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Riesgos fiscales de las asociaciones públicas privadas (APP) en América Latina Germán AlarcoTosoni 1 Resumen El documento incorpora un análisis de los diferentes riesgos fiscales vinculados a las APP de la región. La lista de ventajas y desventajas generales de esta modalidad de inversión es numerosa. El balance puede ser positivo o negativo dependiendo de cómo se formulen y ejecuten los proyectos en cada economía. Fueron particularmente útiles cuando los problemas fiscales y de endeudamiento eran importantes. Ahora lo siguen siendo, pero a la luz de la distancia se descubre que pueden tener impactos fiscales negativos asociados a que los montos de inversión y costos puede ser mayores respecto de la opción de cuando estos se realizan directamente como inversión pública, se aumenta aceleradamente las deudas en firme y contingentes, se reduce la disponibilidad de recursos para otros gastos y disminuye la función redistributiva del Estado, entre otros riesgos. La información de cada proyecto y la consolidada es extremadamente limitada en todos los países de América Latina. No existen sistemas de evaluación ex post para extraer enseñanzas. El documento concluye con quince recomendaciones específicas para contribuir a mejorar la gestión pública de las APP. Introducción Las APP son una modalidad de ejecución de la inversión y de financiamiento que está creciendo aceleradamente en América Latina y en el resto del mundo. Surgió aquí como una respuesta práctica a los problemas en las finanzas públicas y la incapacidad de los gobiernos de hacer frente a las brechas de infraestructura que se hicieron cada vez más evidentes luego de la crisis de la deuda de los años ochenta. Estas iniciativas se comenzaron a implantar en la década de los noventa en el marco de un nuevo consenso ideológico que le daba mayor importancia al sector privado que al público. Ya se acumulan dos décadas en que se concretan muchos de estos proyectos, pero a la par no existe información estadística homogénea y continua, muy poco del registro de historias particulares, ni bitácoras públicas que anoten problemas, fracasos, medidas correctivas y porque no decir de las enseñanzas que conviene transmitir en los propios países que las implantaron y de terceros que se inician en el tema.

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Profesor Investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico. [email protected] agradece la colaboración de César Castillo García y Jorge Salas Vigo como asistentes de investigación y los comentarios de Patricia del Hierro Carrillo.

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Es obvio que las APP tienen diversas ventajas y aportan en positivo a mejorar la infraestructura, la oferta de los diferentes sectores productivos, mejorar la prestación de servicios y contribuyen a modular los niveles de demanda agregada. No obstante lo anterior,se tiene una lista amplia de problemas donde destacan los peligros distributivos y fiscales. La realización de balances que permitan evaluar ex post si la modalidad seleccionada para ejecutar una inversión fue o no la adecuada es difícil. Esto se debe a la carencia de información sistematizada y transparente mencionada en el párrafo anterior. La inversión realizada tiene poco que ver con la establecida inicialmente, los contratos se modifican en numerosas ocasiones, los criterios de cuantificación y de análisis de sensibilidad de los pasivos contingentes no son transparentes. La institucionalidad regulatoria de los contratos es débil. No se conoce de alguna unidad especializada en los diferentes gobiernos latinoamericanos que se encargue de evaluar ex post los proyectos de APP. La magnitud del problema para realizar evaluaciones ex post implica no sólo una invocación para que los diversos gobiernos nacionales hagan transparentes todos los libros blancos de estas operaciones y el análisis consolidado de las mismas. Es imprescindible que con el apoyo de las organizaciones internacionales que promovieron intensamente las APP: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y Fondo Monetario Internacional (FMI) se establezca tanto una nomenclatura común, criterios homogéneos de evaluación ex ante y ex post y de contabilización homogénea para la medición de pasivos en firme y contingentes, entre otros. El ritmo al que crecen las APP obliga a un esfuerzo intenso en esta materia para evitar que vayan a dominar los efectos negativos sobre los positivos. Los esfuerzos de muchos países para alcanzar un sendero de crecimiento económico pueden tirarse por la borda si las APP no se manejan adecuadamente. El objetivo central de este documento es el de evaluar los principalesriesgos fiscales de las APP si estas no se gestionan de manera adecuada. De manera complementaria se establece tanto una síntesis de los elementos ventajosos y desventajosos de las APP como del rol que juegan en la actual fase del capitalismo global. En lo formal, el documento se divide en cincosecciones, la introducción, las conclusiones y las recomendacionesespecíficas. En la primera parte se presenta brevemente las diferentes modalidades de APP. En la segunda se discute cómo la estrategia en base a las APP es una de las tantas respuestas que a lo largo del tiempo se han desarrollado para hacer frente a la crisis del capitalismo global. En la tercera parte se muestra un análisis general de las ventajas y desventajas de las APP. En la cuarta sección se presentan los principales elementos problemáticos de los principales proyectos APP que se han realizado en el Perú hasta 2013 (Alarco, 2014a). Por último, en la quinta sección se acompaña una evaluación de cada uno de los diferentes riesgos fiscales de las APP. 1. Modalidades y sectores para las APP 2

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En el cuadro 1 se presenta en dos columnas tanto las principales modalidades de APP como los sectores en que estas se desarrollan. En la primera columna se describe la naturaleza de los contratos y el tipo de financiamiento, mientras que en la segunda columna se señalan los sectores tradicionales y no tradicionales donde se desarrollan estos proyectos. Los proyectos de APP pueden ser por la construcción, operación y transferencia de un activo al Estado (BOT), pueden corresponder también a su diseño, construcción, operación y transferencia (DBOT), o incluir su financiamiento bajo la modalidad DBFT. Otras modalidades son los contratos de diseño y construcción mediante un pago fijo (DB), los relativos al diseño, construcción, operación y mantenimiento (DBOM) o que también incluyan su financiamiento (DBFO). Existen también las modalidades de más corto plazo asociados a la operación y mantenimiento de una infraestructura o servicios específicos (OM), los simples contratos de arrendamiento a largo plazo de un activo del Estado, los contratos de concesión generalmente a largo plazo y el establecimiento de empresas o proyectos de propiedad conjunta entre el sector público y el privado (Jointventures). En general, este tipo de contratos otorgan la facilidad de que el operador privado establezca tarifas, peajes o cuotas por el uso o prestación de un servicio determinado de forma tal que sea autofinanciado. En otros casos, el régimen puede ser mixto ya que el operador puede realizar cobros directamente y recibir recursos públicos. Puede existir una tercera modalidad donde el operador sólo reciba recursos públicos. La lista de sectores en los que pueden desarrollarse los proyectos de APP es numerosa. En cuanto a los sectores tradicionales resalta la infraestructura de transporte donde se incluyen los proyectos de carreteras, ferroviarios, aeropuertos y puertos. A esta lista se han agregado la construcción y mantenimiento de puentes, la provisión y transmisión de electricidad, programas de electrificación rural, gasoductos, telecomunicaciones, redes de fibra óptica y redes rurales. Hay proyectos de APP para la provisión de agua y saneamiento, para el manejo de residuos sólidos, para la prestación de servicios de transporte urbano y suburbano. También se tienen otros relativos a la construcción de escuelas, hospitales, vivienda, irrigaciones, terminales logísticas y provisión de vivienda. En el caso de las actividades más novedosas destacan las de mejoramiento urbano, la construcción y operación de cárceles-prisiones e instituciones correctivas, la creación de parques industriales, zonas económicas especiales y zonas francas. También puede haber APP para la construcción, operación y mantenimiento de mercados, de redes de silos con capacidad de frío, servicios de iluminación pública, de parques recreativos e instalaciones deportivas, establecimientos de educación preescolar (nidos), instalaciones de sistemas de seguridad urbana, la construcción y mantenimiento de edificios públicos.

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Cuadro 1. Principales modalidades y sectores para las asociaciones públicas privadas Modalidades Por naturaleza de contratos y aporte del sector público - Contratos de construcción, operación y transferencia (Build, Operate and Transfer, BOT)

- Contratos "llave en mano" (Design, Build, Finance and Transfer, DBFT) - Contratos de creación de nueva infraestructura (Design, Build, Operate and Transfer, DBOT) - Contratos de diseño y construcción con pago fijo (DesignBuild, BD) - Contratos para operación y mantenimiento (Design, Build, Operate and Maintain, DBOM) - Contratos para operación y mantenimiento con financiamiento privado (Design, Build, Finance and Operate, DBFO)

Sectores Tradicionales - Transporte (carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, puentes), electricidad, electrificación rural, gasoductos, telecomunicaciones, redes de fibra óptica, redes rurales - Agua y saneamiento: plantas de tratamiento de agua, primarias y secundarias, prestación del servicio de agua, afluentes - Terminales logísticas - Vivienda - Escuelas - Hospitales - Irrigaciones - Transporte urbano: buses y metropolitanos, trenes suburbanos ligeros - Residuos sólidos: colecta y eliminación - Vías urbanas/accesos No tradicionales - Mejoramiento urbano - Cárceles/prisiones, instituciones correctivas

- Contratos de operación y gestión (Operation and - Zonas económicas especiales/zonas francas Maintainance, OM) - Contrato de leasing a largo plazo - Redes de silos con capacidad de frío - Contratos de concesión - Mercados - Iluminación pública - Empresas de propiedad conjunta (jointventures) - Parques recreativos e instalaciones deportivas Por tipo de financiamiento - Registro y catastro de tierras - Establecimientos de educación preescolar - Autosostenibles (no demandan recursos del gobierno) - Estacionamientos - Edificios públicos: administración municipal, salas de concierto, centros culturales, parques - Cofinanciadas (demandan recursos públicos) - Instalación de sistemas seguridad, monitoreo y gestión de cámaras de seguridad en ciudades Fuentes: Devlin y Moguillansky (2009); Guasch (2011); Dirección General de Políticas de Inversión (2011); Rozas,Bonifaz, Guerra-García (2011), D. L. 1012.

