MINISTERIO DE SALUD
No
15S-20155fins,
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.13 % M a/ZZQ
j ej 2015
Visto, el expediente N° 15-013075-002, que contiene el Informe N° 001-2015DST/MINSA, de la Defensoría de la Salud y Transparencia; y, p“Velasquez
CONSIDERANDO:
P. MIMAYA
Que, la vigésimo sexta Política Nacional del Acuerdo Nacional establece como una Política de Estado la promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, en todas sus formas, para cuyo cumplimiento establece, entre otros, el compromiso de velar por el desempeño responsable y transparente de la función pública, así como la promoción de la vigilancia ciudadana del desempeño de la gestión pública; Que, mediante Decreto Supremo N° 027-2007-PCM se definen y establecen las Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para el Gobierno Nacional, señalando como prioritaria la Política Nacional Anticorrupción; Que, el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012-2016, aprobado por Decreto Supremo N° 119-2012-PCM, compromete al Estado peruano y a la sociedad en su conjunto, a una sinergia de esfuerzos que contribuyan a luchar de manera real, firme y decidida contra la corrupción; ello se ve reflejado en el Decreto Supremo N° 046-2013-PCM, que aprueba la 'Estrategia Anticorrupción del Poder Ejecutivo", la misma que dispone que el Poder Ejecutivo realice el seguimiento y la supervisión del cumplimiento de la Estrategia Anticorrupción, para cuyo efecto deberá coordinar con sus entidades responsables, la ejecución de las actividades contenidas en las normas vigentes;
S. RUIZ Z.
J. Zavela S.
Que, en el contexto actual de lucha contra la corrupción, la Defensoría de la Salud y Transparencia, como órgano técnico responsable de promover una cultura de ética, transparencia en la gestión administrativa, vigilancia ciudadana de los actos propios de función de los servidores y funcionarios del Ministerio de Salud, conforme a lo contenido en el artículo 12 del Reglamento de Organización y Funciones aprobado por Decreto Supremo NI° 023-2005-SA, mediante el documento del visto recomienda la aprobación del "Plan de Lucha contra la Corrupción en el Ministerio de Salud 20152016 en el Ministerio de Salud";
Con el visado del Director General de la Defensoría de la Salud y Transparencia, de la Directora General de la Oficina General de Asesoría Jurídica, de la Secretaria General, del Viceministro de Prestaciones y Aseguramiento en Salud y del Viceministro de Salud Pública; y, De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Legislativo N° 1161, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Salud y su Reglamento de Organización y Funciones aprobado por Decreto Supremo 023-2005-SA; SE RESUELVE: Artículo 1.- Aprobar el "Plan de Lucha contra la Corrupción en el Ministerio de Salud 2015-2016", que como Anexo forma parte de la presente Resolución Ministerial. Artículo 2.- Disponer que las Direcciones Generales, Oficinas Generales y Órganos Desconcentrados del Ministerio de Salud, dentro del ámbito de sus competencias, incorporen en sus Planes Operativos Anuales las actividades contenidas en el precitado Plan. Artículo 3.- Disponer que la Defensoría de la Salud y Transparencia del Ministerio de Salud, en ejercicio de sus funciones, supervise el cumplimiento de las acciones contenidas en el Plan. Artículo 4.- Disponer la publicación de la presente Resolución Ministerial y su Anexo en el Portal Institucional del Ministerio de Salud el mismo día de su publicación en el Diario Oficial "El Peruano".
Regístrese, comuníquese y publíquese.
ANÍBAL VELÁSQUEZ VALDIVIA Ministro de Salud
J. Zavzla S.
1. CALOGGERO
PLAN DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL MINISTERIO DE SALUD 2015-2016
ÍNDICE
Introducción
3
Definiciones Operacionales
6
Marco Normativo Referencia)
