Pregunta urgente
¿Qué diablos son las Oenegés? Un estudio de percepción sobre su rol y la efectividad de su trabajo en Bolivia
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Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social Susana Eróstegui Directora Ejecutiva Estudio de Percepción sobre la Efectividad del Trabajo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) en Bolivia” Julio 2010 a Marzo 2011. Empresa Consultora: Real Data SRL Consultores Responsables: Giovanna Hurtado Aponte, Wilson Rojas Saavedra Edición Gustavo Guzmán Diseño de Tapa Roberto Mikihiro Crespo 2532 Teléfono 591-2-2420512 / 2417218 Fax: 591-2- 2420457
[email protected] www.redunitas.org La Paz-Bolivia Octubre 2013 Impresión Preview Gráfica El presente documento ha sido publicado gracias al apoyo de TROCAIRE.
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Presentación A partir de las reflexiones compartidas por las instituciones asociadas, UNITAS contrató los servicios de REAL DATA para la realización de un estudio cuantitativo y cualitativo, con el propósito de identificar percepciones sobre las ONG en la población boliviana. Se esperaba que los resultados del estudio fueran un insumo para determinar el estado de situación de las organizaciones no gubernamentales respecto a su imagen y proyecciones en el pensamiento del común de la ciudadanía. Específicamente, el Componente cualitativo permitió determinar percepciones sobre los roles de las organizaciones no gubernamentales y su aporte al desarrollo; definir el cumplimiento en la práctica de sus principios; identificar percepciones y/o valoraciones sobre su ambiente de trabajo y relaciones actuales con las distintas instancias; además, determinar las características y dificultades para la rendición de cuentas. Para cumplir con los objetivos del estudio se realizaron 74 entrevistas a autoridades estatales, representantes de ONG nacionales e internacionales, de la Cooperación Internacional y de Organizaciones Sociales que facilitaron la comprensión de las distintas perspectivas que tienen respecto al papel de las ONG en el contexto actual. Desde el Componente cuantitativo se logró conocer los medios a través de los cuales se informa la población sobre las ONG; determinar cuantitativamente la valoración del trabajo que realizan, las áreas de trabajo de mayor aporte y aspectos específicos relacionados a su labor, así como determinar los factores que inciden en la transparencia, legitimidad y credibilidad de las ONG. El estudio fue realizado en las ciudades del eje (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto) siendo el informante principal las personas de 18 o más años de edad de ambos sexos que hayan tenido algún nivel de relación con las ONG o que por lo menos hayan escuchado hablar sobre las mismas (experiencia directa y experiencia indirecta). La muestra total recolectada alcanzó a 1.749 casos. Una vez concluido el proceso de recolección de información, se procedió con el análisis de los hallazgos del estudio, tanto a nivel cualitativo como cuantitativo, y con la edición del documento final. Producto de esa rica fase de reflexión y con el apoyo de Gustavo Guzmán, periodista experimentado que bien supo recoger la información generada con un lenguaje sencillo, claro y motivador, integrando procesos previos de incidencia de la sociedad civil en materia de efectividad de la ayuda al desarrollo, procesos de movilización y definición de principios que aseguren su efectividad como actores en el desarrollo a nivel global y nacional, y procesos nuestros en los que las ONG han jugado un rol visible y significativo en las últimas décadas de la historia boliviana, muy ligados a la recuperación de la democracia, a la vigencia de los derechos humanos y a la aplicación y evaluación de políticas de desarrollo en Bolivia, hoy compartimos el documento final.
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Con sumo agrado, UNITAS presenta y difunde hoy este estudio como un aporte al debate nacional y regional sobre el rol que juegan las ONG en el contexto actual y futuro, frente a la necesidad de que las organizaciones de la sociedad civil retomen su capacidad de análisis crítico e interlocución con otros actores del desarrollo, y de que la sociedad cuente con mayores elementos para comprender el alcance de la acción de las ONG en el país. ¿Qué diablos son las ONG? es la pregunta urgente que nos lleva a preguntarnos por un país y sus múltiples realidades, por un desarrollo y sus múltiples contradicciones, por un Estado y sus múltiples expresiones, por una sociedad civil y sus múltiples incertidumbres.
Susana Eróstegui Directora Ejecutiva
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ÍNDICE I. ALGO DE HISTORIA 1. Después de la guerra, la cooperación
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2. La década de los años 2000, la década de la Reforma
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La Declaración de París
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El Programa de Acción de Accra
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Los Principios de Estambul
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El Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC
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(Un breve y necesario paréntesis, antes de Busan)
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La “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”
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3. Bolivia y la todavía tímida y frágil Reforma de la cooperación Diálogo y Consulta Nacional ¿Efectividad del Desarrollo en Bolivia?
II. EL ESTUDIO DE PERCEPCIÓN 1. ENCUESTA NACIONAL: ¿Qué piensa la gente de las oenegés? Dos de cada tres bolivianos valoran la importancia del trabajo de las oenegés
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Más del 50% de la población destaca el aporte del trabajo de las oenegés en las áreas de Salud y Educación
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Confianza y credibilidad de la población hacia las oenegés
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Tres de cada cuatro bolivianos no conocen los mecanismos de rendición de cuentas de las oenegés
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Las personas pobres son las principales beneficiarias del trabajo de las oenegés
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Las relaciones de las oenegés con otros actores
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Más de la mitad de la población considera que el gobierno obstaculiza el trabajo de las oenegés 2. ENTREVISTAS: Los actores del desarrollo se miran al espejo
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¿Aportan las oenegés a la lucha contra la POBREZA?, ¿trabajan en REDES?
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¿Cuáles son los PRINCIPIOS que guían la acción de la oenegés?, ¿los cumplen?
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¿Rinden CUENTAS las oenegés?, ¿cómo lo hacen y a quién?
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¿Cuáles son las CONDICIONES DE TRABAJO de las oenegés?
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¿QUÉ PIENSAN los actores del desarrollo de las oenegés?
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¿QUÉ PIENSAN las oenegés de las Organizaciones Sociales, de la Cooperación Internacional y del Gobierno Nacional?
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3. EVALUACIÓN: Las oenegés desde sus páginas web
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Misión de la institución
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Actividades desarrolladas
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Ámbito económico y financiero
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Recursos humanos
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Trabajo en red
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Accesibilidad, interactividad y actualización de la información
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III. RE-CUENTO Cuarenta años de oenegés y el contexto político actual
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Los ecos de la reforma de la cooperación internacional en Bolivia
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Breve biografía de las oenegés y su rol
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V. ANEXOS Anexo 1: Anexo Metodológico
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Anexo 2: Listado de personas entrevistadas
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I. Algo de historia 1. Después de la guerra, la cooperación Hace poco más de 60 años, a mediados del siglo pasado, y como consecuencia directa de la II Guerra Mundial (1939-1945), y de sus devastadoras consecuencias, especialmente en Europa, nace ese laberíntico mundo de la llamada “cooperación internacional para el desarrollo”. Al menos tres hechos, todos ocurridos en la etapa final de esa guerra, delinearon el curso que seguiría la referida cooperación en las siguientes dos décadas: en 1944, el nacimiento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento —hoy conocido como Banco Mundial (BM)— y del Fondo Monetario Internacional (FMI); en octubre de 1945, la creación del sistema de las Naciones Unidas; y entre 1947 y 1951, la ejecución del llamado “Plan Marshall”, considerado como el primer modelo de cooperación internacional al desarrollo en la historia reciente, y cuyo nombre en inglés —European Recovery Program— es mucho más expresivo de las circunstancias en las que fue imaginado. Y fue el Plan Marshall (que le debe su nombre a George Marshall, Secretario de Estado de los Estados Unidos de entonces) el andamio de la economía mundial que retrata con sustancia aquella época: Washington consideró que no había nada más importante y prioritario para sus intereses que una economía europea fuerte, y actuó en consecuencia: destinó 17 mil millones de dólares (hoy serían cerca de 200 mil millones de dólares) a la reconstrucción de Europa, una colosal ayuda que consolidaría el predominio político y económico estadounidense en el mundo, además de contener la entonces todavía vigente influencia comunista (a principios de la década de los años 50, el índice de
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crecimiento de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, URSS, era más alto que el de cualquier país de occidental). Ese era el mundo —el mundo de los países ricos— que emergió de la II Guerra Mundial, el mundo de las décadas de los años 50 y 60, “los años dorados” o la “Época dorada”, como se ha llamado a ese periodo excepcional para el mundo capitalista desarrollado. Tiempos de la consolidación plena de la hegemonía de los Estados Unidos en el planeta (concluida la guerra, eran dueños de casi dos tercios de la producción industrial del mundo), tiempos en que el índice medio del paro en Europa occidental (y en Japón) no rebasaba el 1,5 por ciento. Tiempos en los que el precio medio del barril del petróleo de Arabia Saudita se mantuvo por debajo de los dos dólares entre 1950 y 1973. Tiempos en los que la producción mundial de manufacturas se multiplicó por cuatro y el comercio mundial de productos elaborados por diez. Fue, sin duda, el periodo de máxima expansión del capitalismo en el siglo XX. Fueron ésos los años en los que se construyó la plataforma de aquello que luego se convertiría en el acontecimiento público más importante de esos tiempos: el nacimiento del Estado de bienestar. A finales del decenio de los 60, el gasto en bienestar de los países capitalistas avanzados (subsidios, gastos en la seguridad social, educación y salud) superaba el 60 por ciento del gasto público total (en Australia, Bélgica, Francia, Alemania Federal, Italia y Holanda). Y fueron también esos años (entre 1945 y 1955) en los que surgieron las primeras oenegés en el mundo. Una de ellas, el protestante Consejo Ecuménico de las Iglesias (en ese tiempo las oenegés
se clasificaban claramente en confesionales, laicas y políticas) fue, sintomáticamente, la primera entidad que, en 1958, recomendó a los países industrializados destinar por lo menos el uno por ciento de su Producto Interno Bruto (PIB) a la ayuda para los “países en desarrollo”. Ya llegarían después, en el ámbito de la economía mundial, los tormentosos años 70 (el fin de la “época dorada”), los caóticos 80 y los dramáticos 90 (en los que se anida la actual crisis financiera mundial), para dar paso luego —justo a principios de siglo, en el mismísimo año 2000—, a un severo examen de lo que fue, durante medio siglo, desde el fin de la II Guerra, esa “cooperación internacional para el desarrollo”.
2. La década de los años 2000, la década de la Reforma El 8 de septiembre de 2000, la que fuera “Sociedad de las Naciones” en tiempos de guerra, convertida en Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1945 y reunida en Asamblea General, proclama la Declaración de Milenio y establece un plazo de 15 años para cumplir sus objetivos, los llamados Objetivos del Milenio (ODM)1. Esos objetivos se han convertido hoy en los principales ordenadores de las políticas de desarrollo y están contenidos en prácticamente todas las estrategias y prioridades operativas de prácticamente todos los países que juegan, en el mundo de la cooperación internacional, el papel de países 1
Los Objetivos del Milenio son los siguientes ocho propósitos de desarrollo: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) Garantizar el sustento del medio ambiente; y 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.
“donantes” y el de países “receptores” (también se los llama “países socios”) de la también llamada “ayuda para el desarrollo”. Fue éste el punto de partida de un intenso debate que, a partir de un puñado de propósitos de desarrollo, con plazo determinado para su complimiento — como no había ocurrido en poco más de medio siglo de existencia de la cooperación internacional—, derivaría inmediatamente en el cuestionamiento a las formas en que hasta ese momento se había suministrado y gestionado la referida ayuda y, en particular, en el cuestionamiento a la eficacia de la cooperación. Esa palabra —eficacia— se convertiría, a lo largo del debate, en pieza central del que quiere ser, desde principios de siglo, un nuevo engranaje de la cooperación para el desarrollo. Los protagonistas de ese debate fueron, inicialmente, y como no podía ser de otra manera, los gobiernos —los que otorgan la ayuda y los que la reciben— y las instituciones bilaterales y multilaterales que la gestionan. No tardó en sumarse a la discusión ese otro no menos laberíntico mundo de las llamadas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) —y dentro de ellas las oenegés—, ya no sólo para discutir las formas de la otorgación, la gestión y la eficacia de la cooperación para el desarrollo, sino la eficacia misma del desarrollo. Pero la pequeña historia de ese debate es mucho más que eso, pues se trató de un proceso que, iniciado con la Declaración del Milenio el año 2000, se cerró —en su primera etapa— el año 2011 en la ciudad portuaria más importante de Corea del Sur, Busan, con la participación de prácticamente todos los actores de a cooperación y con una declaración expresivamente titulada “Alianza para la cooperación eficaz al desarrollo”, con la que, a
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fin de cuentas, se selló la reforma más reciente y significativa de más de medio siglo de cooperación internacional para el desarrollo. Durante los 11 años que transcurrieron entre la proclamación de los Objetivos del Milenio y la Declaración de Busan, ocurrieron una serie de eventos internacionales —todos ellos denominados “Foros”— que marcaron el sentido de la reforma. Cuatro de ellos, realizados antes del Foro en Busan, dos de ellos promovidos por los gobiernos y las instituciones de la cooperación, y otros dos organizados por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), fueron particularmente importantes. La Declaración de París. “Nosotros, Ministros de países desarrollados y en desarrollo, responsables de fomentar el desarrollo, y nosotros, Directivos de instituciones de desarrollo multilaterales y bilaterales, reunidos en París el 2 de marzo de 2005, estamos resueltos a emprender acciones de largo alcance y supervisables con vistas a reformar las formas en las que suministramos y gestionamos la ayuda, mirando hacia el futuro la revisión quinquenal de la ONU de la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) más adelante en el año”. Éstas son las primeras líneas del primer párrafo de la llamada Declaración de París con la que 123 gobiernos de los países que otorgan y reciben la ayuda para el desarrollo, instituciones bilaterales y multilaterales, y agencias intergubernamentales de cooperación que la gestionan, manifiestan su evidente deseo de reformar la cooperación internacional para el desarrollo. Reunidos en la capital francesa, entre el 28 de febrero y 2 de marzo de 2005, en un denominado “Foro de Alto Nivel”, subtitulado “Sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo”, esos gobiernos, instituciones y agencias de cooperación establecen cuatro objetivos y cinco compromisos.
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Los objetivos: (1) aumentar la eficacia de la ayuda al desarrollo2; (2) adaptar las políticas de cooperación a la situación específica de cada país; (3) especificar indicadores, calendarios y metas a largo plazo; y (4) monitorear y evaluar la realización de las actividades. Los compromisos, especialmente los tres primeros, sintetizados cada uno de ellos en apenas una sola palabra, son especialmente indicativos del sentido que se ha pretendido —y se pretende— darle a la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo. Esos tres primeros compromisos/palabras son: (1) Apropiación, (2) Alineación, y (3) Armonización. Por Apropiación se entiende el hecho de que los “países socios” (así se define en la Declaración de París a los países que reciben la ayuda) ejercen plena autoridad sobre sus estrategias y políticas, y sobre las acciones de la cooperación al desarrollo; por Alineación se entiende que los “países donantes” (los que otorgan la ayuda) basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos de los países socios, es decir que se valora, sobre toda otra consideración, las estrategias y políticas nacionales, las de los países socios. El compromiso de Armonización, a su vez, exige a los países donantes adoptar reglas comunes, procedimientos más simples y complementariedad más eficaz en las acciones de cooperación. Los otros dos compromisos asumidos por la cooperación internacional son menos conceptuales pero igualmente significativos: (4) Gestión orientada al logro de resultados, entendida como la mejora de los procesos administrativos y toma de decisiones en la administración de los recursos de la ayuda; y (5) Responsabilidad mutua, asumida como la responsabilidad compartida de donantes y socios en los resultados del desarrollo, especialmente en 2
La Eficacia de la ayuda al desarrollo, en la Declaración de París, se define así: “La eficacia de la ayuda busca asegurar el máximo impacto para la cooperación al desarrollo con miras a mejorar las condiciones de vida, reducir la pobreza y facilitar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.
lo referido a la participación de actores locales, la planificación a largo plazo de la ayuda, y la evaluación conjunta de los resultados obtenidos. A un observador ajeno a las dinámicas internas de la cooperación internacional para el desarrollo, estos compromisos le parecerán sencilla y absolutamente razonables, pero, al mismo tiempo, es altamente probable que de su natural examen surja una pregunta: ¿cómo ha sido posible que después de casi medio siglo de existencia de la cooperación internacional se haya advertido recién, a principios del siglo XXI, y en nombre de la eficacia de esa cooperación, la necesidad de que sean los países socios, los que reciben la ayuda, quienes ejerzan la autoridad efectiva sobre los propósitos de la ayuda de los países que la otorgan? Quizá la respuesta a esta ambiciosa pregunta se encuentra en la historia de esa cooperación, en el contexto político y económico en el que inicia sus pasos, quizá se la encuentre en aquellos años de la reconstrucción de Europa, después de la II Guerra Mundial, cuando se imagina y se ejecuta el “Plan Marshall”3. El Programa de Acción de Accra. Tres años después de la Declaración de París, y esta vez en Accra, capital de la africana república de Ghana, entre el 2 y el 4 de septiembre de 2008, y en el marco del “Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”, los mismos protagonistas de la reunión realizada en la capital francesa firman una entusiasta declaración que viene a denominarse “Programa de Acción de Accra” (Anexo 1). Con el propósito de “acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de París sobre la Eficacia 3
Eric Hobsbawm, profesor inglés de historia social y económica, en su Historia del Siglo XX, libro del que se han tomado los datos que de ese tiempo aquí aparecen, retrata los “dorados” años 50 y 60 —esos que expresan el contexto en el que nace la cooperación internacional para el desarrollo—, con las siguientes palabras: “¿Qué más podía pedir la humanidad, en términos materiales, sino hacer extensivas las ventajas de que ya disfrutaban los privilegiados habitantes de algunos países a los infelices habitantes de las partes del mundo que, hay que reconocerlo, aún constituían la mayoría de la humanidad, que todavía no se habían embarcado en el ‘desarrollo’ y la ‘modernización’?”.
de la Ayuda”, los ministros de los gobiernos de los “países en desarrollo” (así se nombra, esta vez, a los países receptores de la ayuda) y los directores de las instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, afirman —he aquí el notorio entusiasmo— que están en Accra “mostrando el camino a seguir, unidos en torno de un objetivo común: liberar todo el potencial que posee la ayuda para lograr resultados de desarrollo duraderos”. La Declaración de Accra, además de advertir que el mundo enfrenta nuevos desafíos —el aumento de los precios de los alimentos y de los combustibles, y el cambio climático— y de reiterar el principal compromiso asumido por la cooperación en París — la construcción de una “asociación genuina, en la que los países en desarrollo estuviesen claramente a cargo de sus propios procesos de desarrollo”—, establece tres medidas para cumplir sus propósitos: (1) La identificación del país es clave, con lo que se quiere decir que los gobiernos de los países en desarrollo deben asumir un liderazgo más fuerte en la ejecución de sus políticas de desarrollo; (2) La construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas, medida que busca incorporar nuevos actores en los objetivos del desarrollo, esto es países de ingresos medios, sector privado y organizaciones de la sociedad civil (las OSC son citadas por primera vez en los documentos oficiales de la empeñosa reforma de la cooperación); y (3) El logro de los resultados del desarrollo —y rendir cuentas abiertamente sobre esos resultados— debe ser parte central de todo lo que hacemos (una medida que se explica por sí misma, apenas formulada). Y a propósito de La construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas, en el punto 20 de los 32 que contiene la declaración de Accra, los ministros y directores de los gobiernos donantes y receptores de la ayuda afirman: “Profundizaremos nuestra colaboración con las organizaciones de la sociedad civil”. Con ello, los suscriptores del documento incorporan en su radio de acción a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
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—y dentro de ellas a las oenegés— a quienes reconocen como “actores independientes por derecho propio en el ámbito del desarrollo”, y a quienes invitan a “reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda, desde su perspectiva particular”, y con quienes pretenden: “i) mejorar la coordinación entre las iniciativas de las organizaciones y los programas de gobierno, ii) mejorar la rendición de cuentas por los resultados de las organizaciones, y iii) mejorar la información sobre las actividades de las organizaciones”. El Programa de Acción de Accra (punto 32) se cierra con el ya referido entusiasmo de sus primeras líneas: “Hoy más que nunca, decidimos trabajar en forma conjunta para que los países de todo el mundo construyan el futuro exitoso que todos queremos: un futuro basado en un compromiso compartido con la erradicación de la pobreza, un futuro en el que ningún país dependa de la ayuda”. Los Principios de Estambul. Septiembre de 2010, en la capital de Turquía: 170 representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de 82 países toman la palabra a través de un manifiesto de ocho principios e ingresan de lleno al proceso de reforma de la cooperación internacional de desarrollo que ya, en esa fecha, llevaba diez años de recorrido. Y lo hacen en una denominada “Primera Asamblea Mundial” realizada en Estambul, entre el 28 y 30 de septiembre de 2010, nombrando al encuentro como “Foro Abierto para la Eficacia del Desarrollo de las OSC” y presentando los Principios de Estambul para el Desarrollo de la Efectividad de las Organizaciones de la Sociedad Civil. [No es un mero detalle el nombre con el que las OSC designan a su encuentro: allí no se habla de la “eficacia de la ayuda al desarrollo”, sino de la “eficacia del desarrollo de las OSC”.] Los Principios de Estambul (Anexo 2) son el resultado de consultas exhaustivas con miles de OSC
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de más de 70 países y están contenidos en un documento de dos páginas que se inicia con una autodefinición de las OSC —“son una característica viva y esencial en la vida democrática de los países a lo largo y ancho del mundo”—, describe sus características como actores del desarrollo —las OSC “se caracterizan por ser voluntarias, diversas, no-partidistas, autónomas, no-violentas, y trabajan por el cambio”—, y recoge el compromiso e interés de los gobiernos de países donantes y receptores de la ayuda, expresado en el Programa de Acción de Accra (las OSC lo llaman “Agenda de Acción de Accra”), de “asegurar que las contribuciones de las OSC al desarrollo alcancen todo su potencial”. Los ocho Principios de Estambul se inician con un verbo, asumiéndolos así como guía para la acción: (1) Respetar y promover los derechos humanos y la justicia social; (2) Incorporar la equidad y la igualdad de género a la vez que promover los derechos de las mujeres y las niñas; (3) Centrarse en el empoderamiento, la apropiación democrática y la participación de todas las personas; (4) Promover la Sostenibilidad Ambiental; (5) Practicar la transparencia y la rendición de cuentas; (6) Establecer alianzas equitativas y solidarias; (7) Crear y compartir conocimientos y comprometerse con el mutuo aprendizaje; y (8) Comprometerse con el logro de cambios positivos y sostenibles. El breve texto que describe cada uno de los ocho principios empieza con una misma frase: “Las OSC son efectivas como actoras del desarrollo cuando…”, remarcando así, la pretensión del documento: quiere ser una declaración de principios para la acción. El documento contiene, además, y en su último párrafo, un mensaje para los gobiernos: “Todos los gobiernos tienen la obligación de preservar los derechos humanos básicos, entre ellos el derecho de asociación, el derecho de reunión y la libertad de expresión. Junto, todo lo anterior es pre-condición para un efectivo desarrollo”.
Los Principios de Estambul, finalmente, serán el fundamento del llamado “Marco de Referencia Internacional sobre las OSC como actoras del desarrollo”, un documento que sería aprobado nueve meses después, en junio de 2011, en una nueva Asamblea Mundial, esta vez realizada en Camboya. El Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC. “Un compromiso para mejorar la eficacia de la sociedad civil como actora del desarrollo”. Así comienza y así es como definen las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) el documento acordado por ellas en Siem Reap, Camboya, en el marco de la Segunda Asamblea Mundial del “Foro Abierto para la Eficacia del Desarrollo de las OSC”, realizado los días 28 y 29 de junio de 2011. El “Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC”, un documento de 28 páginas, es una suerte de “carta de presentación” argumental con la que las OSC concurren al debate sobre el proceso de reforma de la ayuda al desarrollo promovida por los gobiernos y las instituciones que la gestionan. El documento, visto retrospectivamente, y desde el punto de vista de su alcance, tuvo al menos cuatro propósitos: presentar una profunda y reflexiva autoevaluación propositiva sobre el papel de las OSC como actoras del desarrollo; reafirmar y consolidar los Principios de Estambul; responder a la convocatoria de los gobiernos e instituciones de la cooperación internacional para transformar la ayuda para el desarrollo; e incorporar su propia agenda en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, el encuentro que se realizaría cinco meses después, en Busan, Corea del Sur, entre el 29 de noviembre y 1 de diciembre de 2011, y con el que culminaría una primera etapa del referido proceso de reforma.
El “Marco Internacional” de Siem Reap4, además de una ampliación, en términos conceptuales, de los ocho Principios de Estambul aprobados en Turquía un año antes (2010), y de manifestar su compromiso por fortalecer mecanismos de rendición de cuentas más eficientes, presenta dos elementos centrales y diferenciadores en los que las OSC concentran su percepción sobre la reforma de la cooperación: sus propias ideas y conceptos sobre el desarrollo y una abierta y claramente señalada preocupación sobre entorno poco favorable en el que se desenvuelven. Son estos dos elementos en los que vale la pena detenerse, situándolos, además, en el contexto en el que se manifiestan: año 2011, cuando el mundo vive el acoso de al menos una tríada de crisis: crisis climática, crisis financiera y crisis alimentaria. “Las OSC no asumen un único modelo de desarrollo, sino que se concentran en las personas y sus organizaciones, empoderándolas para que puedan elegir cómo se desarrollan. Para las OSC, el desarrollo requiere estar abierto a muchas alternativas, que incluyen cada vez más los derechos humanos, la sostenibilidad ambiental (los límites de la Tierra) y otros conceptos de las poblaciones indígenas como el de ‘vivir bien’ ”. Así resumen las OSC, en el documento consensuado en Camboya, un primer acercamiento a lo que entienden por desarrollo, pero además, abordan aquella temática no siempre debatida en los múltiples ámbitos de la cooperación internacional: la concentración del poder político y la desigualdad en el acceso a los recursos del desarrollo por parte de las poblaciones marginadas y de las personas en condición de pobreza.
4 El “Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC” tiene cinco secciones: “Sección I : Introducción” (texto en el que se desarrolla la concepción de las OSC sobre el desarrollo); “Sección II: Los Principios de Estambul: pautas para poner en práctica el desarrollo de las OSC”; “Sección III: Fortalecimiento de mecanismos para la Rendición de Cuentas de las OSC”; “Sección IV: Condiciones cruciales que favorecen la Eficacia del Desarrollo de las OSC: políticas y prácticas gubernamentales”; y “Sección V: Camino a seguir”.