2. ¿Regulación de la inversión, complemento o sustitución del sector público? La principal paradoja con relación a las APP es que ingresaron a la agenda latinoamericana como parte del modelo económico neoliberal aunque ahora también se pueden vincular a la tradiciónkeynesiana. Las APP fueron parte de las políticas de ajuste y del Consenso de 4

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Washington(CW),y resultado de una necesidad práctica para desarrollar infraestructura a pesar de los desequilibrios en las finanzas públicas que agobiaron a la región en la década de los años ochenta.En la segunda y octava recomendación del CW se aludía a la necesidad de equilibrar las finanzas públicas y a privatizar empresas públicas respectivamente. Ahora sin negar este origen, se podría señalar que las APP pueden contribuir también a la regulación de los volúmenes de inversión. Keynes (1965[1936]) formuló tres recomendaciones para salir de la crisis de los años treinta: procurar bajas tasas de interés, socialización de la inversión e impuestos a los ingresos y a las herencias. Esta última recomendación es útil para redistribuir ingresos, aumentar la propensión a consumir, elevar el multiplicador del gasto, la demanda y el producto. En adición a éstas se implantaron en la práctica otros mecanismos como el sistema de seguro del desempleo, los precios de refugio mínimos para los principales productos agrícolas, el salario mínimo y otros cambios institucionales para prevenir crisis o mitigar sus efectos (Alarco y Del Hierro, 2006). La socialización de la inversión no significaba que el Estado asuma la propiedad de los medios de producción, ya quepara Keynes era suficiente si éste es capaz de determinar el volumen agregado de recursos dedicados a aumentar el capital y la tasa de retribución básica asociada a su posesión. Asimismo, él señaló que no se excluye cualquier forma, transacción o medio por los cuales la autoridadcoopere con la iniciativa privada(p. 333). Las APP parecieran, a la luz de una lectura contemporánea del texto de Keynes, ser un mecanismo para plasmar esta cooperación y parte del engranaje para definir los requerimientos de inversión que conduzcan a regular la demanda y el nivel de actividad económica. La segunda paradoja es que las APP tienen el papel señalado en el párrafo anterior pero al mismo tiempo garantizan determinados niveles de rentabilidad. En la fase pre operativa o de ejecución del proyecto crean capacidad productiva y demanda. En la fase operativa se producen bienes y servicios, se generan ingresos propios y gastos y al mismo tiempo el Estado honra sus compromisos asociados a devolver el principal e intereses que resultan del financiamiento que generalmente le proporciona el sector privado. En el caso de los proyectos cofinanciados, el Estado también realiza otros pagos complementarios al operador asociados al mantenimiento y operación del servicio vinculado o no a determinados volúmenes de tráfico, niveles de producción y ventas u otras variables. Las APP a la par que garantizan rentabilidades mínimas a los inversionistas pueden ser una respuesta frente a las crisis económicas. En los últimos cien años el capitalismo mundial ha tenido dos grandes crisis en los años treinta del siglo XX y a mediados del segundo quinquenio de la primera década del siglo XXI.En una perspectiva más larga no son las únicas grandescrisis, ya que se identifican al menos otros dos episodios poco antes de mediados del siglo XIX y en la última década del mismo siglo. Para Freeman y Pérez 5

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(1988) estos se producen por los problemas de transición entre un paradigma tecnoeconómico a otro 2. En la teoría marxista también se habla de una crisis estructural en el capitalismo. Se plantea que el progreso técnico conduce al subconsumo 3 (o menor crecimiento de la demanda efectiva por la mayor desigualdad y menor contratación de mano de obra) y a la caída de la tasa de ganancias. En la teoría keynesiana se alude a la incertidumbrey a los problemas en la demanda efectiva con su contrapartida en los excesos de ahorro como factores causales de la crisis (Guillén, 2013). Lospostkeynesianos retoman los problemas distributivos como el origen de los problemas de demanda efectiva. Entre los años cincuenta y sesenta del siglo pasado contribuyeron al crecimiento económico de los EE.UU. la competencia espacial con la URSS, la guerra de Vietnam y la tecnoestructuraque fueron útiles a esa etapa expansiva del capitalismo (Baran y Sweezy, 1968; Galbraith, 1969). En los años noventa el factor dinámico central fue a juicio de Greenspan(2008) la mejora de las tecnologías de la información y comunicaciones. Sin embargo, a este fenómeno se sumó la apertura de las economías ex socialistas que significaron mayores mercados para los países desarrollados especialmente los EE.UU.;la entrada en vigor de diversos tratados comerciales, la intensificación de los procesos de apertura comercial de muchos de los países latinoamericanos y la privatización de empresas a propósito del CW. En la primera década del nuevo milenio incidió el alto dinamismo de la economía china (y otras asiáticas), la política monetaria expansiva de la FED norteamericana y la expansión del crédito al consumo que alimentó la formación de burbujas en el precio de las acciones y de las viviendas (antes que estallaran), que a través del denominado efecto riqueza promovieron la expansión del consumo, demanda y producto. En la misma dirección que estos elementos hay otros que han contribuido más silenciosamente al dinamismo de las economías desarrolladas tales como el crecimiento de los fondos de pensiones privados que no sólo validaron una vertiente de capitalismo más popular, sino que al agregar demanda a los mercados de capitales y valores, contribuyeron a la mejoría de las expectativas en dichos mercados y luego sobre la economía en general. La contribución de estos fondos de pensiones a las economías latinoamericanas se da entre la última década del siglo XX y la primera del XXI.La difusión de la perspectiva de la responsabilidad social empresarial y ahora del valor compartido de Portery Kramer(2011) son fórmulas que pueden contribuir a darle mejor sostenibilidad al capitalismo. Sin embargo, como se señala en la siguiente sección de este artículo, se identifican elementos positivos pero también otros negativos con relación a las APP.Al respecto, si bien estas son útiles para modular los niveles de demanda y nivel de actividad económica, 2

Cada paradigma involucra una combinación de innovaciones de productos y procesos interrelacionados con implicaciones en casi todos los mercados y que impulsan cambios socio-institucionales y políticos importantes. 3 Su recíproca es la sobreproducción generalizada de mercancías.

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todos estos proyectos tienen un costo que debería ser comparado con el de ejecutarlos como inversiones públicas. También implican un incremento de los niveles de endeudamiento público, esta vez con los operadores privados, a diferencia de lo que ocurría antes en que el endeudamiento era directamente con la banca de desarrollo regional y global, financiera privada internacional y de gobierno a gobierno 4.Otros problemas se asocian a que podrían contribuir a la incubación de una crisis fiscal y promoverla reconcentración del ingreso a favor de las ganancias y en contra de los salarios. La reciente crisis financiera internacional no generó impactos tan negativos como la de los años treinta (Summers, 2013). Su impacto ha sido menos grave pero se prolonga en el tiempo. La implantación de políticas monetaria y fiscal anticíclicas ha sido útil para mitigar la magnitud de los desequilibrios. Sin embargo, estas políticas y las otras respuestas que se han aplicado a través del tiempo, incluyendo la estrategia de las APP no son suficientes para evitar o hacer frente a las crisis. Hay que retomar la necesidad de mejorar la estructura de distribución del ingreso señalada por Marx y también avizorada por Keynes. Asimismo, para hacer frente a la crisis hay que añadir al instrumental de la política fiscal y monetaria anticíclicas la preocupación por lograr un cambio tecnológico incluyente que genere empleo. Otro problema reciente es hacer frente a la extrema financiarización de la economía. De ninguna forma las APP seránuna salida para hacer frente a la crisis estructural del capitalismo. No obstante, pueden ser alguno de los tantos elementos para esa respuesta.La cuestión es que estas se gestionen de una forma en que se maximicen sus beneficios y minimicen sus impactos negativos. El desarrollo adecuado de las APP requiere de un Estado con mayores capacidades, pero en muchos países estas se están desarrollando para tener un Estado más pequeño. El crecimiento de las APP se ha desbordado en los últimos años. Sin embargo, los trabajos de evaluación sobre esta materia son prácticamente inexistentes. 3. Balance general de ventajas y desventajas En el cuadro 2 se presentan dos listados de las principales ventajas y desventajas de las APP. Estas se refieren a las características generales del sistema y no se encuentran asociadas a la experiencia de un país en particular. Tampoco se realiza un balance final entre los elementos positivos y negativos, ya que habría de dimensionar y valorar cada uno de estos con base a la información particular de un país y periodo en particular. La principal ventaja del sistema es que permite crear o mejorar la infraestructura existente y proporcionar servicios públicos. Esto es importante en circunstancias en que las brechas de 4

El cambio de acreedor hacia el responsable de la operación de la APP no solo interconecta la prestación del servicio, con la inversión y su financiamiento; sino que complejiza la negociación para cada uno de estos temas de manera independiente.

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infraestructura y en la prestación de los servicios son significativas. La segunda ventaja se asocia a que no se requiere contar con los recursos financieros iniciales para llevar a cabo estos proyectos. A través de las APP el Estado puede convocar a particulares para que éstos sean los que financien temporalmente estas inversiones con el compromiso posterior de compensarlos tanto por ese financiamiento, los costos operativos y de mantenimiento incluyendo una rentabilidad determinada por construir y prestar los servicios señalados. Es un esquema ideal para ser desarrollado en momentos en que las finanzas públicas se encuentran con problemas, ya que difiere el cronograma de pagos hacia adelante. No hay por lo general pagos inmediatos. Con estesistema se pueden ejecutar proyectos que responden a las necesidades de la población y que bajo las condiciones tradicionalesde las finanzas públicas no podrían ejecutarse. De esta forma, se invierte y proporciona un servicio o este se mejoracontribuyendo a aumentar el bienestar de la población, y al mismo tiempo, se promueve un mayor nivel de actividad económica y empleo por los efectos directos e indirectos de esta inversión y la mejor prestación de los servicios. Las modalidades de APP aluden a si se trata de una inversión y prestación de servicios autofinanciable o si se requiere de recursos financieros complementarios del Estado. A esta última modalidad en diversos países se le denomina como proyectos cofinanciados. En el caso de la primera modalidad estase asemeja más a una privatización ya que el concesionario o tenedor del contrato de concesión no sólo asumiría los costos, gastos y ganancias por proporcionarlos, sino que se comprometería al pago de una contraprestación al Estado. En esta opción es probable que la operación privada genere marginalmente un mayor nivel de actividad económica y valor agregado valuado a valor presente neto que la gestión pública previa, ya que este servicio también era rentable para el Estado. Por el contrario, en el caso de los proyectos cofinanciados es probable que las diferencias entre los valores presentes netos del valor agregado entre la gestión privada y la pública sean mayores a favor de la primera 5. Cuadro 2. Ventajas y desventajas generales de las asociaciones públicas-privadas Ventajas 1. Crean o mejoran la infraestructura existente y proporcionan servicios públicos

2. Financiamiento de proyectos es generalmente a largo plazo

Desventajas 1. Altos costos de transacción y de administración del sistema 2. Renegociación continua de contratos que genera alto riesgo moral 3. Elevados incentivos a sobreinversión y sobre costos en la construcción y operación de proyectos 4. Al garantizar ganancias puede reducir incentivos para mejora continua

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Esta metodología para evaluar la conveniencia o no de una privatización fue desarrollada por Jones, Tandon y Vogelsang (MIT, 1991).