8
Diagnostico Situacional
10
A. ¿De dónde partimos?
10
a.1 Gran, mediana y pequeña corrupción
11
a.2 Listado de probables prácticas de corrupción
13
a.3 Otros aspectos
16
B. ¿Adónde vamos?
19
b.1 Prevención
19
b.2 Combate
23
b.3 Sistema de Control Interno
25
Bibliografía
27
ERO
2
INTRODUCCIÓN
A finales del año 2012, el Estado peruano incorporó al marco de las políticas nacionales, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016. Con ello, se establecieron nuevos enfoques a la gestión de la lucha contra la corrupción. Éste es uno de los principales desafíos a nivel mundial y, en ese contexto, el Perú no ha sido la excepción, al considerar que dicho problema constituye una amenaza y distorsiona la visión general respecto al cumplimiento de las funciones establecidas en un Estado de derecho. La corrupción es entendida de manera genérica como el uso indebido del poder para el beneficio de intereses privados. Según informes estadísticos, parte importante de los ciudadanos la considera como uno de los principales problemas del país (44%), superada o por la inseguridad y la delincuencia (63%) (Proética 2013). Asimismo, se conoce la anera en la cual este fenómeno ha afectado al Estado peruano a lo largo de su formación y muy en especial, en su historia reciente (Quiroz, 2013). Para llevar a cabo una lucha sostenible con efectos a corto y mediano plazo en el Ministerio de Salud, es necesario realizar acciones de prevención, combate y control, cuyos resultados puedan ser medibles mediante indicadores adecuados, que permitan establecer el impacto real de las estrategias a ser planteadas. El Ministerio de Salud ha impulsado desde diferentes áreas una política institucional dirigida a la promoción de la ética, transparencia y lucha contra la corrupción; es así que en el año 2010, mediante Resolución Ministerial N° 384-2010/MINSA, se aprobó el "Plan del Ministerio de Salud para la Promoción de la Ética, Transparencia y Lucha contra la Corrupción, 2010-2011". 3
A fin de dar continuidad a esta política institucional, en el año 2012, mediante Resolución Ministerial N° 597-2012/MINSA, se aprueba el "Plan para la Promoción de la Ética, Transparencia y Lucha contra la Corrupción en el Ministerio de Salud 2012-2013" y por Resolución Ministerial N° 319-2013/MINSA, el "Plan para la Promoción de la Ética, Transparencia y Lucha contra la Corrupción en el Ministerio de Salud 2013-2014". Ahora bien, a nivel del Estado peruano, a fin de alcanzar logros tangibles en temas anticorrupción se le ha encargado a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), la labor de articular esfuerzos, coordinar acciones y formular políticas de prevención y combate a la corrupción. Siendo entonces una de las estrategias, el establecimiento de s— planes Institucionales. De este modo se puede garantizar la toma de acciones de institucional. ente Plan se enmarca dentro de la Estrategia Anticorrupción del Poder Ejecutivo, %Weide en el D.S. N° 046-2013-PCM, en concordancia con el D.S. N° 119-2012-PCM, mediante el cual se aprueba el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. Dentro de las acciones de la indicada Estrategia, se encuentran la consolidación de un Estado transparente y libre de la cultura del secreto y los lineamientos y directivas que orienten la integridad y la ética en la actuación del empleado público. Asimismo, es menester indicar que la cooperación belga (Embajada de Bélgica), en colaboración con la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN-Anticorrupción) y la cooperación alemana implementada por GIZ, el Centro de Recursos Anticorrupción U4 y el Ministerio de Salud, organizaron un taller de dos días de duración (1 y 2 de julio de 2014) denominado "Fortalecimiento de la integridad y la transparencia en el Sector Salud de Perú", habiéndose elaborado un reporte de dicho evento, que contiene importantes recomendaciones.
4
En el marco de dicha cooperación: se llevó a cabo una investigación dirigida por el sociólogo Jaris Mujica (Laboratorio de Criminología Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú), entre mayo y julio de 2014; denominada: "Corrupción en el sector salud: Tipologías de prácticas de corrupción en los servicios de salud en el Perú". Los documentos han sido puestos a disposición del Ministerio de Salud y resultan de suma importancia en la estructuración de la política pública en materia de lucha contra la iarupción en la institución, siendo propicia la oportunidad para extender nuestro sincero / decimiento a las cooperaciones belga y alemana, al Centro de Recursos orrupción U4: así como a las instituciones mencionadas, por la significativa ! CALOG Oboración brindada. Para finalizar, debe considerarse que en el presente Plan se propone una visión articulada con los objetivos nacionales, sectoriales e institucionales en el marco de la reforma del Sector Salud y el empoderamiento de la Defensoría de la Salud y Transparencia y de la Unidad Funcional de Promoción de Anticorrupción del Ministerio de Salud, en relación a las acciones en materia de ética, transparencia y lucha contra la corrupción.
I.
DEFINICIONES OPERACIONALES
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNOCD) establece que "...el concepto de corrupción es amplio. Incluye soborno, fraude, apropiación indebida u otras formas de desviación de recursos por un funcionario público, pero no es limitado a ello. La corrupción también puede ocurrir en los casos de nepotismo, extorsión, tráfico de influencias, uso indebido de información privilegiada para fines personales y la compra y venta de las decisiones judiciales, entre varias otras prácticas...". I autor italiano Vito Tanzi, citado por Begovic (2005,p.2) indica que "corrupción es el cumplimiento intencionado del principio de imparcialidad con el propósito de derivar de I tipo de comportamiento un beneficio personal o para personas relacionadas.". I CAL
EPr
Norma Parker (2004), sobre la corrupción en América Latina plasma los diferentes conceptos manejados por organismos gubernamentales que estudian los diferentes actos de corrupción (p. 15): "Transparencia Internacional: Corrupción es el uso indebido del poder otorgado para beneficio privado (...) Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas — PNUD: La corrupción es el mal uso de los poderes públicos, cargo o autoridad para beneficio privado mediante el soborno, la extorsión, el tráfico de influencias, el nepotismo, el fraude, la extracción de dinero para agilizar trámites, o la malversación de fondos (...) Banco Interamericano de Desarrollo — BID: La corrupción abarca actos realizados por funcionarios que usan su posición con fines propios, o bien lo hacen a pedido de otros, a fin de obtener beneficios para sí mismos o para terceros. (...) Banco Mundial — BM: Por lo común, la corrupción se define como el abuso de un puesto público para ganancia privada. (...) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional — (USAID): Corrupción es el abuso de un puesto público en beneficio privado. (...)"