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“Esta desigualdad —afirman las OSC— se ha mantenido no sólo debido a las limitadas capacidades y financiación para el desarrollo, sino también por la concentración de poder socio-económico y político, y los obstáculos para la igualdad de género y los derechos de las minorías”. Es éste pues el soporte conceptual desde el que las Organizaciones de la Sociedad Civil asumen la eficacia de sus acciones como actoras del desarrollo; es ése el espacio de interpelación que ocupan en la escena de la cooperación internacional y desde el que se proponen, a través de sus acciones, dar lugar a “un cambio sustancial que haga frente tanto a las causas como a los síntomas de la pobreza, la desigualdad y la marginalización”, adoptando posiciones y tomado partido —tal como lo afirman—, e “involucrándose directamente con las poblaciones en condición de pobreza, no como víctimas, sino como actores sociales y políticos del desarrollo por derecho propio”. Y por todo ello, las OSC definen el desarrollo como “un proceso social y político que se basa tanto en la participación y el compromiso de los pueblos para hacer realidad sus derechos, como en la consecución de resultados de desarrollo”, y en el que ellas mismas, las OSC, se consideren “protagonistas políticas del cambio en materia de desarrollo, a la vez que defensoras y proveedoras de bienes públicos”. Respecto de lo que las OSC llaman “condiciones cruciales” para su desempeño, es decir, las políticas y prácticas gubernamentales que determinan la eficacia de sus acciones, las organizaciones que suscriben el “Marco Internacional” de Siem Reap advierten que, a pesar de que los gobiernos se comprometieron en Accra (2008) a “trabajar con las organizaciones de la sociedad civil a fin de generar condiciones más propicias para maximizar sus contribuciones al desarrollo”, desde entonces, “muchas OSC, tanto en el Norte como en el Sur, han visto cómo se han deteriorado las condiciones en las que trabajan” y, por tanto, “piden a todos los gobiernos, incluyendo los donantes oficiales, que
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examinen junto con las OSC a nivel nacional, regional y global, las políticas, regulaciones y prácticas actuales que afectan a las OSC como actores del desarrollo”. Finalmente, en la última parte del documento, titulada “El camino a seguir”, las OSC señalan que las dos asambleas mundiales que las reunieron, primero en Turquía (2010) y luego en Camboya (2011), han generado “un extraordinario proceso de autoreflexión a nivel mundial sobre la identidad, funciones y principios de las OSC como actores eficaces del desarrollo”, y que con ese bagaje concurrirán a Busan, Corea del Sur, “con el firme compromiso de fortalecer y mejorar el sector de las OSC como un actor del desarrollo guiado por los Principios de Estambul”. Por ello, las OSC “hacen un llamamiento a todos los gobiernos para que reconozcan los resultados del proceso del Foro [el de Estambul y el de Siem Reap] y refrenden los Principios de Estambul como un punto de partida esencial de las políticas de colaboración y apoyo a la sociedad civil en el desarrollo”. Este fue el recorrido de las OSC antes de enfilarse a Busan, donde se reunirían todos los actores de la cooperación internacional con el propósito de sellar su reforma —iniciada a principios de siglo, el año 2000, cuando se proclama la Declaración del Milenio— y establecer una “alianza” por la eficacia de la ayuda al desarrollo. Pero esta es apenas una parte de la larga andadura de las OSC —y de las oenegés— respecto de su protagonismo, no siempre conocido, en el proceso de transformaciones del mundo de la cooperación al desarrollo. (Un breve y necesario paréntesis, antes de Busan). Es interesante y significativo, antes de describir lo que finalmente sucedió en Busan, Corea del Sur, plantearse un rapidísimo recuento de lo sucedió en los años previos a la Declaración del Milenio del año 2000 —en las décadas previas al nuevo siglo— y advertir que fueron precisamente las OSC —y las oenegés dentro de ellas— quienes sembraron gran parte de los contenidos de la
reforma de la cooperación internacional al desarrollo 5 . Ya en el decenio de los 60, cuando los países industrializados crean la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y su Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), con el propósito de diseñar las directrices de la ayuda oficial al desarrollo, y cuando se conforman las primeras agencias y ministerios de cooperación internacional6, las llamadas oenegés de “segunda generación” proclaman la necesidad de un enfoque más crítico y menos asistencialista de la cooperación. A fines de los años 60, el Banco Mundial, encabezado por entonces por el conocido Robert S. McNamara, encarga un estudio sobre la cooperación internacional a un economista de nombre Lester Pearson. Difundido a principios de los años 70, el estudio presenta un diagnóstico demoledor: “Hoy día el sistema de ayuda internacional, con la gran profusión de órganos bilaterales y multilaterales, carece de dirección y coherencia; hay que hacer todo lo posible por coordinar las actividades de los donantes y de los receptores de la ayuda multilateral y bilateral”. En esa década, por otra parte, surge aquella emblemática herramienta de la cooperación internacional que se convertiría, desde ese tiempo hasta nuestros días, en su principal modalidad operativa, “El Proyecto”, acompañado de sus dos principales componentes, el “Enfoque del Marco Lógico” y la “Gestión del Ciclo del Proyecto”7.
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Carlo Tassara, sociólogo e investigador social italiano, publicó en diciembre de 2010 un breve pero sustancioso estudio titulado “Paradigmas, actores y políticas. Breve historia de la cooperación internacional al desarrollo” de donde se toman los principales datos aquí reseñados.
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La Oficina de Ayuda Externa de Canadá en 1960, y en 1961 el Ministerio de Cooperación de Francia, el Ministerio para la Cooperación Económica de Alemania, la Agencia de Cooperación Técnica Extranjera de Japón y la United Status Agency for International Development, USAID.
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Enfoque de Marco Lógico (EML): es la primera metodología propiamente dicha para la planificación y formulación de proyectos; Gestión del Ciclo de Proyecto (GCP): es un enfoque que plantea las acciones de la Cooperación desde la perspectiva global interrelacionando sus distintas etapas y fases, desde la concepción hasta la evaluación.
Pero es en los años 80 cuando se desata un periodo de verdadera efervescencia en el ámbito de la cooperación. Éste es el tiempo en que las oenegés, ya consolidadas como entidades entre cuyas virtudes se destaca su autonomía institucional, funcionamiento flexible y poco burocrático, su capacidad de captar recursos públicos y privados, y, especialmente, su respaldo social, formulan la necesidad de una concepción más participativa del desarrollo y la urgencia de definir una nueva prioridad par la cooperación: la formación y creación de capacidades en las organizaciones de base de los países en desarrollo. La crítica de las oenegés a la cooperación—una crítica “democrática y participativa”, la llaman—, coincide además con las propias observaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y se fundamenta en un conjunto de cuestionamientos que vale la pena enumerar pues, dos décadas después, esos cuestionamientos se constituyeron en argumentos de la reforma de la cooperación. A juicio de las oenegés, la cooperación en los años 80 estaba excesivamente orientada a los Estados nacionales, evidenciaba la escasa participación de los actores de la sociedad civil en sus actividades, aplicaba mecánicamente en los países del Sur los modelos de desarrollo que fueron exitosos en los países del Norte, y adolecía de una evidente falta de apropiación de sus iniciativas por parte de los actores locales y de coherencia entre las políticas económicas y políticas de desarrollo. Los años 90 trajeron consigo una verdadera revolución en los paradigmas vigentes de la cooperación gracias a la formulación del marco conceptual del Desarrollo Humano basado, en gran medida, en los trabajos del economista bengalí Amartya Sen8 y recogidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (en 1990 se publica 8
La obra más reconocida de Amartya Sen es su ensayo Pobreza y hambruna: Un ensayo sobre el derecho y la privación de 1981, en el cual demostró que el hambre no es consecuencia de la falta de alimentos, sino de desigualdades en los mecanismos de distribución de alimentos.
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el primer informe sobre el desarrollo humano). “No hay que olvidar —apunta el mencionado sociólogo e investigador social italiano Carlo Tazzara—que este enfoque [el del Desarrollo Humano] recogió, valorizó y sistematizó las innovaciones que habían empezado a darse a lo largo de los años 80, sobre todo gracias al trabajo y a las experiencias innovadoras realizadas por las oenegés de cooperación internacional”. Así pues, la reforma de la cooperación internacional, tal como se la conoció desde el fin de la II Guerra Mundial, cuando fue imaginada y aplicada, tocaba a su fin. La “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”. La primera palabra del título del documento aprobado en el “Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”, realizado en Busan, Corea del Sur, entre el 29 de noviembre y el 1 de diciembre de 2011, sintetiza con precisión el principal resultado de esta reunión. Lo que ocurrió allí, en la ciudad portuaria de Busan, a poco más de 11 años de la Declaración del Milenio (septiembre, 2000), el punto de partida de la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo, fue, precisamente eso, una “alianza”. Una alianza, además, planteada y redactada en tono superlativo, tal como figura en el primer punto del documento: “Reconocemos que nos une —dicen los suscriptores —una nueva alianza, más amplia e incluyente que nunca, basada en principios compartidos, metas comunes y compromisos diferenciales, con miras a un desarrollo internacional eficaz”. Como no había sucedido en dos foros previos, los que tuvieron lugar en París (2005) y en Accra (2008), cuando se reunieron solamente representantes de los gobiernos de los países que otorgan y reciben la ayuda para el desarrollo, las instituciones y las agencias de cooperación que la gestionan, esta vez, en Busan, se reunieron todos los actores
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de ese vasto universo de la cooperación. El ya mencionado primer punto del documento aprobado los enumera así: “Jefes de Estado, ministros y representantes de países desarrollados y en desarrollo, jefes de organismos multilaterales y bilaterales, representantes de distintos tipos de organizaciones públicas, de sociedad civil, privadas, parlamentarias, locales y regionales”. “Una nueva alianza, más amplia e incluyente que nunca”, señala la Declaración de Busan, reconociendo que durante 60 años la Cooperación internacional al desarrollo “era decidida por un número restringido de actores” y asumiendo el compromiso de construir una agenda común que abarque la diversidad y las distintas funciones que cada uno de los actores —estatales y no estatales— pueda desempeñar para apoyar el desarrollo. Y a tono con ese carácter inclusivo, la Declaración acoge “los diversos enfoques de la cooperación para el desarrollo”, los enumera (la cooperación Sur-Sur, las contribuciones de las organizaciones de la sociedad civil y las de los actores privados) y afirma que se harán todos los esfuerzos necesarios “para aprovechar sus logros e innovaciones y aprender de ellos, teniendo en cuenta sus características y sus respectivos méritos”. La mención de la “cooperación Sur-Sur al desarrollo” en la Declaración de Busan no deja de ser relevante, pues así se admite que “la complejidad actual de la arquitectura de la cooperación ha evolucionado más allá del paradigma Norte-Sur”. Así, y a partir del reconocimiento de la particularidad, diversidad y aporte diferenciado de los actores del desarrollo, mucho más allá de los gobiernos y las instituciones establecidas de la cooperación, la “alianza” con todos ellos resulta ser el más significativo de los resultados del encuentro en Corea del Sur, pero hubo más, mucho más. Apremiada por la proximidad de la meta fijada por la Declaración del Milenio del año 2000 — los Objetivos del Milenio deberían alcanzarse
en menos de cuatro años, el 2015— la reunión de Busan declara que el “mundo se encuentra en una coyuntura crítica en términos del desarrollo”, pues “la pobreza y la desigualdad siguen siendo el desafío principal”. Y quizá por ello, y porque los progreso desde la Declaración de París (2005) y el Programa de Acción de Accra (2008) “han sido dispares y no han tenido la suficiente rapidez ni los alcances requeridos”, por primera vez, en una declaración oficial del mundo de la cooperación internacional, se reconoce la necesidad de promover “los derechos humanos —así, en primer lugar—, la democracia y la buena gobernanza” como parte integral de los esfuerzos de desarrollo. Pero además, y esto no es poco sustancial, en el punto 28 del documento consensuado en Busan, bajo el subtítulo “Operando el cambio: acciones complementarias para alcanzar metas comunes”, se admite que la eficacia de la ayuda al desarrollo —concepto en el que se habían centrado los foros de alto nivel hasta entonces desarrollados—, es “sólo una parte de la solución de los problemas del desarrollo”, y que, por tanto —se afirma sin vacilaciones en la Declaración de Busan—, “ha llegado la hora de ampliar nuestro enfoque desde la eficacia de la ayuda a los retos de un desarrollo eficaz”. En Busan, por tanto —y este fue un empeño protagonizado por las Organizaciones de la Sociedad Civil—, se produce un significativo avance, si las palabras cuentan, de la eficacia de la ayuda al desarrollo, hacia la eficacia del desarrollo en sí mismo. Y para ello, el documento de Busan define un nuevo marco de la cooperación internacional en el que: a. El desarrollo es impulsado por un crecimiento sólido, sostenible e incluyente; b. Los ingresos propios de los gobiernos adquieren mayor relevancia en el financiamiento de sus necesidades de desarrollo. A su vez, los gobiernos están más sujetos a la rendición de cuentas sobre los resultados de desarrollo alcanzados ante sus ciudadanos;
c. Las instituciones estatales y no-estatales eficaces diseñan y aplican sus propias reformas y son mutuamente responsables; d. Los países en desarrollo se integran cada vez más, tanto en el ámbito regional como global, creando economías de escala que les ayudan a competir mejor en la economía mundial. No es poco, entonces, lo que la alianza de Busan comporta como reforma de la cooperación internacional para el desarrollo, y lo hace, por supuesto, reafirmando los conceptos formulados en la Declaración de París (2005) y en el Programa de Acción de Accra (2008), pero esta vez sustentados sobre una base más ancha, las de una “nueva alianza” con “metas comunes, principios compartidos y compromisos diferenciados”. Vale la pena transcribir aquí los cuatro principios que reafirma el documento de Busan: a. Apropiación de las prioridades del desarrollo por los países en desarrollo: Las alianzas para el desarrollo sólo pueden tener éxito si son lideradas por los países en desarrollo, implementando propuestas adaptadas a las situaciones y necesidades específicas del país. b. Enfoque en los resultados. Nuestras inversiones y esfuerzos deben tener impacto duradero en la erradicación de la pobreza, en la reducción de las desigualdades, en el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo, en alineamiento con las prioridades y políticas establecidas por los mismos países en desarrollo. c. Alianzas incluyentes para el desarrollo. La apertura, la confianza, el respeto y el aprendizaje mutuo son la esencia de las alianzas eficaces en apoyo a los objetivos de desarrollo, reconociendo la diversidad y complementariedad de las funciones de todos los actores. d. Transparencia y responsabilidad compartida. La responsabilidad mutua y la
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responsabilidad frente a los beneficiarios de nuestra cooperación, así como hacia nuestros respectivos ciudadanos, organizaciones, socios y partes interesadas, es crítica para lograr resultados. Las prácticas transparentes son la base de una rendición de cuentas reforzada. Pero la reunión en la ciudad coreana dejó escrito algo no menos sustancial: la ya para entonces incuestionable e ineludible presencia y participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el ámbito de la cooperación para el desarrollo. “Nuestro viaje a Busan empezó justamente después de Accra. Tomamos nuestro reconocimiento como actores del desarrollo independientes y nos hicimos cargo del desafío de abordar y trabajar sobre nuestra propia rendición de cuentas por el trabajo que realizamos en pos del desarrollo”. Así empezó uno de los discursos de cierre del encuentro en Busan, el que estuvo a cargo de Emele Duituturaga, co-Presidenta del Foro Abierto sobre la Efectividad del Desarrollo de las OSC9, Directora Ejecutiva de la Asociación de Organizaciones No Gubernamentales de las Islas del Pacífico, académica y especialista en desarrollo, nacida en las Islas Fiji y dueña de un hermoso nombre. Emele Duituturaga decía la verdad. Las OSC arrancaron su participación en Busan tres años antes, cuando el Programa de Acción de Accra las reconoce como “actores independientes por derecho propio” de la cooperación internacional y las invita a “reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda, desde su perspectiva particular”. Y así fue. Desde 2008 y hasta 2011, tal como lo señaló Emele Duituturaga en su discurso de cierre del encuentro de Busan, las OSC consultaron a más de 20 mil organizaciones de la sociedad civil de más de 90 países sobre la agenda y los resultados que se podían esperar del “Cuarto Foro de Alto 9
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www.cso-effectiveness.org En la gestión 2010, Susana Eróstegui, Directora Ejecutiva de UNITAS, ocupó el mismo cargo junto con Daniel Svoda, Director Ejecutivo de la Plataforma Checa de ONGs.
Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”. Esa extensa movilización se expresó, primero, en un pre-Foro de la Sociedad Civil realizado en Busan, entre el 26 y 28 de noviembre de 2011, con la presencia de cerca de 500 delegados, para que, un día después, 300 de ellos participaran en el Foro oficial de Busan. “Reafirmamos que vendríamos a Busan y hablaríamos con una sola voz —dijo Emele Duituturaga— y, de hecho, esto es tan destacable que nosotros mismos no podíamos creerlo”, recordó ese 1 de diciembre, cuando el encuentro en la principal ciudad portuaria de Corea del Sur bajaba el telón. El resultado concreto y palpable de esa movilización se encuentra en el propio texto final de la Declaración de Busan. Dice así: 22. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) cumplen una función vital posibilitando que la población reclame sus derechos, promoviendo el enfoque de derechos, ayudando a configurar políticas y alianzas para el desarrollo y fiscalizando su puesta en práctica. También proporcionan servicios en ámbitos complementarios a los estatales. Reconociendo estas funciones, nosotros: a. cumpliremos plenamente nuestros respectivos compromisos para que las organizaciones de la sociedad civil puedan ejercer sus funciones como actores independientes de desarrollo, centrándonos particularmente en crear un entorno favorable, consecuente con los derechos internacionalmente acordados, que potencie al máximo su contribución al desarrollo; b. alentamos a las organizaciones de la sociedad civil a generar prácticas que fortalecen su responsabilidad y contribución a la efectividad del desarrollo, orientadas por los Principios de Estambul y por el Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC. Y el balance de las OSC sobre los resultados obtenidos en Busan, expresado en un Comunicado de Prensa fechado el 1 de diciembre de 2011,
recoge también, en su primer párrafo, las palabras de Emele Duituturaga: “Al participar de las negociaciones de alto nivel sobre la ayuda y el desarrollo, por primera vez, las organizaciones populares pueden atribuirse el mérito de reforzar la apropiación democrática y los derechos humanos en el Documento Resultante de Busan, pero se necesita realizar mayores trabajos para lograr avances en las condiciones favorables para la sociedad civil”. El mismo comunicado señala, por otra parte, que “la sociedad civil se encuentra profundamente desilusionada porque los compromisos de parte de los gobiernos y donantes socios, para proveer condiciones favorables para que las organizaciones populares puedan operar, no han sido plenamente definidas de acuerdo a los estándares internacionales relativos a los derechos a través de los cuales pueden rendir cuentas, en particular a la luz de la creciente evidencia de crecientes medidas represivas contra la sociedad civil en numerosas partes del mundo”. Sobre el mismo tema, y en el mismo comunicado, Rubén Fernández, miembro de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción al Desarrollo, ALOP10, señala: “Los gobiernos deben reconocer las OSC no sólo como actores sociales, sino también como actores políticos en la democratización de nuestras sociedades. Para este fin, necesitamos un ambiente propicio que se ha visto amenazado por actos de violencia hacia las OSC, limitando el espacio legal y político, y una gran falta de financiamiento”. El capítulo Busan de la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo concluyó así. Hace falta, ahora, evaluar los ecos de esa reforma en Bolivia.
10 La Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción al Desarrollo, ALOP, es una asociación de organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD), provenientes de veinte países de América Latina y el Caribe. Creada en 1979, constituye uno de los esfuerzos más duraderos de integración regional entre ONGD de la región.
3. Bolivia y la todavía tímida y frágil reforma de la cooperación El Estado Plurinacional de Bolivia fue uno de lo 158 Estados que suscribió la “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo” el 1 de diciembre de 2011, en Corea del Sur. Bolivia es también uno de los 189 países signatarios de la Declaración del Milenio (2000), y como tal, el actual gobierno ha integrado los Objetivos del Mileno en parte de su Plan Nacional de Desarrollo (2006-2011). Y, por supuesto, el gobierno de Bolivia ha sido uno de los 123 gobiernos que, reunidos en París, el 2 de marzo de 2005, manifestó su decisión de sumarse, junto a las instituciones bilaterales y multilaterales de desarrollo, a “emprender acciones de largo alcance y supervisables con vistas a reformar las formas” en que se suministra y se gestiona la ayuda al desarrollo, tal como señala la Declaración de París, piedra angular de la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo iniciada a principios de siglo. Los objetivos y compromisos asumidos por el Estado boliviano en París son procesados, a nivel de Gobierno, por el Ministerio de Planificación para el Desarrollo, y en particular por una de sus principales reparticiones, el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, VIPFE. Como parte integrante de este Viceministerio, además, se ha creado un cargo específico para atender los referidos compromisos: el Coordinador Nacional de la Evaluación de la Declaración de París en Bolivia. La estructura contempla también la creación de un Grupo Nacional de Referencia, para acompañar el proceso. Es este Coordinador Nacional, que cuenta naturalmente con el soporte del VIPFE y del Ministerio de Planificación para el Desarrollo, quien concentra las tareas relativas al seguimiento, evaluación, documentación y análisis de la marcha de los compromisos asumidos por el Gobierno boliviano en la Declaración de París.
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Una de esas tareas, el seguimiento a las mejoras de la eficacia de la ayuda, se realiza a través de encuestas basadas en los 12 indicadores aprobados en la reunión de la capital francesa (Anexo 3). Entre la Declaración de París (2005) y la reunión en Busan (2011) se realizaron tres de estas encuestas de seguimiento (en 2006, 2008 y 2011), todas ellas materia prima para las dos fases de Evaluación de los compromisos de París, una realizada en 2007 (Fase I) y otra en 2010 (Fase II). La estructura contempla la existencia de un Grupo de Refencia Finalmente, tanto las encuestas de seguimiento como los informes de evaluación referidos, se convertirían en insumos para el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda que se realizaría en Corea del Sur, entre el 29 de noviembre y 1 de diciembre de 2011, de donde emergería la “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”. En el caso de Bolivia, el Ministerio de Planificación para el Desarrollo, a través de su Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, VIPFE, publicó en 2008 la “Evaluación de la Declaración de París, Fase I”, y en 2010 la “Evaluación Nacional de la Declaración de París, Fase II”. Dichos informes, sin embargo, no han merecido difusión pública por parte del Gobierno Nacional. Quienes sí se han ocupado en Bolivia de promover el debate sobre la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo son las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), y en particular, la Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social, UNITAS, una de las redes de oenegés más importantes del país, institución que organizó, en junio de 2011, un Diálogo y Consulta Nacional denominado “Cambios en las políticas de Cooperación y Desarrollo en Bolivia”, especialmente concentrado en los contenidos de la Declaración de París (2005), en el Programa de Acción de Accra (2008) y en los Principios de Estambul (2010). Este evento, ha sido uno de los pocos espacios públicos —sino el único— en los que se ha de-
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batido en Bolivia lo que para ese entonces era, en el mundo de la ayuda para el desarrollo, un intenso debate que remecía las bases de la cooperación. UNITAS, además de haber impulsado el debate sobre este tema a través de dos consultas nacionales: “Retos desde la sociedad civil para la ayuda oficial al desarrollo y la Declaración de Paris” (2007 y 2008), en coordinación con ALOP, y como parte de la extensa movilización mundial de las Organizaciones de la Sociedad Civil, desatada luego de la aprobación del Programa de Acción de Accra (Ghana, 2008), publicó también, antes de la reunión de la que nació la Alianza de Busan, un Informe de la Realidad de la Ayuda 2011 expresivamente titulado “Efectividad del Desarrollo en Bolivia: un proceso en gestación”. Ambos hechos se reseñan aquí. Diálogo y Consulta Nacional. “Cambios en las políticas de Cooperación y Desarrollo en Bolivia”. Éste fue el título del encuentro con el que la Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social, UNITAS, reunió en La Paz a más de 200 representantes del gobierno nacional, de la cooperación internacional y de la sociedad civil, los días 16 y 17 de junio de 2011. Es importante referir el contexto internacional en el que se enmarca el encuentro organizado por UNITAS: nueve meses antes, en septiembre de 2010, una primera Asamblea Mundial de las Organizaciones de la Sociedad Civil , bajo el rótulo “Foro Abierto para la Eficacia del Desarrollo de las OSC”, realizada en Turquía, aprueba los Principios de Estambul, hecho que marca el ingreso de la sociedad civil al debate mundial sobre la reforma de la cooperación; diez días después del Diálogo y Consulta de UNITAS, los días 28 y 29 de junio, y esta vez en Siem Reap, Camboya, se realizaría la segunda Asamblea Mundial de la sociedad civil en las que se aprueba el “Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC”; y seis meses después, en Corea del Sur (29 de noviembre al 1
de diciembre de 2011) se cerraría la primera etapa de la reforma de la cooperación internacional con aprobación de la “Alianza de Busan”. El Diálogo y Consulta convocado por UNITAS, por tanto, se realiza como una suerte de “réplica” en La Paz de la extensa movilización mundial de las OSC en torno a la transformación de la ayuda al desarrollo, y por ello, su propósito fue el de difundir, ampliar y mejorar la comprensión de aquél concepto —“la eficacia de la ayuda al desarrollo”— que ya llevaba, desde la Declaración de París en 2005, seis años de largo recorrido. El encuentro, además, buscaba profundizar el análisis nacional sobre la agenda del desarrollo bajo la perspectiva de contribuir al Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo que se realizaría seis meses después en Busan, Corea del Norte, a través de los mensajes clave a gobiernos y donantes, propuestos por la sociedad civil: · realizar una evaluación exhaustiva de los compromisos de Accra y París y profundizar en ellos; · reforzar la eficacia de la ayuda a través de prácticas basadas en normas que respeten los derechos humanos;
Ya antes de 2007, en el marco de la llamada “Mesa de Articulación de Asociaciones Nacionales y Redes de Oenegés de América Latina y el Caribe”, y en coordinación con ALOP, la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción al Desarrollo, UNITAS formó parte del largo proceso de discusión y fortalecimiento de la sociedad civil sobre la ayuda al desarrollo. Y como representante de la sociedad civil en Bolivia, poco antes de la aprobación del Programa de Acción de Accra (2008), UNITAS integró el 2007 y el 2010, junto a representantes de la cooperación internacional, asociaciones municipales y universidades, y a convocatoria del Gobierno Nacional, el denominado “Grupo de Referencia” creado para acompañar el proceso de evaluación de los compromisos asumidos por el país en la Declaración de París, el Programa de Acción de Accra y la preparación del foro de Busan11. Desde entonces, UNITAS ha asumido el papel de coordinación de la sociedad civil ante el VIPFE. Con todos estos antecedentes, el Diálogo y Consulta organizado por UNITAS en junio de 2011 fue concebido, tanto en su estructura organizativa12
· apoyar a las OSC como actores independientes de desarrollo por derecho propio y comprometerse a garantizarles un ambiente propicio para que puedan desempeñar su labor en todos los países; · promover una arquitectura de la cooperación al desarrollo equitativa y justa. · UNITAS se involucró en el tema de la efectividad de la ayuda en 2007. Y lo hizo, tanto a nivel nacional como internacional, a través de su participación en distintos eventos de evaluación y seguimiento de la Declaración de París bajo el propósito común de las OSC de promover el reconocimiento de la voz de la sociedad civil en el ámbito de la reforma de la cooperación para el desarrollo.