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3. Mejora la coordinación y relaciones entre el sector público y privado

4. Ejecución de inversiones de acuerdo a ritmo del sector privado 5. Los proyectos incluyen generalmente su programa de mantenimiento 6. Útiles para regular niveles de demanda

5. Ganancias en productividad pueden ser apropiadas por el contratista privado 6. Reducción de los márgenes de acción del gobierno 7. Reconcentra ingresos y riquezas a favor de contratistas y perceptores de ganancia 8. Eleva la participación de las ganancias en el producto 9. Reduce función distributiva del Estado 10. Elevación de niveles de endeudamiento público 11.Incentivo a subestimar pasivos contingentes 12. Se puede generar un marco legal e institucional en contra de la inversión pública

7. Promueve mayor integración entre necesidades de infraestructura, inversión, mercado de capital y de 13. Efectos negativos sobre generaciones futuras valores 8. Se introducen nuevas tecnologías para la ejecución y operación de proyectos

14. Menor disponibilidad de recursos de inversión para otros sectores productivos y proyectos

En la sección anterior se ha señalado que las APP permiten mejorar lascoordinaciones y relaciones entre el sector público y privado. La realización de proyectos conjuntos permitiría que está relación sea más fluida, evitando conflictos y un cambio brusco en las expectativas del sector privado en la medida en que estas se encontrarían más alineadas y con mayor confianza mutua. Sin embargo, si esta relación más cercana se vuelve conflictiva también podría implicar un punto de ruptura con mayores consecuencias respecto de lo que ocurriría si esta relación fuera más lejana. La ejecución de proyectos de APP tiene un ciclo y dinámica asociada a los proyectos ejecutados por el sector privado. No se consideran los protocolos y metodologías establecidos para los proyectos de inversión pública tradicional generalmente más burocratizados. Es probable que estos sean más simplificados con menos instancias de control y que puedan completarse en un menor tiempo respecto de si la ejecución se realiza como obra pública. Sin embargo, esto no es garantía alguna para que la inversión mediante APP sea menos costosa que una obra pública. Al respecto, el costo de financiamiento para el gobierno ha sido tradicionalmente más caro que el privado. Pero en los últimos años, debido a la mejor administración de las finanzas públicas en la mayor parte de las economías latinoamericanas estos costos se han reducido por debajo de los relativos al sector privado. Otra ventaja de las APP es que incluyen el componente de mantenimiento durante la vida útil del activo involucrado o el horizonte del contrato o concesión. Esto es una importante ventaja respecto de la obra pública, ya que por problemas de falta de institucionalidad o 9

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presupuestales esta partida se relega o subestima afectando la calidad de los servicios que se proporcionan. Las autoridades tienden a preferir invertir en nuevas obras que gastar en mantenimiento, ya que los réditos políticos que se obtienen de las primeras son superiores a los que se generan con los gastos de mantenimiento o de remodelación. Este es un problema que se produce en mayor medida en las economías subdesarrolladas aunque también ocurre en las economías desarrolladas. En la sección anterior de este documento se ha señalado que a través de las APP se puede regular los tipos y volúmenes de inversión de acuerdo a las necesidades existentes y en las diferentes fases del ciclo económico. Se coordinan mejor las decisiones de ahorro y de inversión de los agentes del sector privado minimizando las divergencias existentes y reduciendo las posibilidades de crisis. Las APP también pueden contribuir a reducir las variaciones en la eficacia marginal del capital (rentabilidad esperada) que son causa de las crisis en el modelo keynesiano. Sin embargo, tampoco hay garantía absoluta de que se eviten las crisis ya que los proyectos pueden estar sobredimensionados generando la activación de compromisos de pagos amparados en las reducciones de volúmenes de operación o tráficos que estaban considerados contractualmente como pasivos contingentes. La crisis que tradicionalmente era generada por el sector privado se traslada al sector público y puede convertirse en un problema para las finanzas públicas. Inicialmente el tamaño limitado de las APP implicó que se utilizara mucho de capital propio y poco de terceros. Sin embargo, en la medida que la dimensión de los proyectos ha crecido en el tiempo, ello ha implicado la necesidad de profundizar la ingeniería financiera asociada a estos. Ahora es común que estos proyectos incorporen la titulización de ingresos futuros 6, constitución de fideicomisos, créditos del sistema financiero de mediano y largo plazo, emisiones de deuda en los mercados de capitales locales e internacionales y hasta de colocación de acciones en los mercados de valores. El desarrollo de las APP ha contribuido a profundizar los mercados de capital y de valores locales. Entre las ventajas se debe anotar que se generan incentivos para ejecutar las inversiones más rápido e introducir nuevas tecnologías. La infraestructura nueva o mejorada es parte de un conjunto donde lo relevante es la prestación del servicio. Hay que contar con esta en el tiempo más breve posible para poder cobrar tarifas o precios, respecto de la ausencia de incentivos cuando se ejecuta una obra pública y donde el único motivoexistente es evitar las penalizaciones por cualquier tardanza. La ejecución y operación de los proyectos de APP que logran tener como contratistas a empresas nacionales e internacionales expertas en las materias que correspondan tendrían los mejores estándares administrativos y tecnológicos existentes (Cartes Mena, 2012). Lo anterior, debido a que es probable que el Estado no se encuentre actualizado en el conocimiento de estas mejores prácticas.Por otra parte, la 6

Es el proceso por el que una entidad transfiere activos a un Fideicomiso, el cual emitirá valores a ser colocados en el mercado o como garantía de créditos. Esta operación es una alternativa de financiamiento que permite el intercambio de activos poco líquidos por efectivo a través del mercado de capitales.

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posibilidad de obtener mejores resultados en términos de la calidad de los servicios es mayor cuando se proporcionan desde una APP respecto de los proporcionados directamente desde el sector público. Lo anterior, si se estipula contractualmente y se lleva a cabo una adecuada supervisión de las operaciones del concesionario o contratista. En forma simplificada se listan al menos catorce desventajas de las APP. En primer lugar, la concreción de una APP ha significado en las práctica mayores costos de transacción y de administración del sistema respecto de la forma tradicional de ejecución de la obra pública (Cartes Mena, 2012). La reducida experiencia al momento de invitar o desarrollar los concursos para los proyectos, en la formulación de los contratos, la falta de institucionalidad para controlar la ejecución y operación de los proyectos, entre otros, ha generado que se modifiquen de manera continua los contratos establecidos. Las que se suponían reglas estables cambian de manera continua como resultado de factores técnicos no considerados, eventualidades u otros como resultado de las presiones de los concesionarios con la consiguiente inversión de personal y de recursos del Estado para hacer posibles dichas modificaciones. Con este fenómeno se introduce alto riesgo moral ya que la continua modificación de los contratos relaja la validez de los mismos incentivando a su modificación continua. Los contratistas privados internalizan la inexistencia de un marco normativo permanente, incumplen compromisos a la par que solicitan ajustes en los contratos vigentes. No se comentapormenorizadamente el efecto negativo que significa el cambio continuo de un contrato en la medida en que este proceder deslegitima el concurso que le dio origen. Con esta práctica los concesionarios no realizan apuestas serias al momento de postular por los proyectos en espera a negociar luego con las autoridades respectivas. Estos procesos de negociación no son generalmente transparentes, pudiendo dar lugar a prácticas corruptas o a procesos de captura del regulador con efectos negativos sobre el bienestar social. En el cuadro 3 se muestra que el número de contratos de APP del sector infraestructura de transporte del gobierno del Perú es 27 al 31 de diciembre del 2013 y el número de modificaciones contractuales o adendas es de 74. El subsector de aeropuertos es el que tiene el mayor número de cambios seguido por el subsector ferrocarriles y carreteras 7. Si bien en lo positivo la mayor parte de los contratos de APP implica que los pagos del gobierno se realizan en un horizonte de mediano y largo plazo, en lo negativo introducen incentivos a sobreinversión y sobrecostos en la construcción y operación de los proyectos. Lamentablemente, muchos piensan que simplemente son obras ejecutadas por el sector privado, pero se olvidan que hay que pagarlas. Al respecto, esta problemática requeriríaun seguimiento pormenorizado en la ejecución de los proyectos y la existencia de mecanismos obligatorios de evaluación ex post, los cuales no existen. Sólo como ejemplo, en el caso de 7

En Colombia todas las solicitudes de adendas deben ser evaluadas no sólo por el sector administrativo correspondiente, sino por el Ministerio de Hacienda para evaluar los efectos sobre pasivos en firme y contingentes.

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la carretera interoceánica del Sur del Perú (IRSSA Sur) el monto inicial de la inversión prevista fue de US$ 893 millones, pero terminó siendo de US$ 2,095 millones (Alarco, 2014a). Las justificaciones para los cambios en los presupuestos iniciales son muchas, la falta de transparencia en las negociaciones y en la información de estos proyectos coadyuva a que la inversión efectiva y los costos se eleven sin límite alguno. Cuadro 3. Numero de Concesiones y Adendas en Infraestructura de Transporte en Perú al 31 de diciembre de 2013 Sector Aeropuertos Carreteras Ferrocarriles Puertos TOTAL

Concesiones (C) Adendas (A) Ratio A/C 3 15 5.0 15 43 2.9 3 4 1.3 6 12 2.0 27 74 2.7

Fuente: elaboración propia con base a OSITRAN

La firma de contratos o concesiones para un horizonte prolongado de tiempo genera en principio un entorno económico más estable para el sector privado. Lo anterior, en razón de que se establecen reglas claras que otorgan mayor predictibilidad para la toma de decisiones. Asimismo, como se señaló en la segunda sección de este documento constituyen un mecanismo para coordinar mejor las decisiones del sector público con el privado. Sin embargo, pueden generar distorsiones cuando al amparo de dichos contratos o concesiones se establecen beneficios e incentivos particulares que no son homogéneos a los que se aplican al resto de empresas y sectores productivos 8. También, si no existe la institucionalidad y marco regulatorio adecuado o no se previó contractualmente, las ganancias en productividad que se obtengan a lo largo de la vida útil del proyecto serían apropiadas exclusivamente por su operador en desmedro del resto del sector productivo y sin beneficio alguno para la sociedad. En estas circunstancias, la inversión en los proyectos de APP serían un medio razonable para regular la demanday la ampliación de la capacidad productiva, pero podrían acotar los beneficios futuros para el conjunto de la Sociedad respecto de la alternativa que ofrecen mercados más competitivos y menos regulados. Habría creatividad y dinamismo inicial pero posteriormente este podría ser menor con el peligro de arribar, en el extremo, a una suerte de capitalismo congelado. Si los beneficios e incentivos específicos particulares son sustantivos se podría afectar la esencia de lo que es un empresario en la definición de Schumpeter (1967): innovador continuo y creador de nuevas oportunidades y posibilidades de producción. La atracción de inversionistas y operadores del sector privado para las APP implica que se ofrezcan niveles de ganancia “razonables”. Hasta ahí esto no parece problemático, pero 8

Aquí destacan convenios de estabilidad fiscal o tributaria u otros.