Revisndn c.I 22 de enern de 2015, de: lirtp://www.unndc.nrg/Ipn-brazilielicorrupcan/ 6
La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción plantea una definición operativa en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016, la cual es considerada en el presente Plan. En este sentido, la corrupción es conceptualizada como: o indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter mico o no económico, a través de la violación de un deber de cumplimiento, en dro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la J. CALOW~a"2.
2 Definición extraída del Plan Nacional de Lucha contra h ttra::/ id 1.(1rophr)xtmercnntent.com /ti /75494737/PLA N''.2000MV1,1 7:10.pd f
la
Corrupción
2012-2016,
pág.
73.
7
II. MARCO NORMATIVO REFERENCIAL A nivel internacional: a)
Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC).
b)
Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA).
c)
Convención para combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD). Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
A nivel nacional: a)
Constitución Política del Perú.
b)
Acuerdo Nacional- Políticas de Estado N° 24, 26 y 29.
c)
Código Penal- Título XVIII: Delitos contra la Administración Pública. Capítulo II: Delitos cometidos por funcionarios públicos.
d)
Decreto Supremo N° 043-2003-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley 27806Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
e)
Ley N° 27815- Ley del Código de Ética de la Función Pública.
f)
Ley N° 28716- Ley de Control Interno de las Entidades del Estado.
g)
D.L. N° 1017- Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
8
h)
D.S. N° 119-2012-PCM- Aprobación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012- 2016.
i)
D.S. N° 046-2013-PCM- Estrategia Anticorrupción del Poder Ejecutivo.
j)
Resolución Ministerial N° 626-2013/MINSA, que conforma la Unidad Funcional de Anticorrupción en el Despacho Ministerial.
J. CALOGGERn
9
III. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL
A. ¿De dónde partimos?
A enero del 2015, la Defensoría de la Salud y Transparencia y la Unidad Funcional de Anticorrupción del Ministerio de Salud no cuentan con información estadística en relación al estado actual del problema a ser enfrentado, siendo necesario que la misma sea pilada, sistematizada y analizada de manera conveniente.
'117C.7 .117:1 Iler-A1 e o bstante aa
la situación descrita y para efectos de tener una aproximación del estado
cALIDGIthral, es necesario partir de algún estudio o diagnostico que revele en alguna medida la situación en materia de corrupción en el Ministerio de Salud.
Conforme se mencionó en la parte introductoria, se llevó a cabo una investigación dirigida por el sociólogo Jaris Mujica (Laboratorio de Criminología Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú) entre mayo y julio de 2014, denominada: "Corrupción en el sector salud: Tipologías de prácticas de corrupción en los servicios de salud en el Perú". En el documento se establecen los tipos de corrupción que aparecerían de manera frecuente en la gestión del Ministerio de Salud y sus consecuencias sociales, institucionales y económicas.
La parte operacional del estudio se basó en 25 entrevistas hechas a funcionarios a través del contacto del Ministerio de Salud y 23 entrevistas realizadas a usuarios de servicios de salud de manera aleatoria en Lima, revisión de archivos y documentos, entre otros.
10
Para una aproximación en relación al fenómeno de la corrupción, en el indicado estudio se establece un análisis correspondiente a la gran, mediana y pequeña corrupción, sobre criterios de nivel, tipologías, modalidades prácticas y otros aspectos que pasamos a detallar, de manera resumida:
a. Gran, mediana y pequeña corrupción
ran corrupción involucra fundamentalmente fenómenos de captura del Estado, 01cos masivos de recursos del erario público, sobornos por parte de altos ejecutivos de empresas (Kenny, 2007).
Para Transparencia Internacional, involucra funcionarios públicos de alto nivel, implica grandes sobornos internacionales y cuentas "ocultas" en bancos extranjeros (Begovic, 2005).
La mediana corrupción, dispuesta en los mandos de control medio y aparece regularmente en escenarios donde la administración, logística, compras y adquisiciones medias son relevantes como una provisión estratégica de bienes y servicios (Vian, 2007; Abed and Gupta, 2002).
La pequeña corrupción comprende todos los actos que implican pequeñas escalas, ejecutivos de menor rango y a los propios ciudadanos que, por ejemplo, buscan acceder más rápidamente a servicios que provee el Estado. Por ello, se manifiesta en la vida cotidiana de los agentes y las instituciones.
11
De acuerdo a Hall (2012) "la corrupción a pequeña escala perjudica seriamente los servicios públicos. Se engaña a los ciudadanos. Vulnera el principio de un trato justo y equitativo. Socava la integridad de los funcionarios. Lo que debería ser un servicio público se convierte en otra transacción comercial. Asimismo, debilita la determinación pública de q l batir la corrupción a gran escala. Debe ser eliminada". -:tudio
muestra la relación entre los niveles de corrupción, las prácticas y medidas a
I CA111: ,11$fritémentar,
destacando que los planes institucionales anticorrupción constituyen el
enfoque transversal de lucha contra los tres niveles de corrupción, tal como se presenta a continuación:
Tabla 1. Matriz de análisis de prácticas de corrupción y medidas anticorrupción rifóqüel t;NiVelés:
rariCorrupciOn.-
Mediana torrcipci
Pequeña cor upción r ++,-..ii.,..5.., •,!4,, '
Prevención
Combate
A través de la adecuación y precisión de los tipos penales al fenómeno concreto, y la A través de formas de control adopción de normativa de procedimientos, vigilancia recomendada por las interpenetración de oficinas. convenciones y tratados internacionales.