11 Grupo conformado por un representante de la Cooperación Internacional (Holanda), uno de Sociedad Civil (UNITAS), uno de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM), un representante de universidades (CUB) y dos representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, y del VIPFE. 12 El Diálogo y Consulta Nacional se organizó en cuatro paneles y tres mesas de trabajo: Primer Panel: Desarrollo, cooperación y pobreza en Bolivia; Segundo Panel: De la efectividad de la ayuda a la efectividad del desarrollo; Tercer Panel: La Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra en Bolivia: Cuarto Panel: Políticas de desarrollo y apropiación democrática; Mesas de Trabajo: Políticas de cooperación y desarrollo en Bolivia (se organizaron tres Mesas de Trabajo, cada una de ellas con temas específicos: Mesa 1: Acceso a información pública y participación social en la definición de políticas de desarrollo; Mesa 2: Temas de la Agenda de desarrollo y entorno propicio para que las OSC desarrollen su acción; Mesa 3: Políticas de cooperación al desarrollo que promueven los Derechos Humanos y se centran en la erradicación de las causas de la pobreza y la desigualdad).
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como en la elección de los expositores13 y participantes14 , para reproducir en el país aquella batalla que miles y miles de OSC libraban en el planeta: que los Estados y gobiernos de los países receptores de la ayuda para el desarrollo, y los países que la otorgan, “deben fortalecer sus prácticas y políticas tomando en cuenta la voz de las OSC en las deliberaciones sobre la eficacia de la ayuda y efectividad del desarrollo, es decir, una participación real de la sociedad civil en la vida pública”15. Esa batalla, que en el plano internacional cristalizó en Corea del Sur, unos meses después, cuando se proclama la “Alianza de Busan” que une en el mismo propósito a gobiernos, instituciones de la cooperación y organizaciones de la sociedad civil, en Bolivia, apenas empezaba a caminar. Así lo demostraron tanto las exposiciones que se presentaron en el diálogo organizado por UNITAS como el debate promovido por esas exposiciones. Si en algo coincidieron los representantes del Gobierno Nacional, los de la cooperación internacional y las organizaciones de la sociedad civil, es que, en Bolivia, los todavía tímidos y frágiles esfuerzos encaminados a la reforma de la ayuda para 13 Los EXPOSITORES del Diálogo y Consulta Nacional: por el Gobierno Nacional: (1) Roland Pardo, representante del Ministerio de Planificación para el Desarrollo; (2) Harley Rodríguez, Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo, VIPFE; (3) Jaime Garrón, Coordinador Nacional de la Evaluación de la Declaración de París (Fase II); (4) Jesús Limpias, Jefe de la Unidad del Sistema de Planificación Integral Estatal, Ministerio de Planificación para el Desarrollo; por la Cooperación Internacional: (1) Yoriko Yasukawa, Coordinadora Residente de las Naciones Unidas en Bolivia; (2) Sergio Martín-Moreno, Coordinador General de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID); (3) Baudoin Duquesne, Representante del Banco Interamericano para el Desarrollo (BID); (4) Isabel Arauco, Asesora de las Naciones Unidas en Bolivia; por las Organizaciones de la Sociedad Civil: (1) Nicole Benedicto, por Reality of Aid Network, Filipinas; (2) Walter Limache, Coordinador Nacional del Programa Nina, Bolivia; (3) Sally O’Neil, Directora Regional para América Latina, TROCAIRE. 14 En la MEMORIA impresa del encuentro figura una lista de 243 personas. La nómina abarca a funcionarios de diferentes ministerios del gobierno nacional, representantes de los gobiernos que otorgan la ayuda al desarrollo —especialmente de países europeos—, agencias de la cooperación internacional, oenegés internacionales y nacionales, universidades, alcaldías, sindicatos, juntas vecinales y organizaciones campesinas e indígenas procedentes de los nueve departamentos del país. 15 MEMORIA del Diálogo y Consulta Nacional “Cambios en las Políticas de cooperación y Desarrollo en Bolivia”. Foro sobre la Eficacia del Desarrollo de las OSC. La Paz, septiembre de 2011, pág. 6.
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el desarrollo en dirección de transformarla en una cooperación eficaz para el desarrollo —seis años después de la Declaración de París (2005) y tres desde la aprobación del Programa de Acción de Acrra (2008)—, efectivamente, apenas empezaban su caminata. La Memoria publicada por UNITAS del evento es una constatación escrita de ello16. La aludida timidez y fragilidad de la reforma de la cooperación en Bolivia se evidencia, precisamente, en el rezago nacional respecto de aquellos compromisos plasmados en la Declaración de París y ratificados después en la Alianza de Busan: (1) la apropiación de las prioridades del desarrollo por parte de los propios países en desarrollo, cuyo prerrequisito es, justamente, una alianza real y efectiva de todos los actores del desarrollo, liderada por los gobiernos de esos países, sobre la base de propuestas que respondan a sus necesidades e intereses; (2) un enfoque en los resultados, para obtener un impacto duradero en la erradicación de la pobreza, la reducción de las desigualdades, el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo; (3) las alianzas incluyentes para el desarrollo, reconociendo la diversidad, roles y tareas complementarias de los distintos actores del desarrollo; y (4) la transparencia y responsabilidad compartida, es decir, la rendición de cuentas ante los beneficiarios de la cooperación, la ciudadanía, las organizaciones y socios del desarrollo. En el encuentro, además, destacó un tema de especial interés para las OSC: la elaboración de una ley, por parte del Gobierno Nacional, que regule el trabajo de las oenegés. Sobre este punto, el titular del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), Harley Rodríguez, afirmó: “Vamos a tener una ley de oenegés consensuada y discutida entre los sectores involucrados”, declarándose él mismo “como parte de las oenegés”. “Soy ex UNITAS, el tronco de las oenegés”, dijo Rodríguez17. 16 Ibid. 17 Ibid, pág. 26.
De todas maneras, tal como lo apunta UNITAS en la Memoria del encuentro, el Diálogo y Consulta tuvo logros importantes: (1) la socialización de la información sobre los compromisos del Estado boliviano en París y Accra; (2) el intercambio de criterios y percepciones entre el Gobierno Nacional, la cooperación y las organizaciones de la sociedad civil sobre los principios de apropiación democrática, gestión por resultados y mutua rendición de cuentas; y (3) la reconocida necesidad de promover nuevos marcos de participación para la efectividad del desarrollo en Bolivia y un entorno favorable para que las OSC desarrollen sus acciones como actoras del desarrollo18. La tarea de UNITAS por una cooperación eficaz al desarrollo en Bolivia, no terminó allí. ¿Efectividad del Desarrollo en Bolivia? Si algún resultado concreto tuvo, en el plano nacional, la ola reformista de la cooperación internacional iniciada a principios de siglo, ese resultado puede hallarse (al menos en el plano reflexivo) en la apremiante necesidad de responder— a poco más de cuatro décadas de la presencia de la ayuda al desarrollo en el país— el siguiente par de preguntas: · Los recursos que otorga la cooperación al país, ¿están verdaderamente orientados a resolver las causas estructurales de la pobreza y la inequidad, o sólo han servido, hasta la fecha, para sostener acciones paliativas de alivio a la pobreza? · ¿Por qué un país como Bolivia, que puso en marcha una Estrategia de Reducción de la Pobreza (EBRP) con el apoyo financiero externo, y que, recientemente, vive una bonanza fiscal, no ha logrado, hasta ahora, un quiebre sustancial en la reducción de la pobreza y en el mejoramiento de las condiciones de vida?
18 Ibid, pág. 8.
Estas preguntas se encuentran en el Informe de la Realidad de la Ayuda 2011 titulado “Efectividad del Desarrollo en Bolivia: un proceso en gestación”19. El documento, elaborado por la Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social, UNITAS, es un informe que retrata los avances de la Declaración de París (2005) sobre la eficacia de la ayuda desde la perspectiva de la sociedad civil. El informe es, además, uno de los 32 reportes —“informes sombra”, los llama la sociedad civil— elaborados por igual número de países receptores de la ayuda en base a “evidencias extraídas de investigaciones en cada país, reuniones y entrevistas con diversos actores del desarrollo”20. En el caso de Bolivia, el informe tiene como una de sus principales fuentes —es significativo señalarlo— los dos informes de Evaluación Nacional de la Declaración de París (Fase I y Fase II) publicados por Gobierno Nacional a través del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, VIPFE, en 2008 y 2011. El núcleo central desde el que parte el análisis del reporte, y desde el que llega a la conclusión de que la efectividad del desarrollo en Bolivia es apenas “un proceso en gestación”, es —para plantearlo en términos gráficos— un “triángulo” de tres vértices: (1) los datos oficiales de 2008 sobre la pobreza y las desigualdades vigentes en el país (seis de cada diez bolivianos son pobres; la concentración del 60 por ciento del ingreso nacional está en manos del 20 por ciento más rico de la población, un dato semejante al registrado en 1970); (2) la extraordinaria bonanza que revelan los datos de la macroeconomía (el aumento notable de las reservas internacionales, el aumento de las exportaciones, 19 Informe de la Realidad de la Ayuda: “Efectividad del Desarrollo en Bolivia: un proceso en gestación”; Apropiación Democrática y Efectividad del Desarrollo: Perspectivas de la sociedad civil sobre el avance desde París. La Paz, 2011. 20 The Reality of Aid 2011 Report, “Democratic Ownership and Development Effectiveness: Civil Society Perspectives on Progress since Paris”. IBON International.
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y el registro, por quinto año consecutivo, de un superávit fiscal); y (3) el comportamiento de la cooperación internacional destinada al desarrollo del país (la también denominada Ayuda Oficial para el Desarrollo, AOD, es decir, los créditos concesionales más las donaciones), enfocada desde dos de los compromisos de la Declaración de París: la Apropiación21 y la Gestión orientada a resultados22. A partir de ese núcleo de análisis, en el que los dos primeros “vértices” (reseñados aquí en su más apretada síntesis) soportan el desarrollo argumental del tercero, el informe de UNITAS coteja la realidad económica, política y social del país con los avances de los principios y compromisos rectores que orientan la reforma de la ayuda al desarrollo, y entrega, entre sus principales conclusiones, la siguiente: a pesar de que en Bolivia “se ha puesto en marcha en 2006 un nuevo Plan Nacional de Desarrollo, con una orientación distinta a la registrada en gobiernos anteriores”, y que desde la Declaración de París el Gobierno Nacional y las instituciones de la cooperación “han efectuado distintas evaluaciones y nuevos acuerdos”, esos avances no sólo que no han repercutido “en mayores cambios en las condiciones materiales de la vida de la gente”, sino que obligan a “evaluar y orientar la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) y demostrar que está revirtiendo la larga tendencia de reproducción de la pobreza”23.
21 La Declaración de París describe así el compromiso de APROPIACIÓN: “14. Los países socios se comprometen a: (i) Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos; (ii) Traducir estas estrategias de desarrollo nacional en programas operativos, priorizados y orientados a los resultados tal como están expuestos en los marcos de gastos a medio plazo y los presupuestos anuales; (iii) Dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos, así como los otros recursos del desarrollo, en diálogo con los donantes y fomentando la participación de la sociedad civil y del sector privado. 15. Los donantes se comprometen a: Respetar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo. 22 La Declaración de París señala que “La gestión orientada a los resultados significa gestión e implementación de la ayuda con vistas a los resultados deseados y utilizando la información para mejorar las tomas de decisión”. 23 Ibid, págs. 12 y 13.
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El informe de UNITAS resume así, en términos globales, la crítica mirada de la sociedad civil al proceso de implementación de los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional en París, pero además, desglosa la debilidad y fragilidad de ese proceso a partir de dos principios que considera críticos: la ausencia de la participación social en la planificación y ejecución de la Ayuda Oficial para el Desarrollo, y la imposibilidad de gestionarla en base a resultados, lo que, a fin de cuentas, “pone en duda la eficacia de los recursos de la cooperación para el desarrollo del país”. En cuanto a la ausencia de participación social, y en el marco del compromiso de “Apropiación Democrática” (así llama UNITAS al compromiso de Apropiación establecido en la Declaración de París), el Informe sobre la Realidad de la Ayuda 2011 concluye textualmente: · A pesar de la efervescencia social que vive el país y del protagonismo de las dirigencias de organizaciones indígenas originario campesinas, no se registran cambios en el nivel de participación social en la Ayuda Oficial al Desarrollo y tampoco su impacto en la toma de decisiones oficial y de los donantes. · La implementación de estrategias de desarrollo por medio de amplios procesos consultivos ha estado ausente. Si bien se realizaron talleres de socialización, no se promovieron espacios de debate, con participación plural de actores sociales, en la formulación y ejecución del Plan Nacional de Desarrollo [PND] 2006-2011. · El primer Informe de Evaluación de la Declaración de París Fase I [publicado por el VIPFE en 2008] indicaba que para la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) existía un bajo nivel de apropiación del Plan Nacional de Desarrollo en los municipios, pues se percibía que las políticas nacionales no necesariamente responden a las diferentes realidades de los gobiernos locales.
· El Informe de Evaluación de la Declaración de París Fase II [publicado por el VIPFE en 2010] concluye que “el principio de apropiación tuvo un avance moderado en los últimos cinco años (…). Los niveles subnacionales perciben pocos avances en la apropiación de los procesos de desarrollo de la administración central”. A esta última apreciación hay que añadir la percepción de la cooperación internacional que, en el referido Informe de Evaluación de la Declaración de París (Fase I), publicado por el VIPFE en 2008, afirmaba que el hecho de que el Gobierno Nacional cuente con un plan estratégico (el PND) no significa que, automáticamente, se pueda medir el impacto de las políticas de Estado y su continuidad. Por ello, consideraba necesario desglosar el compromiso de Apropiación para su mejor medición y comprensión. Y a propósito del PND, el Informe de Evaluación de la Declaración de París (Fase II), también publicado por el VIPFE en 2010, apuntaba: “El PND debe profundizar la incorporación de las instancias subnacionales y debe ser flexible a las nuevas y permanentes demandas de los sectores, son descuidar sus prioridades”. Respecto al otro de los principios que el informe de UNITAS considera crítico, la gestión de la Ayuda Oficial para el Desarrollo en base a resultados, el reporte no hace sino reproducir lo que señalan los ya tantas veces referidos informes oficiales de evaluación nacional sobre la Declaración de París:
corporar mecanismos de participación social en los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas institucionales), es una tarea pendiente en la generalidad de la administración pública. · El Informe de Evaluación de la Declaración de París [segundo informe del VIPFE publicado en 2010] señala que “los órganos rectores de Presupuesto, Planificación, e Inversión Pública que deben efectuar el seguimiento y evaluación cuantitativa, cualitativa y financiera del presupuesto de las entidades públicas, no tienen instrumentos ni metodología de seguimiento y evaluación; éstos deben ser implantados gradualmente a nivel nacional”. Ésos, los contenidos centrales y el tono del Informe de la Realidad de la Ayuda 2011. Hay en él, por supuesto, una mayor inmersión en los temas aquí reseñados y un conjunto de ideas, conceptos y datos que exceden el propósito de estas páginas. Uno de esos datos, sin embargo, merece señalarse. En el ámbito de la “sostenibilidad ecológica”, uno de los pilares centrales de la acción de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el marco de la cooperación al desarrollo —y uno de los temas de generalizado debate en el país—, el Informe de la Realidad de la Ayuda 2011 registra un dato poco difundido: si se mantienen los actuales ritmos de deforestación en el país, “el año 2100 habrán desaparecido los bosques en Bolivia”.
· Muy pocas instituciones realizan esfuerzos por establecer indicadores para las actividades, productos y objetivos que permitan realizar seguimiento y evaluación de efectos e impactos.
El dato se desglosa así: “el promedio de deforestación en Bolivia es de 300 mil a 350 mil hectáreas por año. El acumulado histórico de la deforestación en Bolivia es de aproximadamente seis millones de hectáreas deforestadas, de las cuales tres millones se han producido en la última década, destacándose que el 80 por ciento de los bosques se han deforestado de manera ilegal. Con este ritmo de deforestación, el año 2100 habrán desaparecido los bosques en Bolivia”.
· La articulación de los procesos de planificación, inversión y presupuesto (y la necesidad de in-
El dato, reseñado en el informe de UNITAS, procede de la “Estrategia Nacional de Bosque y Cambio
· No existe una programación plurianual que permita a las entidades públicas asignar y distribuir recursos para el cumplimiento de objetivos de mediano y largo plazo.
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Climático”, elaborada por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Quedan pendientes, aquí, las respuestas a las dos preguntas con las que se abre este apartado: (1) los recursos que otorga la cooperación al país, ¿están verdaderamente orientados a resolver las causas estructurales de la pobreza y la inequidad, o sólo han servido, hasta la fecha, para sostener acciones paliativas de alivio a la pobreza?; (2) ¿por qué Bolivia no ha logrado, hasta ahora, un quiebre sustancial en la reducción de la pobreza y en el mejoramiento de las condiciones de vida? Para desencanto de los lectores, el informe de UNITAS no entrega respuestas a estas dos preguntas claves, y no lo hace, sencillamente porque no hay forma de hacerlo. Y no se lo puede hacer, “por la ausencia de procesos para evaluar los resultados e impactos alcanzados por la administración pública”, porque para ofrecer una respuesta precisa, se “requiere el monitoreo y evaluación de los efectos e impactos de los flujos de la Cooperación Internacional en el desarrollo del país”, lo que supone “evaluar la relación entre los diferentes actores del desarrollo y su ámbito de actuación, sus prioridades estratégicas y sus resultados sujetos a metas de corto, mediano y largo plazo”, algo que en Bolivia, evidentemente —por todo lo que señala el informe— es imposible de hacer. Así puede entenderse por qué el Informe de la Realidad de la Ayuda 2011 concluye que la efica-
cia del desarrollo en Bolivia es apenas un “proceso en gestación”, es decir —si se entienden bien las palabras—, un proceso que todavía no ha nacido, que no ha visto la luz. Para que ese proceso deje de ser sólo un “proceso en gestación”, el informe de UNITAS señala dos prerrequisitos: la participación de la sociedad civil en la definición de la política de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), primero para “mejorar la disponibilidad de información sobre las acciones del gobierno y de la Cooperación Internacional en el país, profundizando las políticas de transparencia de la cooperación y del gobierno hacia la ciudadanía”, y segundo, se “requiere la promoción de espacios de información y debate con la sociedad civil sobre los alcances, perspectivas y eficacia del desarrollo en Bolivia, dinamizando el acceso a información sobre la política de financiamiento externo y sobre las políticas públicas en general”24. Finalmente, y volviendo al contexto internacional en el que se enmarca el informe de UNITAS, habrá que decir que poco después de su publicación, en diciembre de 2011, allá en Corea del Sur, los gobiernos, instituciones y organizaciones de la sociedad civil del mundo entero proclamarían la forja de “una nueva alianza, más amplia e incluyente que nunca” para la cooperación eficaz del desarrollo, la “Alianza de Busan”. Esa alianza, en Bolivia, parece estar todavía muy lejana.
24 En diciembre de 2006 se creó el denominado Grupo de Socios para el Desarrollo en Bolivia (GruS) autodefinido como “un espacio de coordinación conformado por organismos bilaterales, intergubernamentales y multilaterales con presencia en Bolivia” (www.grus. org) con el propósito de apoyar la implementación de los acuerdos de la Declaración de París y el Plan de Acción de Accra. El GruS podría ser “un mecanismo que puede potenciar la transparencia de la cooperación internacional en Bolivia en la medida en que amplíe sus niveles de información sobre procedimientos y prácticas, asignación de áreas según ventajas comparativas, ayuda atada, asistencia técnica y otros”, se lee en el “Informe de la Realidad de la Ayuda 20112, elaborado por UNITAS.
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II. El estudio de percepción Una vez más, urge la reseña del contexto, nacional e internacional, en el que UNITAS decide encargar a Real Data el “Estudio de Percepción sobre la Efectividad del Trabajo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) en Bolivia” el 2010. Ya para entonces, la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo, desde la perspectiva de los gobiernos y las instituciones que la gestionan, habían instalado dos de sus principales cimientos, la Declaración de París en 2005, y el Programa de Acción de Accra en 2008. Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), por su parte, estaban a medio camino de presentar sus “credenciales” en ese proceso de reforma, los llamados Principios de Estambul (septiembre de 2010). Pero es el contexto nacional el que explica mejor la iniciativa de UNITAS. El 25 de enero de 2009, a tres años y tres días de iniciada la primera gestión del gobierno de Evo Morales Ayma, se aprueba —en referéndum nacional— la nueva Constitución Política del Estado. Este hecho, más allá de su obvia trascendencia y significación histórica, tuvo una particular importancia política para el país. Con la aprobación de la nueva Constitución, se cierra el momento más crítico y difícil que vivió el gobierno de Morales y el proceso político que impulsa, y se abre una nueva etapa en la que se consolida plenamente su incuestionable hegemonía política. La aritmética de la democracia así lo confirma: el domingo 6 de diciembre de 2009, el presidente Morales fue reelegido con el 64 por ciento de los votos, diez puntos porcentuales más de los votos que había obtenido el 18 de diciembre de 2005 y que le permitieron iniciar su primera gestión, el 22 de enero de 2006. Y fue también en ese año, el 2009, en el que se pueden encontrar las primeras señales del ambiente
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crispado que caracterizan las ásperas relaciones entre el actual Gobierno boliviano y las Organizaciones No Gubernamentales, las oenegés (ONG). El 1 de octubre de 2009, en una conferencia de prensa con corresponsales extranjeros, realizada en La Paz, el presidente Morales dijo: “Algunas oenegés sólo nos usan a los pobres, a los indígenas y al medio ambiente para que ellos vivan bien». La mayoría de las oenegés, a juicio del mandatario, “cualquier cosa inventan” para justificar su financiación. “El presidente de Bolivia hizo estas consideraciones al ser preguntado por las críticas que han suscitado los proyectos para la exploración y explotación de hidrocarburos en el norte del departamento de La Paz, en una zona amazónica de gran riqueza medioambiental”, apunta el reporte periodístico de la agencia internacional española EFE, reproducido por el diario “Público”, también de España25. Así, en ese contexto, la iniciativa de UNITAS de promover un estudio de percepción sobre la efectividad del trabajo de las oenegés en el país, resulta ser puntual y premonitoria. Puntual porque se encuadra en el proceso de autoreflexión en el que se embarcan las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el mundo entero, como resultado de la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo iniciada a principios de siglo, y premonitoria porque se sitúa en un tiempo político nacional en el que se reaviva, como en otros tiempos, pero quizá, esta vez, con mayor crudeza, el debate sobre el rol de las oenegés como actoras del desarrollo en Bolivia.
25 http://www.publico.es/internacional/256964/evo-morales-las-ongsusan-a-los-pobres-para-vivir-bien
La iniciativa de UNITAS, en este último caso, trata de responder a esas preguntas que rondan la cabeza de tantos ciudadanos y ciudadanas en el país: ¿qué diablos son las oenegés? y ¿qué hacen con el dinero que reciben? Se trata, para plantearlo con el mismo buen tono y humor de esas preguntas, de indagar sobre la clase de “demonios” que parecen echar a andar las oenegés, a través de su trabajo, provocando, tantas veces, la nada disimulada ira de los gobiernos y la inquisitiva curiosidad de la ciudadanía. Bajo estas consideraciones, y antes de ingresar de lleno en los resultados concretos del Estudio de Percepción26, deben describirse, brevemente, sus características27. Se trata de un Estudio que tiene como materia prima tres elementos principales: (1) una Encuesta aplicada en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz; (2) una serie de Entrevistas de largo aliento a 70 protagonistas centrales del mundo de las ONGs y la cooperación internacional para el desarrollo en el país, y a cuatro funcionarios ligados al Estado, entre ellas uno de gobierno y un ex alcalde; y (3) una reveladora Evaluación del trabajo de las oenegés a partir del análisis de sus páginas web en el mundo del Internet. La Encuesta, realizada entre el 28 de junio y el 25 de julio de 2010, se aplicó a 1.749 personas ma-
yores de 18 años de las cuatro ciudades citadas bajo la única condición de que esas personas hayan escuchado, alguna vez, hablar de las oenegés. Las 74 Entrevistas realizadas recogen la percepción de directores y ejecutivos de ONG nacionales (26 personas entrevistadas) y ONG internacionales (16 entrevistados/as) que trabajan en Bolivia, y de redes de ONG (4 entrevistados/as) que operan en el país; se ha entrevistado, además, a representantes de instituciones de la cooperación internacional, bilaterales (5 personas entrevistadas) y multilaterales (5 entrevistados/as), a representantes de Organizaciones Sociales del país (14 entrevistados/as), y a las ya mencionadas cuatro personalidades: un alto funcionario de gobierno, un ex alcalde de la ciudad de La Paz, una emérita docente de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) y una funcionaria de la Defensoría del Pueblo (el promedio de duración de cada entrevista, denominada “de profundidad”, fue de una hora y diez minutos) 28. Finalmente, la Evaluación de las páginas web incluyó la revisión de 172 sitios en Internet. Los principales resultados del Estudio de Percepción, agrupados en tres acápites (Encuesta Nacional, Entrevistas y Evaluación), se presentan a continuación.
26 El “Estudio de Percepción sobre la Efectividad del Trabajo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) en Bolivia” fue encomendado a la consultora “Real Data / Investigación social y estudios empresariales”. Los primeros resultados del Estudio fueron entregados en marzo de 2011. Aquí, en este texto, se presenta una versión condensada de esos resultados. 27 Una descripción detallada de las características del Estudio se encuentren en Anexo 4 y Anexo 5 de este texto. El Anexo 4 contiene el Esquema de Análisis de la investigación (sus Objetivos, Actores, Preguntas, Técnicas aplicadas en la investigación y la Selección de Informantes). El Anexo 5 contiene el Diseño Metodológico del Estudio (Ámbito Geográfico, Público Objetivo, Marco Muestral y Diseño de la Muestra).
28 La lista completa de las personas entrevistadas y de las instituciones a las que pertenecen aparecen en el Anexo 6 de este texto.