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implica una situación ventajosa respecto de la mayoría de los empresarios privados que no constituyen este tipo de asociaciones. Unos asumen los riesgos naturales de cualquier negocio, mientras que sólo una minoría podría tener niveles de ganancias con garantía pública. Otro tema importante es el relativo a cuál es el nivel de rentabilidad “razonable” en circunstancias que en las últimas décadas la rentabilidad esperada y efectiva para las actividades empresariales y especialmente en las financieras se ha ido elevando a la par que el ingreso se concentra en pocas manos.En el límite, con el esquema de APP, se puede estar garantizando tasas de ganancias crecientes. No entramos aquí a discutir como las metodologías tradicionales CAPM y WACC 9, que se utilizan a nivel internacional,retroalimentan esta tendencia de elevar el costo de oportunidad del capital a lo largo del tiempo.Hay un evidente círculo vicioso que conduce a elevar el costo de oportunidad de capital por la acción de pocos, que a la vez, eleva la participación de las ganancias en el producto. Este es un problema tanto en las economías desarrolladas como en las subdesarrolladas. En el caso de las economías con un sector empresarial de bajo nivel de desarrollo es común que estos procesos de APP sean realizados por un conjunto pequeño de las más importantes empresas del país. En estas circunstancias, se agrava la concentración de ingresos presentes y futuros a favor de estas empresas y en desmedro de las otras pequeñas y medianas. Asimismo, por lo general, esta mayor contribución genera que las mismas procuren un mayor peso político en la toma de decisiones del Estado. Si las diversas organizaciones del Estado encargadas de manejar los procesos de APP son débiles, mayor será la posibilidad de captura regulatoria que menoscabaría los intereses de los usuarios. La función redistributiva del Estado bajo un régimen extendido de APP se limita. Mientras el Estado antes contrataba directamente trabajadores y contratistas privados, ahora atiende solo los compromisos de estos concesionarios e inversionistas. Estos pagos corresponden a cuotas periódicasdemantenimiento y operación, compromisos financieros para cubrir el financiamiento de la construcción y atender los riesgos que sonconsiderados en los pasivos contingentes 10. Es poco probable que la estructura de distribución del ingreso permanezca inalterada debido a que se eleva la parte correspondiente al margen de ganancia, a medidaque el concesionario obtiene generalmente una rentabilidad por la construcción y otra por la operación de la APP. Se elevan también los componentes financieros que aportan más al excedente de explotación o ganancias, que a la parte correspondiente de los asalariados. La distribución funcional del ingreso se afecta, reduciendo la participación de los sueldos y salarios en el producto. En el caso de la distribución personal del ingreso la

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Relativas a la valuación del costo de capital para el inversionista y del costo ponderado de capital para el inversionista y de los recursos de terceros utilizados en cualquier proyecto u empresa respectivamente. 10 Generalmente el Estado se compromete a realizar pagos al concesionario cuando los niveles de tráfico, volúmenes de operación o de atención están por debajo o por encima de los umbrales establecidos en el contrato respectivo.

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hipótesis es que el régimen de APP beneficia más a los estratos de altos ingreso que a los bajos. La distribución funcional y personal del ingreso puede afectarse aún más a medida que a través de la modalidad de APP muchos servicios proporcionados antes por el Estado,los cuales eran gratuitos, dejan de serlo. De esta forma las cuotas, tarifas o peajes que se cobran a los usuarios afectan en mayor medida a los perceptores de bajos ingresos, especialmente los fijos. Sin embargo, debe señalarse que a pesar de estos cobros se podrían implantar diversos mecanismos para evitar afectar a estos grupos menos favorecidos a través de exoneraciones parciales, totales o reintegros a propósito de estos servicios. La cuestión está en que se lleven a cabo y sean efectivos atendiendo a estos grupos en particular. Para evitar ser maniqueos habría que señalar que si las APP directa e indirectamente generan mayores niveles de empleo respecto de la situación inicial previa a su existencia, se estaría contribuyendo a que no se deteriore la distribución funcional del ingreso. El tema central de las APP es que la mayor parte de los proyectos se financian a mediano y largo plazo. No implican erogaciones inmediatas para el Estado, pero en cambio elevan los niveles de deuda pública a favor de los concesionarios. Ya se ha señalado que estos pasivos pueden ser en firme, pero también contingentes cuando el Estado asume algunos de los riesgos del concesionario relativos a volúmenes de operación u otros. En un nivel determinado de servicios se detona un procedimiento que obliga a que contabilicen en firme y que el Estado asuma los compromisos por estos. Las APP implican más pasivos, lo cual es la primera ventaja de sistema. Sin embargo, se pueden suscitar problemas cuando la deuda en firme, pero especialmente la contingente no se registra adecuadamente. En el caso peruano se ha realizado un estudio particular contratado por el Ministerio de Economía y Finanzas (Macroconsult, 2006), pero en la realidad los criterios para la valuación de estos pasivos no son homogéneos y dependen de las decisiones no transparentes del sector administrativo responsable de cada APP. Una subestimación sistemática de estos pasivos puede tener impactos negativos sobre las finanzas públicas futuras y naturalmente intergeneracionales elevando tanto el nivel de gasto como acotando su distribución en el largo plazo. Las APP reducen el margen de maniobra de los futuros gobiernos y para las siguientes generaciones. Se garantizan ciertos servicios pero se limitan los de otros. En Chile, por ejemplo, se lleva un registro de los pasivos contingentes llevados al límite superior de forma tal que se conoce la exposición máxima posible de estos compromisos (Dirección de Presupuestos de Chile, 2012). Sería importante que esta práctica se extienda a los otros países de América Latina, ya que sólo se hace un estimado probable o posible sin análisis de contingencia alguno. Muchos países, para intensificar las estrategias de inversión y crecimiento económico con base en las APP, vienen simplificando los marcos normativos para facilitarlas y promoverlas sin prestar el debido cuidado a perfeccionar otros mecanismos tales como la 14

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mejora de protocolos e implantación del comparador público privado (CPP) 11, desarrollar nuevas metodologías para la determinación de pasivos contingentes, realizar evaluaciones ex post, comparación entre evaluaciones ex ante y ex post, entre otros. Por otra parte, la simplificación del marco normativo de las APP no se acompaña de un esfuerzo similar para las otras modalidades de ejecución de la obra pública, creando un sesgo en contra de esta última. De esta forma, no se arreglan los problemas de fondo y forma de la ejecución de la inversión pública tradicional. En una economía con un sistema financiero, mercados de capitales y valores limitados, el desarrollo de los proyectos de APP puede ser elemento impulsor a los mismos. Sin embargo, si el volumen de proyectos APP es grande, al ofrecer rentabilidades garantizadas se puede generarun efecto desplazamiento o crowdingout, mediante el cual los otros proyectos que no son APP tengan menores fondos disponibles. Con esto, las inversiones no sujetas a APP, como las correspondientes a los sectores productivos: agropecuario, pesquero, industrial, entre otros, podrían verse afectadas negativamente. Si esto ocurre, los espacios para la inversión serían mayores. Por último, se pueden producir afectaciones a terceros privados al no valorar correctamente las externalidades negativas que se pueden producir al desarrollar una APP. Esta situación puede surgir en los casos de las vías carreteras urbanas que permitirían principalmente el ahorro en tiempo para sus clientes, pero que podrían afectar negativamente el ambiente urbano al fraccionarlo y reducir áreas verdes que deterioran la calidad de vida urbana de la población a cambio de beneficiar a unos pocos. Este como los temas anteriores debe ser ponderado. Bajo toda circunstancia los ciudadanos deben contar con alternativas gratuitas de infraestructura de transporte y no deben ser afectados por una APP. En el caso de que esto ocurriera deben ser debidamente compensados. Asimismo, tanto en la fase de implantación como de operación de cada proyecto de APP se generan muchas enseñanzas para los operadores como para el Estado. Sin embargo, debido a la poca institucionalidad y continuidad es poco probable que estas enseñanzas lleguen a sistematizarse y menos se aprovechen para contratos y concesiones futuras. De tal forma, los contratos o concesiones con un plazo mínimo de alrededor de veinte años impiden en teoría ajustes en su periodo de vigencia y al mismo tiempo es poco probable que los resultados del aprendizaje de estos procesos se plasmen en mejoras futuras para provecho del país y de sus ciudadanos. 4. Elementos problemáticos de las APP de Perú hasta 2013 Se ha señalado que la disponibilidad de información transparente y sistematizada sobre las APP es bastante limitada en América Latina. Por tal razón, aunque se circunscribe a la experiencia del Perú puede resultar relevante reseñar los principales elementos 11

De la metodología conocida como valueformoney.

