonales y tribunales unipersonales. La tabla posterior muestra el número de fiscales en los años objeto de estudio. En relación con la infraestructura, el MP reporta haber remozado 21 edificios propios, así como haber brindado mantenimiento preventivo a un total de 46 inmuebles arrendados en los Departamentos (Departamento de Infraestructura, MP, 2015). Sin embargo, diversos actores coinciden en señalar el descuido en la infraestructura y las graves condiciones de las Fiscalías que se encuentran fuera del Departamento de Guatemala, así como la falta de dotación de recursos humanos y materiales a las mismas (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015), que contrasta con las condiciones existentes a nivel de sede central.
2.2 Creación, reestructuración, fortalecimiento o implementación de unidades, agencias y fiscalías Durante el periodo analizado, parte del énfasis en el crecimiento y fortalecimiento institucional como se refirió en páginas anteriores, estuvo centrado en las unidades clave para la efectiva implementación de la política de persecución penal estratégica: la UME, la DAC y la DICRI. La DAC sucedió a la antigua Unidad de Análisis que había sido reorganizada en agosto de 2009, elevada a la categoría de Dirección mediante Acuerdo No. 7-2013, que le otorga la función de recopilar, organizar, procesar, analizar, producir y
comunicar oportunamente información relevante a las diferentes fiscalías y dependencias del MP para orientar y apoyar de manera estratégica y operativa las investigaciones y el ejercicio de la persecución y acción penal. Durante el período que se analiza, esta área creció de 15 analistas a 127 y fue equipada con tecnología de punta. Además se establecieron en el marco del modelo de gestión fiscal, 12 analistas que fungen como unidades de enlace en Fiscalías Distritales y cinco en Fiscalías de Sección67, con el objeto de garantizar retroalimentación recíproca sobre los fenómenos criminales atendidos por las fiscalías en el terreno y la oficina central. Esta Dirección resulta ser una de las claves en la capacidad desarrollada por el MP para organizar información sobre estructuras criminales y relacionarlas con hechos delictivos, estableciendo patrones. A partir de mayo 2011, al asumir funciones la Fiscal General Thelma Aldana, se determinó la necesidad de fortalecer la interacción y comunicación entre las Unidades de enlace de las Fiscalías y la DAC, a efecto que tanto la información sobre los fenómenos criminales reportados a nivel regional, como los fenómenos criminales específicos conocidos por las Fiscalías de Sección, retroalimentaran adecuadamente el trabajo a nivel central y viceversa (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015). La UME experimentó en 2011 un fortalecimiento significativo, al duplicarse la capacidad de desarrollar escuchas telefónicas. Por su parte, en la DICRI se
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Huehuetenango, Quetzaltenango, Metropolitana, Chimaltenango, Chiquimula, Escuintla y Sacatepéquez; Municipales de Mixco y Villanueva; Fiscalía de Sección de Trata de Personas, contra el Lavado de Dinero y otros activos y de la Mujer.
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Ilustración 5| Organización de la fiscalía según el modelo de gestión fiscal
Fiscal
Unidad de Enlace
Unidad de Atención Integral
Unidad de Decisión Temprana (UDT)
Unidad de Dirección de integración (UDI)
Unida de Litigio
Oficina de Atenció Permanente (OAP)
Oficina de Atención a la Víctima (OAV)
Nota: CEJA, 2014, p. 51.
implementaron nuevos modelos de trabajo que incorporan la planificación, supervisión y coordinación y se dotó de tecnología adecuada para el desarrollo de sus funciones (MP, 2014). Al hablar de reorganización es indispensable hacer referencia nuevamente a la implementación del modelo de gestión fiscal, a través del cual se impulsó una nueva estructura en las Fiscalías que está basada en un modelo en el que existen diversas unidades con competencias funcionales específicas y especializadas para la atención de diversos tipos de delito y de diversas fases procesales, con algunos ajustes dependiendo del tipo de fiscalía del que se trata:
Este modelo quedó plasmado en el Reglamento de Organización y Funciones de las Fiscalías de Distrito, aprobado mediante Acuerdo No. 1032013 del Fiscal General y en el Reglamento de la Fiscalía de Delitos contra la Vida. Esta reorganización fue considerada la clave de los niveles de efectividad alcanzados por el MP durante el período de gestión evaluado, pero fue también duramente criticada en tanto las coordinaciones entre las diversas unidades particularmente entre la de Unidad de Investigación (UDI) y la Unidad de Litigio (UL), no fueron en todos los casos las más oportunas para garantizar una adecuada actuación institucional frente a litigios relevantes.
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En particular, se criticó fuertemente que el personal de las Unidades de Litigio, que no había participado de la investigación, recibía expedientes para defender en debate con poca o ninguna antelación, lo que derivaba en argumentaciones deficientes por parte del MP e incluso en la suspensión de audiencias. La administración del MP tomó medidas para superar estas deficiencias, entre estas, el acompañamiento de los fiscales de
la UL en actos procesales clave de la etapa de investigación (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015). El modelo de gestión fiscal, basado en los principios de especialización y división del trabajo, se implementó entre 2010 y 2014 en las siguientes fiscalías:
Ilustración 6| Implementación del modelo de gestión fiscal 2011-2014 2010 •
Fiscalía de Distrito de Quetzaltenango
2011 • • • • •
• •
Fiscalía de Distrito de Huehuetenango Fiscalía de Distrito Metropolitana Fiscalía Municipal de Mixco Fiscalía Municipal de Villa Nueva Fiscalía de Sección de Delitos Contra la Vida y la Integrida de la Persona Fiscalía de Sección de la Mujer Fiscalía de Sección de Delitos de Narcoactividad
2012 • • • • • • • • • • • •
Fiscalía de Distrito de Chimaltenango Fiscalía de Distrito de Chiquimula Fiscalía de Distrito de Quiché Fiscalía Municipal de Nebaj Fiscalía de Distrito de Escuintla Fiscalía de Distrito de Sacatepéquez Fiscalía de Distrito de Petén Fiscalía Municipal de La Libertad Fiscalía Municipal de Poptún Fiscalía de Sección Contra la Traba de Personas Fiscalía de Sección Contra la Corrupción Fiscalía de Sección Contra el Crimen Organizado
2013 • • • • • • • • • • • • • • • • •
Nota: Adaptado de información MP, 2013.
Fiscalía de Distrito de Alta Verapaz Fiscalía de Distrito de Jutiapa Fiscalía de Distrito de Zacapa Fiscalía Municipal de San Marcos Fiscalía de Distrito de Baja Verapaz Fiscalía de Distrito de El Progreso Fiscalía de Distrito de Totonicapán Fiscalía de Distrito de Santa Rosa Fiscalía de Distrito de Sololá Fiscalía de Distrito de Suchitepéquez Fiscalía de Distrito de Coatepeque Fiscalía de Distrito de Izabal Fiscalía Municipal de Santa Lucía Cotzumalguapa Fiscalía Municipal de San Juan Bautista Fiscalía Municipal de Tecún Umán Fiscalía Municipal de Puerto de San José Fiscalía Municipal de la Nueva Concepción (Tiquisate)
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
En abril de 2014, el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) publicó un estudio sobre la implementación del modelo de gestión fiscal en el MP, que concluyó indicando que el mismo estaba completamente expandido en el MP y que el número de denuncias recibidas a través de dicho modelo ascendía a 78% en 2013. Dicho estudio estableció: “La mejor muestra del éxito de este nuevo modelo son los datos de funcionamiento generados: Aumento del número de casos ingresados (de 216.111 en 2008 a más de 300.000 en 2013); el número de salidas alternas ha tenido un crecimiento exponencial (de 5.800 en 2008 a 27.950 en 2013); y, sobre todo, es necesario mencionar el aumento del número de condenas obtenidas (de 3.280 en 2009 a 7.122 en 2013). Estos tres datos apuntan directamente a que las Unidades de Atención Permanente, Decisión Temprana, Investigación y Litigio están funcionando de forma correcta y, además, están generando datos altamente positivos. En términos cualitativos parece relevante mencionar los éxitos en la lucha contra estructuras criminales como la Pandilla 18 y Mara Salvatrucha; el procesamiento de 19 personas por los robos y violaciones en la Calzada Roosevelt; la detención de 27 personas por delitos de corrupción y
lavado de dinero en Chinautla, San José del Golfo, Fraijanes y Villa Canales; la captura de 76 Zetas en el periodo 2011-2012; la captura de los responsables de la masacre de 27 personas en Los Cocos; la captura de 14 personas vinculadas al narcotráfico y la extradición a Estados Unidos de peligrosos criminales como Juan Ortiz, Elio Lorenzana, Byron Linares, etc… También se pudo lograr la apertura a juicio por el delito de genocidio contra la población Ixil y por la masacre de campesinos Quichés en la embajada de España en Guatemala” (CEJA, 2014, p. 127 y 128). A su llegada a la Fiscalía General en mayo de 2014, la nueva administración generó un proceso de evaluación del modelo de gestión fiscal mediante el cual estableció la existencia de dificultades como la sobrecarga de trabajo en unidades específicas en algunas fiscalías y la falta de mecanismos para evitar la acumulación de expedientes en mora, que a julio de 2014 ascendía a 1 millón 200 mil expedientes que aún se encontraban sin resolución. En respuesta a ello, se giró la Instrucción 03-2014 cuya elaboración fue acordada con Fiscales con experiencia en la institución y que contempló el Plan Piloto de Ajustes al Modelo de Gestión en cuatro Fiscalías (Metropolitana, Delitos contra la Vida, Narcoactividad y Crimen Organizado). Esta instrucción contempla básicamente los lineamientos de coordinación entre las Unidades de Dirección de la Investigación y de Litigio (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015).
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Tabla 35| Técnicos en escena del crimen e investigadores de la DICRI PUESTO TÉCNICO EN ESCENA DEL CRIMEN 1 TÉCNICO EN INVESTIGACIONES CRIMINALÍSTICAS I TÉCNICO EN INVESTIGACIONES CRIMINALÍSTICAS II TÉCNICO EN INVESTIGACIONES CRIMINALÍSTICAS III TÉCNICO EN INVESTIGACIONES CRIMINALÍSTICAS IV
2011 250
2012 237
2013 238
2014 228
438
453
469
496
13
12
9
9
20
18
15
18
19
19
16
16
Nota: Dirección de Recursos Humanos, MP, 2015.
2.3 Personal fiscal De acuerdo a la información oficial, de las contrataciones realizadas entre 2011-2014, el 73% del personal fue incorporado a las áreas sustantivas y el 27% al área administrativa, haciéndose un esfuerzo por contratar solamente puestos indispensables en esta área y destinar los recursos existentes a la contratación de más fiscales e investigadores (MP, 2014). Como fue mencionado en párrafos anteriores, el personal fiscal aumentó de manera escalonada pasando de 1430 personas en 2011 a 1823 en mayo 2014 (MP, 2014). Sin embargo, este número es sumamente bajo en comparación con la población total del país que requiere ser atendida y como se explicó en áreas anteriores, la cobertura institucional abarca únicamente 33% del total del territorio nacional. En el caso de DICRI, el número de personal de escena del crimen y de investigación durante el período analizado, se mantuvo sin mayor variación como se observa en la tabla siguiente, haciéndose la salvedad que en 2014 se incorporaron,
adicionalmente a los funcionarios que se muestran en la tabla posterior, 21 Coordinadores de Escena del Crimen con el objetivo de garantizar una adecuada implementación de la metodología de planificación-ejecución-supervisión. En materia de recursos humanos, es necesario resaltar que durante el período se observaron dificultades para que la institución resolviera con eficiencia y celeridad los procesos de selección y contratación, lo que ocasionó problemas de funcionamiento (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015). Esto a pesar de la implementación de una metodología de trabajo en la Dirección de Recursos Humanos, basada en herramientas informáticas, incluyendo un módulo de reclutamiento y selección, un módulo de acciones de personal (traslados, ascensos, permutas y otros) y la asignación de contraseñas a aspirantes a ingresar el MP para el seguimiento al proceso de aplicación, entre otros. Estas medidas permitieron establecer controles específicos sobre cada fase del proceso de
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selección y reclutamiento para garantizar mayor transparencia y eficiencia (MP, 2013). Durante el período analizado, el MP continuó sin implementar un mecanismo adecuado de suplencias e interinatos, lo que implicó que ante las ausencias por cualquier razón, las mesas de trabajo fueron asumidas por compañeros de trabajo de la misma jerarquía y con las mismas funciones68, quienes tenían imposibilidad de manejar con eficiencia dos mesas de trabajo al mismo tiempo, por lo que las diligencias solían quedar suspendidas hasta que el titular volviera a sus funciones69 .
2.4 Casos atendidos De acuerdo con los datos de SICOMP, en 2011 el MP registró 351,302 denuncias, siendo el año con menos denuncias desde 2008. En 2012 se registraron 357,177 denuncias y en 2013, 374,421 con un incremento del 4.83% respecto del año anterior. En 2014, el número total de denuncias recibidas fue de 344,470 (MP, 2015). De acuerdo a la información oficial, tanto en acusaciones, como en salidas alternas y en sentencias condenatorias, se marca una tendencia hacia el aumento. Como se observa en la gráfica posterior, durante en el periodo bajo estudio, se observa un crecimiento de 22% en el número de acusaciones formuladas, lo cual es un indicador
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Esto de conformidad con el Acuerdo 16-2008 del MP. Mediante Oficio DRH-03-2015 de fecha 12 de enero de 2015 se informó al personal que la Fiscal General y Jefa del Ministerio Público autorizó el nombramiento de personal para interinatos por licencias y becas, siempre que el período de ausencia fuera mayor a un mes.
positivo en términos de efectividad. Empero, debe hacerse énfasis en que las metodologías implementadas para garantizar el aumento en la efectividad, bajo ninguna circunstancia deben comprometer altos estándares de calidad en el desempeño institucional y una adecuada y pertinente atención a la víctima. A este respecto, es importante señalar que el establecimiento de cuotas de productividad, si bien favorecen la cantidad, no favorecen la calidad en el trabajo desarrollado por los fiscales ni la adecuada atención a la víctima. En cuanto a sentencias, el MP refiere haber logrado la condena de 22,691 personas entre 2011-2013, duplicando el número de personas condenadas durante 2008-2010 que ascendió a 11,777. Como se ha expuesto en páginas anteriores, la implementación del modelo de gestión fiscal significó la adopción de una estructura orgánica y metodológica para la depuración oportuna de los delitos de menor impacto, lo que coadyuvó a descongestionar el sistema y enfocar recursos en casos de mayor impacto. Esta metodología, implementada desde el momento de la denuncia realizada ante la Oficina de Atención Permanente (OAP), permitió depurar todos aquellos casos que no eran constitutivos de delito. La gráfica posterior muestra los totales de casos depurados de 2005 a la fecha. Como se observa, el número de casos depurados en el período 2008-2010 supera ostensiblemente los depurados en el periodo analizado por este informe.
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Gráfica 13| Acusaciones formuladas
49,350 40,522
12,810
2005 al 2007
2008 al 2010
2011 al 2013
Nota: Informe de Gestión 2011-2014
Gráfica 14| Sentencias logradas durante 2011-2013
19,409
11,087
4,800
2005 al 2007
2008 al 2010
2011 al 2013
Nota: Adaptado del Informe de Gestión 2011-2014
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Gráfica 15| Casos depurados por el Ministerio Público, 2005-2013
129,349
400,003
277,626
1,128,824
1,160,170
778,135
2005 al 2007
Depurado OAP Recibidos
2008 al 2010
2011 al 2013
Nota: Informe de gestión 2011-2014.
Gráfica 16| Resolución de delitos de menor impacto 2005-2013 85,196
24,306 11,937
2005 al 2007
2008 al 2010
2011 al 2013
Nota: Adaptado de Informe de Gestión 2011-2014.
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Respecto de este tema, la administración de la Fiscal General Thelma Aldana, detectó una acumulación de casos antiguos pendientes de resolución para cuya atención estableció la figura de la Fiscalía de Sección Liquidadora, institucionalizada mediante la Instrucción General No. 05-2014. Esta fiscalía tiene por objeto la atención de todos aquellos casos no atendidos o en situación de mora, entendida esta como el retraso en el cumplimiento de los actos de investigación y persecución penal, que debieron ser llevados a cabo en un caso concreto durante un plazo razonable. Según el acuerdo de su creación, la Fiscalía de Sección, sus Agencias y Unidades Liquidadoras de las Fiscalías de Distrito, Municipales y de Sección son competentes para conocer todos aquellos casos cuya fecha de ingreso sea anterior al 30 de junio de 2008 para darle la salida procesal que corresponda. De acuerdo a las estimaciones realizadas por el MP, en esta situación se encuentran alrededor de un millón ochocientos mil casos, para cuya atención se implementaron siete agencias Fiscales en la Fiscalía Metropolitana, Mixco, Villa Nueva, Cobán, Escuintla, Suchitepéquez y Quetzaltenango. Estas fiscalías constan de tres unidades: Desestimación en Sede Fiscal; Desestimación con autorización Judicial y Unidad de Investigación y Litigio. La meta perseguida mediante esta figura es la pronta desestimación de los casos que así lo ameriten y la identificación de casos que requieran investigación (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015). Por su parte, la resolución de delitos de menor impacto aumentó entre 2011 y 2013 en un 251% respecto del período 2008-2010 como se observa en la gráfica siguiente, lo cual puede atribuirse no sólo a la implementación del modelo de gestión
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fiscal sino a la implementación de las reformas al CPP relativas a los delitos menos graves. Asimismo, este período se caracterizó por un mayor uso de la conversión y una menor utilización de las figuras del archivo y el sobreseimiento, como se observa en la tabla siguiente. Esta tabla permite observar el aumento en las capacidades investigativas del MP, pues las tres figuras referidas son aplicables cuando no ha sido posible al órgano investigador lograr la individualización del sindicado o la obtención de medios de prueba. Al disminuir el número de casos a los que se aplicó estas tres figuras durante el período 2011-2013, se constata que el MP ha logrado avanzar en la investigación individualizando al sindicado y obteniendo las pruebas necesarias para continuar con la investigación sin requerir una suspensión del proceso bajo alguna de las figuras referidas.
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Tabla 36| Salidas alternas en casos planteados ante el MP 2008-2013
Casos de procedencia
2008-2010
2011-2013
% diferencia
Conversión
Cuando las acciones de ejercicio público se transforman en acciones privadas ejercitadas por el agraviado conforme al procedimiento especial establecido en el CPP siempre que se llenen los requisitos de ley y que los delitos no produzcan impacto social (Art. 26 CPP)
68
2,732
3918%
Archivo
Cuando no se ha individualizado al imputado o se ha declarado su rebeldía (Art. 327 CPP).
59,366
24,036
-60%
Sobreseímiento
Cuando resulta evidente la falta de condiciones para imponer alguna pena o cuando no existiere razonablemente, la posibilidad de incorporar nuevos elementos de prueba y fuere imposible requerir fundadamente la apertura del juicio (Art. 328 CPP)
11,989
9,141
-24%
Clausura provisional
Cuando no corresponde sobreseer pero los elementos son insuficientes para requerir la apertura a juicio y se espera incorporar elementos concretos posteriormente (Art. 331)
3,399
2,525
-26%
Salida procesal
Nota: Adaptado de MP, 2014
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A partir de los datos anteriores, la tendencia respecto de los casos atendidos por el MP durante los últimos cuatro años, puede resumirse en las siguientes premisas: a) las denuncias se han incrementado al igual que las acusaciones y sentencias; b) las desestimaciones descendieron entre 2010-2014, aunque se incrementaron en 2014. A criterio de las autoridades, esto tiene relación de los fiscales de ser sancionados disciplinariamente en caso que la desestimación no llene los requisitos legales, ante lo cual se inhiben de dar salida mediante desestimación (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015); c) las salidas mediante archivo han disminuido; d) la aplicación de salidas alternas marca una tendencia creciente. Aunque algunos aspectos generales sobre los índices de criminalidad fueron referidos en el Capítulo relativo al OJ, vale la pena señalar que de acuerdo a la información del MP, se documentó una disminución sensible en el número de homicidios entre 2009 y 2013, pasándose de 46 homicidios por cada 100,000 habitantes a 34. En el año 2009 se registraron 1537 asesinatos y en 2013, 866 (MP, 2014). Esto se atribuye entre otros aspectos al trabajo coordinado desarrollado entre el Ministerio de Gobernación y el Ministerio Público, particularmente en relación con la Fiscalía de Delitos contra la Vida (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015; F. Rivas, comunicación personal, 7 de octubre de 2015).
2.5 Atención a la víctima
se identificaron acciones como el fortalecimiento de los mecanismos de información de derechos de las víctimas; el diseño e implementación de políticas y estrategias que atiendan el carácter multilingüe y pluricultural de las comunidades; el fortalecimiento del modelo de Atención Integral a la Víctima y los mecanismos internos que favorezcan la retroalimentación y denuncia de las víctimas cuando no sean atendidas adecuadamente. Además se contempló como acción indispensable, la formación, la suscripción de convenios interinstitucionales para el mejoramiento de las medidas de protección a la víctima y el fortalecimiento a las redes de derivación en toda la República. Si bien el tema de la atención a la víctima debe ser considerado transversal en todo el accionar del MP, dos de las áreas clave por su nivel de responsabilidad en esta materia son la OAP70 y la Oficina de Atención a la Víctima (OAV)71. La primera de estas fue fortalecida y reestructurada a nivel metropolitano, contándose con una herramienta tecnológica para la atención al usuario mediante la cual se logró la reducción en el tiempo de espera72. Asimismo se implementó un Manual de Atención
70
71
El Plan Estratégico 2010-2014 estableció como uno de sus ejes estratégicos, la atención a la víctima y como objetivo central, el facilitar el acceso de los servicios del Ministerio Público a la víctima del delito. Dentro de este objetivo central,
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La Oficina de Atención Permanente es la responsable de brindar un servicio eficaz y eficiente al momento de la recepción de la denuncia, orientando a los/ as usuarios respecto del trámite y coordinando las acciones urgentes que corresponda. Esta Oficina tiene la responsabilidad del registro inicial de toda denuncia que ingrese al MP. La Oficina de Atención a la Víctima es la responsable de brindar atención urgente y necesaria a víctimas directas y colaterales del delito. Tiene una relevancia preponderante al momento de la toma de la denuncia. Los tiempos de espera para atención de las personas fueron disminuidos de 40 a 12 minutos por persona (MP, 2013)
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al Usuario y un programa de Construcción de Principios para una Cultura de Servicio de Calidad en la OAP. Asimismo, la OAV experimentó un importante proceso de ampliación de la cobertura geográfica lográndose su presencia en la totalidad de las fiscalías Distritales y de Sección en las que se apoya para la recepción de denuncias y acompañamiento a las víctimas de todo tipo de delitos. Esta Oficina se incorporó al sistema informático institucional mediante una aplicación a la plataforma del SICOMP2 que permite la gestión y registro de las actividades realizadas en OAV. Para los casos de la atención a víctimas de violencia contra la mujer y violencia sexual, el MP continuó implementando el Modelo de Atención Integral (MAI), mediante el cual se concentran en un solo espacio físico los profesionales y entidades que auxilian a las mujeres en las gestiones médicas, legales y psicosociales, requeridas en este tipo de delitos, garantizando así un mayor acceso a la justicia. El MAI funciona 365 días del año las 24 horas del día, asegurando atención especializada, en el propio idioma y la posibilidad de acceder de manera inmediata a todas las instituciones del sistema de justicia. En 2011 se implementaron los MAI de Guatemala y Villanueva, en 2012 los de Huehuetenango, Alta Verapaz y Escuintla y en 2013, los de Mixco, Chiquimula, Chimaltenango y Quetzaltenango, para hacer un total de nueve Modelos de Atención Integral a mayo de 2014 (MP, 2013). Dentro de los MAI se instalaron durante el período analizado, seis Cámaras Gessell para garantizar los derechos de los niños y niñas víctimas cuando rinden su declaración, procurando no solamente un ambiente propicio, seguro y privado, sino un acompañamiento especializado acorde a su edad.