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1. Encuesta nacional: ¿Qué piensa la gente de las oenegés? 1.1 Dos de cada tres bolivianos valoran la importancia del trabajo de las oenegés GRÁFICO 1: Papel, importancia y percepción de calidad en el trabajo de las ONG
El trabajo de las ONG es la respuesta a las necesidades que el Estado no atiende
16.8% 22.2%
61.1%
El trabajo de las ONG es importante
8.8% 15.2%
75.9%
ONG realizan un trabajo que genera impacto positivo
13.4% 22.4%
64.3%
Por otra parte, el 75,9% de la población consultada (Gráfico 1) está de acuerdo con que el trabajo que realizan las ONG en Bolivia es importante, y el 64,3% está de acuerdo con que realizan un trabajo de calidad que genera un impacto positivo en la sociedad. En promedio, y analizando la información según los distintos segmentos de análisis incluidos en el estudio, existe una mejor percepción de las ONG entre las personas más jóvenes, entre quienes residen en la ciudad de La Paz y en aquellas personas de nivel socioeconómico medio y alto. Las diferencias, finalmente, no son muy significativas entre quienes tienen experiencia directa o son beneficiarios/as del trabajo de las ONG, lo cual muestra que la población valora positivamente su presencia en el país al expresar su acuerdo con que su trabajo es importante, de calidad y genera un impacto positivo en la sociedad. GRÁFICO 2:
0% 20% En desacuerdo
Indeciso
40%
60%
80% 100%
De acuerdo
Fuente: Est. Percepción sobre ONG, Población en General Jul. 2010 REAL DATA
A través de preguntas específicas, la Encuesta aplicada a la población indaga sobre el papel, la importancia y la percepción sobre el impacto del trabajo de las ONG en Bolivia. Las respuestas fueron clasificadas en una escala de cinco categorías planteadas por el encuestador29: (1) Muy de acuerdo; (b) Algo de acuerdo; (3) Indeciso; (4) Algo en desacuerdo; y (5) Muy en desacuerdo. Las respuestas permitieron determinar que 2 de cada 3 bolivianos valoran la importancia del trabajo de las ONG en Bolivia. Como se observa en el Gráfico 1, ante la pregunta ¿Cuán de acuerdo está con que las ONG son la respuesta a las necesidades de la sociedad que el Estado no atiende?, el 61,1% de la población manifiesta estar Algo de acuerdo o Muy de acuerdo. 29 Para presentar los resultados se reagruparon los extremos de la escala proporcionando así valores positivos y negativos.
30
Medios de información sobre ONG
1.9%
Otros lugares
4.5%
Instituciones educativas
6.3%
Experiencia directa / beneficiario
7.7%
Lugar de trabajo
29.0%
Familiares y amigos
71.3%
Medios de comunicación masivos 0%
50%
100%
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Población en General. Jul. 2010 REAL DATA
Respecto al nivel de cercanía que tiene la población con las ONG que trabajan en el país, gran parte de la población (el 71,3%, como se observa en el Gráfico 2) escuchó hablar o se informó sobre las ONG a través de los medios de comunicación
de alcance masivo (TV, Radio y Prensa). Le siguen en importancia las conversaciones con familiares o amigos (29%), las conversaciones el lugar de trabajo (7,7%) y, en cuarto lugar, figura la población que menciona que mantuvo algún nivel de relación más directa con las ONG que el sólo hecho de escuchar en los medios masivos o conversaciones informales, es decir, que tuvo contacto con ONG ya sea como beneficiario/a directo/a o a través de la presencia de una ONG en su barrio o zona, o de otras formas de relacionamiento. El porcentaje de esta población asciende al 6,3% y será especialmente considerada en cada una de las consultas de la Encuesta.
1.2 Más del 50% de la población destaca el aporte del trabajo de las oenegés en las áreas de Salud y Educación A propósito de la consulta a la población sobre cuáles son las áreas de trabajo en las que se advierte un mayor aporte de las ONG, más del 50% de las personas señala que esas áreas son las de Salud y Educación (66,7% y 51,5% respectivamente), tal como lo señala el Gráfico 3. GRÁFICO 3: Áreas de trabajo de las ONG con mayor APORTE percibido
Las personas consultadas sitúan inmediatamente después a las áreas de servicios sociales (37,4%), desarrollo productivo y económico (36,9%), vivienda, agua y saneamiento (30,6%), y medio ambiente (23,6%). Las áreas relacionadas al fortalecimiento institucional y ejercicio de derechos, entre otros, fueron mencionadas por menos del 20% de las personas consultadas. Quienes tuvieron una experiencia directa con alguna ONG, por su parte, identifican igualmente el área de educación como aquella donde el aporte de estas instituciones tiene más valor. Esta opinión la comparten tanto quienes residen en la ciudad de El Alto como aquellas personas que tienen un bajo nivel socioeconómico. Sólo el 9,3% del total de personas que tuvieron relación directa con alguna ONG, no valora algún área de trabajo.
1.3 Confianza y credibilidad de la población hacia las oenegés Confianza. Para determinar el nivel de la con- Confianza Social % promedio fianza social de la poblade respuesta algo ción hacia el trabajo de las de(Opciones acuerdo y muy de acuerdo) ONG, la Encuesta incluyó, entre sus componentes operativos, la construcción de un indicador global de confianza basado en una situación ideal de las capacidades, procedimientos y resultados que han logrado estas organizaciones. El referido indicador toma en cuenta las siguientes cinco variables: (1) la capacidad de las ONG de identificar las necesidades de la población; (2) las capacidades del personal clave con el que cuenta; (3) su independencia política; (4) el cumplimiento de uno de sus objetivos, la mejora de las condiciones de vida de sectores vulnerables; y (5) el manejo adecuado de sus recursos financieros. [Una situación ideal se expresa cuando se evalúa positivamente cada una de estas variables.]
55%
Otras Ninguna Religión Ejercicio de derechos Fortalecimiento de organizaciones Medio ambiente Vivienda, agua y saneamiento Desarrollo productivo / económico Servicios sociales Educación Salud 0%
15%
30%
45%
60%
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población en General Jul 2010 REAL DATA
31
Una vez construido el indicador, y en base a las variables indicadas, se consultó a la población sobre cómo valora cada una de las cinco variables que configuran, en su conjunto, la ya referida situación ideal de una ONG respecto de sus procedimientos internos y resultados obtenidos. En promedio, la información recogida expresa que el 55% de la población sitúa su percepción en el área positiva de la escala aplicada, es decir, Algo de acuerdo y Muy de acuerdo. GRÁFICO 4: Confianza social a través de la efectividad percibida
Identifican muy bien las 22.7% 19.2% necesidades de la población Personal clave capaz
23.5%
58.1%
24.6%
51.9%
17.0%
60.2%
Mejoraron condiciones de vida 18.5% 17.5% de sectores vulnerables
64.0%
Independencia política
22.7%
Manejan sus recursos 28.0% financieros adecuadamente 0% En desacuerdo
25%
Indeciso
32.8% 50%
En el caso de la segunda variable mejor evaluada, la independencia política de las ONG —el 60,2% de las personas consultadas están de acuerdo con esta afirmación—, ésta presenta también mayor cautela entre las personas mayores y entre las personas de nivel socioeconómico alto.
39.2% 75%
100%
De acuerdo
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población General. JuL-2010 REAL DATA SRL.
Como se observa en el Gráfico 4, de las cinco variables incluidas en la consulta, un porcentaje mayor de la población manifestó estar de acuerdo con que las ONG han logrado mejorar las condiciones de vida de los sectores vulnerables (64,0%), poseen independencia política (60,2%) e identifican claramente las necesidades de la población que atienden (58,1%). Posteriormente se encuentra la percepción sobre la existencia de personal clave capaz (51,9%) y, a mucha mayor y notable distancia, la referida al manejo adecuado de los recursos financieros (39,2%). En el ámbito de las personas con alguna experiencia de relación directa con las ONG, éstas son
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menos positivas que la población en general, a excepción de la variable que considera que las ONG han contribuido a la mejora de las condiciones de vida de los sectores vulnerables (la variable mejor evaluada), que presenta una diferencia sustancial con respecto al resto de variables: 73,7% entre las personas que sí han tenido una relación directa con las ONG, y 64,0% en el caso de las personas que no la han tenido. Esta variable también es menos positiva para las personas de la ciudad de El Alto y especialmente para las personas mayores de 50 años, a diferencia de la percepción que tienen los jóvenes: 50,9% en el caso de las personas que han tenido una relación directa con las ONG, y 69,5% entre las personas que no la han tenido).
Como ya se ha mencionado, es notable la percepción de la población sobre el manejo adecuado de los recursos financieros de que disponen las ONG, pues ésta se encuentra a más de 20 puntos por debajo de la variable mejor posicionada, lo que supone que éste debiera ser uno de los principales elementos que las ONG deben atender y mejorar. Debe considerase, sin embargo, para una adecuada interpretación de la información, que esta percepción puede estar relacionada con el desconocimiento de la población respecto de las actividades de las ONG. Cabe mencionar, finalmente, que las personas de nivel socioeconómico medio, en general, evalúan mejor esta variable. Credibilidad. Son varios los factores que inciden en la credibilidad de una institución. En el caso de la Encuesta realizada por el Estudio, y a pesar de que mediante el método cuan-
Credibilidad % promedio (Opciones de respuesta algo de acuerdo y muy de acuerdo)
49.5%
titativo no se pueden rescatar las razones o justificativos sobre la postura de las personas sobre un determinado tema, se incorporó un método cuantitativo de análisis que permitió determinar, primero, un indicador de credibilidad para las ONG y, después, las variables o factores de influencia sobre este indicador. Estas variables son las mismas que se utilizaron para construir el indicador global de confianza: (1) identificación de las necesidades de la población; (2) capacidades del personal clave; (3) independencia política; (4) contribución a la mejora de las condiciones de vida de sectores vulnerables; y (5) manejo adecuado de sus recursos financieros.
Asimismo, quienes manifiestan una menor adhesión a la afirmación señalada son las personas que residen en las ciudades de Cochabamba y El Alto, así como las personas mayores y aquellas que pertenecen al nivel socioeconómico alto.
Sobre estas bases, y tal como se observa en el Gráfico 5, el 49,5% de la población consultada manifestó estar de acuerdo con la siguiente afirmación: “Las ONG han logrado una alta credibilidad en el país”. Los datos obtenidos señalan, además, que la principal variable o factor que influye en las personas para definir en este nivel de credibilidad de las ONG es la capacidad de estas instituciones de identificar las necesidades de la población.
1.4 Tres de cada cuatro bolivianos no conocen los mecanismos de rendición de cuentas de las oenegés
La segunda variable o factor de influencia detectado para determinar la credibilidad de las ONG es la que mide los resultados que pudieron haber alcanzado en la mejora de las condiciones de vida de los sectores vulnerables. Inmediatamente, aunque con menor influencia, aparecen el manejo adecuado de sus recursos financieros, la capacidad de su personal clave y, finalmente, la independencia política.
GRÁFICO 6: ¿Sabe si las ONG presentan anualmente al VIPFE información sobre los recursos que manejan? Si 25.5%
No 10.7%
GRÁFICO 5: Las ONG lograron alta credibilidad en el país?
No sabe 76.1%
25.5%
Las ONG’s lograron alta credibilidad en el país
25.1%
Uno de los resultados más evidentes de la Encuesta es el desconocimiento de la población sobre los procedimientos con los que las ONG rinden cuentas al Estado y a la sociedad.
49.5%
0% En desacuerdo
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población General. JuL-2010 REAL DATA SRL
25%
Indeciso
50%
75%
100%
De acuerdo
Fuente: Est. Percepción sobre ONG, Población General. JuL-2010 REAL DATA SRL
Cuando se consultó a la población si sabían que las ONG presentan anualmente al Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) información sobre los recursos financieros que manejan, el 76% dijo desconocer estos procedimientos formales que exige el Estado (Gráfico 6).
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El mayor nivel de desconocimiento se registra en la ciudad de Cochabamba (83,1%), entre las personas mayores (80,8%) y entre las personas de nivel socioeconómico bajo (78,8%). Es notorio también el desconocimiento de este hecho entre las personas que tuvieron algún grado de relación más directa con una ONG: el 65,9% de este grupo frente al 76,8% de quienes sólo conocen el trabajo de las ONG por referencias o por los medios de comunicación. Entre las personas que saben que las ONG presentan información sobre el manejo de sus recursos financieros (el 13,2% de la población), el 60,4% considera que este procedimiento no es suficiente para informar a la sociedad. El mismo dato, pero para quienes sí tienen alguna experiencia de relación directa con las ONG, llega al 50,2%. Respecto de la rendición de cuentas que presentan las ONG a la población, menos de la cuarta parte de las personas consultadas señala que sí conocían este procedimiento. Pero además, cuando se les consultó si estaban de acuerdo con que lo hagan, solamente 18,4% estuvo Muy de acuerdo o Algo de acuerdo (Gráfico 7). Este porcentaje es inclusive menor en el caso de las personas que sí tuvieron una experiencia directa con la ONG (14,2%). GRÁFICO 7: Rendición de cuentas de las ONG a la sociedad y sobre el resultado de sus acciones
Dan a conocer a la sociedad el manejo de sus recursos
18.5%
Dan a conocer a la sociedad el resultado de sus acciones
18.5%
0% En desacuerdo
18.5%
18.5%
18.5%
18.5%
20% 40% 60% 80% 100%
Indeciso
De acuerdo
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población General. JuL-2010 REAL DATA SRL.
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En esa misma línea, se consultó a la población si creían importante que las ONG den a conocer los resultados de su trabajo. Al respecto, solamente el 28% menciona estar Muy de acuerdo o Algo de acuerdo con ello (Gráfico 7). En el caso de las personas que sí tuvieron una relación directa con las ONG, las respuestas muestran un porcentaje más favorable (37,1%). En ambos casos, se observa que a mayor edad las respuestas positivas disminuyen, lo que significa que en ese tramo de edad se perciben posturas más rígidas sobre lo consultado. Lo propio sucede en la ciudad de El Alto y en Cochabamba, y en personas de nivel socioeconómico bajo y alto. La Encuesta también ha indagado el criterio de la población acerca de los mecanismos más adecuados que podrían llevarse a cabo para que las ONG puedan explicar a la sociedad el resultado de sus acciones. La respuesta mayoritaria a esta consulta (el 60,8%) señala que la mejor manera de difundir los resultados son los medios de comunicación masivos (radio, televisión y prensa). Una segunda opción que apuntan las personas sobre este tema son las visitas directas a los vecinos a través de reuniones y charlas con ellos (9,3%). Otro dato significativo recogido por la Encuesta sobre la necesidad de difundir las acciones de las ONG es el tipo de información que las personas quisieran conocer: el 21,9% de las personas consultas considera que esa información debe referirse a los objetivos que persiguen las ONG, el manejo de los recursos económicos, las fuentes de financiamiento, los resultados alcanzados y el impacto que generan sus acciones.
1.5 Las personas pobres son las principales beneficiarias del trabajo de las oenegés La percepción de la población acerca de quiénes son las personas que más se benefician con el trabajo de las ONG identifica, en primer lugar, a las personas de bajos recursos económicos (34,9%). Curiosamente, la población sitúa a los adultos mayores como el segundo grupo de beneficiarios
directos más importantes del trabajo de las ONG (25%). Figuran luego, las personas pobres del área rural (16,5%) y los niños (12,8%) (Gráfico 8). GRÁFICO 8: Beneficiarios del trabajo de las ONG 6.2%
Otros Personas de áreas periféricas
0.8%
Discapacitados
0.8%
Como se observa, la población boliviana considera, mayoritariamente, y en todos los casos, que las relaciones de las ONG con los tres niveles de gobierno son regulares, especialmente las establecidas con el Gobierno Central (63,8%) y con los gobiernos departamentales (62,2%).
25.0%
Adultos mayores 2.5%
Jóvenes
2.6%
Mujeres Población en general
2.7%
Clase media
3.3%
Desprotegidos / vulnerables
5.0%
La percepción de la gente mejora cuando se califican las relaciones de las ONG con los gobiernos
12.8%
Niños
16.5%
Pobres del campo / Área rural
35.0%
Clase baja / personas de bajos recursos 0%
20%
40%
60%
Fuente: Est. Percepción sobre ONG, Población en General Jul. 2010 REAL DATA
1.6 Las relaciones de las oenegés con otros actores GRÁFICO 9:
Gobierno Departamental
14.0%
7.7%
8.3% Gobierno Municipal
Con la Población
8.2%
63.8%
22.2%
62.2%
30.1%
54.7%
37.1%
43.3%
48.5% 100%
Malas
Regulares
municipales (54,7%) y se acerca a la calificación de Buena con la población (48,5%). Se trata, en general, de una valoración más positiva mientras más se aproxima a nivel de los municipios y a la población. Y esa percepción positiva es mayoritaria en las ciudades de La Paz y Cochabamba, entre los más jóvenes, mujeres, personas que no tuvieron experiencia directa con las ONG, y entre las personas de niveles socioeconómicos altos. El promedio general obtenido, sin embargo, alcanza a un 34,5%, lo que quiere decir que solamente 1 de cada 3 bolivianos considera que las ONG mantienen buenas relaciones con los otros actores.
Calificación relaciones ONG con distintas instancias del gobierno y la población
Gobierno Central
La percepción de la población respecto de la relación de las ONG con el Gobierno Central, con los gobiernos departamentales y municipales, y con la población, fue procesada a través de una escala de valoración de 1 a 7 puntos (1: Pésimo; 4: Regular; 7: Excelente). Los resultados se muestran en el Gráfico 9.
Buenas
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población en General. Jul-2010 REAL DATA
1.7 Más de la mitad de la población considera que el gobierno obstaculiza el trabajo de las oenegés Para determinar la percepción de la población sobre el ambiente de trabajo en el que se desenvuelven las ONG, se formularon dos preguntas a las personas encuestadas: (1) ¿Cuán de acuerdo está con que las leyes o políticas del actual gobierno obstaculizan el trabajo que realizan las ONG?; y (2) ¿Cuán de acuerdo está con que los beneficiarios de las ONG obstaculizan el trabajo de estas instituciones? Las respuestas se tabularon en una
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escala con cinco categorías: desde Totalmente en desacuerdo a Totalmente de acuerdo.
GRÁFICO 11: Indicador de percepción de la Obstaculización del trabajo de las ONG
GRÁFICO 10:
BENEFICIARIOS
¿Quiénes obstaculizan el trabajo de las ONG?
GOBIERNO
39.9%
Los propios beneficiarios
29.2% 30.9%
23.8% Las políticas actuales del gobierno
Población con percepción POSITIVA
Población con percepción negativa de los beneficiarios
37,9%
9,8%
Gob NO – Benef NO
Gob NO – Benef SI
Población con percepción negativa del Gobierno
Población con percepción NEGATIVA en general
31,2%
21,1%
Gob SI – Benef NO
Gob SI – Benef SI
23.3% 152.9% Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población en General Jul-2010 REAL DATA 0%
En desacuerdo
25%
50%
Indeciso
75%
100%
De acuerdo
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Población en General Jul-2010 REAL DATA
Las respuestas, ilustradas en el Gráfico 10, muestran a un 52,9% de la población que considera que las políticas del actual Gobierno obstaculizan el trabajo de las ONG, una valoración muy similar a la que expresan las personas que tuvieron una relación directa con las ONG. En el caso de la segunda pregunta, sólo un 30,9% de las personas consultadas cree que son los beneficiarios del trabajo de las ONG quienes obstaculizan su labor. Hay, en este caso, un desacuerdo mayor entre quienes tienen una experiencia de relación directa con las ONG. El 52,3% de estas personas considera que son los beneficiarios quienes obstaculizan la tarea de las ONG. Con el propósito de profundizar esta parte de la Encuesta, y a partir de la fusión de las dos variables desarrolladas, el Estudio ha construido un indicador de percepción de la obstaculización del trabajo de las ONG que presenta cuatro categorías o grupos de personas (Gráfico 11).
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El primer grupo lo conforman las personas que consideran que no existen obstáculos ni de parte del Gobierno ni de los beneficiarios. Este grupo, que constituye el 37% de la población consultada, tiene, obviamente, una percepción muy positiva de las condiciones de trabajo de las ONG en el territorio nacional. En un segundo grupo están las personas que consideran que no es el Gobierno quien obstaculiza la tarea de las ONG sino sus beneficiarios; el porcentaje de este grupo llega al 9,8%. El tercer grupo, que alcanza al 31,2% de las personas entrevistadas, lo constituyen quienes piensan que es el Gobierno y no los beneficiarios quien obstaculiza la labor de las ONG. Finalmente, está el último y cuarto grupo donde se encuentran las opiniones más negativas: el 21% de la población piensa que tanto el Gobierno como los beneficiarios obstaculizan el trabajo de las ONG.
2. Entrevistas: Los actores del desarrollo se miran al espejo La “materia prima” utilizada en este acápite son las 74 entrevistas realizadas por los autores del
Estudio de Percepción. Se trata, como ya se ha mencionado, de entrevistas de “largo aliento” a los que aquí denominamos “actores del desarrollo” en el país, es decir, y en primer lugar, representantes, ejecutivos y líderes de la Cooperación Internacional, de las ONG Internacionales y de las ONG Nacionales; a estos tres primeros grupos de entrevistados/as, cuya tarea central es, precisamente, el desarrollo, se han añadido a un grupo de dirigentes de las Organizaciones Sociales (OS) y a un grupo de cuatro funcionarios ligados al Estado, cuyas labores no son exclusivamente aquellas vinculadas al mundo del desarrollo. A todos ellos, y en charlas cuyo promedio de duración ha sido de poco más de una hora, se les han formulado, obviamente, las mismas preguntas, y a partir de sus respuestas, se ha intentado organizar (“sistematizar”, se dice comúnmente) un texto cuya estructura responde a la del cuestionario único aplicado a todos los entrevistados/as. Se dice aquí “intentado” como una suerte de “prevención” al lector. Y es que, sin duda, se trata de una tarea de “alto riesgo”, pues a pesar de abordar en las entrevistas un único tema —precisamente el rol de las oenegés en el desarrollo—, la amplitud de la temática y sus múltiples abordajes, primero, y luego los también múltiples perfiles y pensares de los entrevistados/as, además del ya, por sí mismo complejo, variado y laberíntico mundo de las oenegés, convierten pues, a la tarea, en eso, en una tarea de alto riesgo. Y entonces, el reto consistió en fijarse un único propósito—y respetarlo fielmente—: recoger de ese vastísimo mosaico de respuestas, aquellas que contribuyeran a retratar, de la manera más próxima posible, ese laberíntico mundo de las oenegés, ensayando un esfuerzo compartido para que ellos, los cinco grupos de actores del desarrollo en el país, se miren al espejo y contribuyan a buscar y encontrar respuestas a un tema, el de las oenegés, indudablemente importante para el país, más aún en estos tiempos de cambio.
En términos más concretos, el texto que aquí se presenta ha sido organizado en base a seis preguntas planteadas por el Estudio de Percepción (muchas de ellas desagregadas en varios subtemas) y consideradas como la “columna vertebral” del cuestionario aplicado. Cada una de esas preguntas se desarrolla luego con la presentación de un Gráfico o Cuadro que ilustra —en términos porcentuales y generales, y acompañado de un breve texto interpretativo de esa sistematización gráfica— las respuestas entregadas al Estudio; se presentan, inmediatamente después, de manera diferenciada (en cinco acápites distintos), los argumentos más relevantes desarrollados por los entrevistados/as de cada uno de los grupos mencionados; esos argumentos son los que “sostienen” o “soportan” los resultados gráficos obtenidos; estos argumentos, finalmente, y en varias de las preguntas, son recogidos de manera textual (entrecomillado) y en recuadros más destacados. GRÁFICO 12: Indicador de evaluación rol de responder necesidades de pobres 19%
38%
43% Alto aporte
Medio aporte
El trabajo de las ONG es la respuesta a las necesidades que el Estado no atiende
16.8% 22.2%
Bajo aporte
61.1%
El trabajo de las ONG es importante
8.8% 15.2%
75.9%
ONG realizan un trabajo de calidad que genera impacto positivo
13.4% 22.4%
64.3%
0%
20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct. 2010 REAL DATA
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2.1 ¿Aportan las oenegés a la lucha contra la POBREZA?, ¿Trabajan en REDES?
requiere una mayor interacción con los actores de la sociedad civil.
Una mirada general. La percepción sobre el trabajo de las ONG en Bolivia, desde el punto de vista de los actores involucrados en el desarrollo y en relación a uno de sus principales propósitos, la lucha contra la pobreza, así, en términos generales, es indudablemente positiva. Así lo expresa el Gráfico 12, en donde el porcentaje de los entrevistados/as que consideran que el aporte —Alto y Medio— de las ONG en dar respuestas a las necesidades de la población más pobre del país llega al 62%. Igual o mayor porcentaje de los entrevistados/as considera que el trabajo de las ONG responde a las necesidades de la población que el Estado no atiende \s\(61,1%), que su trabajo es importante (75,9%) y que realizan un trabajo de calidad y con impacto positivo (64,3%).Los entrevistados/as de la Cooperación Internacional, si bien consideran que el aporte de las ONG en la lucha contra la pobreza ha sido positivo, ha cubierto la falta de presencia del Estado en áreas rurales y suburbanas, y se ha enfocado en diferentes áreas de trabajo (salud, educación y derechos, especialmente), afirman también que dicho aporte no es suficiente frente al desafío de erradicar la pobreza y que sus acciones han logrado paliar, en algo, la situación de pobreza de la mayoría de la población en el país.
La opinión de los entrevistados/as de las ONG Internacionales sobre la lucha contra la pobreza coincide con las de la Cooperación Internacional, aunque con algunos matices. Estos entrevistados/ as consideran que las ONG Nacionales gestionaron proyectos que no estaban en el horizonte del Estado (género y comunidad, por ejemplo), y que su labor contribuyó a un mayor y mejor acercamiento de la población, especialmente rural, con el Estado. En esa misma línea, afirman que varios de los temas desarrollados por las ONG no sólo fueron asumidos por el Estado, sino por las organizaciones con las que trabajan. Se advierte, asimismo, en varios de los entrevistados/as, una postura especialmente crítica respecto del balance entre los recursos que reciben muchas ONG y sus resultados.