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problemáticos suscitados en algunas de las principales APP de dicho país. Es posible que lo ocurrido en este caso se haya reproducido en otros. Las enseñanzas captadas pueden ser importantes para el resto de economías de la región. En el cuadro 4 se presenta un listado desordenado de las principales concesiones, problemas principales y origen del mismo en dicho país. Se iniciacon una APP relativa a la privatización del puerto de Paita (en la costa norte del país) donde el concesionario elevó las tarifas no reguladas antes de invertir. Al respecto, hubo un error en el diseño de la concesión que fue resultado del desconocimiento de la operatividad portuaria en que las tarifas reguladas no deben circunscribirse a una sola, sino comprender diferentes: maniobra integrada de muelle a camión y viceversa y otras tarifas complementarias. Las bases del concurso y la regulación posterior debieron establecerse sobre la maniobra integrada y otras complementarias importantes para la operación portuaria. En el caso de las concesiones al interior del puerto del Callao (principal puerto del país) el problema central fue la falta de planeamiento y la ausencia de una visión integrada del puerto con los otros medios de transporte. Se miró siempre hacia el interior de cada terminal portuaria pero muy poco al conjunto y hacia afuera del espacio portuario. La ausencia de una administración portuaria integrada del recinto portuario contribuyó a que equivocadamente se hayan establecido criterios de asignación diferentes cuando debieron ser homogéneos. En el caso del Muelle Sur llamó la atención como las ganancias en productividad logradas en la operación de la terminal de contenedores se vieron melladas por los serios problemas de congestión en las vialidades carreteras y ferroviarias que comunican al puerto con los otros medios de transporte. Actualmente, el gobierno peruano enfrenta una demanda internacional en la CIADI por las exigencias diferenciadas a los dos principales operadores del puerto (Muelle Sur y Muelle Norte). Cuadro 4. Elementos problemáticos en las principales concesiones en el Perú Concesión Puerto de Paita

Muelle Norte del Puerto del Callao Muelle Sur del Puerto del Callao (terminal de contenedores) Concesión de ferrocarriles (Sur, Sur-Oriente y Centro)

Problema Concesionario elevó las tarifas no reguladas (patio/camión) y desconsolidación antes de invertir Demanda internacional por condiciones de competencia desigual del concesionario del Muelle Sur Ineficiencia por problemas de vialidades externas y conexiones con otros modos de transporte Ninguna inversión significativa prevista en ampliación, sólo mejoras marginales

Origen Se fijó sólo tarifa máxima en maniobra básica buque/muelle/buque Diferentes criterios de asignación dentro del mismo recinto portuario. En un caso inversión y tarifas, en el otro caso tarifas Problemas de administración integrada del recinto portuario del Callao y problemas de planeamiento Bases del concurso con exigencias reducidas a pesar de que la fecha de inicio de concesiones fue en 1999

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Segmentos de la Panamericana Norte y Sur

Concentración en pocas empresas concesionarias dedicadas al sector construcción Reducidas inversiones en mejora de vialidades en el corto plazo. Sólo mejoras para el mediano y largo plazo Renegociaciones contractuales continuas

Aeropuerto internacional Jorge Chávez Lima-Callao

Tarifas a usuarios elevadas

Elevada contaminación visual

Carreteras interoceánicas Sur y Centro

Proyectos de irrigación en la Costa peruana (ej. Olmos, entre otros)

Vialidades de dos carriles orientadas a tráficos locales e interfronterizos Vida útil intermedia y costos de mantenimiento intermedios Duplicación de inversión IIRSA Sur (US$ 2,095 millones con respecto a US$ 893 millones previstos) En IIRSA Sur serios impactos ambientales

Nuevas tierras incorporadas altamente concentradas en pocas personas naturales y jurídicas

Bases del concurso con exigencias reducidas Pocas empresas con conocimientos en APP y concesión de carreteras Problemas en las definiciones de las bases de licitación y contratos de concesión Objetivo de maximización de ingresos para el gobierno Insuficiencia de indicadores de medición de bienestar. Asimismo, sólo se evalúan los existentes al año 8 y 30 de la concesión Selección de tecnología de transporte (carretera) fue previa al análisis de necesidades y objetivos Planeación limitada y falta de estudios más detallados Criterios de evaluación financieros con reducida incorporación de externalidades positivas que limitan niveles de inversión inicial (concreto y más carriles) Criterio de asignación de tierras asociado a quien pague el mayor valor por hectárea, con un precio para el agua preestablecido Ausencia de objetivo y mecanismos redistributivos asociados a otros tamaños de propiedad agrícola Criterio de evaluación financiera con mínima consideración de externalidades positivas (ej. mayor nivel de actividad económica, empleo y tributos)

En el caso de las concesiones para la operación ferroviaria de las redes existentes no hubo requerimientos significativos de inversión a los concesionarios. Las condiciones de mantenimiento del equipo y en general la administración de estas empresas son ahora superiores a las relativas de los años ochenta, pero la ausencia de requerimientos de inversión implicó que los tiempos de transporte se mantengan iguales a los de la actualidad en ambas líneas ferroviarias. No hay mejora significativa. Por otra parte, las APP en la infraestructura de transporte vial fueron el primer sector para introducirlas en el Perú, razón por la cual hubo una fuerte concentración de los diferentes tramos en la principal empresa constructora del país (Alarco, 2011). Al igual que con los ferrocarriles se tuvo que esperar 17

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diez años para que comenzaran a ampliar carriles en sus diferentes tramos carreteros. Asimismo, debe comentarse que cuando una empresa constructora se hace responsable de la ampliación, mantenimiento y operación de una vía carretera existe el incentivo perverso para que eleve y/o sobreestime los montos de inversión que recuperaría posteriormente a través de los peajes y, en el caso de las vías cofinanciadas, de las aportaciones del gobierno. El aeropuerto internacional Jorge Chávez, que atiende a las ciudades de Lima-Callao, es efectivamente una fuente de ingresos para el gobierno, pero habría que preguntarse si ese es el objetivo pertinente para un servicio público, ya que esa aportación se sostiene a través de tarifas más altas para los usuarios. Asimismo, es importante anotar que los reducidos indicadores de medición de bienestar sólo se evalúan al octavo y al año treinta de la concesión. Como se comentó anteriormente, esta APP es la que ha implicado el mayor número de modificaciones (adendas) en el contrato de concesión. Las carreteras interoceánicas Sur y Centro tuvieron problemas de planeamiento, en la medida en que la tecnología carretera no era la opción pertinente para comunicar puntos tan distantes entre el océano Atlántico y Pacífico. Estas carreteras son útiles para el comercio interfronterizo y para los movimientos de carga y pasajeros al interior del país. La opción tecnológica para esas distancias era la ferroviaria. En los proyectos de irrigación y de ampliación de la frontera agrícola resultó que las nuevas tierras incorporadas se concentraron en pocas personas naturales o jurídicas. Esto se originó en que al concesionario no se le establecieron objetivos distributivos. Asimismo, los criterios de evaluación de estos proyectos se circunscriben a lo financiero, donde estos concesionarios sólo deben maximizar ingresos, sin contabilizar las externalidades positivas que son resultado de la incorporación de nuevas tierras de cultivo por la mayor producción agropecuaria, los mayores niveles de actividad económica colateral y de empleos. Los concesionarios asignan lotes mediante concursos públicos basados en el criterio de que terceros ofrezcan el mayor valor posible por hectárea de tierra y asuman un valor determinado por la tarifa de agua provista por la irrigación. Aunque aún se encuentran en su fase embrionaria, ya se están desarrollando procesos para implantar APP en el sector salud, para la construcción y operación de centros penitenciarios en el Perú. Sin embargo, todavía faltan muchos elementos por definir para ambas iniciativas. A nivel internacional las evaluaciones ex ante y ex post de este tipo de proyectos son altamente complejas con resultados inciertos. Los expertos señalan que hay más elementos ideológicos que de evaluación técnica. Los costos de atención médica tienden a ser más elevados que en las opciones de operación tradicional (por los márgenes de rentabilidad incorporados), aunque hay ventajas en el cumplimiento de los presupuestos y en los cronogramas para la construcción de los hospitales; así como en el mantenimiento de sus instalaciones (McKee, Edwards y Atun, 2006). En el caso de los centros penitenciarios sólo se cuenta con la información de los EE.UU. donde se señala que el sistema tiene costos elevados de US$ 60,000 por preso, los inversionistas ejercen un fuerte 18

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lobby que ha impactado negativamente sobre el sistema judicial y penalizado a los inmigrantes, quienes son sus principales “usuarios“ (BBC Mundo, 2013). En el cuadro 5 se establecen diez recomendaciones para mejorar las diferentes fases para los procesos de diseño, ejecución y operación de las APP en el Perú. En primer lugar, se debe eliminar los sesgos relativos a la ejecución de inversiones en la modalidad de obra pública simplificando también sus procedimientos. A la fecha, mientras se simplifica todo lo relativo a las APP se mantienen todos los procedimientos burocráticos complejos para las otras formas de ejecución. No se debe olvidar que si bien la ejecución como obra pública implica la erogación inmediata de recursos fiscales, la única diferencia respecto de las APP es que estas se difieren al incorporar compromisos de pago de deuda en firme (principal e intereses), gastos operativos y cubren pasivos contingentes de acuerdo a la distribución de riesgos que se haya acordado. En segundo lugar corresponde al Estado definir qué promover, el lugar, momento y la tecnología adecuada a ser considerada. Las APP requieren de una mejor prospectiva estratégica (Godet y Durance, 2007) que permita atender algunas de las siguientes interrogantes: ¿qué puede ocurrir?, ¿qué podría ocurrir si?, ¿qué tendría que ocurrir para alcanzar un futuro dado?, ¿qué puedo hacer?, ¿qué voy a hacer? y ¿cómo lo voy a hacer? Es importante resaltar que el sector privado orientado principalmente por el lucro y las restricciones a las que está sometido, entre ellas la financiera, no tiene la capacidad para decidir por ejemplo si la comunicación entre dos localidades corresponde a una infraestructura carretera o ferroviaria. Generalmente se optaría por la primera ya que implica un menor nivel de inversión y horizonte de tiempo para la recuperación de la inversión. Sin embargo, para distancias medias la infraestructura que redunda en menores costos y tarifas para los usuarios es la ferroviaria, mientras que la marítima es la mejor opción para distancias medias y largas donde es posible. En tercer lugar, habría que diseñar y aplicar procedimientos rigurosos para decidir o no la modalidad para la ejecución y prestación de los servicios que corresponda. Cuadro 5. Recomendaciones para los procesos de diseño, ejecución y operación de APP 1. Eliminar sesgos contra las otras modalidades públicas de ejecución y prestación de servicios 2. Definición pública de necesidades futuras 3. Criterios para decidir o no modalidad de participación 4. Establecimiento claro de objetivos, indicadores y criterios de selección 5. Introducir elementos en diseño de acuerdo a objetivos 6. Reglas claras y procesos de concurso competitivos y transparentes 7. Seguimiento pormenorizado en la fase preoperativa

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8. Nuevos énfasis y prácticas en actividades regulatorias 9. Transparencia fiscal y en todos los procesos 10. Acciones de coordinación internacional