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Respecto a las redes de derivación, el MP logró consolidar alianzas con más de 400 organizaciones durante el período 2011-2014, ampliando así las opciones para la atención de las víctimas. Se suscribieron 31 cartas de entendimiento en este contexto. Las alianzas para las redes de derivación están integradas por instituciones estatales y organizaciones sociales que brindan atención legal, educativa, psicológica, social e integral a las víctimas de delitos en el MP, al ser derivadas a estas para el seguimiento a las secuelas del delito cometido contra ellas. Respecto de la atención es importante señalar dos mecanismos de evaluación y seguimiento que fueron implementados durante este período: por un lado el Sistema de Atención Telefónica a Víctimas (ATELVI) que permite brindar atención personalizada a las víctimas a través de un número telefónico específico por medio del cual se establece comunicación entre el fiscal e investigadores del caso con la víctima, reduciendo y en algunos casos eliminando, la necesidad de presentarse al MP para darle seguimiento al expediente. Esta metodología se implementó en las Fiscalías de Sección contra el Crimen Organizado; la Unidad de robo de Vehículos y la Fiscalía de la Mujer (MP, 2013). Por otro lado, se estableció como parte del Sistema de Evaluación del Desempeño, una metodología de evaluación del servicio brindado a las víctimas por vía telefónica, que consiste en realizar llamadas al azar a las personas atendidas en las distintas fiscalías para plantearles preguntas sobre la forma en que fueron atendidas. Estas llamadas abarcan todo tipo de fiscalías ubicadas en toda la República. El número de llamadas realizadas, así como los resultados obtenidos se observan en las gráficas a continuación.
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Gráfica 17| Llamadas realizadas al 31986 18,777
7063
6022
124 Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Nota: Informe de gestión Ministerio Público 2011-2014
Gráfica 18| Calidad de la atención en el Ministerio Público
91%
88%
89%
11%
Año 2011
12%
Año 2012
9% Año 2013
93%
7% Año 2014
Nota: Esta medición es producto de las llamadas realizadas para determinar la calidad de la atención. Adaptado del informe de gestión del MP, 2011-2014
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Tabla 37| Instrucciones Generales complementadas por la Instrucción General 4-2014 del Fiscal General No. de Instrucciones Generales 74-2004 09-2005 09-2008 10-2008 02-2013 06-2013
Contenido Organización y Funcionamiento de las OAV de las Fiscalías Distritales y Municipales. Reglamento de Organización y Funcionamiento del Departamento de Coordinación de Atención a la Víctima. Implementación del protocolo para la atención a la niñez y adolescencia, víctimas directas y colaterales. Protocolo para la atención a víctimas de delitos contra la libertad y seguridad sexual y el pudor en las OAV. Atención y persecución penal de delitos cometidos en contra la de la niñez y adolescencia. Investigación criminal del delito de femicidio.
De acuerdo con esta gráfica, en el periodo analizado el nivel de satisfacción del usuario osciló entre 89% y 93%. En los casos en que se detectó atención insatisfactoria, se realizó la recopilación de información necesaria, incluyendo la intervención la Supervisión General cuando fue pertinente, además de ser incluidos los resultados en la evaluación del desempeño del funcionario correspondiente.
y deroga las Instrucciones Generales 07-200873; 08-200874 y 49-200875. Este nuevo instrumento
está basado en la experiencia y buenas prácticas derivadas del MAI y de la justicia especializada en femicidio, así como las experiencias internacionales sobre la materia. Su implementación deberá ser monitoreada y evaluada en un futuro.
2.6 Acceso de los pueblos indígenas El 10 de noviembre de 2014, la Fiscal General Thelma Aldana emitió la Instrucción General 04-2014 que contiene las bases para la aplicación de un nuevo Protocolo de Atención Integral para las Víctimas del Delito en el MP que complementa las Instrucciones Generales contenidas en la tabla inmediata
El Departamento de los Pueblos Indígenas fue institucionalizado en el MP mediante Acuerdo No.
73
74
75
Implementación del Modelo de Atención Integral a la Víctima en el MP. Protocolo para la estabilización de la víctima del delito en la primera entrevista Reglamento del Modelo de Atención Integral de casos de violencia intrafamiliar y delitos sexuales en el área metropolitana.
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53-2012 de la Fiscal General y Jefa del Ministerio Público, con el mandato de sistematizar, realizar estudios y evaluación del accionar institucional relacionado a los temas de los pueblos indígenas y proponer las acciones pertinentes. Se creó con dependencia funcional y administrativa de la Secretaría de Política Criminal. Entre sus funciones se encuentran velar porque se apliquen adecuadamente los instrumentos nacionales e internacionales vinculados a los derechos de los pueblos indígenas; formular mecanismos de comunicación y coordinación con las instituciones del sector justicia, y con las autoridades propias de los pueblos indígenas. A finales de 2013, con el apoyo de OACNUDH el Departamento emprendió un diagnóstico sobre el acceso de los pueblos indígenas a las siete Fiscalías Distritales ubicadas en departamentos con mayor presencia indígena: Quiché, Huehuetenango, San Marcos, Alta Verapaz, Chimaltenango, Quetzaltenango y la Fiscalía Metropolitana. Este diagnóstico tenía por objetivo evaluar desde una perspectiva antropológica y jurídica y desde el enfoque de derechos humanos, el acceso lingüístico, geográfico y con pertinencia cultural (entre otros elementos) a los servicios que brinda el MP. Al cierre de este informe, los hallazgos del diagnóstico habían permitido avanzar en la determinación de los lineamientos que orientarán la política de acceso de los pueblos indígenas al MP. Respecto de los servicios con pertinencia lingüística, el MP fortaleció su cuerpo de intérpretes que aumentó progresivamente de 22 en 2011 a 76 intérpretes en 2014. Aunque este número es insuficiente y las autoridades del MP están conscientes de la necesidad de avanzar en
la contratación de personal bilingüe –que deberán sustituir gradualmente a los intérpretes- en las áreas mayoritariamente indígenas, se observa una voluntad importante en proveer servicios con pertinencia lingüística (Dirección de Recursos Humanos, MP, 2015). Es necesario fortalecer la capacitación y elevar el perfil de los intérpretes76, además de limitar la facultad de los fiscales distritales de atribuirles tareas administrativas diversas que no corresponden a la naturaleza del puesto y que los distraen del cumplimiento de la obligación de atender a las víctimas en su propio idioma. Durante el periodo analizado, el Departamento de los Pueblos Indígenas logró consolidar alianzas con autoridades indígenas, entre ellas, con los Cantones del Municipio de Totonicapán, Sololá e Ixcán en Quiché, el Consejo de Autoridades Comunales de los 48 cantones de Totonicapán y la Alcaldía Indígena de Sololá (MP, 2013). El Departamento de los Pueblos Indígenas ha desarrollado actividades en los Departamentos de la República con presencia indígena, para fortalecer las alianzas con autoridades y comunidades. En el marco de la Fiscalía de Derechos Humanos se creó la Unidad Fiscal contra delitos de discriminación mediante Acuerdo No. 3-2014 de la Fiscal General y Jefa del MP, con el objetivo que la misma haga efectiva la persecución y acción penal en los delitos comprendidos en el Art. 202 Bis del Código Penal. Asimismo se aprobó la Instrucción General No. 02-2014 para la persecución penal del delito de discriminación, que provee elementos relevantes que los fiscales deben considerar al
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Perfil del intérprete, modificado mediante Acuerdo No. 163-2013.
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Tabla 38 | Denuncias y sentencias por delitos de discriminación 2011-2014 2011
2012
2013
2014
Total
Denuncias
174
225
302
371
1072
Sentencias
2
1
0
2
5
Nota: Adaptado de información oficial MP, 2015.
momento de establecer si alguna conducta se enmarca en el tipo penal de discriminación. Si bien este instrumento supera algunas deficiencias de la Instrucción General No. 9-2007 que quedó derogada, subsiste la confusión respecto del alcance de los peritajes en el marco de un proceso penal77. A este respecto cabe señalar que entre 2011 y 2014 se contabilizaron en total 1072 denuncias por discriminación, incrementándose el número registrado en cada año. Sin embargo este aumento no corresponde al número de casos que resultan con sentencia, tal y como se observan en la siguiente tabla: La política de igualdad entre hombres y mujeres, adoptada por el MP, recogió importantes elementos de la temática de los pueblos indígenas, basando su desarrollo en el carácter multiétnico, plurilingüe y
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En la instrucción se establece que el perito que sea llamado a rendir informe sobre un caso de discriminación, debe pronunciarse respecto a si la acción u omisión está encuadrada en uno de los verbos rectores del delito de discriminación; cuál es la motivación del sindicado para cometer la conducta; si se vulneró el principio de igualdad y cuáles fueron los derechos afectados y daños causados por la conducta discriminatoria, todo lo cual excede la función de un perito y corresponde al trabajo que debe realizar el fiscal y en su caso, el juez.
multicultural de Guatemala e incluyendo el enfoque étnico cultural en los objetivos estratégicos, específicos y en sus líneas de acción (MP, 2014).
3. Acciones orientadas a mejorar la eficacia y la eficiencia de la justicia En términos de efectividad y eficacia, es relevante mencionar como logros:
• Más de 49 procesos de extradición personas vinculadas a delitos de narcotráfico y lavado de dinero requeridas por Estados Unidos (MP, 2014). • La condena a 17 exalcaldes por delitos relacionados con bienes del Estado (MP, 2014). • La desarticulación de al menos 34 pandillas integradas por 631 personas (Unidad de Enlace con la Dirección de Análisis Criminal, comunicación electrónica, 19 de noviembre de 2015) • La extinción de bienes mediante procesos de extinción de dominio que solamente en fincas ascendió a más de 210 millones de quetzales en 2013 (MP, 2013). • La recuperación de Q92 millones de quetzales a favor del fisco en delitos
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relacionados con la administración tributaria en 2013 (MP, 2013). Entre mayo 2014 y abril 2015, el MP recuperó Q65,021,150.49 (MP, 2015).
3.1 Investigación criminal y política de persecución penal Con el objeto de fortalecer el trabajo de la DICRI, durante el período analizado se implementaron manuales de procedimientos, incluyendo el de escena del crimen, en el que se incorporó el uso de Sistemas de Posicionamiento Global –GPS–. Asimismo, se desarrolló el sistema de embalaje y etiquetado de los indicios de escena del crimen a través de un dispositivo móvil e impresoras térmicas, que utilizando el código de barras, permiten la identificación de cada uno de los indicios y su correspondiente registro en el SICOMP. Esto permitió mejorar el control sobre las evidencias y reducir los tiempos de proceso, así como garantizar con herramientas electrónicas la cadena de custodia (MP, 2014). La implementación de herramientas informáticas también alcanzó la coordinación de la DICRI con INACIF, al lograrse una interconexión que permite la notificación electrónica inmediata del resultado de la identificación de indicios con el dictamen preliminar realizado por los expertos forenses, garantizando así que el fiscal pueda tomar decisiones inmediatas respecto de los actos más pertinentes de investigación. En los casos de delitos contra la vida, secuestro, extorsiones, robo de vehículos, trata de personas y violencia sexual, se consolidó el modelo de coordinación entre Departamento de Investigaciones Criminalísticas de la Policía Nacional Civil (DEIC-PNC) y las Fiscalías especializadas en
estos delitos, dando continuidad a la asignación de equipos de policía de investigación altamente especializados en los delitos referidos, que trabajan adscritos directamente a las Fiscalías referidas bajo la dirección funcional de los fiscales a cargo de los casos. Cabe mencionar que como resultado de estas coordinaciones y de la implementación de tecnología, metodologías especializadas y capacitación, se observó un descenso considerable en los delitos contra la vida, secuestros y extorsiones durante los años 2012-201378. En materia de coordinación, la metodología de trabajo con la PNC se concreta mediante mesas de trabajo, que funcionan por caso o por fenómeno criminal. La frecuencia se determina según las necesidades. Aunque la DICRI cuenta con cobertura en todas las fiscalías del país, una de las dificultades que enfrentan es trabajar la escena del crimen con escasez de personal, equipo y vehículos. A pesar de la presencia de investigadores, la demanda de trabajo especializado supera los recursos disponibles (K. Rivera Gálvez, comunicación personal, 5 de octubre de 2015). Para atender las necesidades, la DICRI ha clasificado las Fiscalías Distritales con mayor frecuencia criminal79 para asignar grupos de trabajo
78
79
En 2010 y 2011 por ejemplo, se registraron 10,171 denuncias y 10,012 denuncias por robo de vehículos respectivamente, mientras que en 2012 se registraron 6832 y en 2013 5951, según datos de SICOMP (MP, 2013). De acuerdo con la información proporcionada por DICRI, las Fiscalías que se consideran con mayor frecuencia criminal son Escuintla, Guatemala, Puerto Barrios, Chimaltenango, Quetzaltenango,
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
de acuerdo a la necesidad, magnitud y frecuencia de los fenómenos criminales. En el caso de las Fiscalías Especializadas, se clasifican en tipo A las que cuentan con tres técnicos; tipo B, que cuentan con dos técnicos y tipo C, que cuentan con un técnico. En casos especiales o complejos, se coordinan grupos de trabajo específicos (K. Rivera Gálvez, comunicación personal, 5 de octubre de 2015). En relación con la evaluación a la que están sujetos los técnicos de escena del crimen y los investigadores de DICRI, las autoridades refieren que esta se realiza por medio del sistema de especialistas; mediante el monitoreo sobre todas las actividades ingresadas por los investigadores al sistema informático; así como mediante supervisiones directas que pueden ser programadas o sorpresivas durante los operativos. Estas supervisiones son realizadas por los nueve coordinadores departamentales y cuatro coordinadores metropolitanos (K. Rivera Gálvez, comunicación personal, 5 de octubre de 2015). De acuerdo con la información que provee la institución, el tiempo de llegada a escena del crimen ha sido disminuido de 38 a 26 minutos en promedio, lo se lo atribuye a la mejoría de la coordinación interinstitucional que involucra a los paramédicos, medios de comunicación y Policía Nacional. El tiempo en los departamentos es diferente, en áreas urbanas es de 8 minutos y de 1 hora en área rural (K. Rivera Gálvez, comunicación personal, 5 de octubre de 2015).
En opinión de algunos expertos, el MP aún presenta serias deficiencias en materia de investigación, tanto en los delitos relacionados con violencia contra la mujer, como en las investigaciones que no corresponden a casos de alto impacto. En estos casos, las personas consultadas coinciden en señalar la persistencia de una inercia institucional, producto de la cual no existe investigación de fondo, sino recopilación de algunos documentos o diligencias mínimas que no permiten sustentar adecuadamente los casos (A. Javalois, comunicación personal, 22 de septiembre, 2015; C. Paz, comunicación personal, 23 de septiembre 2015).
• SICOMP Durante el período analizado se completó la implementación del SICOMP2 en todas las Fiscalías del país y se integró al sistema a las Oficinas de Atención a la Víctima, así como a la DICRI. Algunas unidades administrativas fueron también incorporadas al sistema informático, entre ellas, la Dirección de Recursos Humanos y la Supervisión General. Uno de los avances más relevantes está constituido por la implementación de la herramienta denominada institucionalmente FDX, que consiste en un instrumento de manejo gerencial de datos, que aplicada a la información de SICOMP, permite obtener información detallada para la toma de decisiones.
• Oficina de protección
Alta Verapaz, Suchitepéquez, Retalhuleu (K. Rivera Gálvez, comunicación personal, 5 de octubre de 2015).
Como se hizo mención en páginas anteriores, para el fortalecimiento de la Oficina de Protección se contó con el apoyo de CICIG. Los avances
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más importantes respecto de este tema incluyen los Manuales de Normas y Procedimientos y de Organización de la Oficina de Protección, aprobados por medio de los Acuerdos No. 952013 y No. 96-2013 que institucionalizan el procedimiento de atención a los sujetos protegidos, además de regular el pago de gastos emergentes e imprevistos. Asimismo, se capacitó al personal policial asignado a esta área y se implementaron nuevas metodologías de trabajo.
Como se observa en la tabla posterior, el número de testigos protegidos y colaboradores eficaces incorporados al Programa de Protección durante los últimos años, descendió de manera sensible en 2013 y 2014. De forma preliminar puede considerarse que esta baja está relacionada con la mayor utilización de la prueba científica y de los métodos especiales de investigación para fundamentar investigaciones, siendo cada vez menos necesario que los casos dependan exclusivamente de testigos.
Tabla 39| Testigos protegidos y colaboradores eficaces incorporados al Programa de Protección a Testigos 2011-2014 Año
Solicitudes recibidas
Incorporados
No Incorporados
2010
215
147
68
2011
196
265
97
2012
137
320
49
2013
112
71
41
2014
134
99
35
Nota: Información oficial, Sección de Evaluación y Análisis, Programa de Protección a Testigos, MP, 2015.
Tabla 40| Presupuesto asignado a la Oficina de Protección a Testigos 2011-2014 Año
Monto
2011
13.310,187.70
2012
12.920,001.19
2013
14.093,695.97
2014
18.766,944.00
Nota: Adaptado con información del Programa de Protección a Testigos, MP. 2015.
104
El Plan Estratégico 2010-2014 del MP establecía también la necesidad de incrementar recursos para fortalecer el área de protección. La tabla posterior presenta la asignación presupuestaria a esta área durante los años 2011-2014. En relación con la persecución penal, se continuó con la política de administraciones anteriores de girar instrucciones generales para la orientación de los fiscales. En este marco, resaltan la Instrucción General No. 03-2012 para la investigación del delito de usurpación y la solicitud y tramitación de órdenes de desalojo; la Instrucción General No. 02-2012 para la investigación de hechos de violencia sexual ocurridos en el marco del conflicto armado interno; y la Instrucción General No. 062013 para la investigación criminal del delito de femicidio, entre otras. Según el diagnóstico inicial realizado por la administración de la Fiscal Thelma Aldana, la mayoría de las instrucciones generales emitidas antes de 2014, eran poco conocidas y poco aplicadas por los fiscales, quienes no se apropiaban de su contenido debido a la metodología de elaboración e implementación utilizada en períodos anteriores. De tal cuenta, a partir de mayo de 2014, las instrucciones emitidas, fueron elaboradas en consenso y con el apoyo de los fiscales de mayor experiencia en la institución (R. Pérez, comunicación personal, 13 de julio de 2015).
4. Excelencia profesional La Ley Orgánica del MP permaneció sin reforma alguna, lo que impidió incorporar criterios sólidos para el desarrollo de la carrera fiscal, por lo que esta continuó rigiéndose por los reglamentos
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
emitidos por el Consejo del Ministerio Público. Sin embargo, se dio impulso al análisis de dicha reforma en el seno de la Mesa de Seguridad y Justicia presidida por el Presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, que en mayo de 2014 dictaminó favorablemente la iniciativa 4095, Reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público. Esta iniciativa además de contemplar elementos planteados en el paquete disciplinario de CICIG de 2009, incorpora en su contenido: a) la definición de la Carrera Profesional Fiscal, los principios que la rigen, así como el procedimiento de ascenso dentro de la misma; b) regula el procedimiento disciplinario, tipifica las faltas, contempla las sanciones y su ejecución, y propone el fortalecimiento de la Supervisión General como la unidad encargada de investigar la comisión de faltas administrativas y formular la imputación de las mismas; c) regula la evaluación profesional del desempeño, entre otros temas 80. Ante la falta de aprobación de la reforma normativa que permita implementar una carrera del fiscal idónea, no se observó desarrollo relevante respecto del ingreso, nombramiento, permanencia, ascensos, promociones, traslados, entre otros temas pertinentes a la carrera.
80
Al cierre de este informe, una nueva iniciativa de reformas a la LOMP había sido ingresada al Congreso de la República bajo el número 4982, la cual fue dictaminada favorablemente por la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales el 15 de octubre de 2015. Esta iniciativa, promovida conjuntamente por el MP y por CICIG a solicitud del Presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, incorporó, además del tema de la carrera fiscal, la supresión del Consejo del MP; la creación de la figura del fiscal regional y la incorporación del delito doloso como única causa de remoción del Fiscal General, entre otros temas.
105
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4.1 Formación Durante el período analizado, la UNICAP continuó desarrollando actividades de formación en colaboración con entidades nacionales e internacionales que apoyaron actividades en temáticas específicas, pero no se alcanzó superar las deficiencias documentadas en estudios anteriores para garantizar una formación adecuada al mandato del MP. En cuatro años, como se observa en la tabla posterior, no se logró incorporar personal docente suficiente para desarrollar una labor de carácter permanente. Los profesionales docentes durante este periodo oscilaron entre tres y cuatro, frente a un total de personal aproximado de más de 1,800 funcionarios fiscales
y alrededor de 4,000 empleados y funcionarios de la institución, cuya formación inicial y continua es responsabilidad de esta Unidad. Resalta de esta información, que el personal administrativo de la UNICAP ascendió a 14 personas en 2014 frente a tres docentes. Durante el periodo analizado, la Dirección de UNICAP experimentó tres cambios de Director en detrimento de la estabilidad y continuidad de las políticas institucionales (MP, 2015). Es relevante mencionar que el Reglamento de Becas establece un procedimiento basado en criterios objetivos para el otorgamiento de las mismas.
Tabla 41| Personal de UNICAP No.
Puesto
Plaza en los años 2011
2012
2013
2014
1
DIRECTOR DE LA UNIDAD DE CAPACITACIÓN
1
1
1
1
2
PROFESIONAL DOCENTE II
1
1
1
2
1
1
1
1
3
SUBDIRECTOR DE LA UNIDAD DE CAPACITACIÓN
4
AGENTE FISCAL
2
2
2
2
5
PROFESIONAL DOCENTE
2
2
1
1
6
ASISTENTE EJECUTIVO I
2
2
2
3
7
ASISTENTE EJECUTIVO III
1
8
AUXILIAR EN CAPACITACIÓN I
2
2
2
2
9
TÉCNICO BIBLIOTECARIO
1
1
1
1
10
TÉCNICO EN AYUDAS AUDIOVISUALES
1
1
1
11
SECRETARIA EJECUTIVA II
1
12
ASISTENTE FINANCIERO
1
1
1
1
13
SECRETARIA EJECUTIVA I
2
2
3
2
14
CONDUCTOR DE VEHÍCULOS
1
1
1
1
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15
REPRODUCTOR DE MATERIALES
1
1
1
1
16
CONSERJE I
1
1
1
1
TOTAL
19
19
19
21
Nota: Adaptado de MP, 2015
Tabla 42| Presupuesto asignado a UNICAP, 2011-2014 Año
2011
2012
2013
2014
Presupuesto asignado
2.037,006.71
3.413,779.95
3.672,189.06
5.482,035.00
Nota: Adaptado de MP, 2015
Tabla 43| Denuncias y denunciados Año
2011
2012
2013
2014
No. de denuncias
648
901
997
1,031
No. de denunciados
788
1,131
1,250
1,085
Nota: Adaptado de información proporcionada por Supervisión General, 2015.
Aunque el personal sustantivo no varió durante el período analizado, el presupuesto asignado a UNICAP aumentó en más del 100% en el período referido:
4.2 Evaluación del desempeño El Sistema de Evaluación del Desempeño abarcaba a noviembre de 2014, todas las fiscalías del país, siendo evaluados los Auxiliares Fiscales, Agentes Fiscales, Agentes Fiscales encargados de las Agencias Fiscales Municipales, Fiscales de Distrito Adjunto, Fiscales de Distrito, Fiscales de Sección y Fiscales Especiales.