A través del corte de los flujos de procedimientos que permiten actos de corrupción y en la producción de mecanismos de accountability vertical, horizontal y societal.
A través de unidades de investigación especializadas (fiscales, procuradores, contralores, inteligencia, inteligencia financiera, etcétera) y herramientas aplicadas de investigación penal, pericia legal, administrativa y financiera.
A través de órganos de control interno, a través de la detección de casos tipo (y tipologías específicas) en la vida cotidiana de las instituciones.
A través de órganos de las investigaciones de contraloría en la dinámica financiera y administrativa de las instituciones.
Accountability
A través del diseño de A través de mecanismos de y mecanismos de vigilancia y A través de mecanismos de ingeniería institucional societal y control interno, horizontal y accountability control interinstitucional. vigilancia y transparencia. vertical.
Medidas transversales
A través de la adopción de compromisos éticos, planes anticorrupción y sistemas de seguimiento institucional.
uen e: Mujica, Quinteros, Castillo y Chávez, 2012: Elaboración: Jaris Mujica & Nicolás Zevallos
12
a.2 Listado de probables prácticas de corrupción De acuerdo a las entrevistas sostenidas en el trabajo de campo efectuado, los investigadores han construido un listado de probables prácticas de corrupción en el Ministerio de Salud, recurriendo a criterios de nivel, tipología, modalidades y prácticas:
El nivel considera la clasificación de la información, atendiendo a si se trata de actos relacionados con gran, mediana y pequeña corrupción.
C
ER(b
La tipología toma como base la calificación penal de los actos de corrupción, complementándose con otros elementos alusivos a irregularidades, principalmente de carácter administrativo y regulatorio.
•
La modalidad tiene en cuenta prácticas con estructuras semejantes.
•
Las prácticas son aquellas que corresponden a los ejemplos identificados, mediante las entrevistas y denuncias revisadas.
Debe considerarse que las tipologías establecidas exceden a las conductas penadas y consideradas en el Código Penal como actos de corrupción (como es el caso del clientelismo, el abuso de autoridad, etc.). Asimismo, se indica que las modalidades no se restringen a un solo nivel de corrupción, ni a una única tipología, por lo cual una misma modalidad debe ser materia de atención en las diferentes instancias del Ministerio de Salud. Al respecto, se elaboró la siguiente Tabla N° 2:
13
Tabla N° 2. Tipologías y modalidades identificadas .-~1,717 . i, rip7r 90,110, • 1. Abuso de autoridad 1. Abuso de posición personal 2. Atención irregular
2. Acceso irregular a beneficios
3. Clientelismo
3. Adquisiciones y contrataciones irregulares
4. Cohecho
4. Atención indebida
5. Colusión
5. Beneficio irregular a proveedores
6. Enriquecimiento ilícito 6. Chantaje
J. AL GGER'
7. Extorsión
7. Clientelismo
8. Favoritismo
8. Cobro irregular de servicio
9. Gestión de intereses
9. Cobros indebidos
10. Irregularidades administrativas
10. Comercio irregular de medicamentos e implementos
11. Peculado
11. Definición irregular de perfiles y estándares 12.Desvío irregular del paciente hacia servicios y médicos 13.Direccionamiento de contrataciones 14.Emisión irregular de certificados 15.Favorecimiento indebido de proveedores 16.Fiscalización inadecuada 17.Gestión irregular de equipamiento 18.Gestión irregular de personal 19.Gestión irregular de recursos 20. Hostigamiento al personal 21. Lobby 22. Maltrato al paciente 23. Otorgamiento de beneficios no económicos 24. Pago de favores políticos 25. Presión política 26. Tráfico de bienes y servicios 27. Uso inadecuado de instalaciones y bienes
Elaboración: Jaris Mujica & Nicolás Zevallos, en base a trabajo de campo
Ahora bien, en relación solamente a las modalidades tipificadas en el ordenamiento penal como actos de corrupción, los investigadores muestran la Tabla N° 3 en la cual, en su opinión, nueve modalidades corresponden a más de un nivel de corrupción, lo cual da lugar a que se afecten a dos o más órdenes en la institución.