En las bases de los concursos, en los contratos y concesiones hay que definir e incorporar claramente los objetivos que se buscan, los indicadores y criterios de selección del operador. En la segunda etapa de contratos y concesiones en América Latina hay que otorgar un mayor énfasis para beneficiar a los usuarios finales (Alarco y Ortiz, 2008). Las reglas deben ser claras y los procesos de concurso competitivos y transparentes. Asimismo, considerar, cuando sea necesario, abrir los proyectos en sus diferentes componentes 12 ya que para evitar concentración, promover competencia o mejorar componentes sociales se pueden seccionar en diferentes partes y para cada una puede corresponder un proceso diferente. Por ejemplo, un proyecto de inversión y operación se divide dos partes, siendo que la primera podría ser ejecutada como obra pública, mientras que la administración y operación a través de un concurso a privados. Sin embargo, puede haber proyectos en que se deben mantener integrados. Se requiere establecer nuevos énfasis y prácticas en las actividades regulatorias. La institucionalidad debe ser mejorada en aras de contribuir más a favor de los consumidores. Por ejemplo, en el caso de la infraestructura de transporte el énfasis debe ser el de mejorar las cadenas logísticas tanto orientadas al sector externo (Alarco, 2010) como internas. Se debe mejorar las capacidades en las áreas técnicas relativas a las fases preoperativas de los proyectos. Hay que mejorar el expertise de la burocracia pública en los temas financieros y en los relativos al conocimiento de los mercados de capitales locales e internacionales. Por último, hay que realizar acciones de coordinación internacional relativas a intercambiar información entre diferentes gobiernos y ONGs, establecer códigos de conducta para las empresas internacionales e intercambiar experiencias de supervisión y de capacitación en estas materias. 5. Evaluación de peligros fiscales 12

Se dice técnicamente abrir la caja negra.

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5.1 Mayores costos para el sector público Un tema central en la operación de los sistemas de APP es si su etapa inicial relativa a la aplicación de una metodología de valor por dinero o del denominado CPP es o no rigurosa. El CPP debe utilizarse para evaluar cuál es la opción que resulta más conveniente para ejecutar un proyecto de inversión como APP uobra pública. El criterio técnico es que el proyecto debe ser ejecutado y operado por quien pueda ofrecer una mayor calidad a un determinado costo o los mismos resultados de calidad a un menor costo. La evaluación de los sistemas CPP en diferentes países de América Latina es esencial, pero no existe información pormenorizada para ello. En el caso del Perú su historia es problemática (Alarco, 2013).En mayo de 2008 con el decreto legislativo 1012 se estableció el marco normativo para las APP, donde se señaló como primer paso una evaluación a través del CPP. En la página web del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se publicó la metodología detallada del CPP con fecha junio de 2008. Sin embargo, no sólo recientemente la han retirado de dicho espacio, sino que mediante un decreto supremo del 30 de enero de 2009 se suspendió su aplicación por dos años hasta enero de 2011. Luego, mediante otro decreto supremo del 9 de marzo de 2011 exoneraron su aplicación durante todo el año. Posteriormente, en junio del 2011 se modificó el reglamento del decreto legislativo 1012, sustituyendo la metodología del CPP por un análisis costo beneficio que lo simplifica drásticamente señalando que los detalles se presentarán a través de una resolución ministerial. En la Ley 30167 de marzo de 2014 (Congreso de la República, 2014) se confirma la eliminación del requisito del CPP y se sustituye por un análisis comparativo y un análisis de los aspectos relevantes del proyecto. Mientras en el Perú se elimina el requisito, se aplican metodologías detalladas en muchos países desde hace años atrás (Hinojosa, 2013): Gran Bretaña (1999 y 2006), Australia (2001-2003), Chile (2002-2003 y 2005), Canadá (2003), Sudáfrica (2004), México (2006 y 2010), Grecia-Japón y Corea (2006), Países Bajos-Irlanda (2007), Francia y Australia (2008), Italia-Colombia.-Malasia (2009) y Uruguay (2012). 5.2 Menores gastos corrientes para atender otros objetivos Si bien las APP permiten satisfacer necesidades, su implantación intensiva implica que un mayor volumen de recursos se destine a atender los pasivos en firme y contingentes asociados a estos proyectos. De esta forma, la disponibilidad de recursos para gasto corriente y gastos de capital en todas las otras modalidades existentes se reduce a cambio de incrementar las partidas que cubren los gastos de operación y mantenimiento y financieras (principal e intereses) de los diferentes proyectos de APP. Hasta aquí no se ve problema alguno si el número de proyectos que se evalúa y gestiona es racional. Sin embargo, si el número de estos se incrementa significativamente los impactos 21

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sobre los otros gastos pueden ser más relevantes. En el caso del Perú, los compromisos por los pasivos en firme y contingentes de todos los proyectos de APP de 2012 al 2042 asciende a US$ 9,803.2 millones (Ministerio de Economía y Finanzas, 2012)que se muestran por periodos en el cuadro 6. Los montos por periodo varían para cada uno de los periodos considerados. Por ejemplo, para el periodo 2012-2020 asciende a US$ 4,758 millones, con un promedio anual de US$ 529 millones equivalente a 1.5% del total de los egresos anuales del sector público 13. Con la flexibilización del régimen regulatorio para las APP y la intensificación de este tipo de proyectos en el Perú se prevé una duplicación de la cartera de proyectos entre 2014-2015 con volúmenes de inversión alrededor de US$ 10,764.1 millones, equivalente a casi 5% del PBI de 2013. Debe resaltarse que estos montos de inversión son menores a los pasivos en firme y contingentes, ya que habría que adicionarles las ganancias regulares del operador y los intereses resultantes del financiamiento de estos proyectos. En el cuadro 7 se presenta los principales grupos de proyectos donde destaca los relativos a la Línea 2 del Metro de la Ciudad de Lima y Callao (dentro del grupo de ferrocarriles) por US$ 5,701 millones, seguidos por el Gasoducto del Sur Peruano dentro del sector hidrocarburos por US$ 2,800 millones, el nuevo Aeropuerto Internacional de Chinchero-Cusco por US$ 658 millones y obras de saneamiento para Lima por US$ 400 millones, entre los principales proyectos. Cuadro 6. Compromisos Firmes y contingentes por APP en Perú (Millones de US$ corrientes) Año

Monto

2012-2020 2021-2030 2031-2042 Total

4,758.00 2,955.80 2,089.30 9,803.10

Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de endeudamiento y Tesoro Público (MEF).

Cuadro 7. Cartera de proyectos de APP en Perú 2014-2015 (Al 21 de marzo del 2014) Grupo de proyectos Aeropuertos Carreteras Cultura-Turismo Electricidad Ferrocarriles Hidrocarburos Inmuebles 13

Inversión estimada (millones de US$) 658.0 Por definir 71.9 646.7 5701.0 3050.0 Subasta Pública

El cálculo se realiza sobre unos gastos corrientes y de capital por US$ 35,000 millones en 2013.

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Documento del Grupo Hemisférico sobre Finanzas y Comercio. No circular. Mercado de Capitales

Subasta Pública y Venta en Rueda de Bolsa

Minería Puertos Salud Saneamiento Penitenciarios Número de proyectos total Monto de la inversión total

20.0 167.4 Por definir 445.0 4.1 30 10,764.1

Fuente: Elaboración propia con base en ProInversión.

Sin especificar los montos de inversión para 2016 en adelante se prevé el desarrollo de diversos proyectos donde destacan las líneas 3 y 4 del Metro de la Ciudad de Lima y Callao, el ferrocarril Tacna-Arica, el ferrocarril Huancayo- Huancavelica, el sistema de transporte rápido masivo del tipo monorriel en la Ciudad de Arequipa, cinco proyectos penitenciarios, la terminal portuaria en Salaverry - La Libertad, el teleférico de Choquequirao-Cusco, entre otros. 5.3 Elevación de los niveles de deuda contingente por garantías estatales Los pasivos contingentes corresponden a obligaciones o compromisos del Estado en el caso de que se produzcan ciertos hechos, involucrando un alto nivel de incertidumbre tanto en el monto como en la oportunidad en que se debe ejecutar. Unas vez establecidas contractualmente (con alcances y términos precisos) no se les puede modificar por acciones unilaterales de los gobiernos. De acuerdo a la Dirección de Presupuestos de Chile (2012) los estándares internacionales de contabilidad requieren que los gobiernos con contabilidad en base devengadadivulguen las obligaciones contingentes, lo cual puede ser reforzado entregando información suplementaria endocumentos presupuestarios, informes fiscales y estados financieros. El Código de Buenas Prácticas en Transparencia Fiscal del FMIrequiere que la documentación presupuestaria entregue información respecto a la naturaleza e impacto fiscalde los pasivos contingentes.Asimismo, el Manual de Estadísticas de la Finanzas Públicas 2001, también del FMI, señala que la informaciónrelativa a los pasivos contingentes debe ser registrada como una nota en los balances.En Chile se señala que existen muchas técnicas para analizar y valorar un pasivo contingente; sin embargo, las simulaciones de Monte-Carlo y las basadas en las fórmulas de Black-Scholes de valoración de opciones han sido las más utilizadas por ellos. Lo anterior obedece a que, en general, el objetivo buscado es cuantificar cómoel efecto de una variable subyacente afecta determinados pagos de cada una de las partes involucradas. Porejemplo, lo que representa el tráfico de una carretera para una garantía de ingreso, en un contrato de concesión.Al contrario de las técnicas basadas de valoración de opciones, que entregan sólo un valor estimado, las simulacionesde Monte-Carlo permiten obtener una 23