La implementación de este sistema implicó la elaboración y validación de indicadores para evaluar las fiscalías de acuerdo al nuevo modelo de gestión, incorporando las principales funciones que cada unidad realiza, incluso productividad, eficacia y gestión. Asimismo el modelo de evaluación del desempeño incorporó boletas de calificación por parte de los usuarios respecto del servicio recibido y la implementación de un sistema de evaluación de la atención al usuario mediante llamadas telefónicas. También de manera puntual se trabajó en la evaluación del uso de la desestimación con el fin de establecer el nivel de aplicación de las instrucciones generales sobre la materia (MP, 2014).
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De acuerdo con el criterio de la administración que asumió funciones en mayo de 2014, la metodología implementada en la Unidad de Evaluación del Desempeño no permitió tomar decisiones para la rotación de personal y mejora de la efectividad del trabajo, por lo que se inició un trabajo consensuado con los fiscales de mayor experiencia en la institución para el desarrollo de nuevos indicadores.
4.3 Sistema disciplinario La organización y funciones de la Supervisión General del MP se encuentran reguladas por el Acuerdo No. 37-2004 del Fiscal General y Jefe del Ministerio Público y por el artículo 39 del Pacto Colectivo de Condiciones de Trabajo, suscrito en el año 2012 que regula lo relativo al régimen disciplinario (MP, 2012). Ante las deficiencias de la Ley Orgánica del MP en materia disciplinaria, que incluye entre otros aspectos, la ausencia de gradación de las faltas, estas normas resultan aplicables. Uno de los avances más relevantes en esta materia está constituido por el fortalecimiento de la Supervisión General del Ministerio Público que se regionalizó, creándose las siguientes sedes: a) Quetzaltenango (2012); b) Chiquimula (2012); c) Suchitepéquez (2013); y Petén (2013). Esto permite un mayor acceso a la justicia puesto que ya no es indispensable trasladarse a la capital para plantear quejas administrativas y facilita el ejercicio del control y función de la Supervisión. En 2013 se estableció el Sistema Informático del Departamento de Procedimientos Administrativo Disciplinarios (SIPAD), por medio del cual se lleva el registro sistematizado de los procesos disciplinarios y sus respectivos expedientes, lo que permite además generar estadísticas. Durante el
107
periodo objeto del presente estudio se observa un aumento sostenido del número de denuncias, tal y como se muestra en la tabla posterior. Entre los resultados de la regionalización se encuentra un mayor acercamiento a la población, economía de recursos institucionales y de los usuarios, inmediatez en las actuaciones y respuesta rápida a las denuncias. Además se cuenta con traductores de las fiscalías para atender a los usuarios que presentan denuncias. El contacto y coordinación con los jefes de las sedes regionales es directo y la distribución del trabajo ha reducido la carga de trabajo a nivel central (Z. Rodríguez, comunicación personal, 6 de octubre de 2015). El total de procedimientos administrativos disciplinarios durante el período 2011-2014, se presenta a continuación: De acuerdo con las autoridades actuales, las administraciones anteriores del MP no pusieron énfasis en la supervisión como mecanismo preventivo, lo cual fue modificado a partir del segundo semestre de 2014, fecha en la cual se estableció que el criterio básico de las supervisiones preventivas era establecer la disponibilidad de recursos para trabajar. Para ello se han realizado a partir de esa fecha, radiografías a cada fiscalía a nivel nacional para determinar su situación en cuanto a insumos, recursos, infraestructura y todo cuanto afecte la prestación del servicio. Se emiten informes por cada fiscalía y, las visitas se programan cada inicio de año con el objetivo de que se haga una evaluación anual. Asimismo, se realizan supervisiones en temas específicos como el del MAI. Incluso, se han realizado supervisiones propuestas por otras instituciones como PDH (Z. Rodríguez, comunicación personal, 6 de octubre de 2015).
108
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Gráfica 19| Procedimientos administrativos disciplinarios 250
230
200
212 169
170
150 100 50 0
Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Nota: Adaptado de información oficial MP, 2015.
A pesar de estos avances, una de las dificultades más evidente es el hecho de no haber podido concretar ninguna remoción, suspensión o amonestación de funcionarios que cometieron todo tipo de faltas, ya que el Consejo del MP conoce en apelación las sanciones impuestas por el FG. Debido a la integración del Consejo, que implica que fiscales deben juzgar a fiscales, las resoluciones emitidas por este órgano, no siempre son objetivas (Z. Rodríguez, comunicación personal, 6 de octubre de 2015).
Por otro lado, la ausencia de un catálogo de faltas a nivel legal, afecta la posibilidad de tener un sistema disciplinario más sólido. Prevalece además, el criterio judicial –no compartido por las autoridades del MP- de que un trabajador no puede ser sancionado administrativamente y luego judicialmente, por violarse el principio non bis in ídem, lo que condiciona la efectividad del sistema disciplinario (Z. Rodríguez, comunicación personal, 6 de octubre de 2015).
Se valora la continuidad de las políticas referidas a lo largo de este capítulo, que han trascendido las últimas tres administraciones del MP, con las modificaciones y ajustes naturales al desarrollo de todo proceso institucional. En este sentido, es positivo observar el compromiso de las autoridades con un desarrollo institucional cuya génesis se observa en el período de Amílcar Velásquez Zárate; su consolidación y expansión durante el período de Claudia Paz y Paz; y su perfeccionamiento en el período de Thelma Esperanza Aldana Hernández. Este desarrollo ha dado resultados efectivos en la lucha contra la impunidad basados en la continuidad de las políticas pero también en el proceso permanente de monitoreo y evaluación que permite la superación de las deficiencias observadas en cada etapa. También demuestra los efectos tangibles de una visión de mediano y largo plazo y la importancia del acompañamiento internacional brindado por CICIG y por la cooperación internacional durante estas administraciones.
109
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Tabla 44| Presupuesto solicitado, aprobado e ingresos totales devengados y tasa de variación interanual En millones de quetzales contabilizados a diciembre de cada año
2011
2012
2013
2014
Presupuesto solicitado
1,379
1,486
1,388
1,340
Presupuesto aprobado
613
899
1,000
1,000
Ingresos devengados
700
930
823
901
Tasa de variación anual de ingresos devengados
-2%
33%
-12%
10%
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Subsiste la necesidad de que esta institución se fortalezca en cuanto a recursos financieros para expandirse geográficamente y que tenga la capacidad de autodepurarse y hacerse más eficiente y competente, idealmente al amparo de las reformas pendientes a la Ley Orgánica del MP.
5. Medios presupuestarios y personales Durante el período bajo análisis, específicamente en 2012, el Ministerio Público hubiera ejecutado por primera vez un presupuesto de más de un mil millones de quetzales anuales81, como se ha solicitado desde 2008. Este hecho hubiera marcado un hito en esta institución porque estos recursos hubieran acompañado una serie de
81
Únicamente para tener una idea de lo que significa este monto, vale la pena mencionar que el sistema bancario estaba generando una renta neta equivalente a mil millones de quetzales hace diez años (entre 2004 y 2005).
reformas internas que se llevaron a cabo entre 2011 y 2014. Sin embargo, al igual que otras instituciones estatales, el MP recibió menos recursos que los requeridos y asignados (ver tabla 19). En 2014, sus ingresos sobrepasaron levemente los 900 millones de quetzales. Esto confirma que, en la asignación y repartición de recursos, el MP usualmente resulta limitado para el cumplimiento de sus funciones. Aunque dicha situación se ha presentado en los últimos años, esta se acentuó en el período analizado. Por ejemplo, los ingresos devengados de esta entidad decrecieron en dos años (2011 y 2013), dando como resultado una alta variabilidad en el flujo de recursos. La mayoría de recursos provienen de la partida asignada en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, como garantía para el funcionamiento de esta entidad. Por eso, de cada Q10 que el MP
110
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Gráfica 20| Ingresos mensuales provenientes de la Administración Central
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
gastó en 2014, Q8 provenían de la Administración Central (ver ilustración 3 en la página siguiente). No obstante, el Organismo Ejecutivo incurrió en retrasos en la entrega de recursos mensualmente necesarios en 2013 y 2014. Por ejemplo, en 2014, durante el primer semestre los ingresos trasladados al MP se mantuvieron relativamente iguales, pero durante el segundo semestre, el comportamiento de estos fue errático. De hecho, en septiembre no recibió ninguna cantidad de dinero derivado de la situación fiscal82.
82
De las instituciones analizadas en el período 20112014, el MP ha pasado más meses sin recibir ningún ingreso mensual
5.1 Estructura de financiamiento El presupuesto del MP durante el período analizado, por el lado del ingreso, no varió considerablemente. Al igual que en el caso del Organismo Judicial, desde 2012 comenzó a percibir algunos ingresos de una nueva fuente: aquellos derivados de la extinción de dominio. Desde 2012 a 2014, el MP ha recibido Q29.7 millones (ver datos desagregados en la tabla siguiente). Como se observa, esta cantidad no es considerablemente alta en relación al presupuesto total del MP. Para efectos comparativos, el monto percibido en tres años equivale más o menos al gasto que el Ministerio Público destinó para la protección de testigos en 2014. En este sentido, se espera que mejore la coordinación de las acciones de extinción
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Ilustración 7| Organismo Judicial: gasto devengado por fuentes de financiamiento de 2011 a 2014 2011 66,4% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
2012 64,7% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
18,2% Ingresos corrientes
7,8% Ingresos propios
20% Ingresos corrientes
7,3% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro
8,6% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro
6,4% Ingresos propios
64.6% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
2014 23,4% Ingresos corrientes
58,9% Ingresos ordinarios de Aporte Constitucional
18,8% Ingresos corrientes
9,2% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro 6.0% Dis. caja y bcos. recursos del tesoro 4.7% Ingresos propios
Nota: los datos se refieren a ingresos devengados a diciembre de cada año. Consulte estos datos de manera interactiva en: http://bit.ly/SistemaJusticiaGT_OJ Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
7,3% Ingresos propios
5.2% Dis. caja y bcos. ingresos propios
2013
0,4%
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Tabla 45| Ministerio Público: ingresos derivados de la extinción de dominio, 2012-2014 Año 2012 2013 2014
Ingreso devengado por extinción de dominio 15,292,920 10,783,735 3,707,668
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Tabla 46| Ministerio Público: fuente y monto de donaciones recibidas en efectivo y en especie
2011
2012
Fuente UNICEF - programa GUA/2011/009 a financiar el proyecto “Aumento de Capacidades Técnicas programáticas e investigativas en materia de niñez y adolescencia al MP” Convenio de Cooperación Bilateral de Guatemala y Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala UNICEF Otras entidades incluyendo AECID, UNICEF, UNFPA, USAID, NAS Otras donaciones
2013
No recibió donaciones
2014
Gobierno de Canadá (30 radiotransmisores portátiles), la Sección de Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley (3 motocicletas), y los tres vehículos ya mencionados de la SENABED Donación derivada de un préstamo suscrito entre Guatemala y Banco Interamericano de Desarrollo
Monto Q 368 mil
Q 775 mil Q 1.4 millones Q 2.1 millones (en especie) Q 1 mil 631 Donaciones en especie, que en su conjunto representaron Q526 mil quetzales Q 1.9 millones
Nota: Adaptado de Contraloría General de Cuentas (2015).
Tabla 47 | Gasto devengado para la protección de testigos Año
Atención permanente
Asistencia a la víctima
Protección de testigos
2011
6,471,619
4,014,163
13,504,685
2012
6,015,567
4,348,999
15,744,423
2013
7,150,388
5,362,388
20,524,228
2014
6,832,076
5,549,923
26,286,331
Tasa de variación de 2011 a 2014
6%
38%
95%
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
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de dominio83, y consecuentemente se obtengan más recursos para las labores de combate a las organizaciones criminales. Asimismo, por concepto de donaciones, y derivado de las acciones de extinción de dominio, la Secretaría Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio trasladó tres vehículos al MP en 2014, en cumplimiento al artículo 48 del Decreto No. 55-2010 del Congreso de la República (Contraloría General de Cuentas, 2015). El cuadro siguiente desglosa esta y otras donaciones recibidas por el MP que en el período analizado suman Q4.5 millones en efectivo (menos del 1% del total de ingresos del MP) y Q2.7 millones en especie:
5.2 El gasto y el plan estratégico El Plan Estratégico para 2011-2014 del MP preveía acciones en cuatro áreas, de las cuales se estudia el impacto presupuestario de dos de ellas. Estas son: a) Atención a víctimas y testigos: Uno de los objetivos del plan se refería a mejorar la atención a las víctimas y a los testigos. Aunque
83
Por ejemplo, la Secretaría Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio apuntó en su Plan Operativo Anual 2014 que dicha “Secretaría, tiene que ser más práctica y propositiva en cuanto a darle seguimiento a las incautaciones que dan origen a la extinción de dominio, ya que el Ministerio Público mantiene un esquema muy rígido del código penal y el procesal penal, como de la Ley de Lavado de Dinero u Otros Activos y creen que la LED es secundaria, y por lo tanto no trasladan los bienes en proceso de extinción de dominio oportunamente, al momento de incautar dineros o bienes”.
no se realizó una evaluación de la calidad de la atención a estos dos grupos, sí se observa un aumento de los presupuestos de las tres unidades encargadas de brindar dichos servicios.
De estos incrementos, resalta el destinado a la protección de testigos que casi se duplicó. Los datos del Ministerio Público denotan que el número de nuevos testigos adheridos a este programa decreció entre 2011 y 2014. Sin embargo, la asignación promedio a cada testigo era muy baja por lo que se espera mejoría a la protección a la totalidad de personas aceptadas en este programa.
Cabe mencionar que en este sentido, la CICIG asesoró a la Oficina de Protección al Testigo en la “ubicación de 7 inmuebles específicos para sedes de protección a testigos y brindó asesoría técnica en la implementación de 17 proyectos de reubicación familiar definitiva” (Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia, 2015). Asimismo, destaca el esfuerzo para atender a grupos vulnerables: • De acuerdo con Garavano, Fandiño, & González (2014), se han realizado esfuerzos para que las víctimas puedan ser atendidas por personal bilingüe o multilingüe. Por ello, el número de intérpretes pasó de 20 en 2011 a 54 en 2013. Este servicio de interpretación se brinda en doce de los 22 departamentos. • También se maneja un mecanismo para atender a las mujeres que sean víctimas de violencia sexual u otro tipo de delitos. Para ello, se identifica que el presupuesto para las fiscalías de la mujer se incrementó en más de seis veces durante el período analizado.
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Esta última acción se incluyó en la Política de igualdad entre hombres y mujeres, emitida por el MP en 201484.
Tabla 48| Gastos devengados por la Fiscalía de Sección de la Mujer Año
Gastos devengados
2,011
11,590,544
2,012
20,842,349
2,013
42,344,806
2,014
68,392,859
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
b) Persecución Penal Estratégica: Otro de los objetivos contenidos en el Plan Estratégico 2011-2014 era mejorar la persecución final. Dentro de las acciones para alcanzar este objetivo, destaca la adopción de una política para reestructurar las fiscalías distritales, municipales y de sección en los lugares donde con mayor ocurrencia de delitos. En ese sentido, es favorable que la creación de nuevos entes se realice sobre la base de indicadores de demanda y la carga de trabajo en las fiscalías existentes. De manera que, asumiendo que las fiscalías se crearon o fortalecieron bajo estos criterios, se determinó a qué departamentos se les aumentó
84
Además de la atención personalizada a las mujeres, esta política también contempla cambios internos que garanticen la igualdad entre hombres y mujeres.
más el gasto de 2011 a 2014. Se encontró que las fiscalías distritales o municipales que recibieron los aumentos más significativos fueron aquellas ubicadas en los departamentos de Guatemala (+26.1 millones de quetzales que en 2011), Petén (+4.6 millones), Escuintla (+4.0 millones), Alta Verapaz (2.9 millones) y Quetzaltenango (2.2 millones). En cuanto a las fiscalías de sección, los gastos devengados se incrementaron especialmente para aquellas relacionadas con la atención a la mujer (+56 millones de quetzales en 2014 respecto 2011), de delitos contra la vida e integridad de las personas (+13 millones), y contra el lavado de dinero u otros activos (+8 millones). Por otro lado, la Fiscalía de Sección de Delitos contra el Patrimonio Cultural fue la única que vio una reducción de su presupuesto en el transcurso de esos años (-1.7 millones), como se denota en la tabla siguiente.
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Ilustración 8| Gasto devengado por fiscalías distritales y municipales En millones de quetzales
2011
2014
4.8
8.5
4.7 7.6 1.5
6.9
10.1 5.8
5.2
5.3
4.1
10
5.5 5.2
8.1
13.6 4.6 80.2 5.5 9.7 6.8 4.1 7.4 13.9
6.2
14.7 7
9.8 6.5 4.8
9.7
15.3 6.7 106.3 8.6 11.2 17.2 8.6 6 8.9 17.9
[4-5) [5-7) [7-8) [8-10) [10-80)
6.7
8.6 7.1
[5-7) [7-8) [8-10) [10-15) [15-106)
Nota: se sumaron los gastos devengados por la fiscalía distrital y municipales, y agencias fiscales municipales adscritas a las anteriores (si existiesen) en cada departamento. No se incluyeron los gastos devengados por las fiscalías de sección. Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Tabla 49| Gastos devengados en las fiscalías de sección en 2011 y 2014, y su diferencia Fiscalía de sección
2011
2014
Diferencia
De la mujer
11,590,544
68,392,859
56,802,315
Delitos contra la vida y la integridad de las personas
26,542,729
40,358,036
13,815,307
Contra el lavado de dinero u otros activos
4,007,224
12,009,009
8,001,785
--
6,705,265
6,705,265
De Derechos Humanos**
9,097,827
14,129,152
5,031,325
Contra el crimen organizado
26,292,107
31,055,411
4,763,304
Liquidadora*
--
3,323,030
3,323,030
De ejecución
2,615,662
5,396,279
2,780,617
Contra la corrupción
7,047,986
9,808,647
2,760,661
Extinción de dominio*
--
2,696,743
2,696,743
6,189,541
8,344,215
2,154,675
Contra la trata de personas*
Contra la impunidad
116
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Fiscalía de sección
2011
2014
Diferencia
De delitos administrativos
5,566,865
7,631,046
2,064,180
De asuntos constitucionales, amparos y exhibición personal
3,903,130
5,831,915
1,928,785
Contra la propiedad intelectual
1,398,605
2,533,593
1,134,988
De delitos económicos
5,483,081
6,475,597
992,515
De delitos de narcoactividad
16,369,980
17,329,759
959,779
De menores o de la niñez
12,020,346
12,887,472
867,126
Delitos contra el ambiente
5,355,681
5,961,691
606,010
Delitos contra el patrimonio cultural
4,403,338
2,686,327
- 1,717,011
Nota: *Estas fiscalías no se habían creado en 2011. **No se incluyeron los datos de casos especiales. Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Tabla 50| Personal fiscal según su clasificación Fiscal de distrito Agente fiscal Auxiliar fiscal I Auxiliar fiscal II Fiscal de sección Oficial de fiscalía I Oficial de fiscalía II Oficial de fiscalía III Agente de seguridad Total
2011 38 309 1,040 24 21 447 25 18 388 2,310
2014 42 398 1,390 51 42 523 19 21 494 2,980
Diferencia 4 89 350 27 21 76 -6 3 106 670
Nota: Nótese que a pesar de estos incrementos de personal, las remuneraciones de todo el personal pasaron de representar 82% de los gastos devengados en 2011, a 79% del presupuesto de gastos de 2014.
En esa línea, el MP ha favorecido la contratación de personal fiscal, entre 2011 y 2014 se han creado 670 plazas; en su mayoría corresponden para auxiliares fiscales, quienes asisten a los agentes fiscales a realizar las investigaciones; seguidas de las plazas para agentes de seguridad que se han incrementado a 494.
Todos estos cambios presupuestarios influyen en que, en los últimos años, los gastos sobrepasen los ingresos. En específico desde 2013, esta institución ha tenido un balance presupuestario negativo.
117
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E. Instituto de la Defensa Pública Penal 1. Contexto institucional El Instituto de la Defensa Pública Penal presta por un lado, el servicio de defensa legal gratuita a sindicados en el ramo penal, en el marco de lo establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala; de la Ley del Servicio Público de Defensa Penal, Decreto No. 129-97 del Congreso de la República; y de la Ley de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia, Decreto No. 27-2003 del Congreso de la República. Por otro lado, presta el servicio de asistencia legal a víctimas y sus familiares según los artículos 17, 20 y 21 de la Ley Contra el Femicidio y Otras Formas de Violencia Contra la Mujer, Decreto No. 22-2008 del Congreso de la República. Diversas leyes aprobadas en el periodo 2008-2011, atribuyeron nuevas funciones para la institución: Así, la Ley de Extinción de Dominio, Decreto No. 552010 del Congreso de la República, en su artículo 25, numeral 9 relativo al ejercicio de la acción y el procedimiento, estableció la obligatoriedad del IDPP de nombrar defensor público en el marco de estos procesos. De igual forma, la entrada en vigencia de la Ley de Competencia Penal en Procesos de Mayor Riesgo, Decreto No. 21-2009 del Congreso de la República estableció en su artículo 5, que corresponde al IDPP tomar las
medidas necesarias para garantizar que en cada uno de los procesos de mayor riesgo, no haya afectación a los derechos de los imputados. Las reformas al Código Procesal Penal aprobadas mediante los Decreto No. 18-2010 y 7-2011, también generaron un impacto significativo en las actividades del IDPP, por cuanto la creación de los órganos jurisdiccionales unipersonales y pluripersonales triplicó el número de jueces existentes en 2009, mientras la falta de recursos económicos del IDPP impedía que el crecimiento institucional en defensores públicos fuera consistente. De hecho, ninguna de las atribuciones legales establecidas en los cuerpos normativos mencionados en los párrafos precedentes, fue acompañada de una asignación presupuestaria que permitiera implementar de manera adecuada los nuevos mandatos. Si a lo anterior, se suman los nuevos órganos jurisdiccionales de naturaleza penal creados durante el período, se observa que durante los cuatro años que se analizan, la brecha entre los recursos humanos disponibles en el IDPP se ha acrecentado con relación a los de las demás instituciones del sistema de justicia.