14
Al respecto, indican que una medida dictada debería considerar el control que tendría el servidor o funcionario sobre el proceso afectado, siendo mucho mayor el poder de decisión en cuando sea mayor el número de orden del funcionario, por lo cual se colige en ( estudio que "una misma medida no tendría similar efecto sobre ambos tipos de
la N° 3. Modalidades recurrentes en dos o más niveles de la estructura del MINSA, según nivel y
CERO
tipos penales asociados, de acuerdo a investigación efectuada rIalcáiF .111171-,101111 s -,,_ t " i_' ili.12, Abuso de posición personal Mediana corrupción Cobros indebidos al personal de salud para acceso a Cohecho nombramientos Enriquecimiento Adquisición de propiedades de manera irregular ilícito Emisión de facturas falsas Peculado Pequeña corrupción Enriquecimiento Depósito de montos menores de caja chica ilícito Adquisiciones y contrataciones Mediana corrupción Adquisición de productos de baja calidad para su Colusión •irregulares reposición pronta, a favor de empresa Contratación de personal OCI por parte de entidad Favoritismo favorece flexibilización del control Pequeña corrupción Concertación entre médicos y visitadores médicos Colusión para recetar productos de la empresa Beneficio irregular a proveedores Gran corrupción Concertación de precios en coordinación con Cohecho farmacéuticas a cambio de pago Mediana corrupción Cobro parcial de penalidades en colusión con Cohecho proveedor Desvío irregular del pacíente Mediana corrupción Deterioro de los equipos médicos para dificultar su Colusión hacia servicios y medicinas uso y redirigir a pacientes a servicios privados Pequeña corrupción Conminar a los pacientes para realización de Colusión exámenes innecesarios Direccionamiento de Gran corrupción Área usuaria define perfiles que favorecen a pocas Colusión contrataciones empresas Mediana corrupción Colusión entre empresas competidoras para un Colusión concurso público o licitaciones con los funcionarios administrativos de logística para conseguir el contrato. Emisión irregular de certificados Mediana corrupción Emisión de autorizaciones a cambio de pago Cohecho Pequeña corrupción Emisión de certificados médicos sin evaluación Cohecho efectiva Favorecimiento indebido de Mediana corrupción Agilización irregular de procedimientos justificados en Colusión proveedores la necesidad inmediata de contratación Pequeña corrupción Dirigir exámenes de laboratorio a determinados Colusión establecimientos Otorgamiento de beneficios no Gran corrupción Financiamiento de actividades académicas a Cohecho económicos responsables de evaluación de medicamentos Pequeña corrupción Concertación entre médicos y visitadores médicos Cohecho para recetar productos de la empresa Pago de cenas y almuerzos a médicos por parte de Colusión los laboratorios para preferencia en uso de medicamentos Tráfico de bienes y servicios Mediana corrupción Trafico de camas del hospital para atención de Peculado pacientes Pequeña corrupción Comercialización de sangre Peculado a oraci n: Jaris Mujica & Nicolás Zevallos
`-
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a.3 Otros aspectos
Los efectos de todas las prácticas de la gran, mediana y pequeña corrupción repercuten en la sociedad, en concreto del ciudadano de a pie que siente los efectos de la escasez, el incremento del precio del medicamento o de no poder ser atendido a menos que realice su cola desde altas horas de la madrugada o que tenga que pagar por la "mediación" de su trámite, entre otras situaciones. Es por ello necesario priorizar a la pequeña corrupción. or tanto, el estudio señala que, "toda medida que procure una respuesta estandarizada y * 1'; )(3 °. 11'1,-
forme, ya sea para atender a un mismo nivel, atacar una única tipología, responder a rminada modalidad o cubrir cierta práctica, tenderá a resultar ineficiente si no se toma
consideración su relación con todos los elementos involucrados".
De otro lado, es menester considerar el comportamiento del servidor o funcionario público en el cargo, que realiza actividades "tipológicamente" detectadas; sin embargo, para esta situación no se ha realizado investigación sobre el nivel de conocimiento del servidor o funcionario respecto a la comisión u omisión que configuren actos de corrupción.
A la fecha no existe una línea de base que permita la medición o un estudio estadístico de esta práctica, más aún cuando el sistema de evaluación de capacitación no llega a por lo menos un nivel 2 de acuerdo al modelo Kirkpatrick 3, siendo, por lo tanto, necesario llevar a cabo acciones que suplan dicha carencia. En este punto autores como R. Wayne Mondy y Robert Noe (Mondy y Noe, 2007) afirman: "La administración de recursos humanos (ARH) es la utilización de las personas como recursos para lograr objetivos organizacionales", en este caso no solo es un objetivo sino una política de Estado.
Dormid Kirkpatrick, es conocido por crear un modelo de evaluación del aprendizaje de cuatro niveles: 1. Reacción, 2. Aprendizaje, 3. Comportamiento y 4. Resultados. Este último nivel es asociado al R.0.1.
16
Asimismo, las adquisiciones y contrataciones son zonas altamente sensibles y expuestas a actos irregulares. En relación al tema, conforme a lo indicado en el artículo III, inciso 5 de la Convención Interamericana contra la Corrupción, los Estados partes deben considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, stinadas a crear, mantener y fortalecer sistemas para la adquisición de bienes y rvicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales stem as. J CWÓGGERO
En esa línea, cabe señalar que Neira Novoa (2010), en el estudio denominado "Transparencia y lucha contra la corrupción como mecanismos de inclusión social en las contrataciones públicas", elaborado para la Organización de Estados AmericanosDepartamento para la Gestión Públicas Efectiva- Secretaría de Asuntos Políticos, señala que los componentes de una Estrategia Integral de Probidad en Compras Públicas, son los siguientes: Grafico N° 01: Componentes de una Estrategia Integral de Probidad en Compras Públicas Respaldo d. I. Ana Direedidn
\ Capwitiscliln d• Op•nelores
(
A. !Men.
il
Saciedad
CMI
Controles Intensos
Controlas extensos
sobra pro sis sos
..... •
•
Prensa
E?