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distribución de probabilidad de los pagos. Como contrapartida, lasprimeras entregan el resultado en forma instantánea, mientras que las simulaciones pueden tomar un tiempopara arrojar y procesar sus resultados.Ambas técnicas utilizan los mismos supuestos y, prácticamente, la misma información, por lo que es recomendableutilizar ambas para verificar la consistencia de los resultados. A pesar de lo anterior, muchas veces la elección de la técnica de valoración está determinada tanto por laestructura de la garantía, así como por la calidad y cantidad de la información disponible. La diversidad detécnicas posibles de utilizar es bastante amplia, desde métodos numéricos bastante simples hasta técnicasmatemáticas más sofisticadas, como las de diferencias finitas.La experiencia señala que no siempre se gana precisión en las estimaciones en la medida que los modelos sehacen complejos, pues normalmente estos requieren una mayor cantidad de supuestos. Por lo tanto, se haconsiderado siempre tener en cuenta este trade off al momento de seleccionar una técnica de modelación. Chile a través de la Ley N° 20.128 sobre responsabilidadfiscal de 2006 ha establecido normas precisas sobre el tema. Al respecto, se debe de estimar y publicar las obligaciones contingentes y garantías de manera anual. Asimismo, se precisa la facultad del Ministerio de Hacienda de hacer provisiones para enfrentar los costos. Se puede contratar seguros para enfrentar los costos de los pasivos contingentes y se puede cobrar una prima al otorgar una garantía fiscal(Dirección de Presupuestos de Chile, 2012).Diversos países, han implementado la utilización de máximos degarantías. Sin embargo, esta práctica no ha sido adoptada por las dificultades para determinar cuál es el nivel de pasivos contingentes adecuado; no existe claridad en cómo medir la exposición total del país, pueslos resultados dependende la naturaleza del cada pasivo contingente en particular; y la volatilidad inherente de los pasivos contingentes implica que el valor del acervo total de compromisospueda incrementarse por razones exógenas al Estado. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2011) también ha avanzado en el tema de la valuación y el registro de las obligaciones contingentes. Esa dependencia gubernamental colombiana ha señalado que existen pocos países que han puesto en marcha mecanismos específicospara valorar y gestionar los riesgos fiscales derivados de obligacionescontingentes. Por ejemplo, enel caso del gobierno de la República Checa se ha comenzado con laidentificación de los riesgos fiscales y sus consecuencias sobre la estabilidaddel presupuesto; Estados Unidos e Italia asignan anualmentepresupuesto por el valor actualizado de los costos fiscales futuros porconcepto de garantías; y Australia y Nueva Zelanda incluyen los pasivoscontingentes y las provisiones dentro de los estados financierosdel Estado.Otros países como Colombia, Malasia y Filipinas tienen instrumentos para estimarlas pérdidas asociadas con proyectos de infraestructura y garantías aentidades estatales y modifican sus marcos de contratación con elfin de propender por esquemas contractuales más estrictos. 24

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En la Unión Europea, por ejemplo, solo son permitidas las garantías gubernamentalespara financiar ciertos sectores y proyectos estratégicos,y se determina la inversión de los recursos y el monto destinado paraun proyecto individual, con el fin de imponer reglas claras y evitar lacompetencia entre las diferentes entidades y sectores por la obtenciónde garantías.Por su parte, Australia ha desarrollado una guía metodológica que permiteal gobierno contraer una obligación contingente luego de identificarplenamente el riesgo, cuantificarlo, comparar sus costos versus losposibles beneficios, conocer las diferentes opciones para su manejo ylos mecanismos de protección fiscal que han de ponerse en marcha. En cuanto al marco legal, muchos países de la OCDE necesitan aprobaciónparlamentaria antes de contraer una obligación contingente, conel propósito de equiparar el tratamiento que tienen los pasivos tradicionalesy los pasivos contingentes e incluir dentro de las proyecciones elposible impacto fiscal de las mismas. Así, países como Bélgica, Canadá,Dinamarca, Finlandia, Grecia, Francia, Alemania, Italia, Polonia, España,Reino Unido y Estados Unidos, requieren aprobación parlamentariapara el otorgamiento de garantías de créditos y en otros como Dinamarca,Islandia, Italia, México, Turquía, Reino Unido y Noruega se requiereaprobación parlamentaria para el otorgamiento de garantías encontratos de APP.En el caso de Chile, las garantías por ingreso mínimo tienen un límitemáximo del 70% de la inversión del privado, más el costo del mantenimientoy operación. Al mismo tiempo, se comparten los beneficiosobtenidos si el tráfico es más alto que el esperado. De esta forma, elriesgo de tráfico es compartido, la garantía gubernamental no es ilimitaday se evitan pérdidas excesivas al privado, incentivando al mismotiempo la participación privada en infraestructura(Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, 2011). El sistema colombiano de garantías en los proyectos APP ha cambiado positivamente en el tiempo. Lo anterior, en la medida en que dichas garantías de tráfico 14 tienen una característica anti-cíclica, es decirla probabilidad de que se activen se reduce en la medida que laeconomía crece y por el contrario su probabilidad de ocurrencia seincrementa en épocas de recesión.En la primera generación de concesiones se garantizaba tarifas, tráfico,ingreso y tasa interna de retorno, contando con un ingreso mínimogarantizado durante toda la vigencia del contrato. La transferencia deriesgos al concesionario era limitada y cualquier sobrecosto en obra quese pudiera llegar a presentar, (compra de predios o costos operacionales)era asegurado con garantía del Estado. En la segunda generación de contratos se impusieron límitesde garantías de ingreso y se eliminan las garantías parciales de riesgode construcción que se presentaban en los contratos de primera generación. Sin embargo, el Gobierno propuso soportes deingreso que 14

Los proyectos de concesiones de infraestructura incorporan principalmente pasivos contingentes relacionados con garantías de tráfico, soportes geológicos, prediales, ambientales y en general contingencias asociadas a los riesgos asumidos por la Nación.

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se otorgan en plazos y montos fijos.En este tipo de contratos, se amplía la transferencia de riesgos al concesionario. En la tercera generación se trató de reducir los riesgos y estructurar las concesiones bajo el concepto de ingreso esperadoofertado. El aspecto central de este tipo de contratos es la reduccióndel riesgo de demanda al ajustar el plazo de acuerdo a la obtención deingresos. Las garantías expiran cuando el concesionario obtenga el valor presente delos ingresos licitados(Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, 2011). La metodología de valoración de pasivos contingentes en Colombia incluye cuatro etapas. En la contextualización se verifican que se hayan cumplido las disposicionesbásicas en la etapa de planeación de los proyectos, incluyendoel reconocimiento y la asignación de riesgos. En la identificación de los riesgos se busca identificar lasposibles causas y efectos de los factores que originan el riesgo, asícomo determinar cuál de las partes estáen mejor capacidad de prever y controlar cada tipo de riesgo. En la evaluación se estima la probabilidad de ocurrenciade cada uno de los riesgos identificados, así como su potencial impactosobre los resultados del proyecto, con base en registros anteriores,experiencia relevante, publicaciones, juicios de especialistasy expertos. A partir de dicha evaluación es posible determinar cuáles el mejor mecanismo de mitigación que debe implementarse,así como esquematizar los resultados en una matriz deriesgos. La valoración selecciona los riesgos más probables para efectuar una cuantificación de los costos adicionales para realiza un plan de aportes para el Fondode Contingencias 15. En el caso del Perú se establece un porcentaje máximo de pasivos en firme y contingentes respecto del PBI. Actualmente es del 7%, pero que a diferencia de las otras deudas públicas se contabiliza traída a valor presente neto y no a sus valores efectivos previstos a mediano y largo plazo. En el último informe de la deuda pública al 2012 (MEF, 2013) el total de compromisos se actualiza a una tasa de descuento del 4.3% 16 .Con respecto a la metodología de valuación de los pasivos contingentes, el mismo ministerio estableció sus criterios en 2007. Al respecto, cuando el pasivo contingente depende de una variable subyacente, la única forma de valorar los pasivos es mediante la simulación. El procedimiento consiste en hacer algún supuesto sobre el proceso estocástico que sigue la variable subyacente del pasivo o activo en cuestión. Una vez especificado el modelo, es posible generar 1,000 o más trayectorias diferentes de la variable utilizando algún generador de números aleatorios, ejercicio similar a las Simulaciones de Monte Carlo. Los resultados constituyen una

15

Las técnicas de modelaje y valoración de los riesgos, se pueden clasificar en dos tipos de modelos: paramétricos y de simulación. La aplicación de unos u otros depende esencialmente de la información con la que se dispone, es decir, si se conoce o no la distribución de la variable de riesgo. 16

Según el MEF equivale a la Commercialinterestreferencerate (CIRR) promedio de los últimos diez años.

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distribución simulada de los valores futuros de la variable y para cada trayectoria se puede estimar el flujo de caja que genera el pasivo contingente para el fisco. El procedimiento para valorar el pasivo contingente consiste en calcular primero los flujos de caja ajustados por riesgo y luego descontar el flujo de caja promedio utilizando una tasa libre de riesgo. Las variables aleatorias normales que se introducen en los modelos de cada concesión deben estar correlacionadas entre sí. Para ello, se especifica en el modelo una matriz de correlaciones entre los shocks de cada concesión, luego se utiliza una factorización de Cholesky para descomponer esta matriz y obtener una matriz L triangular inferior. Con esta matriz se puede obtener la correlación deseada pre-multiplicándola al vector de números aleatorios normales independientes que se vayan generando. Finalmente, se procede a generar los números aleatorios correlacionados que permitirán realizar las simulaciones y estimar el valor esperado anual de los flujos de activos y pasivos en cada proyecto analizado. Posteriormente, se ajustan los flujos y se calcula su valor presente con una tasa libre de riesgo (MEF, 2007). En el caso de México (SHCP, 2013)no se ha ubicado información estadística alguna sobre los pasivos en firme y contingentes asociados a las APP por concesiones. Sólo se incluyen los proyectos vinculados a Petróleos Mexicanos (PEMEX) y Comisión Federal de Electricidad (CFE).Por otra parte, en los cuadros 8 y 9 se presenta la información relativa a las exposiciones máximas garantizadas por pasivos contingentes en Chile y las relativas a Colombia incorporando otras obligaciones a asociadas a otras operaciones de crédito público, deuda pensional y cesantías retroactivas. Efectivamente, son estos dos países los que al parecer procesan mejor la información relativa a las APP. Sin embargo, aún en ellos hay problemas de transparencia informativa. Cuadro 8. Exposiciones Máximas por Ingresos Mínimos Garantizados de Chile 2012 (IMG) (Miles de millones de pesos y % del PBI) Exposición Máxima por IMG Exposición Máxima por IMG, Valor Nombre del Proyecto como % del PBI en Valor Presente Presente Caminos Transversales Ruta 5 Aeropuertos Concesiones Urbanas TOTAL

1,215,004 2,062,384 22,691 525,512 3,825,591

0.94 1.63 0.02 0.41 3.00

Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Pasivos Contingentes (Dirección de Presupuestos de Chile).