118
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Gráfica 21| Comparativo de órganos jurisdicciones y defensores públicos 2009-2015 322
153
164 124
Total de defensores públicos de atienden Total de jueces atendidos
Total de defensores públicos... 2009
2015
Nota: Adaptado IDPP, comunicación escrita, 10 de noviembre 2015
La Dirección del Instituto, estuvo a cargo de la licenciada Blanca Aída Stalling Dávila desde agosto de 2004, quien fue electa para ocupar el cargo por el Congreso de la República por dos períodos consecutivos y renunció en octubre de 2014 tras ser electa como magistrada de la CSJ. A partir de esa fecha y hasta el cierre de este informe85, el Congreso de la República no había realizado la
85
Noviembre 2015.
elección del Director, por lo que el cargo estuvo ocupado interinamente, por mandato de la ley, por el licenciado Remberto Ruiz Barrientos, quien desempeñaba el cargo de Director Ejecutivo en la Institución y quien contaba con más de diez años de experiencia en la misma. Al respecto de la Dirección del IDPP, cabe destacar que el 10 de noviembre de 2014, la diputada Nineth Varenca Montenegro Cottom, planteó
119
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
acción constitucional de amparo contra la omisión del Congreso de la República de Guatemala de convocar al Consejo del Instituto de la Defensa Pública Penal para que este desarrollara el proceso de elección al cargo de Director, puesto que según la postulante, el periodo de la Directora Blanca Aída Stalling Dávila había concluido el 5 de agosto de 2014. Asimismo se establecieron como actos reclamados la negativa de la entonces Directora a hacer entrega formal del cargo y la omisión del Consejo del IDPP de informar al Congreso de la República del vencimiento del período de esa dirección.
entablada, a efecto de que el Congreso
En la sentencia de este Expediente identificado con el No. 5312-2014, que fue emitida el 18 de agosto de 2015, la CC desarrolló un análisis pormenorizado de los períodos ejercidos por las distintas administraciones del IDPP, estableciendo con precisión el alcance de cada uno de ellos. Asimismo, la Corte resaltó que:
dicho ente tiene dentro del sistema penal
de la República de Guatemala, dado que ya recibió la terna de optantes al cargo, nombre en forma definitiva al Director de la Defensa Pública Penal, dado que a la presente fecha se ha retrasado en demasía y sin justificación legal ni fáctica alguna el citado nombramiento conforme a la ley y así, evitar que dicho Instituto continúe bajo una situación anormal y pueda desempeñar plenamente las funciones importantes que guatemalteco. Este tribunal estima importante recalcar que el período para el que deberá fungir la persona que sea nombrada como Director del Instituto de la Defensa Pública Penal, le corresponderá desempeñarlo para el
“(…) mientras el Congreso de la República
período que inició el seis de agosto de dos
no cumpla con su función de designar al
mil catorce y concluye el cinco de agosto
titular del cargo citado, hace que persista
de dos mil diecinueve, aunque por los
la vacancia en el cargo del Director de un
inconvenientes que se están suscitando,
ente que tiene una función esencial dentro
tome posesión tiempo después a la fecha
del sistema de justicia guatemalteco
en que legalmente debió asumir tal función,
y que no ha sido llenada conforme lo
pues esto no causa cambio en el período
establece el artículo 10 de la citada ley.
quinquenal que establece el artículo 22 de
Por tal motivo, esta Corte, aunque no fue
la Ley del Instituto de la Defensa Pública
pedido en forma expresa en las peticiones
Penal” (CC, 2014, p. 16 y 17).
del amparo entablado, considera que, en defensa del orden que corresponde a las instituciones del Estado, estima que resulta urgente otorgar la garantía constitucional
La acción constitucional fue declarada sin lugar en cuanto a los actos reclamados contra la Directora del Instituto de la Defensa Pública Penal, que a la fecha de la emisión de la sentencia se encontraba
120
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
ejerciendo un cargo en la Magistratura; y respecto del Consejo del IDPP que, constituido en Comisión de Postulación, había agotado a esa fecha el proceso de convocatoria, selección y envío de la terna al Congreso de la República86. Durante el periodo bajo análisis estuvo vigente el Plan Estratégico 2010-2015, sustentado en los ejes de: 1) Acceso a la justicia; 2) Administración y finanzas; 3) Desarrollo de los recursos humanos; 4) Incidencia nacional e internacional; 5) Sistemas de información. Asimismo se definieron como ejes transversales los enfoques de género, interculturalidad y atención a grupos vulnerables (ASIES, 2011, p. 67). Cabe resaltar que la aplicación de estos enfoques se inició en el año 2005, siendo una de las primeras instituciones del sistema de justicia que los implementó, por lo que las autoridades consideran que los mismos hacen parte de la cultura institucional (E. Ochoa, comunicación personal, 10 de noviembre 2015). A finales de 2014, el IDPP con apoyo del Programa SEJUST87 desarrolló el proceso de formulación
86
87
En noviembre de 2014, el Consejo del IDPP comunicó al Congreso de la República la renuncia de la Directora General para que se procediera a la juramentación del Consejo constituido en Comisión de Postulación, la cual se efectuó en la segunda quincena de enero de 2015. La primera reunión fue el 30 de enero y la última el 8 de mayo de 2015, fecha en que eligió a la terna que fue remitida al Congreso de la República. La comisión desde la primera sesión solicitó apoyo económico y un equipo de trabajo al Congreso de la República, pero no hubo respuesta, por lo que solicitaron el apoyo del IDPP. El 12 de febrero de 2015 (memorando ME-0732015/DERH/JASG/ldv) la Dirección General nombra un equipo de trabajo para apoyar a la Comisión (R. Ruiz, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015). Programa de Apoyo a la Seguridad y la Justicia en
del Plan Estratégico 2015-2019, el cual fue institucionalizado mediante Acuerdo No.103-2014 publicado en diciembre 2014. Las dificultades que más aquejan al IDPP durante el periodo cubierto en este informe, coinciden con las documentadas en los diversos informes previos elaborados por ASIES, entre ellas: a) La deficiencia en la asignación presupuestaria que no permite un desarrollo institucional adecuado y coherente con el de las demás instituciones del sistema de justicia, comprometiendo seriamente el acceso a la justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad; b) las limitaciones impuestas por la ley orgánica de la institución, respecto del número máximo de defensores públicos de planta en cada área geográfica, aunque dicha modificación carece de sentido sin un presupuesto adecuado. Se observa que la brecha entre las condiciones de prestación de servicio del IDPP y de las de las demás instituciones del sistema de justicia se ha acrecentado durante el periodo analizado, al punto de poner en riesgo el funcionamiento del sistema de justicia como tal, pues sin defensa, no puede garantizarse el debido proceso y por ende, la justicia penal. Esta situación determinó que las primeras acciones del Director en funciones que asumió la administración en noviembre 2014, estuvieran encaminadas a la reducción de costos de funcionamiento y a la optimización del recurso humano para cubrir mayor número de audiencias. Estas decisiones incluyeron entre otras: el uso de las videoconferencias para evitar los traslados físicos de defensores públicos, lo cual fue acordado con la CSJ88; la implementación del Sistema de
88
Guatemala de la Unión Europea. Al respecto véase Acuerdo No. 5-2015 de la CSJ.
121
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Educación Virtual (SEVI) como mecanismo de formación para sustituir los costos y tiempos de la capacitación presencial; el apoyo temporal para cubrir audiencias por parte de abogados defensores asignados a áreas administrativas como capacitación o coordinación técnica, entre otras medidas (R. Ruiz, comunicación personal, 16 de noviembre de 2015). Asimismo ha sido necesario priorizar las audiencias en las que deben observarse estrictamente los plazos constitucionales en las que hay personas privadas de libertad y las audiencias de adolescentes en conflicto con la ley penal (J. Schaad, comunicación personal, 10 de noviembre de 2015). A pesar de estas dificultades, se estableció la existencia de avances que contribuyen a la celeridad de los procesos técnicos y administrativos y a la transparencia y rendición de cuentas en el IDPP: el rediseño y actualización permanente de la página WEB de la institución (www.idpp. gob.gt); la implementación de la primera fase del archivo institucional que consistió en el alquiler de una bodega y el inicio de clasificación de documentos; el desarrollo e implementación del sistema informático de administración de recursos humanos; rediseño y actualización permanente del Sistema Estadístico Institucional; desarrollo e implementación del sistema de control de viáticos; separación del personal técnico y administrativo en dos sedes distintas; actualización y ampliación de los manuales de procedimientos de las áreas de compras, inventarios, almacén; obtención de la certificación de la norma ISO 9001-2008 en las áreas de Compras, Tesorería y Selección y Contratación del Personal Administrativo; implementación de agenda compartida como una herramienta de intercambio de información en el Sistema Estadístico Institucional; implementación
de sistemas de seguridad informática para prevenir ataques externos; interconexión informática con el sistema de justicia –fase de notificación de audiencias- (R. Ruiz, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015). La situación de la institución en materia de infraestructura es sumamente precaria, pues solamente se cuenta con un edificio propio que alberga las oficinas centrales. Esto implica que se cubre arrendamiento de 37 sedes, con un costo que aumenta progresivamente y al que se brinda mantenimiento anual. En busca de la reducción de costos y mejoras a los inmuebles, durante el periodo analizado se reporta el traslado de diez sedes. Durante el periodo 2011-2014 se logró la donación de tres terrenos para la construcción de sedes (Jalapa, La Libertad, Petén y Villa Nueva), sin que se cuente con recursos para la construcción. En relación con la seguridad de las personas y los inmuebles que ocupa el IDPP, aunque no se reportan incidentes durante el periodo estudiado, se observa una situación de alta vulnerabilidad, puesto que solamente se cuenta con seguridad perimetral en la sede central y un vehículo y un piloto destinado a situaciones de emergencia. No se dispone de seguridad personal para ningún funcionario. A pesar de las dificultades presupuestarias, se instalaron alarmas de emergencia para detectar cualquier siniestro que afecte la infraestructura y la seguridad del recurso humano89.
89
En 2015, derivado de los disturbios provocados por los pobladores descontentos por la aprehensión de líderes comunitarios, se decidió el traslado en coordinación con el Sector Justicia de, la Sede de Santa Eulalia, Huehuetenango, a la Cabecera Departamental de Huehuetenango, y traslado
122
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
2. Atención institucional 2.1 Cobertura geográfica La cantidad de sedes departamentales y municipales del IDPP se mantiene en el mismo número registrado en 2011, es decir, 22 sedes departamentales y 14 sedes municipales, con 36 oficinas en total, sin que se haya materializado la necesaria expansión geográfica.
En el marco del Programa de Asistencia Legal a las Víctimas se reporta entre 2011-2014, la inauguración de tres oficinas, una más en ciudad de Guatemala; una en Quiché y una en Huehuetenango, para hacer un total de 13 sedes, la mayoría de las cuales fueron inauguradas en 200792. La Cámara Civil de la CSJ otorgó un espacio físico a este Programa para el establecimiento de una unidad ubicada en el Centro de Justicia de Familia (IDPP, 2014, p. 19).
A 2014 el IDPP mantenía el servicio de Defensorías Indígenas en 15 Departamentos de la República (defensores bilingües e intérpretes que brindan atención con pertinencia lingüística y cultural a usuarios indígenas), que corresponden a las sedes que fueron creadas en 2007, por lo que no se registra aumento de cobertura física de las mismas91.
En cada sede del IDPP hay un defensor asignado para la atención de adolescentes en conflicto con la ley penal que también atiende casos de adultos, salvo en la Coordinación de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal, que se concentra exclusivamente en casos de adolescentes y se encuentra ubicada en la zona 9 de la ciudad capital para garantizar un fácil acceso a los órganos jurisdiccionales competentes. En términos generales, se observa durante el periodo analizado, un estancamiento en la cobertura geográfica del IDPP que al contar con 36 sedes departamentales y municipales, cubre únicamente alrededor del 10% del territorio nacional. La expansión geográfica del IDPP tuvo su auge en 2007 , posteriormente en algunos años clave como 2012, se reporta la creación de algunas oficinas. Frente a la cobertura del 33% del territorio nacional que posee el MP y el 100%
temporal de la Sede de Ixchiguan, San Marcos, a la Cabecera del Departamento de San Marcos con el objetivo de resguardar la integridad física del personal. Las demás sedes del IDPP en Juzgados de Turno se encuentran ubicadas en Torre de Tribunales, Mixco y Villa Nueva (creadas en 2007) y en Escuintla (creada en 2008). Estas Defensorías se encuentran ubicadas en: 1) Alta Verapaz; 2) Chimaltenango; 3) Chiquimula; 4)
Ixchiguán, San Marcos; 5) Ixcán, Quiché; 6) Nebaj, Quiché; 7) Santa Cruz del Quiché, Quiché; 8) Sololá; 9) Suchitepéquez; 10) Totonicapán; 11) Puerto Barrios, Izabal; 12) Quetzaltenango; 13) Flores, Petén; 14) Santa Eulalia, Huehuetenango; 15) Baja Verapaz. En 2007 se crearon las oficinas de Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Alta Verapaz, Escuintla, Jutiapa y Baja Verapaz. En 2009 se creó la sede de Quetzaltenango y en 2010 las de Petén y Chiquimula.
En el periodo de estudio se reporta la creación de dos sedes del IDPP en juzgados de turno, el primero de ellos en la sede de Gerona del Juzgado de Turno de Primera Instancia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de violencia contra la mujer y Explotación, Violencia Sexual y Trata de Personas; y el segundo, en Antigua Guatemala, Sacatepéquez, ambos inaugurados en 2012. Con estas sedes del IDPP, suman seis las asignadas a Juzgados de Turno90.
90
91
92
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
de los municipios que tiene el OJ, la presencia institucional del IDPP es extremadamente baja y se encuentra condicionada fundamentalmente por la falta de presupuesto. Respecto de los defensores públicos en sedes policiales reportados en el informe anterior de ASIES, es relevante resaltar que fueron sustituidos por los defensores asignados a Juzgados de Paz.
2.2 Defensores públicos De acuerdo con la Ley que rige la institución, el IDPP cuenta con tres tipos de defensores: a) Defensores públicos de planta (personal permanente seleccionado por el Consejo de la Carrera del IDPP mediante concurso de oposición y méritos y nombrado por el Director, que tiene a su cargo la asistencia en materia penal de personas de escasos recursos)93; b) Defensores públicos de oficio (abogados particulares que prestan servicios al IDPP mediante pago de honorarios para la atención de casos, particularmente en los que procede una figura de des- judicialización y en los casos de personas que teniendo recursos para pagar un abogado particular no lo designan94; c) Defensores en formación. Asimismo existe la figura de los defensores públicos en pasantía. Respecto de los defensores públicos de planta, existe la limitación legal impuesta por los Arts. 17 y 20 de la Ley Orgánica del Servicio Público de Defensa Penal, que establece que “Las secciones
93
94
Artículos 34 y 35 de la Ley Público de Defensa Penal, Congreso de la República. Artículos 42 y 43 de la Ley Público de Defensa Penal, Congreso de la República.
Orgánica del Servicio Dto. No. 129-96 del Orgánica del Servicio Dto. No. 129-96 del
123
departamentales del interior del país estarán compuestas por un máximo de tres defensores de planta, uno de los cuales será el que asuma las funciones de coordinación y que la sección metropolitana estará integrada por 25 defensores de planta”. Esto tiene como resultado que de acuerdo con la ley, solamente podría haber 91 defensores públicos permanentes para atender las necesidades de defensa pública penal en todo el país. Como es evidente, la reforma legal a estos artículos es vital no solamente para desarrollar una carrera profesional estable, sino para disponer de servicios suficientes y adecuados en todo el país. Durante el periodo analizado en este informe, no se documentó ninguna iniciativa de reforma legal que tuviera como objetivo modificar esta situación. Como se mencionó en páginas anteriores, las reformas al Código Procesal Penal realizadas mediante Decretos No. 18-2010 y 7-2011 del Congreso de la República, implicaron para las instituciones del sistema de justicia, la necesidad de duplicar y en algunos casos incluso de triplicar la cantidad de personal, con el objetivo de dar cumplimiento a los requerimientos de la agenda de audiencias establecida y de la creación de los juzgados pluripersonales y tribunales unipersonales. Sin embargo, en el caso del IDPP por limitaciones legales y razones presupuestarias, no se incorporó personal específico para atender con exclusividad el aumento en la carga laboral. En este sentido, se estableció que antes de la reforma vigente al 30 de junio de 2011, el IDPP contaba con 135 defensores públicos permanentes en toda la República mientras que al 31 de diciembre de 2014, se contabilizaban 136 defensores públicos permanentes, documentándose que en cuatro años, no hubo aumento de personal de planta (IDPP, 2015).
124
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 51| Tipo de defensores públicos Defensores
Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Públicos de Planta
135
133
135
136
En formación
77
72
83
84
De oficio
291
368
531
303
Nota: Adaptado de IDPP, 2015
Sin embargo, la incidencia que estas reformas tuvieron en la carga de trabajo de los defensores públicos, es evidente: “(…) En el año 2009, cuando aún no habían entrado en vigencia las reformas al Código Procesal Penal, éstos cubrieron 54,502 audiencias (incluyendo primera y segunda instancia), en el 2010, con la entrada en vigencia de las reformas, se atendieron 62,859, en el año 2011 se cubrieron 75,934; en el año 2012, se cubrieron 95,821; en el 2013 se atendieron 128,333 y en el período comprendido de enero a diciembre del 2014 se cubrieron 144,859. Todo lo anterior ha generado, que de un promedio de 27 audiencias que cubría cada Defensor Público mensualmente en el año 2009 (año base), se haya pasado a 67 en el año 2014, lo cual registra un incremento del 148 % en su carga de trabajo mensual, por esta vía” (IDPP, 2014, p. 36). Las estrategias para evitar la suspensión de audiencias por causas imputables al IDPP incluyen la designación de defensores públicos que realizan tareas administrativas para cubrir audiencias y la contratación de defensores de oficio, aunque esta última opción está condicionada también por la falta de fondos disponibles para pagar honorarios (J. Schaad, comunicación personal, 10 de noviembre 2015).
La tabla posterior permite establecer el número de defensores públicos durante el periodo de estudio, manifestándose un alza relevante en los defensores públicos de oficio en 2012, que alcanzó su máximo número en 2013, descendiendo sensiblemente en 2014. Este descenso está relacionado también con la falta de disponibilidad presupuestaria para cubrir honorarios de abogados de oficio, pero también con la implementación de estrategias de trabajo que permiten optimizar recursos, por ejemplo, la contratación de defensores de oficio mediante el renglón 029 para atender casos durante un turno específico como ocurre en Quetzaltenango, en vez del pago de honorarios por audiencia (R. Ruiz, comunicación personal, 16 de noviembre de 2015). Respecto de los defensores públicos en formación, también se mantiene un número promedio que no reporta movimientos sensibles, aunque como se verá más adelante, se identifican datos importantes en los ascensos de estos defensores y de quienes desarrollaron pasantías. Para el desarrollo de las pasantías, se mantienen vigentes convenios con distintas universidades, tanto para recibir estudiantes de ciencias jurídicas y sociales, como estudiantes de psicología.
125
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 52| Audiencias, casos y asesorías atendidas Año
Audiencias
Recursos de Impugnaciones
No. de Casos y Asesorías Atendidos
2011
75,934
868
48,928
2012
95,821
1,006
66,316
2013
128,333
1,002
75,159
2014
144,859
949
84,576
Nota: Adaptado de IDPP, comunicación escrita, noviembre 2015
Tabla 53| Casos nuevos atendidos por defensor 2011-2014
Años
Total
2011 2012 2013 2014 Total
23353 29161 32878 34636 90867
Período: 2011 - 2014 Casos nuevos atendidos Defensores de Defensores de planta oficio 15434 5499 18016 8004 19629 8833 21381 9076 56444
Defensores en formación 2420 3141 4416 4179 11015
Nota: Adaptado de información del Departamento de Estadística, del Instituto de la Defensa Pública Penal, proporcionada por los defensores públicos.
2.3 Casos atendidos El IDPP contabiliza como parte de su labor no solamente los casos nuevos atendidos cada año, sino también las asesorías brindadas. Una visión general del trabajo desarrollado entre 2011y 2014 puede ser observado en la tabla siguiente que muestra claramente un incremento anual significativo en el número de casos, en el número de audiencias y en las asesorías brindadas.
el número como el tipo de defensor que atendió cada caso. De acuerdo con esta información, al promedio de 136 defensores de planta, les habría correspondido tramitar 15,434 casos en 2011; 18,016 casos en 2012; 19,629 casos en 2013; y 21,381 casos en 2014. Tales datos evidencian nuevamente el aumento en las cargas de trabajo por defensor. Esto representa una mesa de trabajo de 113 casos al año en 2011; 132 casos en 2012; 144 casos en 2013; y 157 casos al año en 2014.
Respecto de los casos nuevos atendidos por año, la tabla posterior permite establecer tanto
Respecto del tipo de delito que con más frecuencia reciben los defensores públicos, los datos reflejan
126
que entre 2011-2014 el delito por el cual existen más defensas de sindicados es el de violencia contra la mujer, lo que contrasta seriamente con el hecho de que la institución presta el servicio de atención gratuita a las víctimas de estos delitos, lo que implica que una buena parte de los recursos de la institución se concentran en dos áreas opuestas del acceso a la justicia, rompiéndose el modelo contradictorio que es propio del proceso penal y en el marco del cual, los distintos roles en el proceso penal están asignados a diferentes actores (IDPP, 2011, 2012, 2013, 2014). Respecto de los casos ingresados al IDPP mediante Juzgados de Turno, se observa una tendencia a la disminución en el año 2014, que podría estar relacionada con la práctica de abogados particulares que suelen ofrecer servicios profesionales en las cercanías de estos juzgados, aunque una vez realizada la primera declaración, estos casos son abandonados y vuelven a quedar bajo la responsabilidad del IDPP (J. Schaad, comunicación personal, 10 de noviembre de 2015).
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
3396
3090
6183
7628
7121
5835
26767
2011
2012
2013
2014
Total
Casos cubiertos por el IDPP
Cobertura IDPP (%)
49
53
48
48
49
Casos ingresados al OJ
5804
1382
1844
1487
1091
Casos cubiertos por el IDPP 2914
745
900
814
455
Cobertura IDPP (%) 50
54
49
55
42
Casos ingresados al OJ 7039
1486
1804
2205
1544
812
Casos cubiertos por el IDPP 3856
874
867
1303
Cobertura IDPP (%) 55
59
48
59
53
Casos ingresados al OJ 6627
1549
1928
1694
1456
Casos cubiertos por el IDPP 3767
934
1131
956
746
Cobertura IDPP (%) 57
60
59
56
51
Casos ingresados al OJ 4736
1426
1058
1183
1069
2950
903
639
751
657
Casos cubiertos por el IDPP 62
63
60
63
61
Nota: Los datos que se muestras son según región, departamento y municipio, durante los años 2011 al 2014.
13156
3666
3004
Casos ingresados al OJ
Año
Cobertura IDPP (%)
Juzgado de femicidio (Ubicado en Gerona)
2760
1277
1328
155
Casos ingresados al OJ
Sacatepequez
1906
801
980
125
Casos cubiertos por el IDPP
Escuintla
69
63
74
81
Cobertura IDPP (%)
Mixco
Total Casos, en los 6 juzgados de turno
53733
12955
15083
14352
11343
Casos ingresados al OJ
Villa Nueva
28549
7347
7913
7615
5674
Casos cubiertos por el IDPP
Guatemala
53
57
52
53
50
Cobertura IDPP (%)
Tabla 54| Casos penales atendidos por IDPP
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
127
128
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Respecto de la carga de casos por área geográfica, los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva y Amatitlán son los que concentran el mayor número durante los años 2011-2014. Le siguen a esta área, la Región Central (Departamentos de
Sacatepéquez, Chimaltenango y Escuintla) y la Región Sur Occidental (Departamentos de Sololá, Totonicapán y Quetzaltenango, en la cual este último departamento tiene una marcada cantidad de casos a su cargo).