Para estos entrevistados/as, es el Estado quien debe liderar, de manera sostenible y a través de intervenciones estratégicas, la lucha por la erradicación de la pobreza. Señalan, además, que la lucha contra la pobreza es un tema de política pública que debe involucrar las inversiones e intervenciones de varios sectores y actores sociales en base a una plataforma de trabajo basada en el diálogo integrado entre los representantes de la sociedad civil, el Gobierno y las Organizaciones Sociales. A manera de autoevaluación de su papel, los entrevistados/as de la Cooperación Internacional reconocen que no se han incorporado plenamente al impulso de ese diálogo integral y que su labor
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Los entrevistados/as de las ONG Nacionales, por su parte, coinciden en adoptar una postura autocrítica sobre su trabajo cuando se evalúan de manera global. La mayoría de ellos toma con mucho cuidado aquella valoración de las ONG que las sitúa en la tarea de “suplantar” las tareas del Estado y prefiere enfocar su evaluación, en términos positivos, en el hecho de que los “sujetos” de su acción, muchas de las actuales Organizaciones Sociales (OS), se han convertido, en el proceso político actual, en efectivos actores del desarrollo como producto del fortalecimiento y empoderamiento que su trabajo ha desarrollado. Tanto es así, concluyen algunos entrevistados/as, que muchas ONG deben “repensar” en un nuevo rol en el país en el futuro inmediato. Quienes, dentro de este grupo de entrevistados/ as, tienen posturas críticas sobre el trabajo de las ONG, cuestionan puntualmente el gasto de millones de dólares durante muchísimos años en capacitación sin haber obtenido resultados concretos y palpables en la población. Admiten, estos entrevistados/as, que lo que se ha hecho, en este ámbito,
es simple “asistencialismo”. Destacan, asimismo, que algunas ONG han cumplido y cumplen un papel importante en la lucha contra la pobreza, pero observan la ausencia de una articulación programática con el Estado para aprovechar sus recursos institucionales y la capacidad que tienen para llegar a la población. A pesar de que un significativo número de ONG se ha alineado con el Plan Nacional de Desarrollo del actual Gobierno, gran parte de estas ONG, sostienen las personas consultadas, no ha llegado a asimilar capacidades institucionales para la ejecución de proyectos estatales orientados a reducir la pobreza.
Valoran el trabajo de las ONG en el ámbito de
La opinión de los entrevistados/as que pertenecen a alguna de las Redes de ONG en el país, a su vez, señala que la reducción de la pobreza es el punto principal de los Objetivos del Milenio y que éstos no dejan de ser una herramienta con la cual las ONG miden su trabajo. Se ha reducido la pobreza, afirman, en aquellas regiones donde las ONG han tenido un trabajo consistente, serio, permanente y constante, pero, al mismo tiempo, señalan estar de acuerdo con que su tarea no es suficiente: lo que hemos logrado, dicen, es apenas “un terrón de azúcar en un turril de agua”. Si es que no se hace el trabajo de manera integral y en concordancia con el Estado, los esfuerzos realizados pueden verse disipados, aseguran.
Sobre la atención de necesidades básicas. El
Entre los dirigentes de Organizaciones Sociales entrevistados/as se observan posturas mucho más duras respecto a la efectividad del trabajo de las ONG en el tema de la reducción de la pobreza. Si bien asumen que tienen un papel de apoyo al Gobierno en este tema, aseguran que sus esfuerzos no han logrado los resultados esperados. Varios entrevistados/as, sin embargo, señalaron desconocer las acciones y resultados de las ONG en este ámbito. Los dirigentes indígenas de las Organizaciones Sociales, a su vez, mencionan que algunas ONG sí realizan un trabajo arduo en la identificación de necesidades de los pueblos indígenas.
derechos, pero afirman que lo que requieren es convertirse en protagonistas del desarrollo económico y productivo. “Debemos dejar de ser ‘sujeto’ de estudios de las ONG para pasar a ser actores y mejorar nuestras condiciones de vida”, afirman. Los actores estatales entrevistados/as valoran positivamente la presencia y el aporte de las ONG en la lucha contra la pobreza pero la consideran “pequeña y extremadamente focalizada” y muchas veces sujeta a sus intereses y no a los de los beneficiarios de su trabajo.
Estudio de Percepción ha indagado también en aspectos concretos del trabajo de las ONG. En el caso de la atención de los servicios básicos, gran parte de los entrevistados/as coincide en que ésta fue una de las áreas de mayor interés de las ONG y que hoy es el Estado el que ha asumido un mayor protagonismo en estas tareas. Los actores de la Cooperación Internacional perciben dos momentos en el trabajo de las ONG en torno a la atención de necesidades básicas: el primero, cuando las ONG se concentraron en el tema, gestionaron institucionalmente esos servicios y promovieron soluciones creativas en este campo, y un segundo momento en el que optaron por fortalecer a las organizaciones locales para que sean ellas mismas quienes gestionen la provisión de estos servicios. Para los entrevistados/as que dirigen ONG Internacionales, las ONG nacionales han realizado un trabajo eficiente en la dotación de servicios básicos, especialmente por la efectividad en el manejo de los fondos a los que accedieron. Con proyectos focalizados y financiamiento más reducido, respecto de los que se maneja en el ámbito estatal, los resultados son mucho más visibles, apuntan estos entrevistados/as. Señalan, además, que en los últimos años el Estado ha asumido un
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rol creciente en la provisión de servicios básicos, concentrando en torno suyo las opciones de financiamiento de infraestructura, y, por tanto, el rol de las ONG parece ser mucho menor en este tema. Los ejecutivos de ONG nacionales consideran que su tarea en el ámbito de la satisfacción de necesidades básicas sigue reemplazando la ausencia del Estado y que los avances estatales en este campo son mínimos debido a que se han tomado medidas muy superficiales y que existen todavía falencias, por ejemplo, en la calidad de la atención en salud. El impacto de la presencia del Estado en la provisión de servicios básicos sigue siendo mínimo en relación a las demandas existentes, aseguran. Las ONG nacionales consideran, además, que una de las fortalezas principales del trabajo realizado en el ámbito de los servicios básicos es su relación con los municipios, entidades con las que se han desarrollado importantes espacios de concertación que ofrecen la posibilidad de obtener mejores resultados. Los ejecutivos de las Redes de ONG identifican claramente que la atención de las necesidades básicas por parte de la ONG no puede ser sino parcial y relativa porque se trata de una tarea que le compete fundamentalmente al Estado. Señalan, sin embargo, que el mayor problema en esta temática es que el trabajo de las ONG es disperso, poco articulado y que, producto de ello, se duplican esfuerzos innecesariamente. Los líderes de las Organizaciones Sociales, a su vez, manifiestan desconocer resultados concretos del trabajo de las ONG en la provisión de servicios básicos. Aún así, y manteniendo una percepción rígida sobre su trabajo, afirman que las ONG no hacen las consultas respectivas a las OS, sino que planifican, ejecutan proyectos y eligen las áreas geográficas de atención desde su punto de vista. Los actores estatales consultados, por su parte, opinan que en décadas anteriores, especialmente
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con gobiernos dictatoriales, los organismos de financiamiento veían a las ONG como un adecuado canal sustitutivo del Estado para financiar proyectos en torno a las necesidades básicas. Actualmente, dicen, hay un proceso importante y positivo de revalorización del rol de la gestión pública y del Estado y, por tanto, el rol de las ONG tiende a disminuir. Sobre el ejercicio de derechos. Este es el ámbito de trabajo de las ONG mejor evaluado por prácticamente todos los actores entrevistados/as. Los representantes de la Cooperación Internacional consideran que las ONG han contribuido positivamente al ejercicio pleno y al respeto de los derechos humanos en el país. Identifican, en ese sentido, la incuestionable incidencia de las ONG en las importantes movilizaciones sociales de reivindicación de derechos ocurridas en los últimos años, y asumen como un logro el apoyo de la Cooperación Internacional al incremento de capacidades de las organizaciones de la sociedad civil en este campo. La percepción de los directivos de las ONG Internacionales también valora positivamente la labor de las ONG Nacionales en el ejercicio de derechos de la población. Destaca, además, que las ONG han adquirido madurez al pasar de ejercer un rol de asistencia a otro de interpelación, reflexivo y propositivo, que les ha permitido situarse sólidamente en el contexto nacional y aportar al proceso de cambio estructural que vive el país, especialmente en el ámbito de la construcción y tránsito de un sistema democrático representativo hacia otro más participativo e inclusivo que se ha expresado claramente en el desarrollo de una Asamblea Constituyente y en la elaboración de una nueva Constitución Política del Estado. Estos entrevistados/as añaden, asimismo, que la tarea de fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales no debe ser trabajo solamente de las ONG, sino que debe formar parte de la voluntad
política del Estado y que debe expresarse en el desarrollo de efectivos mecanismos de control social sobre la gestión de los gobiernos. La autoevaluación de los funcionarios de las ONG Nacionales coincide también en señalar que el ejercicio de derechos es al ámbito en el que se expresa su mayor fortaleza. Sus ejecutivos destacan la experiencia desarrollada y los resultados obtenidos que han desembocado en el proceso actual de transformaciones democráticas que vive el país. Consideran, sin embargo, que quedan aún grandes retos hacia adelante en áreas más específicas como las de ciudadanía, responsabilidades, deberes y obligaciones. Los dirigentes de las Organizaciones Sociales consultados afirman que fueron las ONG las primeras instituciones que comenzaron a hablar sobre los derechos políticos y económicos, especialmente en el área rural, y que, desde ese punto de vista, han sido parte del actual “proceso de cambio”. Los lideres sociales cuyo trabajo se concentra más en las áreas urbanas, y que por ello poseen menos información o visibilidad sobre la efectividad del trabajo de las ONG, reconocen su aporte en la defensa de los derechos de niñas y mujeres, y en el tema de la discriminación, pero señalan que “las ONG han hecho un simulacro de que se estarían cumpliendo los derechos, y en resumen no han atacado la causa y el origen de esta miseria, como es la estructura económica”. La opinión de los funcionarios estatales entrevistados/as valora la efectividad del trabajo de las ONG en las áreas de educación, formación, capacitación e información sobre derechos, pero observa la dificultad de medir sus resultados. El funcionario gubernamental entrevistado afirma, por su parte, que en los últimos años las ONG atendieron el tema de los derechos como efecto de una “moda”, y cuestiona que dentro de estas instituciones no se respete el derecho al trabajo digno.
Sobre el desarrollo productivo. El rol de las ONG en el ámbito del desarrollo productivo es el que más dudas y cuestionamientos genera en los entrevistados/as consultados por el Estudio de Percepción. Los directivos de la Cooperación Internacional manifiestan su preocupación no sólo por el rol de las ONG en el desarrollo productivo, sino, en general, por la ausencia de una política estratégica clara del país en materia de desarrollo productivo. Afirman, además, que las ONG están abocadas a aspectos concretos y puntuales en distintos proyectos y regiones del país, con posibilidades de corto alcance y carentes de sostenibilidad. Para los funcionarios de las ONG Internacionales, los resultados obtenidos por las ONG Nacionales en al área del desarrollo productivo son de pequeña escala, con muy bajos niveles de sostenibilidad y, en muchos casos, reducidos a proyectos de entrega de insumos. Destacan, sin embargo, que la ventaja de trabajar en pequeña escala les permite obtener resultados interesantes, tangibles y de corto plazo. La limitación de este tipo de proyectos, afirman, es que los esfuerzos, resultados e impactos que logran a nivel local, pocas veces tienen la opción de expandirse a nivel nacional. Manifiestan que es el Estado quien debiera recuperar las lecciones aprendidas, capitalizar los resultados y los procesos que han impulsado las ONG, desde lo local, para proyectarlos a nivel nacional. Estos entrevistados/as, por otra parte, coinciden y enfatizan en que el significativo empoderamiento político alcanzado por las instituciones locales no logra traducirse en el desarrollo de actividades o proyectos productivos que ayuden a superar la pobreza. Las instituciones locales, afirman, tienen debilidades para dar el siguiente paso y concretar planes de desarrollo efectivo así como para lograr acciones conjuntas. A partir de esta constatación, señalan que las ONG deberían contribuir en la elaboración de los planes de desarrollo de los municipios.
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Los líderes de las Organizaciones Sociales consultados mencionan que, en materia de desarrollo productivo, las ONG apuestan a emprendimientos económicos ya consolidados en los que no es difícil obtener resultados positivos y mantener la inversión de recursos. Sostienen, asimismo, que las ONG no intervienen, en el campo productivo, más allá del eje troncal y de las ciudades intermedias. Los funcionarios estatales entrevistados/as señalan que las ONG se concentraron más en tareas de formación e información que en el trabajo directo con los productores, y observan que conocen varios casos en que recursos destinados a proyectos productivos tuvieron que ser revertidos porque no tuvieron una respuesta adecuada de las ONG. GRÁFICO 13: Indicador de evaluación rol de construcción de redes para conseguir mayor impacto 45%
55%
Significativo
25%
75%
40%
OS
60%
54%
ONG Nacional Redes
46%
75%
ONG Internacional
25%
79%
Cooperación
60% 0%
21% 40%
20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Estudio: Percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct 2010 REAL DATA
Sobre el funcionamiento de las Redes. La mayoría de los entrevistados/as destaca la importancia del trabajo de las ONG en red. Pero se trata de
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Para los representantes de la Cooperación Internacional las acciones aisladas no tienen el impacto que se podría conseguir con un trabajo integrado en una red o plataforma. Opinan también que el trabajo en red ayuda al intercambio de experiencias y conocimientos, y son muy útiles en la articulación y construcción de confianza con los actores del desarrollo a nivel local. Señalan, asimismo, que no hay nuevas iniciativas en la construcción de redes y que las que existen son las mismas que iniciaron su trabajo hace mucho tiempo. Los directivos de las ONG Internacionales consideran que la construcción de redes forma parte esencial de su trabajo tanto para incrementar la posibilidad de impacto en el terreno compartiendo conocimientos, experiencias, metodologías y herramientas, como para incidir positivamente en las políticas públicas.
No significativo Gobierno
una mayoría poco relevante, tal como lo expresa el Gráfico 13: el 55% de los entrevistados/as considera “Significativo” el trabajo de las ONG en redes y el 45% restante no lo considera así. Los actores que apuestan claramente por la necesidad de construir redes son las ONG Internacionales (79%) y las propias Redes instituidas en el país (75%). Los funcionarios estatales, en cambio, no le asignan una importancia significativa a la construcción de redes (25%).
En la opinión de los ejecutivos de Redes de ONG que operan en el país se destaca el concepto de “asociatividad” que engloba el trabajo en red y la construcción de plataformas. Estos entrevistados/as consideran que la asociatividad por especialidad es fundamental y que probablemente su trabajo en Bolivia sea más avanzado que en otros países. Las plataformas que brindan escenarios de discusión, análisis y propuesta de acciones para atender los temas de pobreza o lucha por los derechos, añaden, permite que el esfuerzo realizado por las ONG no se disuelva. El trabajo en redes, afirman, tiene varias dimensiones, una de ellas es la institucionalización de
mejores prácticas, lo que permite que se desarrolle un interés por la información, socialización e intercambio de experiencias que, desde la percepción de los ejecutivos consultados, da buenos resultados al igual que el ensayo de acciones en otros contextos para sumar aprendizajes. Sin embargo, señalan que algunas ONG trabajan de manera aislada y por tanto los esfuerzos realizados parecen insuficientes. Desde la óptica de quienes dirigen las ONG Nacionales, la articulación en redes se realiza desde hace varios años atrás y ofrece ventajas a las instituciones que están afiliadas ya que permite, de manera conjunta, desarrollar propuestas, coordinar acciones y acceder a fuentes de financiamiento, recursos con los que se consigue fortalecer a la sociedad civil y trabajar por el empoderamiento local, nacional e internacional. Los ejecutivos de la ONG Nacionales señalan también que, durante los años 90 y parte de la primera década del 2000, muchas ONG tenían una especie de “feudo”: el trabajo sólo se circunscribía a “su” comunidad, “su” pueblo indígena o grupo meta, o a “su” zona; se establecían, por tanto, relaciones paternalistas o de dependencia que inclusive resultaban sospechosas porque no se sabía muy bien qué había detrás de su trabajo. Hoy por hoy —concluyen estos ejecutivos—, son pocos los temas que no se traten en red, alianza o plataforma. Esta característica es otro de los elementos que las ONG ofrecen al Estado en el marco de relaciones más abiertas, democráticas y transparentes. Otros entrevistados/as manifiestan que la complejidad de los distintos actores en todo el país influye en el trabajo en red, pues dichos actores se han reacomodado en el marco de apoyo al “proceso de cambio” sin dar una mirada crítica de lo que sucede al interior de su región, lo cual no permitió establecer articulaciones efectivas entre actores e instituciones. Mencionan, asimismo, la existencia de una suerte de “competencia negativa” entre las redes y las ONG por conseguir fondos. En algunos casos, dicen, las ONG realizan todo el trabajo y
las redes se llevan todo el mérito. También existen niveles de protagonismo, intereses institucionales, personales y de grupos que en lugar de fortalecer, debilitan y complejizan el trabajo de las redes. Apuntan, finalmente, que este conjunto de razones describen por qué varias experiencias de redes no fueron exitosas. Los líderes de las Organizaciones Sociales argumentan que sería mucho mejor el resultado de las redes si se contara con la fiscalización de las Organizaciones Sociales. Observan que redes y ONG, en muchos casos, se apropian de los resultados en salud, seguridad alimentaria y desayuno escolar, como si fueran actores protagonistas del “proceso de cambio”. Los funcionarios de entidades estatales consultados, por su parte, sostienen que en la práctica estas redes se han reducido a instancias de coordinación de escritorio, o que se han ido creando como redes independientes, autónomas o en pequeñas “republiquetas” independientes, como si fuesen “suprapoderes” de la sociedad.
2.2 ¿Cuáles son los PRINCIPIOS que guían la acción de la oenegés?, ¿los cumplen? El Estudio de Percepción indagó la opinión de los entrevistados/as sobre los principios que guían el trabajo de las Organizaciones No Gubernamentales, las oenegés. Y lo hizo en dos niveles. Primero, a través de una pregunta abierta y general [¿Qué principios orientan el accionar de las ONG?], y luego indagando sobre el cumplimento de cuatro principios específicos: a) la ausencia de lucro; b) la equidad de género; c) la independencia político-partidaria; y d) la no injerencia en la vida orgánica de las Organizaciones Sociales (OS). En el caso del primero de esos dos niveles —la pregunta abierta y general—, los resultados de la indagatoria se entregan aquí recogiendo las respuestas de los entrevistados/as de la Cooperación Internacional y de las ONG Internacionales y Nacionales. Estas respuestas, además, han sido tabuladas en un cuadro (Cuadro 2).
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En el segundo de los dos casos —las preguntas sobre cuatro principios específicos—, se sintetizan las respuestas entregadas por todos los actores del desarrollo en el país en cuatro acápites separados. ¿Qué principios orientan el accionar de las ONG? Son cinco, de un total de 15, los principios más citados por los entrevistados/as: el compromiso social, la lucha contra la pobreza, la promoción de la igualdad de oportunidades, los derechos fundamentales y la solidaridad (Cuadro 1). CUADRO 1: Principios orientadores Tipo de organización Principios orientadores
Total
Cooperación Internacional
ONG Internacional
ONG Nacional
Compromiso social
38,8
28,6
62,5
52,9
Lucha contra la pobreza
32,1
28,6
12,5
23,5
Promover la igualdad de oportunidades
31,3
14,3
12,5
35,3
Derechos fundamentales
29,9
28,6
50,0
23,5
Solidaridad
24,7
28,6
62,5
29,4
Transparencia
19,4
37,5
17,6
Democracia
14,6
28,6
12,5
23,5
Desarrollo humano
13,2
42,9
Eficiencia y eficacia
10,1
11,8 5,9
Fortalecimiento de las organizaciones locales
8,4
14,3
12,5
11,8
Acompañamiento a procesos sociales estructurales
7,0
14,3
12,5
5,9
Justicia social
6,2
12,5
17,6
Promoción de pluralismo y la diversidad
4,9
12,5
11,8
Respeto por el medio ambiente
1,3
5,9
Independencia política
1,3
5,9
Fuente: Est .Percepción sobre ONG, Población en General.Oct. 2010 REAL DATA SRL
En términos conceptuales, los entrevistados/as definen el compromiso social como el abordaje de problemáticas como la discriminación, la violencia, el maltrato y la violación a los derechos humanos; asumen la lucha contra la pobreza como la priorización de la promoción de institucionalidad, el marco normativo y las políticas públicas que generen cambios cualitativos en la vida de la población en desventaja o en situación de mayor vulnerabilidad; describen la promoción de la igualdad de oportunidades como la tarea orientada a disminuir la exclusión, lograr equidad, aminorar la desigualdad y generar capital humano; identifican el compromiso con los derechos humanos como un concepto que no puede desvincularse de la democracia y el desarrollo; y, finalmente, consideran que la solidaridad es la base que le da sentido a su trabajo.
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Si se desagregan las respuestas entregadas por cada uno de los grupos de entrevistados/as, los de la Cooperación Internacional enfatizan el desarrollo humano como principal principio orientador de las acciones de una ONG. Las ONG Internacionales, por su parte, priorizan el compromiso social, la solidaridad y los derechos fundamentales. Las ONG nacionales, a su vez, destacan el compromiso social y la promoción de la igualdad de oportunidades como los principios rectores de su accionar (Cuadro 1).
Para ilustrar este criterio, citan un ejemplo: desde la promulgación de la Ley de Participación Popular, hace más de 15 años, los municipios pueden contratar, entre otros, los servicios de las ONG que trabajan en sus regiones o comunidades para la formulación de proyectos de organización y planificación; a partir de esta norma, por tanto, las ONG se ven obligadas, en gran medida para garantizar su autosostenibilidad, a competir en el mercado ofreciendo sus servicios y cobrando por ellos.
Por otro lado, varios de los entrevistados/as, ejercitando una mirada autocrítica sobre su trabajo, señalan que cuanto más grande es una ONG, más difícil le resulta mantener sus principios, su misión y visión institucionales, pues su tamaño la obliga a administrar muchos proyectos —tal vez demasiados—, lo que finalmente provoca que sus principios se mimeticen hasta el grado de convertirse en una organización con características empresariales.
Otro enfoque de los entrevistados/as sobre la ausencia de lucro en las ONG, una ya larga discusión en el mundo del desarrollo, como señalan, es el relativo a la administración de los recursos con que cuentan. Financiera o contablemente, se afirma, este principio se cumple, pero no necesariamente el lucro es financiero o contable, pues puede entenderse como lucro —e incluso como un hecho de corrupción— la no ejecución rápida y oportuna de los recursos que se disponen para la lucha contra la pobreza. Bajo esta mirada, entran en juego en el debate temas como la eficiencia y la eficacia de las acciones de las ONG y no propiamente el carácter lucrativo, en tanto exista transparencia en la administración de los recursos.
A partir de esta mirada autocrítica, los entrevistados/as se preguntan: ¿en qué medida los principios que adoptan las ONG son coherentes con el propio enfoque institucional?; esos principios, ¿están alineados con el compromiso de desarrollo social? Y se responden: las ONG no deben olvidar que son parte de la sociedad civil y que deben apoyar a los excluidos en su lucha económica, social y política. Finalmente, los entrevistados/as coinciden en destacar que una manera concreta de medir el carácter democrático de sus instituciones es el cumplimiento de los principios de transparencia y eficiencia en la consecución de resultados. Ausencia de lucro. Una primera y muy difundida definición de las ONG las describe como “instituciones sin fines de lucro”. ¿Cómo evalúan los actores del desarrollo el cumplimiento es este principio constitutivo de las ONG? Entre los representantes de la Cooperación Internacional consultados hay quienes opinan que la ausencia de lucro en las ONG es un principio sólo “teórico” y que sencillamente “no se cumple”.
Y es tan amplio el arco de opiniones sobre este tema, que una de las personas entrevistadas afirma crudamente que la ausencia de lucro en las ONG es simplemente “un eufemismo” que encubre los niveles salariales de los ejecutivos de las ONG, “la perpetuación de una clase, la reproducción de su ideología y la ineficiencia de sus acciones”. Otras opiniones centran sus percepciones en un criterio que consideran clave e ineludible: la sostenibilidad de las ONG, otro ámbito cuyas fronteras no son fáciles de definir, acotan, pues depende de las características del liderazgo y de la situación coyuntural de las instituciones. La muchas veces dramática dependencia de los recursos externos, dicen quienes sostienen este punto de vista, obliga a las ONG a generar recursos propios para garantizar sus sostenibilidad.
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Una de las ejecutivas de una de las ONG Internacionales que trabajan en el país, definió, con mucho humor y no poca certeza, su percepción sobre la práctica del principio de ausencia de lucro en las ONG: “Somos organizaciones sin fines de lucro —dijo—, pero también organizaciones sin fines de pérdida”. En general, los entrevistados/as que dirigen las ONG Internacionales en el país señalan que el principio de la ausencia de lucro se cumple y que, en el marco de las dinámicas de financiamiento, siempre variables, si las ONG consideran la necesidad de garantizar su flujo de recursos a través de la venta de servicios, “deberían diferenciar claramente este tipo de servicios con las tareas propias de la ONG”. Ante afirmaciones que indican que “es el momento para reflexionar sobre el trabajo y el rol que desarrollan las ONG, donde los sueldos y gastos estén acordes con la realidad del país” —afirmaciones que nacen en el propio mundo del desarrollo—, los ejecutivos de las ONG Internacionales señalan que los salarios que se pagan en estas instituciones responden a la formación y capacidades de su personal. Desde el punto de vista de los ejecutivos de las ONG Nacionales, la ausencia de lucro es un principio que se presta a distintas interpretaciones. Los entrevistados/as, asumiendo que la ausencia de lucro es un elemento constitutivo de las ONG, establecen claramente que los recursos propios que obtienen estas instituciones, por el desarrollo de sus propias capacidades, no son destinados a la apropiación individual sino al funcionamiento institucional y, por tanto, desde este punto de vista, se preserva el principio. “Los recursos que se obtienen por la venta de servicios o consultoría no van a los bolsillos de los directores o administradores de la institución, son reinvertidos en proyectos, servicios o programas”, señala uno de los entrevistados/as. Otro de los ejecutivos consultados, indica que los ingresos propios que generan las ONG, comparados con
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los que provienen de las Agencias de Cooperación, son mínimos, y que, en todo caso, aún sin importar su magnitud, son considerados como ingresos no lucrativos porque no existe una “apropiación privada” sobre los mismos, por tanto, “el principio de ausencia de lucro sí funciona” y está regido por los estatutos de las ONG legalmente establecidas como asociaciones sin fines de lucro. En todo caso, señala uno de estos líderes, “la mejor manera de asegurar no sólo la ausencia de lucro en las ONG, sino la transparencia de ejecución y aplicación de planes, proyectos y programas, es la activa participación fiscalizadora de aliados, contrapartes y beneficiarios de las ONG”. La mayoría de los líderes de las Organizaciones Sociales entrevistados/as son particularmente críticos respecto al cumplimiento de la ausencia de lucro en las ONG. Sus afirmaciones llegan al extremo de señalar que la creación de ONG tiene como único objetivo el lucro y el enriquecimiento personal de quienes las integran. Creen, asimismo, que las ONG deberían canalizar los recursos que obtienen a las organizaciones de los beneficiarios para que sean éstas quienes se encarguen de su administración. Ésta sería, a su juicio, la única forma en que las ONG cumplan el principio de ausencia de lucro. Los funcionarios de entidades estatales entrevistados/as sostienen una posición más equilibrada sobre el cumplimiento de la ausencia de lucro en las ONG. Afirman que este principio, en general, se cumple, aunque observan los altos niveles salariales de sus ejecutivos. Equidad de género. ¿Cumplen las ONG el principio que gran parte de ellas proclama? La respuesta es casi unánime: ocho de cada 10 entrevistados/as afirma que el principio de equidad de género en las ONG no se cumple. Sólo la opinión de los líderes de las Organizaciones Sociales y, en menor medida, la de los ejecutivos de la ONG nacionales, le resta contundencia a esa percepción prácticamente unánime (Gráfico 14).