Cuadro 9. Deudas no explícitas y contingentes (Miles de millones de pesos corrientes y % del PBI) 2012-2022 Concepto Monto % PBI Pasivos contingentes 2.82 0.6

por

APP

en

Colombia

2013-2023 Monto % PBI 2.71 0.6 27

Documento del Grupo Hemisférico sobre Finanzas y Comercio. No circular. Concesiones en Infraestructura Operaciones de crédito público Deudas no explícitas Deuda pensional Cesantías retroactivas Total

1.78 1.03 364.14 360.85 3.29 366.96

0.4 0.2 77.3 76.6 0.7 78

1.73 980 370.56 367.30 3.26 373.27

0.4 0.2 75.3 74.6 0.7 76

Fuente: Elaboración propia con base en Marco Fiscal de Mediano Plazo 2012 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público).

5.4 Reduce función distributiva del Estado La implantación intensiva de proyectos de APP afecta la estructura de gastos del Estado al limitar los gastos corrientes y de capital que tradicionalmente realiza el Estado, sustituyéndolos por pagos a los operadores de los diferentes proyectos. Estos pagos que responderían a cronogramas de mediano y largo plazo son compromisos del Estado cuyo incumplimiento afectaría la calificación del Estado como deudor a diferencia de lo que ocurre con la dilatación o suspensión de otros gastos. De esta forma, si se enfrenta una estrechez financiera en el sector público los gastos que se reducirán serán todos los otros, mientras que los relativos a los proyectos APP se mantendrían en el tiempo. Sin embargo, lo más delicado en términos distributivos, no es que los gastos asociados a las APP se prioricen en la práctica, sino que corresponden a pagos por la gestión administrativa de los operadores de los proyectos y retornos al factor capital por el financiamiento inicial de los proyectos a cargo de privados. De esta forma, lo que eran pagos ordinarios por personal, compras estatales o transferencias se sustituyen por otros orientados a los operadores de los proyectos de APP. Como se ha señalado con anterioridad, sólo cuando se incrementa el número de trabajadores a propósito de los proyectos, el efecto redistributivo negativo puede cambiar de negativo a neutro o positivo. De esta forma, se reduce la posibilidad de que el gasto público pueda ser utilizado para redistribuir el ingreso de los más ricos a los más pobres de una sociedad. En esta circunstancia sólo quedaría el espacio redistributivo desde el lado de los ingresos públicos, especialmente los impuestos. Sin embargo, la mayor parte de las economías latinoamericanas van en la senda de utilizar más los impuestos indirectos respecto de los directos, de forma tal que las posibilidades de redistribuir ingresos desde el Estado se hacen menores. Al respecto, esta situación es grave ya que la tendencia en los mercados de la mayoría de las economías es que se reconcentre el ingreso a favor del capital y de ahí a las familias y personas de mayores niveles de riqueza. Conclusiones Mientras se sofistican las modalidades de APP en las diferentes economías de la región no se observa un avance similar en susmecanismos de gestión. En muchos países aumenta su 28

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presencia pero a la par la información de los proyectos y la consolidada sigue siendo limitada. No hay criterios homogéneos para el registro y valuación de los pasivos contingentes. No se identifican estudios que establezcan balances de los elementos positivos y negativos. Tampoco se ubican evaluaciones ex post por proyectos para establecer enseñanzas de cómo gestionar eficaz y eficientemente las APP en América Latina. Desafortunadamente, en el tema de las APP dominan las perspectivas maniqueas. De un lado sus defensores a ultranza que insisten en promoverlas sin criterio analítico alguno. Para ellos, toda forma de evaluación ex ante a través de un CPP es innecesaria. Son a su juicio maniobras que retrasan la inversión y el crecimiento económico. Son siempre superiores a la ejecución y operación como obra pública tradicional. En realidad sus planteamientos son ideológicos y en muchos casos interesados, ya que sólo les permitirían garantizar ganancias y minimizar los riesgos típicos de cualquier actividad empresarial. En el otro extremo están quienes piensan que las APP son innecesarias e inconvenientes, perdiendo la buena oportunidad de establecer una mejor vinculación entre el sector público y privado, mejorar la infraestructura y prestación de los servicios públicos y contribuir a regular las inversiones, la demanda y el producto. La posición intermedia existe pero es difícil de alcanzar. Hay que contar con criterios transparentes y precisos de evaluación ex ante de los proyectos de inversión. Se debe evitar la renegociación continua de contratos que genera alto riesgo moral. Los incentivos a sobre invertir y generar sobrecostos deben ser eliminados. Se debe diseñar sistemas que eviten el inmovilismo y que las ganancias de productividad sean aprovechadas exclusivamente por los titulares de los contratos. Hay que evitar que se reconcentre el ingreso a favor de unos pocos, se reduzca la función distributiva del Estado y en general disminuyan los márgenes de maniobra de los gobiernos. Es obvio que las APP implican mayores niveles de endeudamiento, pero hay que evitar que estos en sus modalidades firmes y contingentes sean excesivos afectando a las generaciones futuras. La información disponible por país es limitada, razón por la cual es complejo señalar el país de América Latina que cuenta con el mejor sistema de gestión de las APP. Sin embargo, parecen ser Colombia y Chile, ya que cuentan con sólidos sistemas de evaluación ex ante (CPP), de evaluación y sistematización de pasivos contingentes.No obstante lo anterior les falta más información transparente y sistematizada. También adolecen de evaluaciones ex post de los proyectos ejecutados. Se requiere de mayor liderazgo y fortalecimiento de las capacidades del Estado para promover y gestionar mejor las APP. Más y mejores APP requieren de un mejor Estado. Lo mismo ocurre con la apertura comercial que necesita de un Estado más calificado para promover y apoyar las oportunidades que se abren y hacer frente a las amenazas que van apareciendo en el camino.Se debe capacitar al personal de los tres niveles de gobierno: 29

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central, regional y local.Hay que intercambiar más información, homogenizar criterios de evaluación, y desarrollar muchas acciones de manera colectiva. La primera oleada de proyectos APP está por terminar. Es momento para realizar los ajustes necesarios que permitan optimizarlas por el bien de todos. Recomendaciones específicas 1. Convocar a una reunión internacional para establecer una agenda global para el desarrollo y supervisión de las APP con la participación de Naciones Unidas, los organismos financieros internacionales y las principales redes de ONGs internacionales. 2. Convocar una reunión regional latinoamericana, con la participación de los organismos internacionales anteriores y los diferentes gobiernos nacionales para establecer una agenda común sobre el tema. 3. Homogenización de nomenclatura, información, criterios de evaluación ex ante y ex post, de medición de pasivos en firme y contingentes, análisis de sensibilidad de pasivos contingentes, entre otros. 4. Solicitar al FMI que promueva ante todos los países miembros de la organización que el reporte de los pasivos contingentes por APP se incorpore como parte de la deuda pública en un acápite independiente y no como una simple nota informativa. Asimismo, que se solicite a los diferentes gobiernos que establezcan formalmente un tope anual de estos compromisos como porcentaje del PBI, de los ingresos y gastos públicos. Martner y Tromben (2004) de la CEPAL comentan la necesidad de establecer y homogenizar criterios de valuación y contabilización. 5. Procurar la integración de fuentes oficiales de información sobre las APP en una sola “ventanilla” por país incorporando la relativa a los organismos de planeamiento, ministerios o secretarías responsables, ministerio o secretaría de economía, finanzas y hacienda, órganos de promoción de la inversión y reguladores sectoriales. 6. Establecimiento de sistemas de información nacionales transparentes por proyecto de APP, consolidados sectoriales y nacionales. 7. Integrar de manera colectiva una visión ideal de lo que debe ser una buena APP, incluyendo criterios técnicos y de “validación social”. Resaltar también los componentes relativos a los vínculos con el medio ambiente, la reducción de la pobreza y de la desigualdad en todas sus diferentes facetas. 8. Promover la creación de unidades especializadas de evaluación ex post de las APP en cada país de la región. 9. Evaluar y, en su caso, proponer la constitución de Fondos de Contingencia por país para hacer frente a las obligaciones específicas derivadas de los pasivos contingentes. Estos fondos se constituirían a partir de provisiones periódicas que realizarían los respectivos gobiernos. Otra opción a evaluar sería establecer un sistema de seguros.

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La valuación de los riesgos y las provisiones deben ser consideradas en el análisis del CPP. 10. Creación de observatorios nacionales de seguimiento de las APP desde la Sociedad Civil y establecimiento de una agenda común latinoamericana. 11. Preparar y emitir un informe anual sobre los aportes y riesgos de las APP a nivel regional con la participación de organismos internacionales, gobiernos nacionales y redes de ONGs. 12. Establecimiento de reuniones periódicas de intercambio de información y discusión a nivel regional entre organismos internacionales, gobiernos nacionales y redes de ONGs por temas específicos: planeamiento y programación de proyectos;comparador público-privado; reglas de asignación, procesos de concurso y formulación de contratos; seguimiento de proyectos; regulación; evaluación ex post y registros de información. 13. Establecer un programa de fortalecimiento para los organismos reguladores sectoriales o generalesde las APP a nivel de cada país de la región. 14. Promover, en su caso, la constitución de organismos reguladores sectoriales o generales para las APP en los países en que no existan este tipo de instituciones. 15. Definir programas de capacitación para los gobiernos nacionales y las redes de ONGs en las materias que sean relevantes.Se sugiere priorizar inicialmente los criterios y evaluación financiera y económica-social. Bibliografía ALARCO TOSONI, Germán 2014a Perspectivas general y balance preliminar de las asociaciones público-privadas (APP) en el Perú. Mimeo para la Heinrich BoellStiftung, enero de 2014. 2014b “¿Nueva ofensiva NPP?”. Diario La Primera. Viernes, 3 de enero de 2014, p. 12. 2013 “Algunas enseñanzas de las APP a partir de la experiencia peruana”. Universidad del Pacífico. Presentado en el foro Impactos políticos, económicos y sociales de las estrategias de financiamiento privado. Lima, 28 de octubre de 2013. 2011 “Concentración y prácticas no competitivas en las cadenas logísticas de comercio exterior: el caso del Perú”. Análisis económico. Vol. XXVI, N°62, pp. 91-117. 2010 “Fallas de mercado y sobrecostos en las cadenas logísticas de comercio exterior de Perú”. Comercio Exterior. Vol. 60, N°2, pp. 126-141. ALARCO TOSONI, Germán y Humberto ORTIZ 2008 “Contratos de concesión de infraestructura y contribución al bienestar”. Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte. Año 1, N°2, pp. 73-96. ALARCO TOSONI, Germán y Patricia DEL HIERRO 31

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