Exp rortos lpees el •n Compra* \ públicas
Fuente: Neira Novoa - VI Conferencia Anual de Compras Gubernamentales 2010 MEF/OSCE
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De lo expuesto, es menester indicar que, para llevar a cabo acciones de impacto y cuyos resultados sean percibidos por la ciudadanía, es necesaria que la lucha contra la corrupción sea abordada de manera metodológica y práctica. Adicionalmente, es importante contar con información estadística real que refleje la magnitud del problema, la misma que debe ser actualizada y sistematizada, para efectos de generar una política lica de calidad. ara ello, es necesario establecer nuevas actividades a las consideradas anteriormente, e impliquen un abordaje efectivo, como parte de la política institucional, así como 1tensificar y reforzar aquellas implementadas. Al respecto, no debe perderse de vista que la corrupción puede generar una sensación al usuario de debilidad, falta de valor, desamparo, servil e hipócrita. (Gonzales, 2005). Por ello, es tan importante luchar contra este flagelo de la sociedad y del Estado. El presente documento representa una respuesta efectiva y concreta en relación a las prácticas corruptas, en beneficio de nuestro país.
1
7.1111r Control Interno
Prevención
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B. ¿Adónde vamos?
En el contexto de la Reforma del Sector Salud, mediante la Resolución Ministerial N° 596-2014/MINSA, se aprobó la Hoja de Ruta para la Implantación de la Reforma Institucional del Ministerio de Salud, que establece y articula las acciones estratégicas ra la implementación de cambios organizacionales en el marco de dicha Reforma. derecho a la salud se encuentra establecido de manera expresa en la Constitución Política del Perú - e igualmente en el Acuerdo Nacional - en su décimo tercera política de 1 CALOGGERO
Estado- donde se subraya la universalización al acceso de la población a los servicios de salud, en concordancia con la Ley General de Salud (Ley N° 26842) que instaura la protección de la salud de interés público y, por lo tanto, es responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla. En tal sentido, resulta ser fundamental la estructuración e implementación de políticas públicas de calidad por parte del Ministerio de Salud, siendo que las medidas dictadas benefician a la población. Asimismo, no debe perderse de vista que, conforme se indicó anteriormente, la ciudadanía demuestra una alta sensibilidad y preocupación frente al fenómeno de la corrupción, siendo que la misma debe ser enfrentada a través de tres aspectos: el preventivo, el de combate y el de control interno. b.1 Prevención. Se orienta a fortalecer la transparencia, rendición de cuentas efectiva, la participación de los actores del sector salud, incluyendo medidas orientadas a las finanzas públicas y el control externo, así como la capacidad de participación de la sociedad civil (Hussmann, 2011). A lo indicado, debe añadirse la adecuada capacitación de los trabajadores de la institución en aspectos relacionados a la ética, transparencia y la lucha contra la
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corrupción, así como en aspectos financieros, de personal, entre otros, orientados a la prevención de la corrupción. En cuanto a la gestión y simplificación administrativa en el Ministerio de Salud, se están rediseñando procesos, como se evidencia mediante la Resolución Ministerial N° 8052014-MINSA, que aprueba la Directiva N° 203-MINSA/OGPP-V.01 Lineamientos para la Olementación de la Gestión por Procesos en el Ministerio de Salud y la Guía Técnica de fase uno: diseñar procesos en el Ministerio de Salud. Documento que permite acortar azos y tiempos en la atención. Ello debe impactar en la percepción del usuario interno y G eventualmente del externo, en cuanto a orden, organización y comunicación interna. Adicionalmente, con Oficio N° 3986-2014-SG/MINSA, de fecha 18 de diciembre del año pasado, se elevó desde la Secretaría General del Ministerio de Salud a la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, el expediente completo del nuevo Texto Único de Procedimientos Administrativos (T.U.P.A.) para su aprobación. En esta propuesta, se exponen cambios en procedimientos, requisitos, plazos por cambios en la normativa, la incorporación de la Ventanilla Única de Comercio Exterior y acciones de simplificación. Con ello se busca que el servicio que se brinda al usuario externo (sociedad) sea célere; tratando de evitar así situaciones donde personas inescrupulosas busquen sacar provecho económico "tratando de ayudar a agilizar los trámites", es decir, se valgan del desconocimiento o desconcierto del paciente o su familia. Asimismo, mediante la Resolución Ministerial N° 461-2013/MINSA, se aprobó el Plan de Simplificación de Procedimientos Administrativos de la Dirección General de Salud Ambiental y de la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas del Ministerio de Salud: Período 2013 — 2015, el que busca facilitar los procesos de los usuarios con la entidad.