GRÁFICO 14: Cumplimiento del principio de Equidad de Género en las ONG 19.0%
81.0%
Se cumple
En el plano nacional, añaden los entrevistados/as, los grandes esfuerzos de muchas organizaciones feministas chocan con una cultura machista, patriarcal y fuertemente influenciada por prácticas religiosas y firmemente enraizadas en la población. “Hay que trabajar en nuevas masculinidades”, indica una de las personas entrevistadas.
No se cumple 100%
Gobierno OS ONG Nacional Redes
50%
50% 65%
Los ejecutivos de las ONG Internacionales opinan que, pese a los avances en normativa y en el discurso institucional sobre la equidad de género en el país, su efectiva aplicación sigue siendo un reto. En las propias ONG no hay una efectiva participación de la mujer; se conoce y se “vende” el discurso, pero su cultura organizacional no ha cambiado mucho, afirman.
35%
100%
En la autoevaluación que hacen los líderes de las ONG Nacionales sobre este tema se dife100% Cooperación rencian dos tipos de opiniones: aquellas que pro0% 20% 40% 60% 80% 100% ceden de ONG creadas para promover la equidad Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Entrevista Líderes, Oct. 2010 REAL de género y en las que se asegura que se cumple DATA SRL rigurosamente este principio, y aquellas—mayoriLa opinión de los representantes de la Coo- tarias como lo expresa el Gráfico 14— que admiperación Internacional sobre este tema, excede ten que el principio no se cumple. el ámbito de las ONG e indica que si bien en el En el primero de los grupos, además, destaca la país existen las bases teóricas para la aplicación percepción de que existen muchas ONG que han del principio de la equidad de género, no existen adoptado el enfoque de género sólo por una imprácticas ni objetivos claros al respecto, excepto en posición de la Cooperación Internacional y con el aquellas instituciones que han convertido al tema único fin de captar fondos. Son igualmente severas en su objetivo central. y críticas estas percepciones con aquellas ONG en Para estos entrevistados/as, la equidad de género las que, señala uno de los entrevistados/as, “se ha es apenas un “lema” para la mayoría de las ONG: confundido el trabajo desde el enfoque de género suscriben y aparentemente aplican este principio, con el número de mujeres que son atendidas o que pero no se conoce si este reconocimiento es una pasan por la institución”. realidad práctica. Son pocas las ONG, afirman, En el mencionado segundo grupo de opiniones reque trabajan los temas de género dentro de sus cogidas por el Estudio en este tema, destaca taminstituciones como una actitud de construcción de bién la afirmación de varios líderes de ONG Naigualdad. cionales que señalan que en sus instituciones, y Destacan, sin embargo, que la temática en Bolivia por un “proceso natural”, hombres y mujeres, tanregistra cambios notables en los últimos 10 años, y to en niveles operativos como decisionales, tienen más notoriamente desde la aprobación de la nueva las mismas oportunidades. Sin necesidad de que Constitución Política del Estado. exista un requisito previo de contar con un 50% ONG Internacional
80%
20%
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de mujeres en estas ONG —aseguran estos entrevistados/as—, “se ha dado por un proceso natural de valoración de la mujer, de su eficiencia, de su responsabilidad, su compromiso, su honestidad y profesionalismo”. En lo que sí coinciden gran parte de los entrevistados/as es que en el país se han elaborado normas relacionadas a la equidad de género “alejadas de la realidad” o “sin haber tenido una lectura profunda del tema”. Citan, como ejemplo, las normas de participación política de la mujer en las campañas electorales e indican que la realidad del país demostró que las expectativas creadas al respecto eran excesivas. La opinión de los entrevistados/as de las Organizaciones Sociales parece responder más a su propio entorno social —las OS tienen el “mandato” de aplicar la equidad de género en sus organizaciones— que a su conocimiento del mundo de las ONG: un 50% de los entrevistados/as cree que las ONG sí cumplen con la equidad de género, y entre quienes se sitúan en la otra mitad se cree que se utiliza este principio “como una forma de justificar la existencia de las ONG”. Los entrevistados/as de instituciones estatales consideran que tanto en las ONG como en las instituciones de la Cooperación Internacional, principales promotores de la equidad de género en el país, existe una comprensión limitada del principal problema que impide la aplicación efectiva de este principio que, a su juicio, es “el tema cultural”. Independencia político-partidaria. Seis de cada 10 entrevistados/as ofrecen una significativa respuesta cuando se les pregunta si creen que las ONG están exentas de la influencia político-partidaria: NO. Si se desagrega esta opinión mayoritaria por segmentos, destaca la opinión de las personas ligadas a entidades estatales: todos los consultados señalan que el referido principio no se cumple. Y son los ejecutivos de las ONG Internacionales quienes sí creen, mayoritariamente (el 70%), que el principio se cumple. Los ejecutivos
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de las ONG Nacionales, a su vez, sostienen un criterio completamente opuesto: el 58% cree que el principio no se cumple (Gráfico 15). GRÁFICO 15: Indicador de cumplimiento de principio de Independencia Político Partidaria 37.4%
62.6%
Se cumple
No se cumple 100%
Gobierno 70%
OS
58%
ONG Nacional Redes ONG Internacional
30%
50% 30%
Cooperación
50% 70%
83% 0%
42%
17%
20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Est: Percepción sobre ONG, Entrevista Líderes, Oct. 2010 REAL DATA SRL
Los funcionarios de la Cooperación Internacional consultados, clara y mayoritariamente inclinados a señalar que las ONG no cumplen con el principio de la independencia político-partidaria, matizan su opinión con varios argumentos. Señalan, por ejemplo, que un buen número de las ONG más importantes en Bolivia fueron fundadas por miembros de un partido político o de un determinado Gobierno, y citan como ejemplo “la gran cantidad” de funcionarios que trabajan en el actual Gobierno y que fueron integrantes de alguna ONG. Estos entrevistados/as afirman también que las ONG que no tienen nexos con la política partidaria son aquellas que han consolidado su perfil técnico, e indican que el actual contexto político se carac-
teriza, como no había sucedido en años anteriores, por una fuerte polarización entre oficialismo y oposición que ejerce presión sobre las ONG en términos de su “identificación” o no con el proceso de transformaciones políticas que vive el país. Y en el marco de ese contexto, los funcionarios de la Cooperación Internacional presente en el país identifican tres grupos de ONG: las que efectivamente ejercen el principio de la independencia político-partidaria, las que manifiestan una clara tendencia política, y aquellas que por diversas razones están alineadas clara y explícitamente con una determinada posición política. Los entrevistados/as manifiestan también que la independencia político-partidaria es un tema de intenso debate interno en las ONG, pues muchas de ellas, y durante largos años, concentraron sus esfuerzos institucionales en la defensa de los derechos, y en especial de los derechos indígenas, buscando su realización en un proceso político de inclusión social. Esos esfuerzos, señalan, “han rendido sus frutos” y ello se debe a una acción política pero no partidaria. La opinión de los ejecutivos de las ONG Internacionales, notoriamente inclinada a sostener que las ONG sí cumplen el principio de independencia política-partidaria, concentra sus argumentos en la necesidad de diferenciar claramente el apoyo al actual proceso político de transformaciones políticas, económicas y sociales (el denominado “proceso de cambio”) con el apoyo directo al partido de Gobierno. “Muchas ONG comparten misiones y objetivos con el actual partido gobernante”, señalan los entrevistados/as, lo cual no quiere decir —enfatizan— que estas instituciones pertenezcan al partido de Gobierno. De igual forma, existen ONG que no se identifican con la actual gestión gubernamental, lo que tampoco quiere decir que son de “derecha”, como suelen calificarlas, afirman. Desde un punto de vista más amplio, menos su-
jeto al escenario político actual, como señalan los ejecutivos entrevistados/as, debe entenderse que prácticamente todas las actividades que desarrollan las ONG en Bolivia pueden ser consideradas como actividades políticas. El fortalecimiento de capacidades y la formación de ciudadanía, por ejemplo, son actividades políticas, pero no necesariamente actividades político-partidarias, indican. Afirman los entrevistados/as, asimismo, que es el actual contexto político el que, por ejemplo, provoca que el discurso político del partido de Gobierno identifique a las ONG como parte de un “esquema conspirativo”, sin reparar en que una gran mayoría de ONG, que pueden compartir o no las acciones del actual Gobierno, se alinearon a los principios contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el Ejecutivo. Se puede afirmar que existen “líneas muy delgadas” o “zonas grises” en la relación de los partidos políticos y las ONG, señala uno de los entrevistados/as, y hasta sería ingenuo pensar que esas relaciones no existen, pues es evidente que hay instituciones que simpatizan con algunos partidos y hasta los han fortalecido, “pero las ONG, aún siendo parte de un proyecto político, no son partidos políticos”, asegura. A las ONG, en el ámbito político —dice otro de los entrevistados/as—, les toca jugar otro tipo de roles que no son, necesariamente, los de un partido, tanto así que el incuestionable y actual empoderamiento de la sociedad civil, expresado en las organizaciones y movimientos sociales, puede considerarse como un resultado, en gran parte, de la labor política de las ONG. En todo caso, coinciden los entrevistados/as, las ONG deben evitar la “contaminación” de eventos o hechos políticos que pudieran involucrarlas. Esos hechos, dicen, “no deberían entorpecer el accionar y la imagen de una organización”. Los entrevistados/as que integran alguna de las Redes de ONG en el país son particularmente severos en la exigencia del cumplimiento
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del principio de independencia político-partidaria: una ONG —afirman— no debe sostener relación de dependencia o funcionalidad alguna con los partidos políticos, ni ser parte de un movimiento social y menos de alguna tendencia, sea cual fuere. Los ciclos políticos son variables, señalan, y por ello la identificación de una ONG con un partido político puede resultar autodestructiva. Las respuestas de los líderes de ONG nacionales registradas por el Estudio de Percepción permiten, inicialmente, identificar una valoración autocrítica del cumplimiento del principio de independencia político-partidaria. Existe un discurso claro al respecto, dicen, pero también admiten que varias ONG han sido instrumentalizadas por los partidos políticos. Se han utilizado recursos económicos y humanos para favorecer determinadas tendencias político-partidarias, afirman. Los entrevistados/as señalan también que las exigencias de independencia e imparcialidad que promueven las instituciones de la Cooperación Internacional han moderado, en alguna medida, el accionar parcializado de algunas ONG. Cuestionan, asimismo, la actuación individual de determinados líderes de ONG que tienden a convertir sus instituciones en instrumentos de la política partidaria. “El ejercicio pleno de la independencia político-partidaria depende también del ámbito en el que se desenvuelven las ONG”, afirma uno de los ejecutivos consultados. Para las instituciones que trabajan, por ejemplo, en el análisis y monitoreo de las políticas públicas —añaden otros de los entrevistados/as— “el principio de independencia político partidaria es su principal capital, sin él su tarea perdería todo sentido de objetividad y generaría desconfianza”. Otros enfoques ensayados por los entrevistados/ as para aportar a una mejor comprensión del ejercicio del principio de independencia político-partidaria, se remonta a la historia reciente
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y describe cómo muchas ONG, efectivamente independientes, se fueron ligando, poco a poco, a procesos políticos con los que se identificaban, especialmente por medidas concretas asumidas por sus conductores políticos. El ejemplo más emblemático de ese involucramiento es el que se expresó durante el primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, cuando muchas ONG se sumaron abiertamente a reformas relacionadas con la educación, la distribución de la tierra y, especialmente, la conocida Participación Popular. Sucedió lo mismo, y sucede hoy —aseguran los entrevistados/as— con otros procesos y gobiernos. En términos conclusivos, mantener la distancia necesaria con los actores político-partidarios es, para uno de los entrevistados/as, “un factor clave” en la vida institucional de las ONG. Una notoria mayoría de los líderes de las Organizaciones Sociales consultados considera que el principio de independencia político-partidaria en las ONG no se cumple. Los entrevistados/ as, además, diferencian a las ONG en dos grupos: aquellas que están alineadas con el Gobierno e informan y capacitan a la población y sus beneficiarios sobre lo que hace el Ejecutivo, y las otras que desvirtúan la información sobre sus acciones. Dicen, por otra parte, que las ONG asumen las políticas de sus financiadores y, en muchos casos, se identifican con “intereses disfrazados”. Los entrevistados/as de las instituciones estatales afirman que aquellas ONG que han logrado consolidar una imagen institucional sólida en el país y en los sectores con los que trabajan, tienen una identidad política definida no partidaria. Diferencian a estas ONG de aquellas en que la independencia político-partidaria es mucho menos visible. Identidad política, complementan estos entrevistados/as, no quiere decir neutralidad. No injerencia ni intervención en la vida orgánica de las Organizaciones Sociales (OS). Asumido como uno de los principios centrales que
debieran cumplir las ONG, y a diferencia de la rigurosidad con que los actores del desarrollo en el país juzgan la independencia político-partidaria, en este caso, el del cumplimiento del principio de la no injerencia en la Organizaciones Sociales (OS), esos actores, además de señalar que es un principio que, en general, no se cumple, son mucho más flexibles y algo condescendientes, pero con argumentos que explican esta actitud y que se sostienen en el particular desarrollo de las OS en el país. Para los representantes de la Cooperación Internacional que se animaron a opinar sobre la no injerencia de las ONG en las Organizaciones Sociales (OS), se trata de un principio que, en sentido estricto, no se cumple. Y no se cumple, señalan, porque son las propias OS las que asumen que las tareas de fortalecimiento, acompañamiento y capitación que cumplen las ONG son, más que injerencia y siempre que se ejecuten en un marco de confianza y cooperación, tareas que repercuten positivamente en esas organizaciones. Hay “intervención”, pero no injerencia, concluyen. Los ejecutivos de las ONG Internacionales, por su parte, opinan que sus pares nacionales se han ganado, por mérito propio, un lugar protagónico en el desarrollo de las OS, pero, al mismo tiempo, observan casos en los que muchas ONG han traspasado las barreras del asesoramiento y acompañamiento hasta el extremo en que resulta muy difícil diferenciar si determinadas propuestas o acciones son de las OS o de las ONG que las colaboran. No es ésa, sin embargo —apuntan los entrevistados/as—, la experiencia de una gran mayoría de ONG que no sólo apoyaron el nacimiento de varias OS, sino que supieron tomar la distancia necesaria en su desarrollo respetando sus estructuras orgánicas y desempeñando un efectivo papel de asesoría o “brazo técnico”, tal como suelen llamar las OS
a las ONG que las acompañan. Además, indican, las Organizaciones Sociales han alcanzado un nivel de empoderamiento que les permite canalizar recursos hacia donde ellas deseen, reduciendo, en gran medida, la imposición de los financiadores o de las propias ONG. A manera de autoevaluación, la mayoría de los líderes de las ONG Nacionales entrevistados/as aborda el tema desde el punto de vista de su propia legitimidad: la existencia de las ONG —señalan— se debe a la relación que tienen con las Organizaciones Sociales y, por tanto, la legitimidad de las ONG se sostiene en su capacidad de construir una relación de respeto y no de injerencia con las OS; si las ONG no tienen esa capacidad, si no asumen su trabajo en base al respeto de la autonomía de las OS, “la relación se torna perversa y el trabajo pierde efectividad”, afirman. Puede suceder, admiten los entrevistados/as, que en ese difícil equilibrio que plantea la relación entre ONG y OS suceda que éstas últimas asuman un nivel de independencia tal que la ONG se sienta desplazada, además de cuestionada su legitimidad. Entonces, la relación puede adquirir “tintes prebendales y de cooptación para reproducir la legitimidad de la ONG”. Ahí, la relación comienza a ser compleja y frágil frente a hechos como el cambio de un dirigente, la orientación de la Organización Social y, más aún, el empoderamiento que logren alcanzar las OS. En ese mismo plano, los líderes de las ONG Nacionales entrevistados/as admiten también que para quienes evalúan la práctica de su trabajo cotidiano resulta difícil comprender y separar qué es “injerencia” y qué es “acompañamiento” en la relación con las OS. Para intentar establecer los límites entre uno y otro concepto, uno de los entrevistados/ as describe, como ejemplo, que en los procesos de empoderamiento de dirigentes de una OS, éstos recurren con frecuencia al consejo de la ONG, de
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sus ejecutivos o de sus técnicos. Y es en esa relación, que suele ser muy personal, en donde la percepción del consultor, sus propias perspectivas e inclusive su postura política e ideológica, influyen y generan múltiples efectos y resultados en la conducción de la OS. El escenario ideal en la relación de ONG y OS, explican los entrevistados/as, es aquél en que la ONG contribuye a la construcción de capacidades en las OS y a la conciencia crítica de sus dirigentes, de manera que la organización defina y encuentre su propio camino. Éste es, dicen, el concepto del “acompañamiento”, y ése ha sido el mecanismo que ha permitido, en los últimos años, un proceso creciente de empoderamiento de las OS con repercusiones claramente reconocibles en el actual proceso de transformaciones políticas, económicas y sociales. Los líderes de las Organizaciones Sociales consultados afirman que si bien el apoyo de las ONG a sus organizaciones adquiere, en muchos momentos, las características de injerencia, consideran que hoy, en términos generales, ese panorama ha cambiado. “Las ONG ya no pueden intervenir fácilmente —señala uno de los entrevistados/ as—, y cada vez interfieren menos en la vida orgánica de las Organizaciones Sociales”. A juicio de estos líderes, las OS han desarrollado la capacidad de discernir entre el apoyo que necesitan a través de las habilidades de facilitación de procesos para encaminar actividades de concientización o capacitación que requieren, desde los dirigentes hasta las bases, y que sirven en la medida en que sean colectivas, y aquellas otras acciones dirigidas a dividir, fraccionar o desviar el rumbo de las OS. Los entrevistados/as afirman que valoran el trabajo de aquellas ONG que proveen instrumentos y conocimientos para decidir políticas de beneficio colectivo y, al mismo tiempo, permiten que sean las OS quienes tomen las decisiones.
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El funcionario de Gobierno entrevistado analiza el cumplimiento del principio de no injerencia de las ONG en las OS desde la perspectiva del apoyo económico que éstas reciben. Para este funcionario, el trabajo de fortalecimiento y desarrollo de capacidades de las ONG en las OS es el “pretexto” con el que las primeras logran un alto nivel de involucramiento en las organizaciones, “y como les proporcionan recursos económicos para sus actividades —seminarios, alimentación, transporte, etc.— llegan a generar un nivel de dependencia de la organización hacia la ONG”. Esta dependencia, dice el entrevistado, con el paso del tiempo y según el grado de injerencia, condiciona el funcionamiento de la organización a la voluntad de la ONG. Otros entrevistados/as del sector estatal señalan que las ONG, la población y las organizaciones, deben construir procesos sociales de manera conjunta. Las personas no deben ser utilizadas por las instituciones como fuente de información o de generación de financiamiento, añaden.
2.3 ¿Rinden CUENTAS las oenegés?, ¿cómo lo hacen y a quién? Son dos grandes áreas en las que las ONG rinden cuentas. En la primera de ellas, la referida a los recursos financieros que reciben y administran, se procesa información de carácter técnico, fundamentalmente. En la segunda, se trata de informes sobre la relación entre sus proyectos, objetivos, acciones y, en especial, los resultados de su gestión frente a las organizaciones de la sociedad civil con la que trabajan, es decir, los beneficiarios/ as de su labor. El Estudio de Percepción recolectó información sobre la rendición de cuentas de las ONG mediante diferentes herramientas y en diferentes públicos y fuentes, con el propósito de obtener una mirada lo más completa posible sobre un tema de alta sensibilidad en estas instituciones.
En el caso de las entrevistas realizadas a lo actores del mundo del desarrollo, éstas recogieron las percepciones de las personas consultadas en dos aspectos: el cumplimiento del principio de transparencia y rendición de cuentas, y las dificultades de las ONG en el país para cumplir esa tarea. El resultado de estas indagatorias pretende contribuir también a responder a esas cuatro preguntas que suelen rondar en la cabeza de las personas apenas escuchan hablar de una ONG: ¿cuánto dinero reciben?, ¿qué hacen con ese dinero?, ¿cómo lo distribuyen? y ¿justifica su trabajo la cantidad de dinero que reciben? Y son tres, en términos generales, las percepciones más recurrentes recogidas por el Estudio: a) las ONG, efectivamente, rinden cuentas, pero lo hacen en ámbitos poco extendidos, prácticamente privados, o a través de procedimientos muy poco abiertos al conocimiento público; b) en el caso de la rendición de cuentas a la Cooperación Internacional, los principales financiadores de sus actividades, sí existen procedimientos rigurosos claramente establecidos y condicionados por estas instituciones; y c) se advierten dificultades en encontrar las mejores formas, métodos y herramientas para comunicar los resultados de su trabajo, en términos de información, a los beneficiarios, pues sus informes suelen ser demasiado técnicos, concentrados en aspectos cuantitativos y no de carácter cualitativo. En este acápite, además de las percepciones generales de los entrevistados/as sobre el tema, se presenta la información recogida por el Estudio en cuatro partes: la rendición de cuentas de las ONG al Estado, a la Cooperación Internacional y a los beneficiarios de su trabajo, además de un resumen sistematizado de las dificultades que sus ejecutivos encuentran a la hora de rendir cuentas. Los ejecutivos de las ONG Internacionales entrevistados/as abordan el cumplimiento del principio de transparencia y rendición de cuentas por parte de las ONG Nacionales a partir de los obje-
tivos que se plantean. En muchos casos, señalan, esos objetivos son sencillamente inalcanzables y, a pesar de los grandes esfuerzos que hacen para alcanzarlos, especialmente en términos de los recursos que invierten, la dimensión de los problemas y desafíos que enfrentan suelen rebasar sus capacidades, lo que, finalmente, incide negativamente en el momento del balance de sus actividades. Los líderes de las ONG Nacionales consultados destacan, en primer lugar, que existen herramientas e instrumentos legales y administrativos que regulan la labor de sus instituciones en cuanto a la transparencia y rendición de cuentas, ante el Estado, sus financiadores y los beneficiarios de su trabajo. Señalan, asimismo, que una gran parte de ONG en el país están sujetas a auditorias periódicas —y en varios casos permanentes—, tanto de sus donantes como aquellas que ellas mismas contratan, y que la información que emerge de esos procesos es publicada en sus memorias institucionales, en sus páginas web y en la información que presentan al Estado. Uno de los entrevistados/as narró que, incluso, en una suerte de ejercicio de transparencia, algunas ONG abrieron el manejo de sus cuentas a las Organizaciones Sociales. El resultado, sin embargo, no fue el esperado, pues esas organizaciones concentraron su mirada exclusivamente en los salarios del personal, cuestionándolos y desvalorizando, a partir de ese único dato, la tarea de las ONG. Admiten varios de los entrevistados/as, además, que no han logrado establecer instrumentos que permitan una relación más fluida con las organizaciones sobre la transparencia y rendición de cuentas de sus instituciones, atribuyéndole a este hecho el manejo, por parte de las Organizaciones Sociales, de una agenda más política que de intereses compartidos. La percepción más reiterada de los entrevistados/as del sector estatal señala que no existen niveles suficientes de transparencia en las ONG
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respecto de los resultados de su trabajo frente a los sectores a los que dirigen sus acciones, lo que no significa necesariamente, dicen, que esto manifieste la existencia de malos manejos en estas instituciones. “La rendición de cuentas debe servir también para medir el nivel del impacto que las ONG generan en la sociedad, y es la sociedad la que debe calificarla. Por eso, no basta tener mucha plata o buenos sistemas contables o financieros, personal eficiente, o procesos muy competitivos, lo importante es el impacto que recibe la gente. Saber si la ONG contrata dos o tres secretarias o si contrata familiares, no interesa tanto, lo importante es que presente el producto a tiempo, oportunamente y que sea útil”. [Cooperación]
“La producción de sistemas de gestión que permitan rendir cuentas y que estén vinculados no solamente al uso de recursos financieros sino al impacto del trabajo, depende de la capacidad institucional de las ONG. Además, la rendición de cuentas tiene que ver con la disponibilidad política de las instituciones, y en esto hay algunas más dispuestas a ello y otras que son demasiado cerradas, que creen que no tienen el deber de rendir cuentas porque piensan que son entidades privadas, pero el problema es que son entidades públicas y, como tales, tiene la obligación de rendir cuentas”. [ONG Nacional] Rendición de cuentas al Estado. El Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), del Ministerio de Planificación del Desarrollo, es la entidad estatal encargada de supervisar la labor de las ONG en el país. Sus autoridades consideran que los actuales mecanismos de rendición de cuentas de las ONG ante el Estado —presentación de planes estratégicos,
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estados financieros e informes relacionados—son insuficientes, y por ello este Viceministerio viene preparando, desde hace varios meses, una “Ley de ONG”. Las preocupaciones principales del VIPFE, respecto de las ONG, parecen estar centradas en el control y monitoreo de los recursos financieros que estas instituciones reciben y administran. Al respecto, algunos ejecutivos de las ONG Internacionales opinan que el enfoque del Estado respecto de la rendición de cuentas por parte de las ONG no debiera limitarse a controlar el monto de dinero que reciben, sino a la supervisión y revisión de sus políticas, de sus proyecciones y visiones, es decir, encontrar la forma en que las ONG puedan contribuir al desarrollo de las políticas públicas en el país. A juicio de estos entrevistados/as, una de las tareas centrales del Estado es persuadir a las ONG para que enmarquen su trabajo en las políticas de Estado, y no tanto en las políticas del gobierno. Ése es el mecanismo, concluyen estos ejecutivos, que permitirá desarrollar un seguimiento, monitoreo y supervisión cualitativa sobre la efectividad de estas instituciones. Los líderes de las ONG nacionales entrevistados/as, por su parte, señalan que una de las principales dificultades de rendir cuentas al Estado, radica, entre otros varios aspectos, en las lógicas de supervisión estatal abocadas mucho más al control de sus estructuras financieras, “como si se tratara de una empresa comercial”. Los entrevistados/as, asumiendo que la información que presentan al Estado podría ser insuficiente, creen que el criterio mayoritario de las ONG es el de ampliar los mecanismos de rendición de cuentas de manera que se creen espacios de diálogo que les permitan exponer sus proyectos, programas y políticas, tal como lo hacen las agencias de la Cooperación Internacional. Hay en las ONG, afirman, una disposición a compartir su información e ir mucho más allá del manejo de los recursos que las financian. Señalan, asimismo,
que el Estado, bajo el esquema del derecho que le asiste de supervisar el trabajo de las ONG, suele utilizar el tema del manejo de recursos como un instrumento para amedrentar a estas instituciones. Otra de las dificultades que identifican los líderes de las ONG entrevistados/as es el tedioso, lento y poco operativo proceso burocrático de evaluación de sus informes por parte de los funcionario del VIPFE. Rendición de cuentas a la Cooperación Internacional. Existe una percepción generalizada sobre las exigencias y rigurosidad de la rendición de cuentas por parte de las ONG a la Cooperación Internacional. Se trata, dicen los entrevistados/as, de sistemas de contabilidad y de responsabilidades financieras muy claras que incluyen auditorías periódicas e informes semestrales y anuales —narrativos y financieros— cuya presentación está siempre sujeta a una revisión exhaustiva que, en muchos casos, debe reelaborarse por la exigencia de las instituciones de la Cooperación pues ellas mismas deben rendir cuentas a sus respectivas sedes. Rendición de cuentas a los beneficiarios. La percepción más generalizada recogida por el Estudio de Percepción respecto de las características de la rendición de cuentas a los sectores con los que
trabajan las ONG, es que esos informes debieran tener un carácter integral, es decir, que refieran las metas buscadas, los resultados obtenidos y los costos realizados. Informes de esta naturaleza, afirman, conllevan un significativo impacto educativo en la población que, finalmente, enriquece el trabajo de las ONG. Son, sin embargo —apuntan los entrevistados/ as—, varios los prerrequisitos para que esos informes tengan esas características, entre ellos, los tres más importantes: las capacidades y prácticas institucionales de las ONG, las características de la población beneficiaria y, en particular, las herramientas y procedimientos que se utilizan en la rendición de cuentas. Hay, además —indican las personas consultadas—, una creciente exigencia de la sociedad civil, especialmente en las poblaciones locales, y debido a un arraigado proceso de desarrollo comunitario, para que las ONG rindan cuentas. “Una ONG local que no cumpla su proceso de rendición de cuentas es difícil que subsista”, señala una de esas personas, y añade que, en varios municipios del país, se ha institucionalizado al menos una reunión anual en la que las ONG deben presentar sus informes. Esto sucede especialmente en proyectos productivos donde la planificación y ejecución son tareas que las ONG comparten con los beneficiarios.