Tabla 55| Casos penales ingresados, atendidos por el IDPP Región, Depto y Municipio Cubierto
2011
2012
2013
2014
Total república
23353 29161 32878 34636
I. Región Metropolitana 1. Guatemala Municipio de Guatemala Municipio de Mixco Municipio de Villa Nueva Municipio de Amatitlán II. Región Norte 2. Alta Verapaz 3. Baja Verapaz III. Región Nor-Oriental 4. El Progreso 5. Izabal 6. Zacapa 7. Chiquimula IV. Región Sur-Oriental 8. Santa Rosa 9. Jalapa 10. Jutiapa V. Región Central 11. Sacatepéquez 12. Chimaltenango 13. Escuintla Municipio de Escuintla Municipio de Sta. Lucia VI. Región Sur-Occidental 14. Sololá Municipio de Sololá
9981 9981 7083 1821 871 206 1308 1020 288 1493 220 406 413 454 1118 318 347 453 3011 1027 427 1557 1382 175 4262 395 301
13762 15997 16416 13762 15997 16416 9621 12003 11990 2491 2010 2343 1444 1746 1887 206 238 196 1591 1723 1963 1181 1175 1273 410 548 690 1633 1814 1884 316 295 294 371 443 463 348 468 467 598 608 660 1175 1299 1321 336 354 357 361 345 334 478 600 630 4184 4405 5159 1453 1358 1801 473 556 822 2258 2491 2536 1912 2063 2159 346 428 377 4445 4963 5183 518 627 544 389 464 376
129
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Región, Depto y Municipio Cubierto Municipio de Stgo. Atitlán 15. Totonicapán 16. Quetzaltenango Municipio de Quetzaltenango Municipio de Coatepeque 17. Suchitepéquez 18. Retalhuleu 19. San Marcos Municipio de San Marcos Municipio de Malacatán Municipio de Ixchiguan VII. Región Nor-Occidental 20. Huehuetenango Municipio de Huhuetenango Municipio de Santa Eulalia Municipio de la Democracia 21 Quiché Municipio de Sta. Cruz Quiché Municipio de Nebaj Municipio de Ixcán VIII. Región Petén 22. Petén Municipio de San Benito / Flores Municipio de Poptún Municipio de La Libertad
2011
2012
2013
2014
94 249 1947 1426 521 649 444 578 218 252 108 1355 664 339 221 104 691 335 246 110 825 825 465 167 193
129 236 1976 1457 519 685 494 536 251 172 113 1568 724 384 217 123 844 421 314 109 803 803 477 172 154
163 214 2354 1771 583 637 527 604 242 251 111 1740 830 478 229 123 910 453 325 132 937 937 445 261 231
168 230 2679 2025 654 599 508 623 326 189 108 1798 929 491 250 188 869 445 264 160 912 912 544 182 186
Nota: Información brindada por Departamento de Estadística, de la unidad de planificación del Instituto de la Defensa Pública Penal, 2015.
Tabla 56| Casos de adolescentes en conflicto con la ley penal atendidos por IDPP Año
Total casos de adolescentes atendidos
Variación porcentual por año
2012
2015
2013
2324
15
2014
2777
19
Nota: Información adaptada de datos proporcionados por el Departamento de Estadística de la Unidad de Planificación del IDPP.
130
El aumento en la carga de trabajo del IDPP se registra también en los casos atendidos por la Coordinación de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal como se observa a continuación: Entre 2011-2014, aumentó el número de Juzgados de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal en el interior del país, lo que obligó al IDPP a capacitar a los coordinadores regionales para atender estos Juzgados. También, se implementó el sistema de videoconferencia para la celebración de audiencias en el interior del país. Asimismo, el IDPP crea las políticas para la atención en los Centros de Orientación Juvenil, cuando se dificulta el traslado del Adolescente a los Juzgados del interior y se inició el desarrollo de un Plan Estratégico de Justicia Penal Juvenil para los años 2015-2018 (R. Ruiz Barrientos, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015).
3. Acciones orientadas a mejorar la eficacia y eficiencia del servicio del defensor público 3.1 Asistencia Legal a Víctimas Una de las áreas más fortalecidas dentro del IDPP durante el periodo de análisis, es la Coordinación de Asistencia Legal a las Víctimas, que quedó institucionalizada mediante el Art. 19 de la Ley contra el Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer que estableció la obligación del Estado de brindar asistencia legal en forma gratuita a la víctima o sus familiares, debiendo proporcionarles los servicios de una abogada defensora pública o defensor público para garantizar el efectivo ejercicio de sus derechos.
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Esta Coordinación ha brindado un apoyo relevante a las víctimas de femicidio y violencia contra la mujer tanto en materia penal como en otras ramas del derecho, lo que ha permitido suplir la falta de acompañamiento y asesoría que por mandato legal debía ser cubierto por otras instituciones del Estado, entre ellas el MP, la PDH y la PGN. La estructura organizativa del Programa de Asistencia Legal a las Víctimas cuenta con un promedio de 155 abogadas y abogados de oficio a nivel nacional, además de un promedio de 55 personas de planta, entre las que se cuentan abogadas, asistentes, psicólogas, trabajadoras sociales y personal auxiliar. De acuerdo a las autoridades este número de personal aún no es suficiente para dar una respuesta efectiva a las necesidades de las víctimas (A.M. Mazariegos Vásquez, comunicación personal, 10 de octubre de 2015). Los avances más importantes del Programa de Asistencia Legal a las Víctimas están referidos a dos de las tres líneas estratégicas de intervención diseñadas para la implementación del mismo: • En la línea de la atención, se ha ampliado mediante la implementación de cuatro sedes desde 2011, ubicadas en el Centro de Justicia de Femicidio zona 10, en Santa Cruz del Quiché, Huehuetenango y en el Centro de Justicia de Familia. Estas sedes se implementaron a pesar de las limitaciones económicas, con apoyo de la comunidad internacional (SEJUST, USAID95, Proyecto Seguridad y Justicia de AECID96)
95
96
Por sus siglas en inglés corresponde a la Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional. Agencia Española de Cooperación Internacional
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
131
además de haber logrado mantener la sustentabilidad de las demás sedes. A octubre 2015 se cuenta con 14 sedes a nivel nacional, lo que implica un aumento en el número de casos atendidos. La implementación de controles de calidad ha permitido mantener un porcentaje de resolución de casos del 84%, siendo un 97% de las resoluciones a favor de los intereses y solicitudes de las usuarias del servicio. La medición de la atención se ha realizado mediante encuestas de calidad del servicio realizadas con el apoyo de USAID.
particularmente mediante la conformación de la mesa de Acceso a la Justicia de las Mujeres de la Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia, lo que permitió la aprobación e implementación de la Política Sectorial de Coordinación Interinstitucional para Mejorar el Tratamiento de los casos de Violencia contra la Mujer en el Sistema de Justicia en Guatemala, cuyo plan de implementación ya está en marcha (A.M. Mazariegos Vásquez, comunicación personal, 10 de octubre de 2015).
En esta línea también es importante recalcar que desde el año 2011, se implementó de forma sistemática la atención psicológica en seguimiento de los casos, abandonando el modelo de atención en crisis, ofreciendo además procesos de empoderamiento integral y de recreación con el apoyo del Ministerio de Cultura y Deportes. Por otro lado, ante las reformas al CPP del Decreto No. 7-2011 del Congreso de la República, se inició un proceso de implementación de peritajes psicológicos y de trabajo social que permiten justificar el requerimiento probatorio de la reparación digna.
• La tercera línea de trabajo es la prevención y aunque esta se reporta como la más débil (A.M. Mazariegos Vásquez, comunicación personal, 10 de octubre de 2015), a partir de las actividades reportadas por la Coordinación de la Atención Legal a la Víctima en las memorias anuales, si bien existe una contribución relevante para la restitución de derechos de las víctimas, muchas de estas actividades exceden tanto el mandato legal otorgado al IDPP en su ley orgánica como el otorgado por la Ley contra el Femicidio. Ejemplo de ello son las actividades de prevención de la violencia contra las mujeres y la violencia sexual; las actividades de educación dirigidas a escuelas e institutos y el establecimiento de la Escuela de Padres, dirigida a usuarios/as (IDPP, 2014), las que son más propias del mandato legal de la PDH, del Ministerio de Educación (MINEDUC) o de la Coordinadora Nacional para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar (CONAPREVI); algunas de estas incluso hacen parte de la política de prevención que debe implementar el MINGOB. De acuerdo a la información obtenida, estas actividades se desarrollan con fondos de cooperación internacional, aunque se trata de
El Programa de Asistencia Legal a la Víctima también se ha constituido en el Subcoordinador de la Red de Derivación Metropolitana de Atención a Víctimas del MP (A.M. Mazariegos Vásquez, comunicación personal, 10 de octubre de 2015). • En la línea de derivación se ha avanzado en la coordinación interinstitucional,
para el Desarrollo.
132
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
personal propio del IDPP quien destina tiempo para la implementación de las mismas. Esto sugiere la necesidad de realizar una reflexión objetiva sobre los límites y alcances de los mandatos institucionales y de las acciones de fortalecimiento institucional promovidas por la cooperación y por las propias instituciones, para evitar las duplicidades o confusión en el ejercicio de los mandatos, especialmente cuando existen recursos institucionales limitados como en el caso del IDPP. La dificultad más evidente para el Programa de Asistencia Legal a la Víctima, es la limitación presupuestaria institucional, que también ha afectado a otras instituciones y organizaciones con las que es indispensable coordinar o bien derivar casos, incluidas organizaciones no gubernamentales de atención a la víctima que han dejado de recibir el aporte estatal (A.M. Mazariegos Vásquez, comunicación personal, 10 de octubre de 2015).
Aunque la Ley contra el Femicidio y otras Formas de Violencia contra la Mujer no restringe la asistencia legal gratuita al ámbito penal, la crisis presupuestaria ha obligado a la Dirección del IDPP a tomar medidas prioritarias en el acompañamiento de casos puesto debido a que las condiciones no es posible dar acompañamiento a las víctimas en todas las ramas del derecho. Entre las medidas adoptadas está la atención prioritaria a los casos penales y entre estos, los de violencia contra la mujer en sus manifestaciones física y psicológica y los femicidios (R. Ruiz Barrientos, comunicación personal, 16 de noviembre 2015). El incremento en la atención de los casos de violencia contra la mujer, atendidos por la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus Familiares, es sustancial en el periodo que analiza este informe como se muestra en la tabla siguiente:
Tabla 57| Casos y asesoría atendidos por la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y a sus Familiares del IDPP
Año
Asignados a Defensores de Oficio
Total 2011 2012 2013 2014
16,902 1,976 3,016 5,356 6,554
Casos y Asesorías Asignados a Asesorías Defensores de Planta y Brindadas Formación 12,068 42,822 3,102 7,878 3,186 9,034 2,833 11,374 2,947 14,536
Nota: IDPP, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015
Total Casos y Asesorías 71,792 12,956 15,236 19,563 24,037
133
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Como se observa en la tabla posterior, el mayor número de trabajo de la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus familiares corresponde al ramo de familia. Esto implica entonces que una de las instituciones más disminuidas presupuestariamente dentro del sistema de justicia penal y que es indispensable para su adecuado funcionamiento, ha destinado durante el periodo de análisis, una importante cantidad de recursos, por un lado, al apoyo a usuarios/as de ramas del derecho distintas a la penal, aunque como se estableció en párrafos
anteriores, estas asesorías en otras materias, fueron restringidas en 2014 debido a la crisis presupuestaria, priorizando únicamente casos de violencia contra la mujer en sus manifestaciones física y psicológica.
Respecto de los lugares en que la Coordinación Nacional de Atención a la Víctima ha brindado apoyo, la mayor cantidad de casos y asesorías brindadas se concentraron en Guatemala, Quetzaltenango y Escuintla.
Tabla 58| Casos y asesorías atendidos, por la Coordinadora Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus Familiares, según rama del derecho Ramas del Derecho
Total
Casos atendidos
Año 2011 Asesoría brindadas
Total
Casos atendidos
Año 2012 Asesoría brindadas
Total
Casos atendidos
Año 2013 Asesoría brindadas
Total
Casos atendidos
Año 2014 Asesoría brindadas
Familia
11014
4192
6822
12874
5112
7762
14682
5345
9337
15286
5560
9726
Penal
779
439
340
1345
764
581
3557
2140
1417
6718
3477
3241
Otros
1163
447
716
1017
326
691
1324
704
620
2033
464
1569
Total
12956
5078
778
15236
6202
9034
19563
8189
11374
24037
9501
14536
Tabla 59| Casos y asesorías, atendidos por la Coordinación Nacional de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus Familiares, por sede
Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Total en el Período 2011 - 2014
Total
12956
15236
19563
24037
71792
Guatemala
3482
4937
5293
7925
21637
Mixco
892
1009
1067
1279
4247
Villa Nueva
883
911
1064
1090
3948
Alta Verapaz
630
904
929
1627
4090
Baja Verapaz
200
230
907
835
2172
Jutiapa
1058
831
682
567
3138
Sedes cubiertas
134
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Total en el Período 2011 - 2014
Escuintla
1723
1677
1722
2188
7310
Quetzaltenango
2712
3213
3212
2919
12056
Chiquimula
732
716
727
712
2887
Petén
644
808
3127
3253
7832
Huehuetenango (*)
833
1195
2028
Quiché (**)
447
447
Sedes cubiertas
Nota: (*) = Esta sede comenzó a funcionar en el mes de mayo del año 2013 (**) = Esta sede comenzó a funcionar en el mes de enero del año 2014. Adaptado de información proporcionada por Departamento de estadística, del Instituto de la Defensa Pública Penal, basada en información de r la coordinación de asistencia legal gratuita a la víctima y a sus familiares.
El aporte a las víctimas que ha brindado el IDPP a través de la Coordinación Nacional de Atención a la Víctima se considera altamente relevante en un contexto en que los distintos tipos de violencia contra la mujer constituyen una de las problemáticas más sentidas para la sociedad. Desde el punto de vista del acceso a la justicia para las mujeres que el Estado está obligado a garantizar, este mecanismo constituye un avance. Sin embargo, en el marco del análisis del funcionamiento de la justicia penal, del modelo acusatorio y del papel del IDPP, debe reconocerse que esta función no es natural al mandato de la institución que corresponde a la defensa de personas sindicadas y que de alguna manera, contribuye a la desnaturalización de las funciones de las demás instituciones estatales que están llamadas a asumir el acompañamiento a las víctimas. Resulta evidente la duplicidad de mandatos relativos a la atención a la víctima que actualmente ostentan el OJ, el MP y el IDPP.
3.2 Coordinación de enfoque intercultural Para la atención con pertinencia lingüística, el IDPP cuenta con 13 intérpretes y 13 abogados bilingües, número que no varió en el período 2011-2014. Estos funcionarios atienden casos en los idiomas Q`eqchi´, Kaqchikel, K´iche´, Mam, Poqomchí, Achí, Ixil, Q´anjobal, Tzutujil y Garífuna y Chortí en las sedes departamentales de Cobán, Chimaltenango, Quetzaltenango, Salamá, Quiché, Petén, Sololá, Totonicapán, Puerto Barrios y Mazatenango; además en las sedes municipales de Santa Eulalia (Huehuetenango), Nebaj e Ixcán (Quiché), Chiquimula e Ixchiguán (San Marcos). Atendiendo a la proporción de la población indígena en Guatemala que asciende a 42%, la cobertura actual resulta insuficiente. Durante el período comprendido de enero a diciembre del año 2014, se atendieron un total de 1,231 casos, en las 15 sedes que son cubiertas por el programa (IDPP 2014, p. 14). Durante el año
135
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
2013 se atendieron 1,229 casos; en 2012, 1250 casos; y en 2011, fueron atendidos 1,200 casos (IDPP, 2015). Como se reportó en el apartado de cobertura geográfica, las 15 sedes creadas en 2007 son las que funcionan en la actualidad. Durante los cuatro años analizados, las sedes con mayor número de casos son Santa Eulalia, Huehuetenango, Sololá y Alta Verapaz.
Tabla 60| Casos atendidos en el propio idioma por la Coordinación de Enfoque Intercultural
Tabla 61| Casos atendidos con pertinencia cultural en los que se utilizaron peritajes culturales Año
Cantidad
2011
1
2012
17
2013
177
2014
25
Total
220
Nota: IDPP, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015
Año
Cantidad
2011
273
2012
1250
2013
1412
2014
1879
TOTAL
4814
Nota: IDPP, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015
De acuerdo con las estadísticas, la tendencia ha sido hacia el aumento en el número de casos, lo cual se atribuye a los acercamientos efectuados con autoridades indígenas, líderes y lideresas comunitarias indígenas para darles a conocer sus derechos; después de los cuales las mismas personas se acercan a presentar sus casos. Cabe resaltar que dichos encuentros se realizan en el idioma propio de la comunidad (L.M. Sis Chen, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015).
Además de las dificultades presupuestarias, la Coordinación de Enfoque Intercultural reporta como retos: la falta de conocimiento y la falta de voluntad de algunos fiscales y jueces de promover los derechos de los pueblos indígenas en el ámbito del sistema de justicia (L.M. Sis Chen, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015).
136
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 62| Talleres impartidos por el IDPP relativos al enfoque intercultural Año
2012
Cantidad
3
Temas Derechos humanos y derechos de los pueblos indígenas • •
•
2013
17 • •
•
2014
12
Sistemas jurídicos de pueblos indígenas Cosmovisión maya como fuente del derecho indígena Interpretación y traducción de términos jurídicos en idiomas mayas (financiado por SEJUST) Autoridades indígenas Estrategias de defensa con pertinencia cultural y enfoque de género El fenómeno de los linchamientos (impartido por la Unidad de Educación del O.J.)
Derechos de los pueblos indígenas (Brindado por la asociación Ajkemab’ RechK’aslemal) Estándares internacionales en materia de derechos humanos en la administración de justicia (Brindado por OACNUDH) Cosmovisión maya
Procedencia de los beneficiarios
Beneficiarios • 90
• • • • • • • • • •
312 • • • • • • • • •
144
• • • • • • • •
Quetzaltenango, Quetzaltenango Nebaj, Quiché Ixchiguán, San Marcos Playa Grande, Ixcán, Quiché Santa Cruz del Quiché, Quiché Nebaj, Quiché Cobán, A.V. Salamá, B. V. Puerto Barrios, Izabal Chiquimula, Chiquimula Chimaltenango, Chimaltenango Sololá, Sololá Quetzaltenango, Quetzaltenango Totonicapán, Totonicapán Huehuetenango, Huehuetenango San Marcos, San Marcos Mazatenango, Suchitepéquez Guatemala, Guatemala Playa Grande, Ixcán, Quiché Santa Cruz del Quiché, Quiché Nebaj, Quiché Cobán, A.V. Salamá, B. V. Puerto Barrios, Izabal Chiquimula, Chiquimula Chimaltenango, Chimaltenango Sololá, Sololá Quetzaltenango, Quetzaltenango
137
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Año
Cantidad
Temas
Beneficiarios • • • • •
Total de beneficiarios
Procedencia de los beneficiarios Totonicapán, Totonicapán Huehuetenango, Huehuetenango San Marcos, San Marcos Mazatenango, Suchitepéquez Guatemala, Guatemala
546
Nota: IDPP, Coordinación de Enfoque Intercultural, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015.
Tabla 63| Talleres dirigidos a autoridades indígenas, líderes comunitarios indígenas Año
2012
2013
Cantidad
Temas
12
• Derechos humanos, • Derechos de los pueblos indígenas, • Derechos específicos de las mujeres indígenas.
9
• Derechos humanos, derechos de los pueblos indígenas, violencia contra la mujer y derechos específicos de las mujeres indígenas. Tres de esos talleres se realizaron con financiamiento de la Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia
Beneficiarios
Lugares
460
• Lanquín, Alta Verapaz • Momostenango, Totonicapán • San Bartolo Aguas Calientes, Totonicapán • Aldea Xojolá, Nahualá, Sololá • Playa Grande Ixcán, Quiché • Nebaj, Quiché • Ixchiguán, San Marcos
362
• • • • • • • •
Playa Grande Ixcán, Quiché Ixchiguán, San Marcos Chichicastenango, Quiché Nebaj, Quiché Santa Cruz, Quiché Santiago Atitlán, Sololá Quetzaltenango, Quetzaltenango Huehuetenango, Huehuetenango
138
Año
2014
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Cantidad
5
Temas • Derechos humanos, derechos de los pueblos indígenas, violencia contra la mujer y derechos específicos de las mujeres indígenas. Estos se realizaron con financiamiento de la Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia TOTAL BENEFICIARIOS
Beneficiarios
275
Lugares
Departamentos de: • Huehuetenango • Quiché • Sololá • Quetzaltenango • Alta Verapaz • Baja Verapaz • Izabal
1097
Nota: IDPP, Coordinación de Enfoque Intercultural, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015.
El IDPP ha utilizado exitosamente el peritaje cultural como herramienta para la descriminalización de las prácticas culturales indígenas, prueba de ello son además de los precedentes jurisprudenciales citados en la parte relativa al OJ, los siguientes: • Auto dictado dentro del expediente No. 39-2011 del Tribunal de Sentencia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente del Departamento de Izabal. Procesado: Víctor Pop Ché por el delito de homicidio culposo. Se acreditó mediante peritaje cultural y declaración de la víctima, que el caso ya había sido sancionado en la comunidad maya Q’eqchi’ donde sucedió el hecho y que el acusado ya estaba cumpliendo con esa sanción. El juez otorgó criterio de oportunidad. • Auto dictado por el Juzgado de la Niñez y Adolescencia y Adolescentes en conflicto con la Ley Penal dentro de la carpeta judicial 14029-2013-00516, por el delito de plagio o
secuestro y violencia contra la mujer, en el que se otorgó sobreseímiento en virtud de que el caso ya se había juzgado por las autoridades ancestrales de la Aldea Lemoa del municipio de Santa Cruz del Quiché, departamento del Quiché. • Sentencia dictada en el proceso penal No. 09012-2015-0041 del Tribunal Primero de Sentencia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente de Quetzaltenango, en el que se absuelve al procesado Fausto Leonardo Xiloj Gómez por el delito de violación. En su análisis, el juzgador refiere el error de prohibición culturalmente condicionado como una institución que refleja el hecho que se le atribuyó al adolescente. En términos generales, la tendencia observada por las autoridades del IDPP es hacia el aumento en el uso del peritaje cultural en los casos de matrimonios o uniones entre dos personas indígenas en los
139
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
que según las prácticas ancestrales de sus pueblos, la mujer ha quedado embarazada siendo adolescente y en los casos en que los procesados han sido sancionados anteriormente a través del sistema jurídico propio del pueblo con el que se identifican (L.M. Sis Chen, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015). Durante el periodo de estudio para el fortalecimiento de la Coordinación se contó con el apoyo de Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (FODIGUA) para elaboración de peritajes culturales; Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia (CNSAFJ), en la realización de talleres dirigidos a autoridades indígenas, líderes y lideresas comunitarias indígenas en temas de Derechos humanos, derechos de pueblos indígenas, mujer y cosmovisión, los derechos específicos de las mujeres indígenas y el contenido de la Ley contra el femicidio y otras
formas de violencia contra la mujer y la Ley contra la violencia sexual, explotación y trata de personas; Programa de Apoyo a la Seguridad y la Justicia en Guatemala (SEJUST) de la Unión Europea, en la actualización de los glosarios de términos jurídicos en idiomas mayas k’iche’, kaqchikel, mam y q’eqchi’ y se implementaron en 2014 talleres de socialización de dichos glosarios. En 2014 se iniciaron las gestiones para desarrollar un diplomado sobre Derecho indígena: Técnicas de litigación oral con enfoque multicultural; Asociación Ajkemab’ RechK’aslemal, en formación sobre derechos de los pueblos indígenas a operadores de justicia de los municipios de Santa Cruz y Nebaj, departamento del Quiché. La tabla posterior resume el trabajo desarrollado por la Coordinación de Enfoque Intercultural del IDPP en el período 2011-2014.
Tabla 64| Presentación del servicio con enfoque intercultural No.
Avances, 2011-2014
Cantidad
1
Prestación del servicio en el propio idioma indígena de los usuarios, mediante intérpretes y demás personal del IDPP maya hablantes
4814
2
Atención de casos con pertinencia cultural, en algunos de estos se elaboraron peritajes culturales
220
3
Talleres dirigidos a actores de justicia, en especial a personal del IDPP
32 talleres con 546 beneficiarios
Talleres dirigidos a autoridades indígenas, líderes y lideresas 26 talleres con 1097 beneficiarios comunitarias indígenas 5
Publicación de glosarios de términos jurídicos en idiomas mayas k’iche’, kaqchikel, mam y q’eqchi’ actualizados
320 ejemplares (80 de cada idioma)
6
Reuniones sostenidas con autoridades indígenas para coordinar con dichos pueblos en temas de justicia.