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Por otro lado, mediante el Decreto Legislativo 1158 que dispone medidas destinadas al fortalecimiento y cambio de denominación de la Superintendencia Nacional de Salud, con la finalidad de promover, proteger y defender los derechos de las personas al acceso de los servicios de salud, supervisando que las prestaciones sean otorgadas con calidad oportunidad, disponibilidad y aceptabilidad, con independencia de quien la financie. La percepción del usuario de tener una entidad que vela por su derecho a la salud, y que cuenta con capacidad coercitiva hace que se sienta escuchado y protegido. relación a la protección de los derechos de las personas usuarias de los servicios de el Ministerio de Salud ha procedido a pre publicar el proyecto de Reglamento de la IN° 29414, que establece la protección de los derechos de las personas usuarias de los servicios de salud. El proyecto en mención tiene como finalidad que las personas sean informadas de sus derechos en calidad de pacientes y la forma de como ejercerlos, también aborda el derecho del paciente a otorgar su consentimiento informado, libre y voluntario ante un procedimiento o tratamiento de salud, entre otras facultades. Asimismo en caso que un ciudadano decida realizar una denuncia, existen tres vías legales: la penal, la civil - en las que se tratan las indemnizaciones de carácter económico - y la vía administrativa, a través del centro de conciliación y arbitraje, que es un mecanismo de carácter más corto. Se busca con esta acción, la participación de la sociedad en la perfección de la norma a fin que responda de manera clara y oportuna a sus requerimientos. Para verificar que a los afiliados no se les realice cobros indebidos y se les brinde la cobertura en forma oportuna y completa se puso en marcha la estrategia "Gestores del Seguro Integral de Salud" en los hospitales e institutos de salud ubicados en la capital de la República. Esta focalización se debe a la gran afluencia de pacientes provenientes del
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interior del país y la universalización del SIS que en ocasiones son sujetos de engaños y cobros indebidos por "mediadores". En relación al sistema de contrataciones del Estado, el personal adscrito a la Oficina de Logística cuenta con la certificación del OSCE, en virtud del Acta de "compromiso por la Integridad Especifico"; del mismo modo se fortaleció las competencias de ciento cuarenta y cuatro miembros de los Comités y operadores logísticos en Adquisiciones y Contrataciones de Bienes, Obras y Servicios. al de Transparencia, con periodicidad mensual, se viene publicando el "Registro ocesos de selección para la contratación de bienes, servicios y obras", que incluye bién los tipos de procesos (fecha de publicación, número y descripción del proceso, OGGERO
valor referencial, fecha de buena pro, monto de contrato, nombre y RUC del contratista y detalle de la convocatoria), el cual es un enlace al SEACE. La publicación oportuna de la distribución de medicamentos estratégicos y de soporte, se realiza
de
manera
periódica
mediante
el
link:
http://intranet.dares.minsa.gob.pe/DARES/ABASTECIMIENTO/ABASTECIMIENTO/Defaul t.aspx,
así
como
las
resoluciones
de
donaciones
en:
http://www.peru.gob.pe/transparencia/pep_transparencialista_planes_frame.asp?id_entidad=143&idtema=1.
Son pasos importantes que manifiestan la política interna de tener actualizada la información vinculada a la accesibilidad y transparencia ante la sociedad. En cuanto a las acciones en materia de la gestión de recursos humanos, el año 2014 se capacitaron a doscientos setenta y cinco servidores en la aplicación de la Ley de Transparencia y acceso a la información pública, ética de la función, control interno y potestad sancionadora; también se procedió a repartir a un sector de las unidades
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ejecutoras del pliego 011 el Código de Ética de la Función Pública a las Unidades Ejecutoras. Es necesario implementar un sistema de evaluación que conlleve a establecer si las capacitaciones a los trabajadores fueron impartidas y asimiladas de manera óptima, lo cual conllevará al cumplimiento de los objetivos planteados. También se incorporaron en los contratos de personal una cláusula sobre el compromiso é ico y responsabilidad de observancia durante la vigencia del contrato, desde el ejercicio upuestal 2013 y 2014. efensoría de la Salud y Transparencia y la Unidad Funcional de Anticorrupción del CALOGWROsterio de Salud pretenden coadyuvar a que los miembros de la institución posean conceptos claros sobre los hechos que los hace pasibles de estar inmersos en actos de corrupción en sus diferentes dimensiones, siendo importante la asimilación de las mejores experiencias a nivel internacional en relación a éste y otros aspectos de importancia, a través de la realización de un Congreso Internacional de Lucha contra la Corrupción. A ello debe añadirse que es necesario establecer una política de sistematización y difusión de la información estadística producida por el Ministerio de Salud, de manera interinstitucional, para la toma de decisiones. b.2 Com bate Se orienta a la reacción de la entidad ante hechos determinados o sensibles de corrupción a través de investigaciones especializadas, creación o fortalecimiento de órganos de instrucción de procedimientos administrativos disciplinarios, la detección de casos tipo (y tipologías específicas), entre otros aspectos. (Mujica, Quinteros, Castillo y Chávez, 2012).