GRÁFICO 16: Dificultades de las ONG para la Rendición de cuentas (RC) NR Falta de escenario de concertación El desalineamiento con las políticas estatales Percepción errónea de beneficiarios sobre RC No tienen problemas No miden sus resultados por lo tanto no hay que rendir Problemas con los receptores de información Desconfianza en el uso que se le pueda dar a la información Falta de control gubernamental Escaso tiempo y recursos para RC Los beneficiarios/grupo objetivo no piden RC No se utilizan las herramientas apropiadas Cultura de rendición de cuentas Reglamentación/normativa/leyes
15.9% 0.6% 1.0% 2.3% 5.3% 8.2% 11.0% 13.0% 16.3% 17.6% 20.6% 20.6% 25.4%
0% 10% 20% 30% Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010 Consultora REAL DATA SRL
42.7% 40%
55
Principales dificultades en la rendición de cuentas. El Gráfico 16 y el Cuadro 2 recogen la codificación de las respuestas entregadas por los actores del desarrollo en el país cuando se les preguntó sobre las dificultades que encuentran las ONG a la hora de la rendición de cuentas. Como se observa, una notable mayoría (el 42,7%) señala que la primera de esas dificultades se encuentra en la “reglamentación, normativa o leyes” relacionadas, de una u otra forma, con las actividades que desarrollan las ONG. Inmediatamente después, pero a poco más de 17 puntos porcentuales, los entrevistados/as le asignan a la ausencia de una “cultura de rendición de cuentas” en el país (el 25,4%) una segunda razón que dificulta la rendición de cuentas. Llama la atención, asimismo, que en el otro extremo de las percepciones registradas, con apenas el 0,6% de las personas consultadas, aparezca la “falta de escenarios de concertación” como la menos importante de las dificultades.
Cuando se desagregan las respuestas por pertenencia a uno de los grupos de actores del desarrollo, tal como se observa en el Cuadro 2, destacan especialmente las siguientes percepciones: los ejecutivos de la Cooperación Internacional y los funcionarios del sector estatal entrevistados/as coinciden en señalar que son las normas la principal dificultad de las ONG a tiempo de rendir cuentas; destaca igualmente la opinión del personal de la Cooperación Internacional entrevistado que le asigna un significativo peso a la normativa y a la ausencia de una cultura de rendición de cuentas como dificultades principales en la rendición de cuentas por parte de las ONG; no es menos significativa la opinión de la mitad de los líderes de las Redes de ONG que operan en el país quienes señalan que las dificultades en la rendición de cuentas nace de la reticencia de los beneficiarios a exigirla.
CUADRO 2: Dificultades de las ONG para rendir cuentas según tipo de organización Tipo de organización Razones
Total
Coop.
Gob.
ONG Int.
ONG Nal
Org. Social
Red
Reglamentación/normativa/leyes
42,7
60,0
75,0
25,0
46,2
50,0
Cultura de rendición de cuentas
25,4
50,0
25,0
25,0
30,8
21,4
No se utilizan las herramientas apropiadas
22,9
50,0
25,0
23,1
14,3
25,0
Los beneficiarios/grupo objetivo no piden RC
20,6
10,0
25,0
12,5
19,2
7,1
50,0
Escaso tiempo y recursos para RC
17,6
10,0
25,0
18,8
26,9
Falta de control gubernamental
16,3
20,0
25,0
38,5
Desconfianza en el uso que se le pueda dar a la información
13,0
12,5
15,4
Problemas con los receptores de información
11,0
10,0
12,5
11,5
No miden sus resultados por tanto no hay que rendir
8,2
10,0
6,3
7,7
No tienen problemas
5,3
6,3
11,5
Percepción errónea de beneficiarios sobre no RC
2,3
El desalineamiento con las políticas estatales
1,0
Falta de escenarios de concertación
0,6
Sin respuesta
15,9
10,0
14,3 50,0 7,1
14,3
6,3 3,8 10,0
25,0
31,3
7,7
25,0 25,0
3,8
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010 REAL DATA SRL
56
25,0
21,4
GRÁFICO 17: Marco Regulatorio 33.9%
66.1%
Presenta problemas
No es un problema 100%
Gobierno OS ONG Nacional Redes ONG Internacional
63%
38%
48%
52% 100% 62%
39%
no creen, mayoritariamente, que hay problemas en el marco regulatorio son los líderes de las Organizaciones Sociales. En el caso de la opinión de los ejecutivos de las ONG Nacionales, la percepción se encuentra claramente dividida entre quienes sí identifican problemas y quienes no lo hacen. Las opiniones mayoritarias de los directivos de la Cooperación y de las ONG Internacionales, prácticamente coincidentes en términos porcentuales, identifica como uno de los problemas la inexistencia de una ley que norme de manera directa las actividades de las ONG. Y en términos todavía más concretos, señalan dificultades en el ámbito de las normas laborales que regulan los contratos que establecen las ONG con sus trabajadores.
Los entrevistados/as indican, por otra parte, que durante la actual gestión de Gobierno se han en0% 20% 40% 60% 80% 100% durecido las regulaciones de carácter administraFuente: Est: Percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct-2010 tivo que se emiten desde el poder Ejecutivo para REAL DATA las ONG. Al margen de los lentos procesos burocráticos de la administración estatal, citan como 2.4 ¿Cuáles son las CONDICIONES DE ejemplos los requisitos que se exigen ahora para TRABAJO de las oenegés? conformar una ONG, permisos, registros y otras El examen del ambiente de trabajo de las ONG, a medidas de esta naturaleza que, a su juicio, son partir de las respuestas entregadas por los actores “poco neutras”. del desarrollo entrevistados/as en el Estudio de Entre los entrevistados/as de las ONG InterPercepción, ha sido agrupado en cuatro áreas: a) el nacionales, por otra parte, se advierte una mimarco regulatorio existente; b) el entorno político rada más política. Señalan estos ejecutivos que si actual; c) la influencia positiva o negativa de los factores culturales e interculturales; y d) las condi- bien no es nuevo el intento del actual Gobierno de ciones de financiamiento a las que están sujetas las ejercer un rígido “control o supervisión” sobre la ONG.Marco regulatorio. Dos de cada tres entre- labor de las ONG —lo intentaron otros gobiernos vistados/as consideran que el actual marco regula- en el pasado—, lo que se puede percibir ahora es la torio que rige las actividades de las ONG “presenta intención del Ejecutivo de administrar los recurproblemas”, tal como lo muestra el Gráfico 17. sos financieros que perciben las ONG o, al menos, Una vez desagregados los segmentos de opinión, jugar el papel de intermediario entre las instituse advierte una clara coincidencia entre los actores ciones de la Cooperación Internacional y las ONG. estatales entrevistados/as y los ejecutivos de las Si esta intención se haría efectiva, afirma uno de Redes de ONG, pues todos ellos señalan que exis- los entrevistados/as, “se tergiversaría el carácter ten problemas en la normativa que regula el traba- de independencia del trabajo de las ONG”. Cooperación
63%
38%
jo de las oenegés. Los únicos entrevistados/as que
“No se debe olvidar —añade ese entrevistado—
57
que gran parte de las ONG, precisamente por su independencia, han contribuido con mayor efectividad a la gestación de propuestas de políticas públicas alternativas a las de los partidos políticos, poderes económicos o a las de los gobiernos de turno. El cambio de este esquema permitiría un accionar con características arbitrarias, en especial si la lógica de ese accionar es política”, concluye. Los ejecutivos de las ONG Nacionales, cuya opinión se encuentra claramente dividida entre quienes afirman que el marco regulatorio que norma las actividades de las ONG presenta problemas y quienes no lo creen así, expresan dos posiciones igualmente diferenciadas cuando los primeros señalan que la normativa actual no impide el trabajo independiente de las oenegés, mientras los segundos afirman que la falta de claridad de las normas contribuye al cuestionamiento político del gobierno a las ONG. Quienes sostienen esa segunda posición observan los siguientes problemas: 1) el cuestionamiento gubernamental a los contratos de trabajo que firman las ONG con sus empleados bajo el argumento de que no cumplen la normativa laboral “como si nuestras instituciones fueran industrias o empresas que generan ganancias”; 2) el uso de los mecanismos de fiscalización estatal sobre el manejo de los recursos financieros de las ONG y la exigencia de optimizar sus resultados de gestión como instrumentos de presión política; 3) el intento de los gobiernos municipales que, en nombre de su autonomía institucional, pretenden aplicar tasas impositivas municipales a las ONG; y 4) el incumplimiento, por parte del Gobierno, de aquellos principios constitucionales que le garantizan a las ONG, como colectividades organizadas de la sociedad civil, el libre ejercicio de su trabajo. Todos estos factores, concluyen los ejecutivos de las ONG Nacionales, contribuyen al deterioro de las condiciones de trabajo de estas instituciones.
58
Todos los ejecutivos de las Redes de ONG consultados, como ya se ha señalado aquí, advierten la existencia de problemas en el marco regulatorio que norma las actividades de las ONG. Varios de ellos, además, señalan que la elaboración de un proyecto de Ley de ONG por parte del Ejecutivo — en medio de un clima generalizado de acusaciones y cuestionamientos por parte del Gobierno a las ONG—, parece buscar la gestión estatal de los recursos que obtienen estas organizaciones —lo que invalidaría el propio rol de las ONG—, o al menos “encuadrarlas” a los intereses gubernamentales y hasta “sentarles la mano”, como afirman algunos de los entrevistados/as. Todo esto ha generado una situación de incertidumbre e inseguridad en las ONG, añaden. La mayoría de los líderes de las Organizaciones Sociales entrevistados/as no advierte problemas en el marco regulatorio establecido para el trabajo de las ONG. Afirman, además, que si las ONG trabajan y defienden los derechos de las personas, “deben ser las primeras en cumplirlos”. “Hay un decreto que regula el funcionamiento de las ONG. Es un decreto que, dependiendo de la situación política, ha estado siempre sujeto a posibles modificaciones, y entre ellas, el alineamiento de las ONG a las políticas del Gobierno. Esto no sucede sólo ahora, ha sucedido también con otros gobiernos que intentaron reducir el marco de acción de las ONG. Se necesita, por tanto, un marco normativo claro que nos permita trabajar con la sociedad civil y no solamente con las políticas del Gobierno”. [ONG Internacional] Entorno político actual. Si hay una mayoría clara en los entrevistados/as cuando afirman que hay problemas con la normativa que regula las labores de las ONG, cuando se les pregunta si el actual entorno político genera también problemas, esa mayoría se torna mucho más clara y próxima a una
notoria mayoría: el 84,8% de los entrevistados/as afirma que el entorno político actual “Presenta problemas” para el normal desenvolvimiento de las ONG (Gráfico 18). Las percepciones de los líderes de las Organizaciones Sociales, de las ONG Nacionales y de la Cooperación Internacional, desagregadas en cifras porcentuales, tal como aparecen en el Gráfico 18, se mueven entre el 86 y el 88
los propósitos de búsqueda de igualdad, equidad y justicia—, el clima político en que se desenvuelven las sitúa, muchas veces, en el centro de los cuestionamientos gubernamentales. La paradoja, además, afirman estos entrevistados/as, se refuerza con el hecho de que, especialmente en La Paz, numerosos funcionarios del actual Gobierno provienen de ONG.
por ciento de entrevistados/as que asegura que el
Los ejecutivos de las ONG Internacionales, por su parte, señalan que el actual entorno polí“Presenta problemas”; en el caso de los entre- tico en el que trabajan las ONG es el menos adevistados/as que trabajan en alguna repartición es- cuado y el más propenso a fricciones con el actual tatal, la percepción es unánime: todos advierten Gobierno. Existen además, señalan, varias orgaproblemas en este ámbito de análisis. nizaciones de la sociedad civil que han hecho suyo el discurso anti-ONG del Gobierno. Sin embargo, GRÁFICO 18: estos entrevistados/as alertan también sobre una Entorno político actual posición demasiado reactiva en algunas ONG que, 15.2% en una actitud de defensa de sus instituciones, 84.8% han asumido un discurso en el que se habla del “fantasma del control totalitario estatal”, algo que, a su juicio “parece un error”. En todo caso, concluyen, tanto las acciones del Gobierno en contra de las ONG como la reacción de varias de ellas, no favorece la necesidad de crear un clima de entenPresenta problemas No es un problema dimiento y diálogo entre dos actores del desarrollo que podrían construir “la mejor alianza posible”. Gobierno 100% Creen estos ejecutivos que el principal error en el OS 88% 12% que cae el Gobierno es el de negar a las ONG el ONG Nacional 86% 14% rol de actores de la sociedad civil y asumirlas solamente como entidades prestadoras de servicios. Redes 75% 25% Dicha actitud, afirman finalmente los entrevistaONG Internacional 77% 23% dos/as, tiene que ver con el fortalecimiento del Es88% 13% Cooperación tado y el cambio de estrategias de la propia Coope0% 20% 40% 60% 80% 100% ración Internacional en los últimos años. actual entorno político en el que trabajan las ONG
Fuente: Est:Percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct-2010 REAL DATA SRL
Y son los entrevistados/as de la Cooperación Internacional quienes destacan la paradoja que expresan esas cifras porque consideran que, a pesar de que la mayoría de las ONG en el país optó por alinearse a los postulados programáticos del actual gobierno —esa mayoría comparte
Los ejecutivos de las Redes de ONG resumen su opinión sobre el ambiente político en el que trabajan las ONG como “altamente conflictivo”, no sólo por la posición asumida por el Gobierno sino por la que se advierte en gran parte de las Organizaciones Sociales. Estas organizaciones creen que las ONG “se han aprovechado de la pobreza de la gente para conseguir financiamiento”, afirma uno
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de los entrevistados/as. Las ONG, por su parte, señala otro de los ejecutivos consultados, no han logrado situar esa conflictividad en una perspectiva más larga, de mediano o largo plazo, lo que activa, en muchos casos, reacciones demasiado circunstanciales. Respecto del Gobierno, los entrevistados/as señalan que éste les atribuye demasiado poder a algunas ONG sobre aquellas Organizaciones Sociales enfrentadas a algunas de sus decisiones. Esto revela, afirman, la poca comprensión del Ejecutivo de la tarea de las ONG y de la independencia y autonomía de esas organizaciones. GRÁFICO 19: Aspectos culturales e interculturales 53.8%
46.2%
Presenta problemas
No es un problema 100%
Gobierno OS ONG Nacional
20%
80% 68%
32%
ha ocurrido en el pasado inmediato, pues no se puede negar, señalan, la contribución de estas instituciones al empoderamiento de los actores sociales, a la participación ciudadana y al control social y a la lucha contra la pobreza. Por su parte, varios de los dirigentes de las Organizaciones Sociales entrevistados/as reconocen el fuerte control que ejerce el actual Gobierno sobre las ONG, y algunos de ellos manifiestan su preocupación porque creen que detrás de ese posicionamiento gubernamental podría estar el interés de “apoderarse” del espacio en el que trabajan, un espacio —dicen— en el que se requieren ciertos niveles de independencia y con el que “todavía queda mucho por hacer”. Los entrevistados/as del área estatal, a su vez, señalan que los actuales problemas entre el Gobierno y las ONG surgen por la relación de muchas de ellas con la agencia de cooperación de los Estados Unidos, USAID. El condicionamiento de la cooperación que presta USAID en el país —afirman estos funcionarios— “genera recelos políticos e institucionales en el Gobierno”. Otros entrevistados/as señalan que el Gobierno y las propias ONG debieran asumir que el actual “proceso de cambio trasciende la gestión gubernamental y la propia labor de las ONG”.
Aspectos culturales e interculturales. Para el 53,8% de los entrevistados/as (Gráfico 19), los asONG Internacional 69% 31% pectos culturales e interculturales no constituyen un problema en el ámbito de trabajo de las ONG. Cooperación 67% 33% Es sugerente, por otra parte, cuando se diferen0% 20% 40% 60% 80% 100% cian los segmentos de percepción según los actoFuente: Est:Percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct-2010 REAL res consultados, que los funcionarios estatales y DATA SRL los líderes de las Redes de ONG tengan una idea Otros entrevistados/as afirman que el Gobierno y completamente opuesta al respecto, como es intelas Organizaciones Sociales que cuestionan la ta- resante advertir que los líderes de las Organizarea de las ONG debieran entender que los desafíos ciones Sociales, con un mayoritario 80%, consideque plantea el actual proceso de transformaciones ren que los aspectos culturales e interculturales políticas, económicas y sociales requerirá, tarde o sí representan un problema para el trabajo de las temprano, el aporte de instituciones especializa- ONG. En el caso de los ejecutivos de la Coodas e independientes —como las ONG—, tal como peración Internacional entrevistados/as, una Redes
60
100%
notable mayoría (dos tercios de ellos) considera que sí existen dificultades porque “el tema de las relaciones culturales e interculturales no ha sido asumido por las ONG en su real dimensión”, afirma uno de ellos. “Es verdaderamente un tema de moda y muy atractivo para la Cooperación —dice otro de los entrevistados/as—, pero por ello mismo las ONG deberían cuidar muy bien su rol y no incurrir en la intromisión y manipulación”, señala. Muchas ONG, especialmente aquellas consideradas “serias”, opina otro ejecutivo, han desarrollado significativos procesos de discusión sobre el tema, pero también existen ONG para las que los aspectos culturales e interculturales en su trabajo son sólo “retórica”.
cenario del discurso culturalista” que, a su juicio, ha tenido una particular incidencia en el trabajo de las ONG. “Desde hace muchos años —afirma el entrevistado—hay un esfuerzo en nuestras instituciones por intentar responder a este nuevo escenario y a sus nuevos actores, desarrollando una capacidad de adaptabilidad a la cultura, idioma y cosmovisión de estos pueblos”. Otro de los líderes de las ONG Nacionales destaca la importancia del tejido cultural y de los saberes de los pueblos indígenas que ha permitido, por ejemplo, la incorporación del acceso al agua como un derecho en la Constitución Política del Estado. “Todos estos aspectos, a fin de cuentas —dice el entrevistado— son condiciones favorables para el trabajo de las ONG porque proporcionan una gama de oportunidades a aprovechar en función
Lo ocurrido en el país durante los últimos años, señala otro de los entrevistados/as, obliga a las ONG a ampliar su mirada y sus acciones para entender mejor una realidad cultural e intercultural especialmente importante en el país, concluye.
de un desarrollo con equidad”.
Para la mayoría de directivos de las ONG Internacionales, y también para los ejecutivos de las Redes de ONG entrevistados/as, los aspectos culturales e interculturales en el trabajo de las ONG no presentan problemas ni tensiones. Es más, esa mayoría considera que la diversidad cultural del país, asumida como una diversidad étnica, de género y generacional, ha contribuido positivamente a la labor de las oenegés y las ha obligado a desarrollar capacidades de comunicación e interlocución que le permitan interpretar mejor esa diversidad, especialmente en las organizaciones sociales del movimiento indígena.
notable mayoría de los líderes de las Orga-
Los líderes de las ONG Nacionales consultados, por su parte, y también mayoritariamente, coinciden con la percepción de los ejecutivos de las ONG Internacionales. Uno de ellos destaca, en especial, “la emergencia y el posicionamiento de organizaciones de pueblos indígenas dentro del es-
A contramano de esta manifiesta disponibilidad de la mayoría de los líderes de las ONG Nacionales por asumir los valores culturales e interculturales como una oportunidad para su trabajo, una nizaciones Sociales consultados (el 80%), considera que las ONG “utilizan” esos valores de los pueblos originarios con el único propósito de “justificar su existencia”. El funcionario de Gobierno entrevistado, a su vez, y coincidiendo con el criterio mayoritario de los líderes de las Organizaciones Sociales entrevistados/as, señala que tanto los profesionales de las ONG como los representantes de la Cooperación Internacional, e incluso los propios servidores públicos, no han logrado aún “una lectura adecuada del ambiente étnico” que se vive en el país y de la necesidad de remontar el pasado a partir de nuevas lecturas verdaderamente interculturales y descolonizadoras. Condiciones de financiamiento. Puede afirmarse que nueve de cada 10 de las personas en-
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trevistadas por el Estudio de Percepción señala que sí existen problemas en las condiciones del financiamiento al que acceden las ONG. Todos los entrevistados/as del sector estatal, los líderes de las Organizaciones sociales y los ejecutivos de Redes de oenegés entrevistados/as lo creen así, y sólo la cuarta parte de los representantes de la Cooperación Internacional señala que las condiciones de acceso al financiamiento por parte las ONG no presenta dificultades (Gráfico 20). GRÁFICO 20: Condiciones de financiamiento a las que están sujetas las ONG 11.4% 88.6%
Presenta problemas
No es un problema
Gobierno
100%
OS
100%
ONG Nacional Redes ONG Internacional
79%
21% 100%
82%
18%
bles y concretos.Para los ejecutivos de las ONG Internacionales consultados las limitaciones de acceso de las ONG a recursos tiene que ver, centralmente, con las condiciones cada vez más estrictas que exigen los financiadores. Esas condiciones son, fundamentalmente, la evaluación de las capacidades de canalizar, gestionar y ejecutar los fondos otorgados por parte de las oenegés. Otros condicionamientos, señalan los entrevistados/as, son los relativos a la ejecución de proyectos directamente relacionados con las necesidades de poblaciones locales y que cuenten con la participación de los involucrados. Las exigencias de corresponsabilidad en la ejecución de proyectos y programas, y en la obtención de resultados cualitativos enmarcados en los Objetivos del Milenio, se han convertido también, señalan los ejecutivos de estas ONG, en condicionamientos cada vez más exigentes y con plazos más cortos. Los representantes de las Redes de ONG, por su parte, sostienen que los problemas de acceso a financiamiento de las ONG tiene relación directa con que Bolivia ha dejado de ser una prioridad para las agencias de cooperación internacional por su nivel de ingresos per cápita, hoy más alto que hace una década.
La mayoría de entrevistados/as de ONG nacio75% 25% nales asumen como suyas las dificultades de acceCooperación so a financiamiento que describen sus colegas de 0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: Est:Percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct-2010 REAL las ONG Internacionales y aseguran que hoy, en el DATA SRL país, es cada vez más difícil obtener recursos para sus labores, además de augurar que, en los próxiPara los entrevistados/as de la Cooperación mos años, sólo las oenegés más grandes y eficaces Internacional los problemas de acceso a recurtendrán la capacidad de cumplir con las exigencias sos financieros por parte de las ONG son: aquellos y condicionamientos de las agencias de cooperación. que nacen de la difícil situación económica global de los países donantes, las imposiciones cada vez Uno de los entrevistados/as observa críticamente más estrictas del Estado que buscan controlar los los condicionamientos de las agencias señalando ingresos de las ONG y la decisión de las agencias que los problemas de las ONG Nacionales no rade cooperación que han decidido focalizar mejor dican en su capacidad de adecuarse a condiciones sus recursos en proyectos y programas de mayor de financiamiento más rígidas, ya sea en la renimpacto, sostenibilidad y áreas temáticas locales dición de cuentas o en la verificación de impactos que garanticen resultados mucho más alcanza- de sus acciones a través de indicadores también
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más exigentes, sino en que el “aterrizaje forzoso” al que parecen obligarlas las referidas agencias “rompe los procesos desarrollados por las ONG” en el sentido en que las nuevas exigencias y condicionamientos se concentran más en la estructura y ejecución del gasto, “perdiendo de vista los objetivos estratégicos que se trazan nuestras instituciones”, afirma el entrevistado. Otra mirada, igualmente crítica y semejante, expresada por otro entrevistado, indica que viene imponiéndose en las agencias de cooperación una tendencia que prioriza el financiamiento a proyectos concretos y no tanto a programas, lo que, a su juicio, provoca que muchas ONG se vean obligadas a “abandonar sus agendas políticas y su misión” para obtener financiamiento y sostenibilidad. El principal argumento de los líderes de las Organizaciones Sociales sobre el condicionamiento al acceso de recursos por parte de las ONG —todos los entrevistados/as de este segmento opinan que existen problemas en el financiamiento a estas instituciones— es que dicho condicionamiento genera dependencia y limita la visión y acción de las oenegés, además de imponer las normas y políticas ya predeterminadas de los donantes. Por ello, estos entrevistados/as creen que debe ser el Estado quien debe encargarse de la supervisión y verificación de esas políticas para que se acomoden a los intereses del país y al de las Organizaciones Sociales y así, logren los impactos buscados.
2.5 ¿QUÉ PIENSAN los actores del desarrollo de las oenegés? Con la intención de “cuantificar” la opinión de los actores del desarrollo en el país respecto del trabajo de las oenegés, y en particular de su aporte o efectividad al mejoramiento de la calidad de vida y de los derechos de las personas pobres, se les pidió a los entrevistados/as por el Estudio que posicionaran su percepción de una escala de 0 a 100 puntos.