41
7
Mediaciones para resolver conflictos
30
8
Asesorías en diferentes materias
328
Nota: IDPP, comunicación escrita, 18 de noviembre 2015.
140
3.3 Defensa Pública con enfoque de género y derechos humanos Para garantizar la aplicación del enfoque de género no solamente a los casos atendidos por la Coordinación Nacional de Asistencia Legal a la Víctima, sino en todo el trabajo de defensa pública, el IDPP ha producido las siguientes herramientas: a) Sistema de Intervención del Defensor Público, que consiste en un marco teórico que permite formular estrategias de defensa multidisciplinarias con perspectiva de género y reconocer los sesgos de género en casos concretos; b) Manual de estrategias de litigio con enfoque de género; c) Banco de resoluciones y sentencias judiciales con perspectiva de género. Adicionalmente, el IDPP garantiza la prestación de un servicio integral a las mujeres privadas de libertad en los centros carcelarios, para lo cual, entre otras acciones, suscribió un Convenio con la Oficina Nacional de la Mujer, adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Por otro lado, en 2014 se formalizó un Acuerdo interinstitucional de actuación para la atención integral de personas sometidas a procesos penales con trastornos mentales o retraso mental y personas con estas condiciones sujetas a medida de seguridad o internamiento en centros de atención especial.
4. Excelencia profesional La carrera de los defensores públicos es una de las líneas impulsadas en el Plan Estratégico 20102014 y su regulación continúa siendo normada en los Acuerdos No. 05-2009 y 01-2010 del Consejo del IDPP. Entre las políticas institucionales
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
prioritarias se establece “Institucionalizar la carrera profesional del Abogado Defensor Público como agente del sistema de justicia nacional, y la carrera administrativa para el personal de apoyo administrativo, técnico y financiero, de manera que los recursos humanos puedan ser considerados como un todo dentro de la Institución” (IDPP, 2014, p.4). Sin embargo, como se ha mencionado en estudios previos, el alcance de la carrera del defensor abarca solamente a los defensores de planta (ASIES, 2011, p. 77).
4.1 Carrera del defensor público de planta En el periodo analizado por este estudio, se realizaron tres convocatorias para el ingreso a la carrera del Defensor Público, una convocatoria interna realizada en 2011, una convocatoria interna en 2012 y una convocatoria externa en 2013, por medio de las cuales se incorporaron 11, 14 y 13 defensores públicos respectivamente (IDPP, 2015). La consolidación de una carrera está condicionada, entre otros factores, por la posibilidad de ascenso dentro del sistema. En este sentido, se observa una buena práctica en el IDPP que mantiene durante el periodo analizado, un número constante de ascensos tanto de abogados pasantes hacia abogados en formación; como de abogados en formación a abogados defensores de planta.
141
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 65| Ascensos en el marco de la carrera del defensor de planta Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Abogados en formación a abogados defensores de planta
7
12
6
11
Abogados en pasantía ascendidos a abogados en formación
3
4
16
7
Nota: Adaptado de datos proporcionados por IDPP, 2015
La normativa aplicable a la carrera del defensor público no ha sido modificada en el periodo de estudio.
4.2 Unidad de Formación y Capacitación del Instituto de la Defensa Pública Penal (UNIFOCADEP) En este período el avance más relevante en materia de capacitación, es la implementación en septiembre 2012 del Sistema de Educación Virtual Institucional (SEVI), que busca garantizar el equilibrio entre la capacitación del defensor público y la prestación del servicio institucional a los usuarios, lo que no se lograba con la capacitación presencial debido a que el defensor se ausentaba de las capacitaciones presenciales para cubrir audiencias. La implementación de este sistema constituye un cambio de paradigma en la formación que imparte el IDPP, pues no solamente ha permitido la reducción de costos en cuanto al desplazamiento de los abogados al centro de capacitación (pago de viáticos, transporte,
gasolina, hospedaje), sino la optimización del recurso humano y la profesionalización continua del defensor público, ante las dificultades institucionales de carácter presupuestario que de otra manera, impedirían la formación continua. El acceso a SEVI está disponible las 24 horas, debiendo los defensores públicos cubrir con un número determinado de horas, de acuerdo al curso que se imparte (I. Fuentes, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015). Para las capacitaciones presenciales que aún se imparten, se cuenta con mecanismos para facilitar la asistencia de los defensores, teniendo la UNIFOCADEP, además de la sede central, una sede en Quetzaltenango para cubrir la región suroccidental y una sede en Zacapa para cubrir la región nororiental (I. Fuentes, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015) El currículo de estudios del IDPP está directamente vinculado al sistema de carrera profesional, mediante el cual se determina qué cursos le corresponde tomar a cada defensor público.
142
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 66| Cursos impartidos por la UNIFOCADEP Curso
2011
2012
2013
Teoría del Delito
x
x
Medidas Desjudicializadoras
x
Prisión Preventiva
x
Acciones Constitucionales
x
Derecho y Lógica
x
Curso Cero Virtual
x
Sistema Interamericano de Derechos Humanos Virtual
x
Introducción a la Informática Jurídica
x
Justicia Juvenil I y Justicia Juvenil II (presenciales)
x
x
Teoría de Género I
x
Teoría de Género II (virtual)
x
Garantías Penales (presencial)
x
La Prueba en Materia Penal y Actualización en Procedimiento simplificado (presencial)
x
Sistema de Protección de Derechos Humanos (virtual)
x
2014
x
Medios de Impugnación I (virtual)
x
Derechos Principios y Garantías de los Adolescentes en conflicto con la Ley Penal (virtual)
x
Criminalística II (virtual)
x
Técnicas para el Debate presencial, medios de Impugnación (presencial)
x
Delitos Informáticos, Comunicación
x
Nota: La implementación del SEVI requirió una capacitación en el uso de la plataforma virtual, realizado mediante el “Curso Cero”. Por medio de esta modalidad también se implementó una nueva forma de evaluación que incluye el trabajo y las pruebas en línea que permiten hacer una evaluación sumativa. Adaptado de I. Fuentes, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015.
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El IDPP también continúa promoviendo la profesionalización de su personal a través de maestrías. En este sentido, el IDPP, con el auspicio del Programa SEJUST, ofreció en 2013, 35 becas para defensores públicos en las Maestrías de Derecho Procesal Penal y Derechos Humanos en Universidad Rafael Landívar (URL). Actualmente la UNIFOCADEP cuenta con cinco docentes de planta con especialización en Derecho Penal, Constitucional y Criminalística. La Unidad cuenta eventualmente con el apoyo del Programa SEJUST de la Unión Europea, de AECID y de USAID. Las mejoras a la infraestructura y equipamiento se han realizado con el apoyo de estos cooperantes. El IDPP también cuenta con programas de inducción y actualización para el personal administrativo, los que están a cargo del Departamento de Desarrollo Organizacional. El contenido de estos está enfocado en la orientación y adaptación para el personal de reciente ingreso, ascendido o trasladado, sobre el mandato y filosofía institucional, derechos y obligaciones que adquieren, naturaleza de la función que desarrollan, entre otros temas. Asimismo se imparte formación sobre herramientas que faciliten la ejecución de sus tareas y les permita desarrollar nuevas habilidades. Estos cursos incluyen, entre otros: Inducción para personal de nuevo ingreso o traslado de unidad o departamento, Taller sobre carácter y liderazgo, Taller sobre ética profesional, Cosmovisión maya, Actualización tributaria (I. Fuentes, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015). A diferencia de las demás instituciones del sistema de justicia, el IDPP ha logrado establecer un mecanismo de evaluación de la capacitación
que permite medir sobre el trabajo cotidiano de los defensores, el impacto de la misma como se explicará en el apartado de evaluación del desempeño.
4.3 Evaluación del desempeño Dentro del IDPP la evaluación se considera permanente, continua y sistemática, además de ser un proceso de carácter transversal e integral, en el sentido de armonizar las visiones y esfuerzos de diversas áreas institucionales como lo son el Departamento de Carrera, la División Técnica, la Supervisión General, UNIFOCADEP, entre otras. El Departamento de Carrera ha desarrollado una metodología de evaluación que incluye un área práctica (verificación en audiencia de la aplicación de conocimiento y desempeño frente a los sujetos procesales, así como resguardo de los intereses del usuario); y un área administrativa (verificación y control de la mesa del defensor, sobre la base de la información que consta en el Sistema Informático de la Defensa Pública (SIADEP) y los expedientes que el defensor tiene a su cargo). Esta metodología permite también verificar la aplicación de los conocimientos impartidos en capacitación y la aplicación de las normas reglamentarias emitidas por la Dirección de la institución (R. Robles, comunicación personal, 10 de noviembre de 2015). Para ello, por un lado, la División de Coordinación Técnico Profesional, evalúa trimestralmente el desempeño de los defensores públicos durante las audiencias y dentro de los elementos evaluados se encuentran la aplicación de los conocimientos impartidos en las capacitaciones así como la pertinencia cultural y lingüística que se brinda a los casos. Esto se complementa con el trabajo de la
144
Unidad de Supervisión que visita todas las sedes del IDPP y evalúa la calidad de la defensa técnica en los casos. Asimismo, visita los centros carcelarios para conocer la calidad del servicio que brindan los defensores según los usuarios que guardan prisión; también conocen la opinión de los jueces respecto del desempeño de los defensores. Dentro del Departamento de Carrera Institucional se ha desarrollado una plataforma virtual, en la cual se sistematiza toda la información correspondiente a la Evaluación del Desempeño, en las cuatro áreas evaluadas (SIADEP, UNIFOCADEP, Datos estadísticos y Práctica) año con año. Esta plataforma permite llevar el registro individual de cada uno de los defensores públicos 011 y 022 de modo que se tiene la capacidad de extraer la información de forma individual con su respectivo histórico. También se puede contar con información a nivel departamental y a nivel nacional (R. Ruiz Barrientos, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015). En aras de la transparencia y a efecto de que cada Defensor tenga acceso a su información, se encuentra en desarrollo con el Departamento de Informática un mecanismo que les permita acceder a los defensores por medio de un usuario y así consultar su historial de evaluación. ( R. Ruiz Barrientos, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015). Para mantener un proceso de retroalimentación permanente sobre la evaluación, se aprovechan las reuniones de coordinadores y se mantiene acercamiento permanente con la División Técnico Profesional sobre las herramientas de evaluación, a partir de lo cual surgen las herramientas especializadas. Toda la información proveniente de las evaluaciones del desempeño, son almacenadas en la plataforma
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
informática del Departamento de Carrera Institucional que recoge información por sede, por región o por promedios. Los resultados sirven para desarrollar el diagnóstico de necesidades de capacitación y formular recomendaciones concretas a las que se les da seguimiento por medio de la supervisión. Actualmente la evaluación abarca asistentes, defensores en pasantía, defensores y abogados de planta (R. Robles, comunicación personal, 10 de noviembre de 2015). En materia de evaluación del desempeño se ha buscado adaptar los indicadores a las distintas especialidades de los Defensores del IDPP. Por ejemplo, se han creado herramientas para evaluación del desempeño en el área de Impugnaciones, en Ejecución Penal, en Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal, entre otras. Adicionalmente, se hace una revisión constante al diseño curricular para que se encuentre actualizado (R. Ruiz Barrientos, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015).
4.4 Régimen disciplinario La regulación del régimen disciplinario se encuentra contenida en dos cuerpos legales: la Ley del Servicio Público de la Defensa Pública Penal y el Reglamento Interno de Trabajo. De acuerdo con las disposiciones que le rigen, a la Supervisión General le corresponde realizar supervisiones preventivas, correctivas y disciplinarias. Actualmente el IDPP cuenta con un manual de supervisión que especifica el trámite administrativo a seguir con sus respectivos plazos en caso en que esta instancia deba intervenir para investigar un asunto (R. Vásquez, comunicación personal, 10 de noviembre de 2015). Las supervisiones preventivas implican el monitoreo constante de las mesas de trabajo y el uso de las herramientas informáticas.
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Tabla 67| Sanciones disciplinarias impuestas a defensores públicos de planta Año 2011 2012
Falta leve/sanción
Falta grave/sanción
1 (suspensión de 8 días sin goce de salario) 5 (suspensión de 3 días sin goce 1 (llamada de atención por escrito) de salario) 0
Falta gravísima 0 0
2013
1 (apercibimiento por escrito)
0
0
2014
1 (llamada de atención por escrito)
0
0
Nota: Adaptado de datos proporcionados por el IDPP, 2015
La Dirección General del IDPP emitió el Acuerdo No. 32-2014, el cual fue aprobado por el Consejo de la Institución y contiene el Manual de Procedimientos de la Unidad de Supervisión General. Este acuerdo desarrolla el procedimiento disciplinario en forma mucho más específica que regula el Reglamento Interno de Trabajo y Disciplinario del Instituto de la Defensa Pública Penal. Se establecen plazos para acelerar el procedimiento y se garantiza el derecho de audiencia del denunciado en la fase de investigación. Asimismo se establece la facultad del Instituto de establecer por medio de la investigación que realiza la Supervisión, si los contratistas (renglones 029 y otros por contrato) han incumplido las obligaciones contractuales contraídas, permitiéndose de esta forma que los defensores públicos de oficio, también sean evaluados (R. Ruiz Barrientos, comunicación escrita, 18 de noviembre de 2015). A partir del análisis descriptivo previo, es posible concluir que durante el período 2011-2014, el IDPP continuó enfrentando los mismos problemas reportados en estudios previos de ASIES: una asignación presupuestaria insuficiente y un
crecimiento desproporcionado de las instituciones del sistema de justicia, del cual se ve excluida esta institución. Esta situación se agravó durante el periodo estudiado debido a que el mandato legal institucional fue ampliado por vía de nuevos decretos del Congreso de la República. Si a esto se suman las condiciones socioeconómicas de la población guatemalteca, el crecimiento demográfico y los crecientes índices de criminalidad, se puede afirmar que el acceso a la justicia en Guatemala está seriamente limitado desde el punto de vista de la defensa y la asistencia legal gratuita. Asimismo, se observa con preocupación por un lado, la falta de comprensión de las autoridades encargadas de la formulación y asignación presupuestaria sobre el mandato de la defensa pública, sin la cual, el sistema de justicia no puede funcionar; y por otro, la falta de capacidad de los entes de coordinación y de las autoridades del sistema de justicia para frenar la inercia del crecimiento desproporcionado de las distintas instituciones. Mientras esta tendencia no se modifique, el sistema de justicia penal se encuentra en grave riesgo de colapsar.
146
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
5. Asignación presupuestaria El Instituto de la Defensa Pública Penal permanentemente opera con recursos muy limitados. Como se indicó con anterioridad de las cuatro entidades analizadas, esta tiene la menor asignación. Hace más de doce años, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2003) afirmaba que: El servicio de defensa penal sufre de restricciones presupuestarias severas y de falta de capacitación de los Defensores Públicos (...). La cantidad de casos que
debe atender cada defensor público es extremadamente alto, y no permite otorgarle a los habitantes guatemaltecos una defensa pública adecuada. Esta situación no parece haber cambiado hasta la fecha. En el anteproyecto de presupuesto, el IDPP usualmente requiere una cantidad muy superior a la aprobada. De manera que existe una brecha muy alta para que, según los criterios de dicha institución, esta pueda funcionar óptimamente (ver tabla posterior). Asimismo, el IDPP generalmente recibe ampliaciones al presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso, aun debajo de lo solicitado, pero estos montos tampoco son alcanzados.
Tabla 68| Ingresos aprobados, vigentes, devengados y tasa de variación interanual En millones de quetzales contabilizados a diciembre de cada año 2011
2012
2013
2014
Presupuesto solicitado
258.3 478.5 690.4
690.4
Presupuesto aprobado
98.4
115.0 126.5
126.0
Presupuesto vigente al final de cada año
120.6 133.4 153.2
145.6
Ingresos devengados
108.9 128.1 126.8
136.6
Tasa de variación anual de ingresos devengados
-12%
18%
-1%
8%
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b) y Instituto de la Defensa Pública Penal (2012, 2013, 2014 y 2015).
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Gráfica 22| Ingresos mensuales provenientes de la Administración Central*
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
5.1 Traslado de recursos A diferencia del OJ y el MP, en los cuatro años analizados, el Organismo Ejecutivo sí ha entregado todos los recursos aprobados por el Congreso de la República en el Presupuesto General, probablemente porque es un monto menor que el de las otras instituciones. No obstante, en 2014, el Organismo Ejecutivo también tuvo dificultad para realizar desembolsos en febrero, septiembre y octubre. De hecho, en marzo, la otrora Directora del IDPP anunció que si no recibían estos recursos y una ampliación presupuestaria por Q30 millones, entonces peligraría la recontratación de 200 trabajadores (Emisoras Unidas, 2014). Sin embargo, el balance presupuestario del IDPP ha sido negativo, dado que no se han registrado los ingresos presupuestos de otras fuentes de financiamiento, como aquellos que provienen de la disminución de caja y bancos de ingresos propios. Por lo que usualmente los gastos que se sacrifican son aquellos que estaban destinados para la inversión.
5.2 La demanda por los servicios del IDPP Mientras persisten los problemas presupuestarios antes mencionados, con excepción del año 2011, la demanda de servicios del IDPP continuó incrementándose. Un dato interesante es que dos de cada diez casos y asesorías que se trabajan anualmente, provenían de procesos que iniciaron el año previo. Es decir, estos casos no son nuevos y constituyen una carga de trabajo de “arrastre” (ver tabla siguiente). De esa cuenta, tomando en consideración los gastos devengados de la institución y el número de casos (excluyendo trámites administrativos y asesorías a sindicados), se calcula que, en 2014, el IDPP gastó Q1,757 por cada caso, que equivalen a alrededor de US$230.
148
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 69| Instituto de la Defensa Pública Penal: casos atendidos y asesorías brindadas por año 2011
2012
2013
2014
Casos vigentes con medida sustitutiva al iniciar el año
ND
8,834
9,625
10,701
Casos vigentes con prisión preventiva al iniciar el año
3,987
3,858
3,765
3,902
Nuevos casos penales
23,353
29,161
32,878
34,636
Otros casos, asesorías o trámites administrativos
21,588
24,463
28,911
35,337
Total de casos o asesorías
48,928
66,316
75,179
84,576
-1%
36%
13%
12%
Variación anual del total de casos o asesorías
Nota: Adaptado de Instituto de la Defensa Pública Penal (2012, 2013, 2014 y 2015).
Tabla 70| Casos nuevos por departamento y su variación Departamento
Casos nuevos 2011
Casos nuevos 2014
Variación absoluta
Guatemala
9,981
16,416
6,435
Escuintla
1,557
2,536
979
Sacatepéquez
1,027
1,801
774
Quetzaltenango
1,947
2,679
732
Baja Verapaz
288
690
402
Chimaltenango
427
822
395
Huehuetenango
664
929
265
Alta Verapaz
1,020
1,273
253
Chiquimula
454
660
206
Quiché
691
869
178
Jutiapa
453
630
177
Sololá
395
544
149
Petén
825
912
87
El Progreso
220
294
74
Retalhuleu
444
508
64
149
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Departamento
Casos nuevos 2011
Casos nuevos 2014
Variación absoluta
Izabal
406
463
57
Zacapa
413
467
54
San Marcos
578
623
45
Santa Rosa
318
357
39
Jalapa
347
334
- 13
Totonicapán
249
230
- 19
Suchitepéquez
649
599
- 50
Adaptado de Instituto de la Defensa Pública Penal (2012 y 2015).
Tomando únicamente el número de casos nuevos, se observa que la carga de trabajo de los centros de atención ubicados en el departamento de Guatemala fue la que más se incrementó de 2011 a 2014. Estos centros atendieron 6,435 casos nuevos adicionales en 2014. Le siguen los departamentos de Escuintla (+979 casos nuevos), Sacatepéquez (+774) y Quetzaltenango (+732). Por su parte, los centros de atención en los que disminuyó el número de casos nuevos están en Jalapa (-13 casos), Totonicapán (-19) y Suchitepéquez (-50), aunque son disminuciones leves de la carga de trabajo. Ciertamente, el presupuesto del IDPP no se distribuye homogéneamente en los distintos departamentos del país. Sin embargo, en la gráfica 7, se clasificaron los departamentos según su asignación de presupuesto y el número de nuevos casos97 que recibieron en 2014.
97
No se obtuvo el número de casos totales (vigentes al iniciar el año + nuevos casos del año); por lo tanto, se tratan de identificar los retos en cada departamento con la mayor cantidad de información disponible.
De esa cuenta, se intuye que presentan distintos retos. Observando la gráfica en sentido de las manecillas del reloj, se determina: • Área verde: en esta área están los departamentos a los que se les asignó un presupuesto mayor que Q1.5 millones, y que tuvieron más de 645 casos nuevos en 2014. Es decir, tienen más casos que el resto de departamentos, pero también tienen más recursos. Por lo tanto, los centros del IDPP que se ubican en estos departamentos tenían como reto ser más eficientes. • Área azul: en esta área están los departamentos a los que se les asignó un presupuesto mayor que Q1.5 millones, pero que tuvieron menos de 645 casos nuevos en 2014. Es decir, los centros de atención del IDPP que se ubican en estos departamentos probablemente tengan una situación menos crítica que el resto. Por lo tanto, en estos cuatro departamentos el reto era brindar una mejor atención dado que disponen de más presupuesto por caso. • Área anaranjada: a los departamentos clasificados en este grupo se les asignó un presupuesto menor de Q1.5 millones, y
150
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
recibieron menos de 645 casos nuevos en 2014. Es decir, en estos departamentos, se sugiere que el IDPP evalúe la razón por la que se recibieron menos casos que en el resto del país, pero a la vez evaluar si las restricciones presupuestarias están causando esta situación.
• Área roja: en estos departamentos la situación resulta la más complicada porque en 2014 recibieron más casos, pero menos recursos. De esa cuenta, y si la situación persiste, el reto en estos departamentos, sería fortalecer financieramente sus operaciones.
Gráfica 23| Presupuesto asignado y número de casos nuevos por departamento en 2014
Nota: se excluye del análisis al departamento de Guatemala porque es el departamento con mayor presupuesto asignado (Q107 millones) y más casos nuevos (más de 16 mil) en 2014. Se calculó la mediana, no la media, para definir la división de las áreas. La mediana del presupuesto vigente fue de Q1.5 millones de quetzales y la mediana del número de nuevos casos fue 645. Para facilitar el análisis visual, se acortaron los nombres de algunos departamentos de la manera siguiente: BajaVe-Baja Verapaz, Chimal-Chimaltenango, Mazate-Mazatenango, Sac-Sacatepéquez, StaRosa-Santa Rosa, y Toto-Totonicapán. Adaptado del Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b) e Instituto de la Defensa Pública Penal (2015).
151
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Tabla 71| Cobertura de sus servicios
Idiomas
Sedes cubiertas Casos atendidos
2011 Q´eqch´i Kaqchikel K´iche´ Mam Pocomchi’ Achi Ixil Q’anjob’al Tz’utujil Garífuna Ch’ort’i 15 1,200
2012 Q´eqch´i Kaqchikel K´iche´ Mam Pocomchi’ Achi Ixil Q’anjob’al Tz’utujil Garífuna Ch’ort’i 15 1,250
2012 Q´eqch´i Kaqchikel K´iche´ Mam Pocomchi’ Achi Ixil Q’anjob’al Tz’utujil Garífuna Ch’ort’i 15 1,229
2014 Q´eqch´i Kaqchikel K´iche´ Mam Pocomchi’ Achi Ixil Q’anjob’al Tz’utujil Garífuna Ch’ort’i 15 1,231
Nota: Adaptado del Instituto de la Defensa Pública Penal (2012, 2013, 2014 y 2015).