23
Para ello, es importante indicar que se ha institucionalizado la lucha contra la corrupción en el Ministerio de Salud. Es así que, mediante Resolución Ministerial N° 6262013/MINSA, se conforma la Unidad Funcional de Anticorrupción en el Despacho Ministerial. Las funciones de dicha Unidad Funcional son: a) Diseñar, proponer, implementar y efectuar el monitoreo de la política anticorrupción del Sector Salud en coordinación con
/él/a ministro/a de Salud. b) Coordinar con los órganos del Ministerio de Salud los
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anismos de transparencia, acceso a la información pública, control y rendición de entas del Ministerio de Salud. c) Informar al personal del Ministerio de Salud sobre las GEtprincipales prácticas de corrupción que sean detectadas por un mal ejercicio en la función pública y las responsabilidades que éstas pueden acarrear. d) Elaborar información sobre las prácticas de corrupción que han sido detectadas por un mal ejercicio de la función pública en el Sector Salud, en coordinación con la Alta Dirección del Ministerio de Salud. e) Proponer a el/la Ministro/a de Salud el establecimiento de alianzas estratégicas con instituciones públicas o privadas para la promoción de la ética pública y la lucha contra la corrupción en el Sector Salud. Al respecto, es necesario desarrollar vínculos más estrechos de trabajo con el Ministerio Publico, la Contraloría General de la República, la Procuraduría Pública del Ministerio de Salud y la Procuraduría Pública especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, entre otras, siendo necesario que se impartan directivas que permitan operativizar las intervenciones de la Unidad Funcional de Anticorrupción, que establezcan de manera clara y precisa las acciones que, en estricto, deban ser desarrolladas por ésta y que posibiliten un nivel óptimo de articulación con otras instituciones especializadas.
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Asimismo, se prevee la creación de un Observatorio de la Corrupción, que permita generar una línea de base para efectos de medir el estado actual de los actos de corrupción en la institución, sistematizando y analizando la información correspondiente, a efectos de establecer estrategias de intervención en la materia. Al mismo tiempo, es necesaria la creación de una línea telefónica de denuncias, en la cual se podrían hacer de conocimiento situaciones de este tipo. Por otro lado, deben desarrollarse investigaciones científicas en relación a los principales ctos de corrupción identificados, una vez obtenida información cierta y sistematizada al specto, para la adopción de las acciones que competan, por la Alta Dirección4. iglalmente, es necesario contar con acciones de vigilancia directa, que permitan obtener J.
formación de primera mano, a efectos de desarrollar acciones oportunas y de impacto. CALOGGEP' b.3. Control Interno De acuerdo a la Contraloría General de la República, el Sistema de Control Interno, "es el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros, procedimientos y métodos, incluido el entorno y actitudes que desarrollan autoridades y su personal a su cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a una entidad pública. Se fundamenta en una estructura basada en cinco componentes funcionales: 1.Ambiente de control. 2. Evaluación de riesgos. 3. Actividades de control gerencial. 4. Información y comunicación.
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este sentido lo que se busca es en base a investigaciones sobre temas específicos, lograr definir los lineamientos para prevenir y prohibir la corrupción, detectar las actividades que actividades lo involucran, la acción disciplinaria, la toma de acciones, entre otros. Para ello un buen referente es lo expuesto se encuentra en: http://www.worldcompliance.comil.ibraries/WhitepapersEsp/Prevenci".13%Bin_de_b_Con-upri%CY,M111.5nb.ash x.
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5. Supervisión." Se vienen reforzando las acciones respectivas, siendo un compromiso de la Alta Dirección y los Directores Generales implementar, mantener y perfeccionar el Sistema de Control, cuyo compromiso se ve reflejado en el acta N° 001-2011-MINSA-SCI Del mismo modo, mediante acta de fecha 20 de enero del 2015, se manifestó la voluntad e formar parte de las entidades del Estado que constituirán el piloto de Fortalecimiento el Control Interno que desarrolla la Contraloría General de la Republica durante el 2015. a implementación del Control Interno del MINSA estará alineada al modelo de gestión J
C LOGGERijor procesos de la Institución. Se contará con un equipo multidisciplinario en las diversas Direcciones y Oficinas y se organizará por equipos a nivel de sus distintas unidades ejecutoras. Del mismo modo, la Defensoría de la Salud y Transparencia y la Unidad Funcional de Anticorrupción consideran necesario coadyuvar en materia anticorrupción, en el ámbito de su competencia, a fin de salvaguardar el ambiente de control (ejercicio de prácticas, valores, conductas y reglas acordes con el control interno y gestión proba); la evaluación de riesgos en materia de corrupción, ética, transparencia y acceso a la información mediante los sistemas de información y comunicación, así como el seguimiento de resultados de la implementación del Sistema Nacional de Control.
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CUADRO DE ACTIVIDADES DEL PLAN DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL MINISTERIO DE SALUD (2015-2016) PLAZO 0E12E7120 GENERAL
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U FA DST OGGRH OGPP OGEI CCCI-MINSA OGC DARES OGA OGPP