La situación de cada departamento es distinta, pero en ocasiones anteriores, la falta de presupuesto ha ocasionado recortes de los horarios de atención de los centros y de personal. Asimismo, la
cobertura de las Defensorías Indígenas casi no mostró cambios. En su conjunto, estas situaciones evidencian que los retos en el acceso y derecho a la asistencia y defensa legal todavía persisten.
152
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
153
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
F. Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala 1. Contexto institucional El INACIF inició funciones en el año 2007, por mandato del Decreto No. 32-2006 del Congreso de la República, siendo la institución de creación más reciente en el sistema de justicia. Durante el período de estudio, el INACIF cambió de autoridades, al asumir el puesto de Director el 18 de julio del 2012 el Doctor Jorge Nery Cabrera Cabrera para el período 2012-2017. Este proceso fue desarrollado por el Consejo del INACIF constituido en Comisión de Postulación de acuerdo a lo establecido en la ley, habiéndose postulado 24 aspirantes de los cuales fueron evaluados 15 que cumplían con todos los requisitos establecidos. De acuerdo con el Movimiento Pro-Justicia, este proceso de elección fue uno de los más transparentes y se desarrolló de manera rápida y sin ningún inconveniente, caracterizándose por la toma de decisiones por unanimidad de los miembros del Consejo98. El marco jurídico vigente de la institución continuó sin cambios relevantes, salvo dos modificaciones
http://www.movimientoprojusticia.org.gt/index. php?option=com_content&view=article&id=168 %3Ajorge-nery-cabrera-cabrera-es-electo-comodirector-del-inacif&catid=37%3Anoticias&Itemid=1
98
al Reglamento de Organización y Funcionamiento emitidos mediante los Acuerdos 006-2011 y 0272012 del Consejo Directivo del INACIF. En 2014 se añadió al marco jurídico institucional, la aprobación del Acuerdo CD-INACIF-10-2014 de Consejo Directivo de INACIF, el cual contiene el Reglamento del Sistema de Evaluación del Desempeño para Peritos. De acuerdo con las autoridades de la institución, el marco jurídico vigente es adecuado y suficiente para el desarrollo del mandato y una única reforma que considerarían oportuna sería la relativa a la formación profesional de la persona que ostenta el cargo de Director, que de acuerdo al Art. 17 de la ley referida, corresponde a un médico y cirujano, químico biólogo, químico, químico y farmacéutico o abogado y notario, con especialidad en criminalística, siendo necesario ampliar esta norma para que puedan ingresar profesionales de otras ramas (M. Castellanos, comunicación personal, 12 de noviembre de 2015). Respecto a su normatividad, resulta interesante mencionar, que es la única institución del sistema de justicia en la que por mandato de ley, se restringe la reelección del Director a un período. La institución permaneció recibiendo el apoyo de la comunidad internacional mediante la puesta en marcha de convenios de cooperación que permitieron consolidar los servicios prestados y la especialización de su personal. Sin embargo,
154
la situación continuó siendo sumamente precaria desde el punto de vista presupuestario, sobre todo frente al crecimiento del OJ y del MP, ya que en el periodo analizado no se aumentó el monto presupuestario necesario para asegurar un crecimiento proporcional del INACIF, lo que resulta en detrimento del sistema de justicia en su conjunto. Ante la falta de respuesta del Estado a esta crisis, la subsistencia de algunos servicios de la institución ha dependido de los apoyos de cooperación internacional. Para atender un sistema penal al que ingresan alrededor de 214,000 casos al año según datos de CIEDEJ, el INACIF cuenta únicamente con 262 peritos. Adicionalmente a esto, a INACIF a INACIF le corresponde conocer casos no relacionados con el ámbito penal y en los casos de todas las materias en que es requerido, es común que sea necesaria más de una pericia. Hasta el año 2011 continuó vigente el Plan Estratégico Institucional 2008-2011 basado en cuatro ejes estratégicos para el desarrollo del mandato de INACIF: 1. la competencia profesional basada en ciencia y formación académica; 2. el sistema de gestión y acreditación de la calidad; 3. la supervisión y verificación de los resultados y el cumplimiento de las normas de servicio; 4. modernización y fortalecimiento de la institución con énfasis en infraestructura y equipamiento (ASIES, 2011). En 2012, con la llegada de la nueva administración, se asumieron nuevos ejes estratégicos de trabajo, cuyo contenido es coincidente con los vigentes durante el período anterior, siendo los siguientes: Eje Estratégico 1: mejorar el nivel técnico científico del personal de la institución (incluyendo formación, actualización, evaluación, políticas de gestión de recursos humanos, entre otros elementos relativos
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
a lo que podría perfilar una carrera forense); Eje Estratégico 2: infraestructura (incluyendo la construcción de una sede central y de nuevas sedes periciales); Eje Estratégico 3: equipamiento; Eje Estratégico 4: coordinación Interinstitucional (mediante la creación de Unidades de Enlace y Unidades de Estadística y Análisis Epidemiológico, así como la implementación de laboratorios necesarios en función de los requerimientos del Ministerio Público y de herramientas de comunicación basadas en última tecnología); Eje 5: eficiencia y eficacia de procesos (mediante el fortalecimiento de capacidades en la supervisión técnica profesional, la gestión de calidad, la gestión administrativa regional y los laboratorios de criminalística). Mediante un proceso de planificación estratégica conducido en 2013 por el Director General, estos ejes estratégicos fueron revisados y reconfigurados, quedando el Plan Institucional 2013-2017, definido de acuerdo a los siguientes ejes: Entre los cambios más evidentes impulsados por la nueva administración, se encuentra la apertura institucional hacia la coordinación y hacia el trabajo conjunto, principalmente con el Ministerio Público, lo cual se desarrolla bajo los controles adecuados, pero garantizando que las hipótesis de los fiscales en los casos, son consideradas por los peritos al analizar de manera científica las pruebas. Esta apertura no solo se da en el ámbito nacional, sino que también se observa una creciente proyección internacional de la institución, siendo un referente y un modelo entre los laboratorios forenses de América Latina (S. Rodas, comunicación personal, 12 de noviembre de 2015).
155
Asociación de investigación y estudios sociales (ASIES)
Eje 1: Fortalecimiento Institucional
(relaciones interinstitucionales; fortalecimiento de la gestión administrativa y financiera; desarrollo de la carrera forense y administrativa; eficiencia y eficacia del recurso humano mediante la evaluación del desempeño y desarrollo del sistema informático integral)
Eje 2: Mejoramiento de los servicios forenses
(certificación de procesos y acreditación de laboratorios de acuerdo a estándares internacionales; implementación de servicios forenses en materia de medio ambiente, informática, accidentología, contabilidad forense y acústica forense; ampliación de servicios en especialidades de acuerdo a la demanda).
Eje 3: Investigación científica forense
(desarrollo y publicación de investigaciones científicas forenses; conocimiento de la realidad criminalística del país; e incidencia en las políticas de prevención del delito y persecución penal).
Eje 4: Infraestructura y equipamiento
(ampliación de la cobertura en áreas geográficas de más demanda; creación de sedes periciales diseñadas especialmente para la labor forense y mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de las sedes existentes; dotación, actualización y mantenimiento de los equipos y tecnologías).
A pesar de las dificultades presupuestarias, el INACIF ha logrado implementar relevantes mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, lo que le ha llevado a lograr en dos años consecutivos, el Gran Premio a la Calidad por las
mejores prácticas en la administración pública, otorgado por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) (M. Castellanos, comunicación personal, 12 de noviembre de 2015).
156
2. Atención institucional Como se reportó en 2011, a octubre 2008 el INACIF ya contaba con cobertura en los 22 departamentos por medio de 27 sedes que para 2010 ya eran 30, organizadas bajo 7 coordinaciones regionales. Durante el mismo período se implementaron las morgues móviles (ASIES, 2011, p. 125). En el año 2012, se reporta una reorganización de las coordinaciones regionales que de siete pasaron a ser cinco, cubriendo los mismos departamentos (INACIF, 2013, p. 26). En atención a sus Ejes Estratégicos de Trabajo, el INACIF continuó la búsqueda de terrenos para la construcción de los Centros de Servicios Periciales, lográndose en 2013 la donación de los terrenos para la construcción de sedes en Amatitlán, Suchitepéquez, Retalhuleu y Zacapa (INACIF, 2012, p. 241). Asimismo, en 2014 se inició la construcción se la sede pericial de Salamá, Baja Verapaz y se desarrollaron las planificaciones correspondientes a la sede de Cuilapa, Santa Rosa y San Marcos, que se encuentran pendientes de las autorizaciones para iniciar las construcciones correspondientes (INACIF, 2014, p. 179). De acuerdo a la Guía de Servicios del INACIF, los servicios actualmente disponibles son los siguientes: 1. Unidad de Medicina Forense: a. En las sedes metropolitanas: reconocimientos clínicos; post mortem; psicológicos; psiquiátricos; odontológicos; antropológicos. b. En las sedes regionales: reconocimientos clínicos y reconocimientos post-mortem. 2. Unidad de Laboratorios de Criminalística: a. Sección de Balística: balística identificativa;
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
balística informática; química; fisicoquímica; toxicología y sustancias controladas. b. Sección de Biología: serología; genética; histopatología c. Sección de Lofoscopía: dactiloscopia, impresiones de neumáticos, calzado y otras. d. Sección de Identificación de Vehículos: identificación y re-identificación; reconstrucción de trayectorias e. Sección de Lingüística, Acústica y Fonética: lingüística y acústica. f. Sección de Documentoscopía; grafotecnia; impresiones y autenticidad de documentos y papel moneda 3. Unidad de Seguimiento Pericial a. Sección de recepción, control y distribución de indicios La Guía de Servicios de INACIF es un instrumento útil para establecer cuáles son los requerimientos mínimos a presentar para la realización de cada una de las pericias. Asimismo, dicho instrumento establece qué servicios no se ofrecen en cada especialidad.
2.1 Personal No obstante se observa crecimiento en las solicitudes atendidas por el INACIF, el número de personal con el que cuenta se mantiene sin mayor movimiento desde el año 2011, lo cual se atribuye a las limitaciones presupuestarias que impiden contar con personal suficiente. Esto afecta la prestación de servicios forenses a tipologías de delitos específicas que son generalmente las más frecuentes/o las más denunciadas, entre ellas las pericias psicológicas necesarias en casos de violencia contra las mujeres.
157
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Diversas fuentes consultadas en las demás instituciones del sistema de justicia, coinciden en señalar la problemática relacionada con la insuficiencia de personal de INACIF en los juzgados
de turno, Modelos de Atención Integral (MAI)e incluso la dificultad en la atención a los casos de violencia contra la mujer, particularmente en cuanto al área de reconocimientos psicológicos.
Tabla 72| Procesos de selección, contrataciones y personal
Año
Procesos de selección celebrados durante el año
Personas contratadas durante el año
Personal total
Total de contratos de personal incluso 022, 029 y subgrupo 18
2011
s/d
s/d
624
s/d
2012
s/d
s/d
701
s/d
2013
112
23
700
794
2014
196
142
682
998
Nota: Adaptado de Memorias de Labores INACIF 2011-2014.
Tabla 73| Personal pericial por área de especialidad Peritos por especialidad
Cantidad
Medicina, tanatología forense y clínico forense
93
Medicina forense área metropolitana (morgue)
16
Clínica forense metropolitana (central, Gerona)
25
Medicina legal, psiquiatría forense
20
Antropología forense
1
Arqueología forense
1
Peritos en laboratorio de balística
30
Peritos de laboratorio de documentoscopía
11
Peritos en laboratorio de fisicoquímica
3
Peritos en laboratorio de genética
7
Peritos en laboratorio de lingüística y acústica
2
Peritos en laboratorio de lofoscopia
8
158
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Peritos por especialidad
Cantidad
Peritos en laboratorio de serología
11
Peritos en laboratorio de sustancias controladas
4
Peritos en laboratorio de toxicología
13
Peritos en laboratorio de vehículos
17
TOTAL
262 Nota: INACIF, 2015.
Tabla 74| Asignación del personal del INACIF por área de trabajo Área Dirección General
2011
2012
2013
2014
4.48%
5.71%
6.61%
6%
Departamento Administrativo y Financiero
18.91%
22.97%
18.94%
19.45%
Departamento Técnico Científico
76.28%
71.94%
73.73%
73.20%
0.3%
0.28%
0.71%
0.93%
Capacitación
Nota: Adaptado de datos de Memorias de Labores INACIF 2011-2014.
La tendencia en el número de personal por sexo se mantuvo durante 2011, 2013 y 2014 con 41% de mujeres, teniendo un leve ascenso a 42% en 2012. Asimismo, la distribución del personal por área de trabajo mantuvo en términos generales una tendencia similar, de acuerdo con la cual la mayor parte del personal es asignado al Departamento Técnico Científico y el menor número al área de capacitación99:
99
Esto está relacionado con que por el nivel de especialización requerido para la formación y actualización, esta es impartida fundamentalmente a través de convenios de cooperación con entidades internacionales. Véase parte de capacitación.
2.2 Casos atendidos El número de casos atendidos por el INACIF en el período 2008-2011 mostró una tendencia significativa al aumento (ASIES, 2011, p. 128), lo cual ocurrió también en el período 2011-2014. El incremento en el número de solicitudes está relacionado, entre otros aspectos, al crecimiento en el número de órganos jurisdiccionales en materia penal, en relación con los cuales el MP o las mismas judicaturas, solicitan los servicios de INACIF (INACIF, 2014, p.11).
159
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Tabla 75| Servicios prestados por INACIF Servicios
2011
2012
2013
2014
Total
Necropsias
12,334
11,490
12,053
12,025
47,902
Evaluaciones en área clínica
57,277
64,182
53,430
69,387 244,276
Especialidades criminalísticas
59,646
62,722
60,311
62,573 245,552
Total
129,257
138,394 125,794 143,983 537,730
Nota: Adaptado de datos oficiales de INACIF
La tabla anterior muestra una tendencia sostenida en el número de necropsias realizadas durante los últimos cuatro años; mientras que se observa en el área clínica el mayor crecimiento a nivel de solicitudes atendidas, seguida por el área de especialidades criminalísticas.
estar ubicadas en el occidente del país, siendo en 2014, Totonicapán y Sololá (con 28 necropsias cada una en todo el año); en 2013 y 2012, San Marcos, Totonicapán y Sololá (con 11, 37 y 37 necropsias); y en 2011, nuevamente Totonicapán y Sololá (con 16 y 28 necropsias respectivamente).
En relación con las necropsias, del total del año 2011, 50% corresponden a muertes con causas asociadas a hechos criminales y 50% a causas asociadas a accidentes de tránsito, enfermedad común y sus complicaciones; intoxicaciones y causas en estudio. En el año 2012, las causas asociadas a hechos criminales corresponden también a 50%; en 2013 ascendieron a 52%; y en 2014, representan el 49% de las necropsias realizadas.
Respecto de las necropsias asociadas a accidentes de tránsito, enfermedad común, intoxicaciones y otros, el mayor número durante los años analizados corresponde a traumatismos, lo que podría también estar eventualmente asociado a delitos dolosos.
El mayor número de necropsias relacionadas con hechos criminales corresponde a la sede central de INACIF en ciudad de Guatemala, seguida por Escuintla, Puerto Barrios y Chiquimula, salvo en el año 2011 en que la sede central fue seguida por Jutiapa, Chiquimula y Cuilapa, Santa Rosa, todos departamentos del oriente del país. Las sedes con menor carga de necropsias relacionadas con hechos criminales coinciden en
La principal causa de muerte de acuerdo con las necropsias realizadas por INACIF, corresponde al proyectil de arma de fuego: 39% del número total de necropsias en 2011; 40% en 2012; 38% en 2013; y 37% en 2014. Respecto de las evaluaciones efectuadas en área clínica por parte de INACIF, el mayor número corresponde a reconocimientos médicos generales, reconocimientos por delito sexual, lesiones externas y lesiones compatibles con maltrato. De las agresiones sexuales atendidas, se observa un preocupante incremento. INACIF reporta haber realizado 3879 pericias por abuso
160
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Tabla 76| Solicitudes ingresadas a la Unidad de Laboratorio de Especialidades Criminalísticas del INACIF Sección Balística Biología Dactiloscopía Documentoscopía Identificación de Vehículos Sustancias controladas Toxicología Genética Trayectoria de disparo Fisicoquímica Peritajes varios por establecer Laboratorio clínico Lingüística
2011 17,964 6118 1716 2727 9743 1809 13134 2392 500 1116 60 2338 29
2012 19,124 6,985 2,359 3,189 9,663 2,870 12,625 3,817 459 1,065 3 511 52
2013 16,989 7,149 2,342 2,760 9,568 2,267 13,070 4,400 556 830 4 324 52
2014 18,226 7,115 2,393 2,578 10,196 2,368 13,141 4,449 637 1,109 43 282 36
Nota: Adaptado de datos oficiales del INACIF
sexual en 2011; 4373 durante 2012; y 5927 en 2013. Respecto de las especialidades criminalísticas, la tendencia durante los cuatro años que se analizan en este informe, muestran que las solicitudes a balística, seguidas por las de toxicología, son las que tienen mayor demanda.
3. Acciones orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia 3.1 Sistema informático, tecnología y redes Uno de los objetivos estratégicos de INACIF es contar con un sistema informático integral capaz
de llevar un registro de los procesos de la cadena de valor en medicina forense, laboratorios de criminalística y procesos administrativos. En cuanto a este objetivo, durante el período de estudio se observan avances significativos en la digitalización de los procesos y de la información, que contribuyen no sólo a la transparencia, sino a la optimización de recursos y al acceso a la información. Algunos de los esfuerzos más relevantes son (INACIF, 2014, p. 100): a) El Sistema de Información Nacional Forense. b) Módulo de registro de solicitudes no procedentes para contabilizar y generar reportes acerca de los motivos más comunes de rechazo de solicitudes. c) Módulo para el registro de Lesiones pre mortem y post mortem para Medicina Forense
161
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Metropolitana y Medicina y Clínica Forense Regional. d) Se habilitaron permisos al módulo de archivo del Sistema Informático de Gestión de Peritajes, para el personal de la Sección de Recepción, Control y Distribución de Indicios, con el objeto de que puedan realizar consultas de la fecha de entrega de los dictámenes de criminalística y medicina forense, así como de los dictámenes de balística enviados electrónicamente al MP. e) Aplicación para consulta de huellas dactilares basadas en datos de RENAP que permitirán obtener un set de huellas a partir del número de documento personal de identificación (DPI) y realizar consultas de huellas dactilares a partir de registros obtenidos en la estación de AFIS100. f) Sistema de Gestión de Peritajes, que es un módulo para el registro de muestras indubitadas e indicios obtenidos en sedes periciales departamentales, lo que permite la utilización de la información en futuros cotejos de ADN, facilitando así la búsqueda posterior. g) Creación de sección Personas fallecidas xx identificadas, que contiene información en línea sobre personas que ingresaron a sedes periciales de INACIF como XX y que posteriormente fueron identificadas con la colaboración de RENAP101.
3.2
Certificación de procesos acreditación de laboratorios
y
de Gestión de Calidad, que fue aprobado por el Consejo Directivo mediante Acuerdo No. CDINACIF-14-2014 y que abarca tanto el área científica como el área administrativa, las cuales se preparan para el proceso de certificación y acreditación bajo normas de las Normas Internacionales de la Calidad “Requisitos del Sistema de Gestión de la Calidad” ISO 9001:2008 y “Requisitos generales para la competencia de los laboratorios de ensayo y de calibración” ISO/IEC 17025:2005. (INACIF, 2014, p. 111). Dentro de este proceso, se realizaron los diagnósticos de las áreas técnicas de balística, toxicología y genética, así como de los procesos administrativos de comparas y de ejecución presupuestaria. Se avanzó en el establecimiento de la estructura permanente de gestión de la calidad, se trabajó en la documentación de los procesos y se socializó con el personal, la metodología del Sistema Integrado de Gestión de la Calidad del INACIF (p. 120). En 2014, el lNACIF obtuvo de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), el “Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala”, galardón que se otorga anualmente a las instituciones públicas, que cumplen con los estándares adoptados por Guatemala y que obtienen la máxima puntación establecida en Marco Común de Evaluación CAF (por sus siglas en inglés) (INACIF, 2014, p. 124)102.
Durante el período de análisis el INACIF implementó la Política de Calidad a través del Sistema Integrado
AFIS es un sistema de identificación de huella dactilar 101 Véase http://www.inacif.gob.gt/docs/xx_ identificados/pf_identificadas.pdf 100
102
Este reconocimiento fue otorgado de manera consecutiva en 2015.
162
4. Excelencia profesional 4.1 Carrera forense Los artículos 32 al 37 y 41 de la Ley Orgánica del INACIF regulan de manera escueta algunos elementos de la carrera forense, estableciendo criterios generales para la selección, nombramiento, promoción, formación y disciplina. Estos elementos han sido desarrollados en el Reglamento Interno de INACIF. Las potestades para nombrar, trasladar, remover y conceder licencias, así como ascender a los funcionarios corresponden al Director General. De acuerdo con la información proporcionada por las autoridades, el modelo de carrera forense se encuentra actualmente en desarrollo mediante la elaboración de un manual que complementa la normativa vigente (M. Castellanos, comunicación personal, 12 de noviembre de 2015).
4.2 Sistema de evaluación del desempeño Durante el período 2008-2011 se reportó el diseño de un programa de evaluación del desempeño de personal (ASIES, 2011, p. 138). Con apoyo de la cooperación española, se realizaron importantes esfuerzos del INACIF para implementar este sistema durante los años 2012-2014 (INACIF, 2014, p. 97). Entre los avances más relevantes se encuentra la elaboración del Manual de Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) que contiene los criterios de evaluación para cada uno de los puestos de trabajo contenidos en el Manual de Clasificación
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de Puestos y Salarios. Asimismo, el Reglamento del Sistema fue aprobado por el Consejo Directivo de la Institución mediante Acuerdo CDINACIF-10-2014. La evaluación del desempeño abarca tanto áreas administrativas como técnico científicas y fue dado a conocer a diversas áreas institucionales, incluyendo algunas sedes periciales en el área rural (INACIF, 2014, p. 99). El proceso de evaluación del desempeño se puso en marcha a través de la Unidad de Gestión y Acreditamiento de la Calidad y abarca tanto las áreas periciales como las administrativas. Como resultado de las evaluaciones, se han formulado recomendaciones que han servido de base para el desarrollo de actividades de formación y motivación que se realizan cada 15 días para diferentes grupos y que están a cargo de la Jefatura del Departamento de Psiquiatría y Psicología (S. Rodas, 12 de noviembre de 2015)
4.3 Formación y capacitación De acuerdo con el artículo 37 de la Ley Orgánica del INACIF, el Departamento de Capacitación es el órgano responsable de promover, organizar y desarrollar cursos, seminarios, talleres y cualquier evento de capacitación y actualización para el personal del INACIF y para los aspirantes a cargos en la entidad, así como de promover acciones para la obtención y otorgamiento de becas de estudio para el personal. La capacitación está fundamentalmente vinculada a los acuerdos y convenios de cooperación internacional e INACIF reporta tres tipos de actividades de formación: a) Las organizadas por el Departamento respectivo con capacitadores internos y externos; b) capacitaciones organizadas
163
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Tabla 77| Actividades de capacitación desarrolladas 2013 Actividades Organizadas por el Depto. De Capacitación Impartidas por terceros con participación de INACIF Impartidas por INACIF a terceros
2014
Horas Participantes
Actividades
Horas
Participantes
56
599
1503
40
483
756103
14
84
232
13
211
118
76
235
7347
61
183
4255
Nota: Adaptado de datos de Memorias de Labores INACIF 2013 y 20141
por terceros en las cuales participa personal de la institución; c) capacitaciones impartidas por personal del INACIF a terceros. A esto pueden añadirse las maestrías y posgrados implementados específicamente para personal de la institución.
4.4 Sistema disciplinario El sistema disciplinario de INACIF se rige por el Acuerdo CD-INACIF-003-2008, Reglamento Disciplinario, que le otorga al Director General la potestad disciplinaria en congruencia con el Art. 19 literal f de la Ley Orgánica de la Institución. Durante los ocho años de existencia de la institución, el sistema disciplinario y la imposición de sanciones han sido necesarios únicamente en dos ocasiones (M. Castellanos, comunicación personal, 12 de noviembre de 2015).
1
5. La entrega de recursos INACIF es una de las instituciones más jóvenes del Estado pues se creó en 2007. Ciertamente, su presupuesto ha aumentado desde su creación; sin embargo, a juzgar por las declaraciones de los directores de dicha institución, los recursos aún no se acoplan a la demanda de pruebas científicas para la resolución de casos en el país. De hecho, el 2015 principió con el cierre temporal del laboratorio de pruebas genéticas por falta de insumos (República GT, 2015). El cese de actividades, que duró únicamente unos días, es relevante porque afecta al resto del sistema de justicia. El presupuesto del INACIF está compuesto por los fondos que recibe del Organismo Ejecutivo,
Algunos funcionarios recibieron más de una capacitación.
164
Desafíos Actuales de la Justicia Penal
Gráfica 24| Ingresos mensualizados provenientes de la Administración Central
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
los ingresos propios que la institución genera (por ejemplo, por los servicios de laboratorio), los préstamos y donaciones. A criterio de INACIF, la asignación del Organismo Ejecutivo es baja y, en general, se intuye que las asignaciones a instituciones técnicas siempre son relegadas en el presupuesto nacional103. Cabe aclarar, que el INACIF usualmente recibe la totalidad de recursos de parte del Organismo Ejecutivo104; pero estos desembolsos dependen de la recaudación impuestos.
103
104
Por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística también es un ente técnico que tiene dificultades presupuestarias. De hecho, en 2012, el entonces director del INACIF mencionó que “los presupuestos se hacen con visiones políticas y financieras más que técnicas. No se toma en cuenta el aumento de responsabilidades que tienen las instituciones y los planes de mejorarlas” (Baires, 2012). En el período analizado, el Organismo Ejecutivo trasladó el 100% de los recursos presupuestados en 2012 y 2013. El aporte entregado en 2011 y 2013 fue levemente menor al presupuestado (99% y 97%, respectivamente).
Por eso, los recursos no necesariamente fluyen al ritmo que requiere el INACIF. Al igual que en otras instituciones, el Ejecutivo también tuvo dificultad para desembolsar recursos en septiembre de 2014 (ver gráfica 24), por lo que se puede considerar como el mes más crítico de ese año para el sistema de justicia. Usualmente en los otros renglones de ingresos, el INACIF no devenga la cantidad presupuestada. Como consecuencia, en tres de los cuatro años analizados, los ingresos devengados han decrecido respecto al año previo (ver tabla posterior). Esta situación no permitió que el INACIF alcanzara el presupuesto más alto de su historia que hubiera equivalido a Q327.5 millones (incluyendo modificaciones) en 2012. Desde entonces, el presupuesto no ha repuntado y continúa con una tendencia hacia la baja.
165
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Tabla 78| Ingresos aprobados, vigentes, devengados y tasa de variación interanual 2011
2012
2013
2014
Ingresos aprobados
273.2
291.0
255.0
203.5
Ingresos vigentes
299.7
327.5
274.7
242.6
Ingresos devengados
124.9
191.3
143.6
139.9
-2%
53%
-25%
-3%
Tasa de variación de ingresos devengados
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Tabla 79| Balance del presupuesto devengado de 2011-2014 2011
2012
2013
2014
Ingresos
124.9
191.3
143.6
139.9
Gastos
163.0
195.9
175.8
163.6
Balance presupuestario
-38.1
-4.6
-32.1
-23.7
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Como consecuencia, en los cuatro años analizados, el INACIF ha tenido un balance presupuestario negativo como se puede observar en la tabla siguiente.
La razón por la que estos gastos aumentaron fue por el monto destinado a las remuneraciones. Sin embargo, la planilla del INACIF no ha variado considerablemente, pero sí ha aumentado el número de contrataciones suscritas105.
5.1 Dentro de la estructura de gastos, las remuneraciones
105
Los gastos de consumo representaron 72% del presupuesto devengado en 2011 (ver primera columna de la gráfica siguiente); empero en 2014 los gastos de consumo representaron una proporción mayor, 96% (ver segunda columna).
Según los informes de labores de la institución, la planilla de personal estaba compuesta por 624 personas en 2011, 701 en 2012, 700 en 2013 y 682 en 2014. Esta disminución responde a la inestabilidad presupuestaria. Por su parte las contrataciones en los renglones 022, 029 y subgrupo, 18 pasaron de 794 contratos en 2013, a 901 en 2014.
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Gráfica 25| Instituto Nacional de Ciencias Forenses: estructura del gasto devengado en 2011 y 2014
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b).
Gráfica 26| INACIF: gasto devengado en análisis forense (en millones de quetzales) y número de necropsias + evaluaciones en clínica de 2011 a 2014
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b) e INACIF (2012-2015).
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De esa cuenta, se ha destinado entre 3% y 7% de los recursos para la construcción de instalaciones propias. Por ejemplo, en 2014 se gestionaba la construcción de seis centros periciales y para 2015 se estimaba que entrarían en funcionamiento las nuevas instalaciones del centro en Salamá.
5.2 El gasto en los programas de análisis forense y análisis criminalístico Al observar el gasto en dos de los principales programas del INACIF, también se intuyen dificultades para atender la demanda actual. Por ejemplo, en el programa de análisis forense, en 2012 se devengaron Q90.2 millones, el mayor presupuesto registrado en el período; sin embargo, en 2014 se destinaron Q70.9 millones
(ver línea azul de la gráfica 10). No obstante, el número de necropsias y evaluaciones clínicas, que son atendidas por este programa, se mantuvo por debajo de los 70 mil casos atendidos entre 2011 y 2013, pero en 2014, estos casos repuntaron hasta registrarse en más de 80 mil casos (ver columnas verdes de la gráfica siguiente). Por lo tanto, con un menor presupuesto, se atendieron más casos.
En el caso del programa de análisis criminalístico, se observa un descenso más pronunciado en el presupuesto devengado para estas actividades analíticas, pero la demanda se ha mantenido entre 59 y 62 casos analizados. Por lo que de igual manera refleja que se cuentan con menos recursos que en años anteriores.
Gráfica 27| INACIF: gasto devengado en análisis criminalístico (en millones de quetzales) y número de análisis en especialidades criminalísticas de 2011 a 2014
Nota: Adaptado de Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (2015b) e INACIF (2012-2015).
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Conclusiones y recomendaciones Considerando que los avances y debilidades institucionales que se presentan en este informe deben ser observados, analizados y abordados desde una perspectiva sistémica para tener un impacto real, se presentan a continuación las conclusiones y recomendaciones de acuerdo a los ejes temáticos que orientan cada capítulo del Estudio, desde un enfoque integral. 1. Considerando los estudios anteriores elaborados por ASIES y los resultados arrojados por el Noveno Estudio del Proceso de Fortalecimiento del Sistema de Justicia, Avances y Debilidades, Noviembre 2011-Octubre 2014, se concluye que el sistema de justicia penal en Guatemala mantiene tres grandes rezagos respecto de los cuales no ha existido voluntad política para superar en más de una década: a) la debilidad de los sistemas de carrera profesional en las instituciones de justicia, lo que las hace vulnerables ante cualquier ataque contra su independencia e imparcialidad, así como proclive a la corrupción; b) el crecimiento incoherente y desproporcionado entre las instituciones que juegan un rol en la justicia penal, lo que desnaturaliza la funcionalidad del sistema e impacta en el acceso a la justicia en especial de los más vulnerables; c) la falta de un presupuesto adecuado, así como una adecuada gestión del gasto que permita a las instituciones funcionar sin entrar en crisis, facilitandosu expansión y el desarrollo
institucional necesario para garantizar el acceso a la justicia a los ciudadanos. Las dificultades documentadas a lo largo de los distintos informes elaborados por ASIES derivan de estas tres grandes problemáticas, cuya atención inmediata, sobre la base de las múltiples propuestas existentes, es indispensable. De no atenderse de manera seria e inmediata estos tres dimensiones de la problemática, el sistema de justicia penal corre grave riesgo de colapsar.
Es necesario que sin dilación y con un enfoque eminentemente sistémico los tres Organismos del Estado tomen las decisiones estratégicas, políticas, jurídicas y financieras necesarias para atender los tres macro problemas que aquejan al sistema de justicia. Las propuestas de la sociedad civil en las distintas materias deberán ser consideradas como base fundamental en este ejercicio. 2. Los avances observados en el sistema de justicia penal durante el período 20112014 están desarrollados sobre la base de las reformas legales aprobadas durante la legislatura 2008-2011 que fueron promovidas por la sociedad civil organizada, la CSJ y la
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
CICIG en algunos casos con el apoyo de la cooperación internacional, y que fueron aprobadas oportunamente por el Congreso de la República. Estas transformaciones permitieron establecer, tanto a nivel orgánico funcional como sustantivo y procesal, instituciones jurídicas que agilizaron aspectos específicos y especializados del sistema de justicia penal, ampliando el acceso a la justicia a sectores tradicionalmente excluidos de esta, mientras se desarrollaron mecanismos concretos de combate a la criminalidad organizada. Estos cambios indispensables para el desarrollo del sistema de justicia penal, están sin embargo inconclusos, mientras no se adopten las reformas constitucionales y legales que permitan que las instituciones de justicia estén fundamentadas en sistemas de carrera profesional idóneos que privilegien la independencia y los méritos de capacidad, idoneidad y honradez.
Es indispensable que se avance de manera sustantiva hacia la aprobación de las reformas legales y constitucionales en materia de justicia y particularmente de carreras profesionales, sobre la base del trabajo desarrollado de manera colectiva en los espacios multisectoriales donde dichos temas han sido abordados, particularmente en la Mesa de Seguridad y Justicia de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. Las discusiones a este respecto constituyen elementos identificados desde 1996 y plasmados en los Acuerdos
de Paz, así como fundamentales para la transformación del Estado, analizados ampliamente durante más de diez años por diversos sectores sociales y consolidados en propuestas concretas, por lo que la dilación de los órganos competentes en la aprobación e implementación no es justificable. La reforma constitucional en materia de justicia se considera no solo necesaria sino urgente. 3. Debido a la ausencia de una planificación estratégica sistémica y de acciones armonizadas respecto del sistema de justicia, la brecha interinstitucional en cobertura y recursos se ha acrecentado durante el período estudiado, haciendo cada vez más complejo el funcionamiento de la justicia penal como un sistema. En este sentido, es necesario reconocer que los esfuerzos tanto nacionales como internacionales de coordinación sectorial, no han sido suficientes para dotar de coherencia ni de integralidad las acciones de fortalecimiento del sistema de justicia, observándose desequilibrio y disfuncionalidad entre las cuatro instituciones que por naturaleza deberían poseer un crecimiento armónico en atención de la garantía de acceso a la justicia.
Es imperativo desarrollar y poner en marcha de manera inmediata un plan que permita proyectar un crecimiento ordenado, coherente y con visión sistémica de la justicia penal y que corrija los rezagos que se observan particularmente en el IDPP y el INACIF. Es fundamental
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que toda medida institucional que se pretenda adoptar sea analizada a la luz de su impacto global sobre el sistema de justicia y respecto del acceso a la justicia de los usuarios, tal acción debe realizarse en el seno de la Instancia Coordinación de la Modernización del Sector Justicia. 4. A pesar de lo establecido en el numeral anterior, a nivel operativo, es decir, respecto de la gestión de casos en concreto, ha sido posible observar buenas prácticas de coordinación entre el MP, la PNC y el INACIF para ciertos tipos de delito en que se han constituido equipos interinstitucionales de investigación con metodologías de trabajo adecuadas, lo que ha dado como resultado un aumento en la efectividad, como ocurre en los casos de delitos contra la vida.
Se recomienda mantener y fortalecer los modelos de coordinación interinstitucional en materia de investigación criminal y extenderlos a los tipos de delitos en que aún no se encuentran funcionando plenamente. 5. El sistema de justicia penal ha experimentado en el periodo analizado, un alto grado de especialización técnica respecto a tipologías delictivas específicas, lo que, acompañado de una importante inversión en tecnología, formación profesional y acompañamiento de la comunidad internacional, ha producido resultados positivos. En este sentido, se reconoce la importancia de la especialización
en el marco de la justicia penal tanto como garantía de efectividad como de acceso a la justicia.
Es pertinente que el sistema de justicia continúe implementando sistemas especializados de abordaje de casos que permitan brindar soluciones adecuadas a los conflictos que plantea cada materia. Asimismo, es preciso que mantenga mecanismos de control, monitoreo y seguimiento para garantizar que estos sistemas especializados mantengan su naturaleza y eficacia. 6. En los procesos de selección de altos funcionarios del sistema de justicia continúan presentándose serias irregularidades que en el periodo analizado fueron denunciadas y rechazadas no solo por actores nacionales sino también por órganos internacionales tanto del sistema interamericano como del sistema universal de protección de derechos humanos, lo cual da cuenta de la magnitud del problema. Si bien estos procesos han generado crisis de legitimidad institucional, esta no ha sido suficiente para que las autoridades adopten las medidas necesarias para modificar las prácticas y los mecanismos cuestionados, a pesar de las múltiples propuestas que devienen de la sociedad civil y son acompañadas por la comunidad internacional
Es imperativo que se aprueben las normas legales que permitan prevenir, limitar y sancionar los conflictos de interés y tráfico de
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Desafíos Actuales de la Justicia Penal
influencias en el marco del proceso de elección de funcionarios del sistema de justicia. 7. Se observa una tendencia positiva en las instituciones del sistema de justicia de generar planes estratégicos, que en algunos casos trascienden de la administración que los implementó a la siguiente. Se observa también continuidad en los ejes principales de estos planes y políticas a nivel institucional y un ejercicio constante de evaluación y rendición de cuentas. Esta es una buena práctica institucional que requiere ser aplicada también en el ámbito sectorial.
Se recomienda a las instancias de coordinación del sistema de justicia, fundamentar su trabajo en la articulación de los planes estratégicos institucionales para lograr la implementación de acciones generales y de carácter sistémico. 8. Una de las mayores expresiones de vulnerabilidad del sistema de justicia, está referida a la incapacidad de garantizar la seguridad de los funcionarios y los usuarios que acuden a sus instalaciones. En este sentido, se continúan observando ataques contra la vida, la integridad personal y la independencia de los operadores de justicia, aun en ámbitos considerados de mayor riesgo. Existe un alto grado de vulnerabilidad para la seguridad física de funcionarios y de sedes, principalmente en las instituciones más afectadas por la situación presupuestaria, lo que podría generar, si no se adoptan medidas inmediatas, la afectación a
la integridad física de funcionarios y usuarios, la pérdida de material probatorio y elementos fundamentales para los procesos penales y hasta la pérdida de vidas humanas por motivos prevenibles.
Se recomienda priorizar la seguridad de funcionarios y edificios que resguardan el sistema de justicia, así como de equipo y otros elementos indispensables al sistema de justicia mediante los mecanismos apropiados, para que de acuerdo al nivel de riesgo en cada caso en particular, se puedan prevenir incidentes que afecten los procesos penales, pero también afectaciones a la vida y a la integridad física de los funcionarios de justicia. 9. Durante el periodo analizado se observa un cambio de paradigma respecto de los derechos de las víctimas, impulsado principalmente por las reformas al CPP de 2010 y 2011 y por la Ley contra el Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer. Los procesos de formación e implementación de estas disposiciones legales lograron instalar en la cultura institucional del sistema de justicia, una nueva visión sobre el rol de las víctimas y la importancia de sus derechos. Sin embargo, se observa que algunos de los roles en materia de atención a la víctima, asumidos por el OJ, MP e IDPP, podrían coincidir y por ende generar duplicidad de acciones y recursos.
Se recomienda analizar en profundidad los alcances y límites
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del mandato de cada institución respecto de la atención a las víctimas y la cobertura geográfica, lingüística y con pertinencia cultural que alcanza cada institución a efecto de optimizar los recursos para la atención. 10. El sistema de justicia ha avanzado en la comprensión de la necesidad de dar respuesta a los usuarios indígenas, instalando unidades orgánicas y funcionales que coadyuvan a contrarrestar la visión del monismo jurídico prevaleciente y entablando importantes relaciones con autoridades indígenas, salvo en el caso de lNACIF en que no se constató la existencia de alguna medida a este respecto. Sin embargo, se estableció que aún quedan retos importantes para garantizar el acceso a la justicia en el propio idioma y que son escasos los precedentes jurisprudenciales en que los funcionarios de justicia aplican criterios de reconocimiento, respeto y garantía de los derechos de los pueblos indígenas.
Se recomienda a las instituciones del sistema de justicia otorgar a las unidades encargadas de pueblos indígenas, mayor protagonismo respecto de las políticas institucionales a efecto de contribuir a garantizar los derechos de los pueblos indígenas en todas las medidas adoptadas, particularmente aquellas relativas predominantemente indígenas. Es imprescindible que las instituciones evalúen entre los aspectos relativos al desempeño profesional,
la aplicación de criterios de pertinencia cultural y lingüística en el quehacer de los funcionarios. 11. Los datos estadísticos continúan reflejando la tendencia al aumento en los casos ingresados al sistema de justicia penal. Sin embargo, el periodo analizado refleja un crecimiento importante en la efectividad del tratamiento de estos casos, el cual según el análisis realizado, está relacionado con la implementación de nuevas metodologías de trabajo, modelos de gestión y con la especialización referida en párrafos anteriores. A pesar de estos avances, los índices de impunidad en delitos graves y la mora judicial y fiscal, siguen siendo sumamente altos, así como el volumen de casos ingresados al sistema de justicia. La infraestructura y condiciones actuales del sistema de justicia son insuficientes para procesar el número y tipo de casos denunciado.
En relación con la efectividad del sistema de justicia y con la capacidad de este para procesar los casos que se presentan, es necesario tomar una serie de medidas que hacen parte de la política criminal democrática de un Estado. Desde la prevención, hasta las prioridades en la persecución penal, pasando por los modelos de gestión y la planificación de un sistema que requiere considerar incluso los índices de crecimiento demográfico de un Estado, son elementos que deben necesariamente ser considerados al abordar este tema. Es indispensable que el presupuesto
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asignado al sistema de justicia sea coherente con estos aspectos. 12. El acompañamiento de la sociedad civil y de la comunidad internacional al sistema de justicia continúan siendo clave tanto desde la perspectiva de la auditoría social como del fortalecimiento técnico de las instituciones.
Se recomienda a las instituciones del sistema de justicia mantener la apertura hacia la coordinación, colaboración y rendición de cuentas con la sociedad civil y la comunidad internacional y a estos actores, continuar desarrollando su trabajo desde una perspectiva propositiva.
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Sis Chen, L.M. (18 de noviembre de 2015). Coordinadora de Enfoque Intercultural del IDPP. Torres Ramírez, N. L. (4 de junio de 2015). Gerente General del Organismo Judicial. Villeda, A. (7 de mayo de 2015). Juez de Extinción de Dominio.
Comunicaciones personales Aguilar, O. (11 de junio de 2015). Funcionario de la Secretaría del Consejo de la Carrera Judicial.
Entrevistas Comunicaciones escritas Aguilar, V. (3 de agosto de 2015). Magistrado de la Corte Suprema de Justicia 2014-2019. Aldana Hernández, T. (2 de junio de 2015). Fiscal General de la República y Jefa del Ministerio Público. Ex Magistrada de la Corte Suprema de Justicia 2010-2014. Fuentes, I. (18 de noviembre de 2015). Coordinador de la UNIFOCADEP del IDPP. Instituto de la Defensa Pública Penal. Unidad de Información Pública. (4 de mayo de 2015). Expediente 014-2015.
Castellanos, M. (12 de noviembre de 2015). Secretario General de INACIF. Franco, M. (22 de septiembre de 2015). Ex Magistrado de la Corte Suprema de Justicia 20102014. Fuentes, I. (10 de noviembre de 2015). Coordinador de la UNIFOCADEP del IDPP. Garoz, B. (12 de mayo de 2015). Supervisor General de Tribunales Adjunto. Guerra, E. (10 de noviembre de 2015). Jefe del Departamento de Planificación del IDPP. Javalois, A. (septiembre de 2015). Abogado y Notario. Asesor Legal de la Fundación Myrna Mack.
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Rodas, S. (12 de noviembre de 2015). Director del Departamento Técnico-Científico de INACIF.
López Rodas, G. M. (junio de 2015). Secretaria de Género del Organismo Judicial.
Robles, R. (10 de noviembre de 2015). Jefe del Departamento de Carrera Institucional del IDPP.
Mazariegos Vásquez, A. (10 de octubre 2015). Coordinadora Nacional del Programa de Asistencia Legal Gratuita a la Víctima y sus familiares del IDPP.
Rodríguez, Z. (6 de octubre de 2015). Supervisora General del MP.
Medrano, G. (28 de mayo de 2015). Ex Magistrado de la Corte Suprema de Justicia 2010-2014.
Ruiz. R. (16 de noviembre de 2015). Director General en Funciones del IDPP.
Migoya, J.A. (2 de octubre de 2015). Secretario de Planificación del Organismo Judicial.
Rustrián, M. (10 de noviembre de 2015). Coordinador de Coordinaciones Municipales y Departamentales del IDPP.
Ochoa, E. (10 de noviembre 2015). Coordinadora de Enfoque de Género y Derechos Humanos del IDPP.
Schaad, J. (10 de noviembre de 2015). Director de División Ejecutiva y de Recursos Humanos del IDPP.
Paz, C. (23 de septiembre de 2015). Abogado litigante. Experto en sistema de justicia e independencia judicial.
Sajbochol, S. (5 de mayo de 2015). Coordinador de la Unidad de Asuntos Indígenas del Organismo Judicial.
Pérez, R. (13 de julio de 2015). Secretario de Política Criminal del Ministerio Público. Pérez, R. (15 de julio de 2015). Secretario de Política Criminal Democrática del MP. Recinos, O. (10 de noviembre de 2015). Subdirector de la División Ejecutiva y de Recursos Humanos del IDPP. Rivas, F. (7 de octubre de 2015) Secretario General en funciones del MP. Rivera Gálvez, K. (5 de octubre de 2015). Jefe de la Dirección de Investigaciones Criminalísticas de DICRI.
Stalling, B. (19 de mayo de 2015). Magistrada Vocal de la Corte Suprema de Justicia 2014-2019. Sis Chen, L.M. (10 de noviembre de 2015). Coordinadora de Enfoque Intercultural del IDPP. Taracena, D. (14 de mayo de 2015). Coordinadora de la Unidad de Control, Seguimiento y Evaluación a los Órganos Especializados en Femicidio). Uclés, P. (11 de junio de 2015). Secretario Ejecutivo del Consejo de la Carrera Judicial. Vásquez, R. (10 de noviembre de 2015). Jefa de la Unidad de Supervisión General y Desempeño Técnico del IDPP.
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