La pregunta concreta realizada en cada una de las entrevistas fue la siguiente: ¿En una escala de 0 a 100, diga usted cuánta efectividad considera que han conseguido las ONG en el tema del mejoramiento de la calidad de vida y los derechos de las personas pobres y marginalizadas? Las respuestas de los líderes y ejecutivos que se animaron a entregar su “calificación” sobre el aporte o efectividad del trabajo de las ONG, cuantificada en la referida escala (de 0 a 100), se presenta aquí en el Gráfico 21. Las repuestas han sido agrupadas en tres renglones: la efectividad “Baja”, “Media” y “Alta”.Una primera y rápida mirada al Gráfico 21 nos entrega una primera constatación: la mayoría de las respuestas se sitúa en un “punto medio”: casi la mitad del total de las respuestas (el 46,9%) señala una efectividad “Media”; la otra mitad de las repuestas se divide prácticamente en dos: el 27,5% califica la efectividad del trabajo de las ONG como “Alta” y la otra mitad, el 25,5%, de “Baja”. Si se re-codifican las tres categorías de calificación —de “Alta”, “Media” y “Baja” a “Buena”, “Regular” y “Mala”—, puede concluirse que la mayoría de los entrevistados/as (el 46,9%) considera que el aporte o efectividad del trabajo de las ONG en Bolivia al mejoramiento de la calidad de vida y de los derechos de la población pobre del país ha sido “Regular”; la otra mitad de los entrevistados/as divide su percepción en calificar ese trabajo como “Bueno” (el 27,5%) y “Malo” (2l 25,5%). En una segunda mirada al Gráfico 21, esta vez situándola en la desagregación de las respuestas entregadas al Estudio por cada uno de los cinco grupos de percepción (Gobierno, Organizaciones Sociales, ONG Nacionales e Internacionales y Cooperación), destaca la calificación de tres cuartas partes de las respuestas de los líderes de las Redes de ONG que operan en Bolivia —el 75%, el más alto porcentaje de todas las respuestas registradas—, que califica el trabajo de las ONG en el país como “Regular” (solo uno de estos líderes califica de “Bueno” el aporte de las ONG).
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GRÁFICO 21: % de efectividad de las ONG en el mejoramiento de la calidad de vida 25.5% 27.5%
46.9% Baja
Media
Gobierno OS
Alta
50% 33%
50% 42%
ONG Internacionales: el 56% de estos ejecutivos de estas instituciones lo califica así. Uno de los entrevistados/as de las ONG Internacionales argumenta esa calificación destacando que “las ONG han tenido un alto impacto sobre todo en las áreas rurales, en aquellos lugares donde están acentuados los mayores índices de pobreza”, y le atribuye ese impacto positivo a un “trabajo rico en objetivos y resultados, basado en el desarrollo del actual proceso político, la inclusión de los sectores marginados y la participación crítica y reflexiva de los ciudadanos en base al reconocimiento de sus derechos”.
25%
El grupo de entrevistados/as que peor califica el 41% 41% trabajo de las ONG, y a una significativa distancia ONG Nacional 18% del resto, es el de los funcionarios estatales: el 50% 75% Redes 25% de estas personas opina que la efectividad de las ONG Internacional 19% 25% 56% oenegés a la mejora de la calidad de vida de los más pobres del país es “Malo”. En esta percepción 50% 33% Cooperación 17% el mayor peso se encuentra en la opinión del fun0% 20% 40% 60% 80% 100% cionario del Gobierno, quien cree que existe una Fuente: Est Percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Oct-2010 REAL gran diferencia, en términos de impacto, entre los DATA SRL recursos que administran las ONG y los resultados Si se repara en el más alto porcentaje de califica- que obtienen. El segundo grupo de entrevistados/ ción al trabajo de las ONG, aquél que lo señala as que peor califica a las ONG es el de los líderes como “Bueno”, ese porcentaje corresponde a las de las Organizaciones Sociales: el 33% de estas repuestas entregadas por los ejecutivos de las personas califica ese trabajo como “Malo”. GRÁFICO 22: Factores restrictivos para que las ONG no desplieguen su potencial pleno en el tema del desarrollo (en porcentaje) Falta de recursos Mala comunicación, desinformación Falta de ambiente de apoyo al trabajo de las ONG No adecuarse al entorno cambiante de cómo trabajar Pretensión de influencia en políticas públicas Ampliar los espacios o población donde trabajan Carencia de información conocimiento del ambiente de trabajo La deficiente lectura del escenario político Cumplen una labor que no les incumbe Falta de coordinación entre ONG con redes/plataforma Se espera resultados a corto plazo Falta de una mejor precisión de los roles en función de los El desarrollo de trabajos fragmentados La burocratización que los aleja de la realidad Falta de claridad en la regulación por parte del gobierno
15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9% 15.9%
0% 10% 20% Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010. Nota: Respuesta múltiple
64
30%
40%
Otro dato relevante que surge de las respuestas de los entrevistados/as es el de las propias ONG Nacionales, cuya opinión mayoritaria (el 41%) considera que su trabajo en beneficio de los más pobres es “Regular”, el otro 41% que es “bueno” y el 18% “malo”. Factores restrictivos. Otra de las consultas a los entrevistados/as, siempre en el ámbito de la efectividad del trabajo de las ONG, fue el relativo a los factores que consideran restrictivos para un mejor desempeño de estas instituciones. En las respuestas obtenidas, codificadas en el Gráfico 22, destacan tres de esos factores: 1) la falta de recursos (37%); 2) la mala comunicación, desinformación y falta de organización; y 3) la falta de un ambiente de apoyo al trabajo de las ONG.
2.6 ¿QUÉ PIENSAN los actores del desarrollo de las Organizaciones Sociales, de la Cooperación Internacional y del Gobierno Nacional? Se presenta aquí, en este último acápite dedicado a recoger las respuestas que los actores del desarrollo en el país entregaron al Estudio de Percepción, la evaluación de esos actores sobre el trabajo de las Organizaciones Sociales (OS), de la Cooperación Internacional y del Gobierno Nacional en el ámbito del desarrollo. Las Organizaciones Sociales bajo la lupa. Son cinco los ámbitos en los que los actores del desarrollo evalúan a las OS: (1) Vigilancia y control de políticas públicas; (2) Promoción de la conciencia ciudadana sobre derechos; (3) Iniciativas de desarrollo local; (4) Efectividad en el mejoramiento de la calidad de vida; y (5) Legitimidad de las OS. (1) Vigilancia y control de políticas públicas. El Gráfico 23 ilustra las respuestas de los entrevistados/as sobre una de las tareas centrales que deben atribuirse a las OS. Esas respuestas, categorizadas en tres niveles —efectividad “Alta”, “Media” y “Baja”— entregan una percepción claramente mayoritaria y compartida por todos los actores del
desarrollo: el 78,3% de los entrevistados/as afirman que el rol de las OS en el ámbito de la vigilancia y control de las políticas públicas es “Baja”. Tan evidente y clara es esta percepción, que sólo el 3,1% de los entrevistados/as le otorga a las OS un nivel de efectividad “Alto” en la referida tarea. Y son algunos entrevistados/as de la Cooperación Internacional y de las ONG Nacionales quienes asumen esta valoración. La percepción de los entrevistados/as se presenta todavía más clara y contundente cuando se observa la opinión de los propios líderes de las OS consultados: el 86% de todos ellos —la cifra más alta registrada en este ámbito— opina que su tarea de vigilancia y control de las políticas públicas es “Baja”. GRÁFICO 23: Evaluación al rol de las OS de Vigilancia y control de políticas públicas 18.7% 78.3%
3.1%
Baja
Media
Alta 75%
Gobierno
25% 14%
86%
OS
16% 8%
76%
ONG Nacional Redes
75%
ONG Internacional
80%
Cooperación 0%
20%
25% 20%
78%
11% 11%
40% 60%
80% 100%
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010
(2) Promoción de la conciencia ciudadana sobre derechos. “¿Cree usted que las Organizaciones Sociales han tenido un impacto o efecto positivo en la construcción de conciencia ciudadana sobre los derechos y en la creación de capacidades
65
ciudadanas?”. Esta fue la pregunta realizada por el Estudio a los actores del desarrollo. Dos de cada tres entrevistados/as (el 66,1%) sostiene que, en este ámbito, el rol de las OS sí ha tenido un impacto positivo (Gráfico 24). GRÁFICO 24: Evaluación del rol de conciencia ciudadana y creación de capacidades ciudadanas (OS) 66.1%
acciones, forma de organizarse y de influir en el Gobierno.El 71% de los representantes de la Cooperación Internacional entrevistados/as, a su vez, coincide en señalar que las OS “han hecho un gran trabajo en términos de empoderamiento, de movilización social y de ejercicio de los derechos”, tal como lo señala uno de ellos. Los ejecutivos de las Redes de ONG, por su parte, mucho más críticos (el 50% valora positivamente el impacto de las OS en la defensa de derechos), observan la ausencia de una visión más integral de los derechos que incluya igualdad, equidad de género y derechos humanos.
Las opiniones de los dirigentes de Organizaciones Sociales, que no dejan de ser autocríticas, Sin efecto / impacto Efecto / impacto positivo como en el ámbito de la vigilancia y control de las políticas públicas, dividen su percepción entre 50% 50% Gobierno aquellos que creen que su labor en la defensa de OS 39% 62% derechos ha sido positiva y de un significativo impacto (el 62%), y quienes creen que no ha sido así ONG Nacional 100% 88% (el 38%). Varios de los entrevistados/as creen más Redes 50% 50% bien que el aporte en este ámbito es de las ONG, y no tanto de las OS, y hasta uno de ellos llega a ONG Internacional 20% 80% decir que “en el caso de las Bartolinas y los Tupac Cooperación 29% 71% Katari, ellos sólo han logrado aprovecharse de la 0% 20% 40% 60% 80% 100% coyuntura para aparecer como si fueran los granFuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre des gestores de las luchas sociales”. 33.9%
2010
Los ejecutivos de las ONG Nacionales e Internacionales son quienes, en mayores porcentajes (88 y 80 por ciento, respectivamente), creen que la promoción de derechos es un área destacada en la tarea de las OS y sus principales argumentos, sistematizados, son los siguientes: las OS han alcanzado un alto nivel participativo en la vida política del país como actores clave en el actual “proceso de cambio”; han sentado presencia, se han empoderado y se han hecho más visibles tanto a nivel nacional como internacional; han realizado un trabajo interesante en la discusión, reflexión, análisis y reivindicación de sus derechos; y han generado discurso, pensamiento y movilización social donde se han destacado sus
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La percepción de los funcionarios del área estatal, que en términos porcentuales coincide con la mirada de las Redes de ONG (el 50% cree que las OS han aportado positivamente a la defensa de derechos), destaca también los logros en este ámbito, aunque alguno de los entrevistados/as observa que, cuando se habla de construcción de ciudadanía, hay un notable avance en los líderes de las OS, pero no en sus bases, pues “la mayoría de la gente todavía no ha tenido la oportunidad de formarse con una conciencia ciudadana de responsabilidad pública”. (3) Iniciativas de desarrollo local. En este ámbito, la percepción de los entrevistados/as se torna mucho más dividida, pues aunque una mayoría (el
58,6%, Gráfico 25) cree que las iniciativas de las OS en el desarrollo local tienen un impacto positivo, muchos de ellos le atribuyen este logro no tanto a la convicción de las OS sino más bien a la labor de las ONG y la existencia de normas como la Ley de Participación Popular. GRÁFICO 25: Evaluación del rol de creación de iniciativas de desarrollo local (OS) 58.6%
positiva y el 33% negativa), destaca también el apoyo de las ONG a las iniciativas de desarrollo local emprendidas por las OS, especialmente en las propuesta de planes, herramientas y acciones conjuntas, además de la concentración de estas propuestas en las áreas rurales. Hace falta, sin embargo, observan estos entrevistados/as, iniciativas de más largo plazo y la construcción de consensos respecto de lo que se entiende por desarrollo. GRÁFICO 26: % de efectividad de las OS en el mejoramiento de la calidad de vida 31.2% 31.1%
41.4% Sin efecto / Impacto Gobierno
Efecto / impacto positivo 67%
OS
38%
ONG Nacional
47%
Redes
33%
ONG Internacional
33%
Cooperación
29%
33% 63% 53% 67% 67% 71%
0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010
Los representantes de la Cooperación Internacional, por ejemplo, a pesar de que una notoria mayoría de ellos (el 71%, la más alta valoración de todos los segmentos consultados) le otorga un importante papel a las OS en iniciativas de desarrollo local, observan que todavía prevalecen intereses de grupo: mi desarrollo económico local y no el desarrollo económico local. Por ello, dicen, se explican las diferencias existentes entre dirigentes campesinos, colonizadores e indígenas en torno a temas como la protección del medio ambiente o el manejo sostenible de la tierra. La opinión de los líderes de las ONG internacionales y de las Redes de ONG, idéntica en términos porcentuales (el 67%
37.8% Baja
Media
Alta
33%
Gobierno
67%
67%
OS
26%
ONG Nacional
25% 44%
50%
Redes
ONG Internacional 15% Cooperación
25% 0%
30% 25%
39%
20%
8%
25% 46%
75% 40% 60%
80% 100%
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010
Los líderes de las ONG Nacionales entrevistados/as, cuya opinión prácticamente se divide en dos, quienes valoran positivamente las iniciativas de desarrollo local de las OS (el 53%) y quienes tienen una posición contraria (el 47%), comparten las percepciones de los ejecutivos de las ONG Internacionales y de las Redes de ONG, y consideran, en general, que las dificultades en este ámbito son las siguientes: a) las OS no han sabido utilizar los recursos del llamado Fondo Indígena para el desarrollo productivo local que
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el Gobierno ha puesto a su disposición; b) las organizaciones sindicales, más concentradas en el tema de derechos, no están jugando un aporte importante al desarrollo local; y c) las OS no cuentan con los recursos para poder promover nuevas estrategias de desarrollo. Los líderes de las Organizaciones Sociales se asignan en este ámbito, el desarrollo local, el mayor nivel de autoaprobación: el 63% de los entrevistados/as cree que su aporte es positivo y que el reto que tienen pendiente es ser gestores de proyectos productivos en los municipios y no depender en ellos de las ONG. (4) Efectividad en el mejoramiento de la calidad de vida. Para obtener una valoración “cuantificada” de la efectividad de las OS en la mejora de la calidad de vida de los pobres en Bolivia, los entrevistados/as respondieron a la siguiente pregunta: ¿En una escala de 0 a 100, diga usted cuánta efectividad considera que han conseguido las Organizaciones Sociales en el tema del mejoramiento de la calidad de vida y los derechos de las personas pobres y marginalizadas? Las respuestas, presentadas porcentualmente en el Gráfico 26, entregaron un panorama que bien puede dividirse en tres partes casi iguales: el 37,8% respondió que la efectividad de las OS en la mejora de la calidad de vida y los derechos de los pobres es “Baja”; el 31,1% respondió que la efectividad de las OS en este campo es “Media”; y el 31,2% que es “Alta”.Si las respuestas se re-codifican en una escala de uno a siete puntos, el promedio obtenido es de 3,6, es decir, casi el “justo medio”. Y una vez más, como en los otros ámbitos de la consulta, son los líderes de las OS entrevistados/as quienes se otorgan la más baja de las valoraciones: el 67% de estos líderes considera que la efectividad de las OS en la mejora de la calidad de vida y los derechos de los pobres es “Baja”; el 25% “Media”; y apenas el 8% “Alta”.
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Los dirigentes de las OS consultados, además, se cuestionan que el apoyo que le brindan al actual Gobierno ha disminuido su capacidad de crítica y acción entre sus bases. Una vez desagregadas las respuestas, según el segmento al que pertenecen, destaca la valoración de los representantes de la Cooperación Internacional quienes, mayoritariamente (el 75%) califican el impacto de las OS en la mejora de la calidad de vida y los derechos de los pobres como “Media”. Estos entrevistados/as, además, señalan que el accionar de las OS es naturalmente más político que dirigido al mejoramiento de la calidad de vida de sus afiliados. Uno de los entrevistados/as, añade: “el papel de las OS es el de exigir que se cumplan las políticas que establece el Estado y, por tanto, no está en sus manos el cambio de las condiciones socioeconómicas de sus bases”. Este criterio es compartido por los líderes de las ONG Nacionales y por los ejecutivos de las Redes de ONG. Los ejecutivos de las ONG Internacionales justifican su percepción positiva (el 46% de los entrevistados/as de este segmento cree que al aporte de las OS a la mejora de la calidad de vida de los pobres es “Alto”) argumentando que a partir de la incuestionable capacidad movilizadora de las OS por la defensa de sus derechos, existe un enorme potencial en estas organizaciones para avanzar en otros ámbitos, especialmente los administrativos y técnicos. (5) Percepciones sobre la legitimidad de las OS. El último de los ámbitos evaluados por los entrevistados/as por el Estudio de Percepción está referido a las percepciones sobre la legitimidad de las Organizaciones Sociales. Como se observa en el Gráfico 27, el 45,8% de las personas consultadas califica de regular (“Más o menos”) dicha legitimidad; el 32,7% de los entrevistados/as no cree que tengan legitimidad y el 21,5% afirman que sí la tienen.
Las percepciones negativas sustentan su opinión en la forma en que se eligen a los representantes de las OS y en la forma en que canalizan las demandas de sus representados. Se cuestiona, además, el uso gubernamental de las OS, la manipulación y cooptación de sus liderazgos y, en general, la “falta de democracia interna” en estas organizaciones, tal como lo señala uno de los entrevistados/as.Algunos dirigentes de las Organizaciones Sociales, también críticos, observan la ingerencia estatal en sus organizaciones a través de la designación de sus dirigentes a los que llaman “encomendados”. GRÁFICO 27:
La Cooperación Internacional bajo la lupa. El escrutinio de los entrevistados/as sobre la labor de las instituciones de la Cooperación Internacional en el país, ya sean éstas bilaterales o multilaterales, se ha construido en base a dos preguntas planteadas en el Estudio de Percepción: (1) ¿Se ha alineado la Cooperación Internacional a las actuales políticas estatales?; y (2) ¿Ha logrado la Cooperación Internacional identificar claramente las necesidades de la población que requiere apoyo? GRÁFICO 28:
¿Las Organizaciones Sociales alcanzaron legitimidad? 21.5%
45.8%
elegido por representantes de las Organizaciones Sociales, es corporativo, pero tiene la facultad de parar un departamento”.
Percepción del alineamiento de la Cooperación a las políticas estatales actuales 15% 85%
32.7% No
Mas o menos
Si 25%
75%
Gobierno
No alineadas 50%
OS ONG Nacional
29%
Redes
50%
ONG Internacional
18%
25%
Si alineadas
25% Gobierno
25%
75%
OS
25%
75%
ONG Nacional
29%
71%
21%
50% 64%
25% 18%
64%
100%
Redes Cooperación
50%
38%
13% ONG Internacional
0%
20%
40% 60%
80% 100%
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010
El funcionario de Gobierno entrevistado, por su parte, considera que las OS “practican la democracia deliberativa, pero en la elección de sus dirigentes practican la democracia selectiva”. La legitimidad de las OS, por tanto, y según el funcionario “no depende del voto que tengan los dirigentes, sino del nivel de representación, si realmente representan los intereses del sector”. “Un Comité Cívico, por ejemplo señala el entrevistado, es
Cooperación
14%
86% 100%
0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010
(1) Alineamiento con las políticas estatales. Las respuestas de los entrevistados/as a la primera pregunta arroja un resultado sencillamente abrumador, tal como se presentan en el Gráfico 28: el 85% de los entrevistados/as responde con un rotundo “SÍ”. Destacan en esta respuesta todos los ejecutivos de la propia Cooperación, obviamente, y
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todos los líderes de la Redes de ONG en Bolivia entrevistados/as. Debe decirse además, que el alineamiento al que se refieren las personas consultadas es la adhesión institucional al Plan Nacional de Desarrollo (PND) formulado por el actual Gobierno. Los argumentos que sostienen esta respuesta positiva, tanto de los representantes de la Cooperación como los ejecutivos de las Redes de ONG en Bolivia, son relativamente sencillos, pues aluden el mandato internacional que emerge de la llamada “Declaración de París” (marzo de 2005), aquella en la que los gobiernos y las instituciones de desarrollo se comprometen a hacer efectivos los principios de alineamiento y armonización, entre otros. Quienes expresan más dudas respecto del alineamiento de la Cooperación a las políticas del Estado boliviano —una posición claramente minoritaria, claro está—, son algunos líderes de las ONG Nacionales: el 29% de las respuestas de este grupo opta por responder que “NO”, que no hay tal alineamiento. Entre los argumentos de los entrevistados/as que sostienen esta posición se menciona la imposibilidad de que las instituciones de la Cooperación “conozcan a fondo el Plan Nacional de Desarrollo, dadas sus grandes lagunas en varios temas”. “Lo que ocurre con la Cooperación —afirma uno de los entrevistados/as— es una especie de ‘enamoramiento’ con el paradigma del Vivir Bien en el proceso boliviano”. Los entrevistados/as de ONG Nacionales que sí creen que la Cooperación está alineada a las políticas estatales, lo hacen bajo los siguientes argumentos: hay una importante concurrencia de la Cooperación en el “deber ser” del proceso boliviano, especialmente en temas como los de la soberanía nacional, la participación, y la descentralización y autonomías para una mejor gestión; existe, asimismo, el interés de la Cooperación por una mejor gestión de los recursos naturales propiciando la protección del medio ambiente además del apoyo a planes sectoriales (Salud, Educación…). Las respuestas, en porcentaje, de los líderes de las Organizaciones Sociales y de los funcionarios del
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Estado entrevistados/as, tal como se expresa en el Gráfico 28, coinciden en un mayoritario 75% que dice que “SÍ”, que la Cooperación se alinea a las políticas estatales. Entre los líderes de las OS que responden “NO” están quienes cuestionan la presencia de la agencia de cooperación de los Estados Unidos en el país. Finalmente, el 86% de los ejecutivos de las ONG Internaciones sostiene que existe un efectivo alineamiento de la Cooperación al Plan Nacional de Desarrollo, aunque varios de ellos señalan que existen cuestionamientos de la Cooperación en el ámbito de los derechos humanos. (2) Identificación de necesidades de la población. Las respuestas de los entrevistados/as a la segunda de las preguntas sobre la Cooperación Internacional divide casi perfectamente en dos a las personas consultadas: un 51,3% responde que “SÍ”, que la Cooperación ha identificado claramente las necesidades la población, y un 48,7% responde negativamente (Gráfico 29). GRÁFICO 29: por parte de la cooperación 51.3%
48.7%
No
Si 100%
Gobierno OS
63%
ONG Nacional
65%
Redes
38% 35% 100%
ONG Internacional
36%
Cooperación
33% 0%
20%
64% 67% 40% 60%
80% 100%
Fuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre 2010
Una vez desagregadas las respuestas por segmentos o grupos, aparecen un par de datos interesantes. En primer lugar, las opiniones de funcionarios del Estado y las de los ejecutivos de Redes de ONG en Bolivia contrastan absolutamente: el 100% de los primeros cree que la Cooperación “SÍ” ha logrado identificar las necesidades de la población, y el 100% de los segundos —los ejecutivos de Redes de ONG— cree que “NO” lo ha hecho.El segundo de estos datos es igualmente revelador en el contraste: porcentajes similares de los entrevistados/as de las Organizaciones Sociales (63%) y de las ONG Nacionales (65%) afirman que la Cooperación “SÍ” ha identificado las necesidades de la población; en porcentajes muy parecidos, pero con una respuesta negativa, aparecen los entrevistados/as de las ONG Internacionales (64%) y de la propia Cooperación (67%). Hay pues, en este ámbito, como ya se ha dicho, una casi perfecta división de opiniones encontradas. Gráfico 30: % de efectividad del actual Gobierno en el tema del mejoramiento de la calidad de vida 33.4%
El Gobierno Nacional Calificación al bajo la lupa. Finalmente, Gobierno el Estudio de Percepción Entrevista líderes pidió a los entrevistados/ (Escala 1 a 7 puntos) as evaluar la efectividad del actual Gobierno en la mejora de la calidad de vida y de los derechos de la población más pobre del país. Se les pidió, además, que justificaran su posición, de manera que aquí se presentan las respuestas positivas y negativas, en ese orden y por segmento.
3.9
Una mirada general sobre las respuestas obtenidas, ilustradas en el Gráfico 30, entrega los siguientes datos: cuatro de cada 10 entrevistados/as (el 42,1%) sitúan la efectividad del Gobierno en la mejora de la calidad de vida y en la mejora de derechos de los pobres en un nivel “Medio”; quienes consideran que el impacto de la gestión de Gobierno ha sido “Alto” cubren el 33,4% de los entrevistados/as; finalmente, quienes consideran que el nivel de efectividad gubernamental en la mejora de la calidad de vida de los más pobres ha sido “Baja” suman el 24,6% del total de los entrevistados/as.
24.6%
Si se aplica una escala de 1 a 7 puntos al conjunto de respuestas entregadas, el resultado promedio es de 3,87 puntos. Hay, entonces, una percepción media o regular de la acción del Gobierno en la mejora de la calidad de vida y de los derechos de los pobres entre los actores del desarrollo 42.1% en el país.Y entre esos actores, son los ejecutivos Baja Media Alta de las ONG Internacionales quienes mejor ca33% 33% 33% lifican el desempeño del Gobierno: el 50% de estos Gobierno actores afirma que la efectividad gubernamenOS 36% 46% 18% tal es “Alta” y el restante 50% cree que que es 22% 48% 30% ONG Nacional “Media” (ninguno de estos entrevistados/as sitúa Redes 25% 25% 50% su desempeño en un nivel “Bajo”). Entre los argumentos con los que estos ejecutivos sostienen 50% 50% ONG Internacional su opinión, están, en especial, la lucha contra la 40% 60% Cooperación pobreza, cuyo punto alto es el pago de conocidos 0% 20% 40% 60% 80% 100% Bonos que, a su juicio, acercan al país al cumpliFuente: Estudio de percepción sobre ONG, Entrevistas Líderes, Octubre miento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio; 2010
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citan también como positivas las políticas públicas de igualdad de oportunidades y de inclusión social. En general, señalan estos entrevistados/as, las políticas llevadas a cabo por el actual Gobierno han facilitado un alto nivel de empoderamiento de la población, el respeto de los derechos humanos y la participación de la sociedad civil. Los aspectos negativos de la gestión del actual Gobierno que los líderes de las ONG Internacionales mencionan son la “soberbia”, un “discurso inclusivo en el papel y excluyente en la práctica” y, en particular, la “poca capacidad de gestión político administrativa”. Los representantes de la Cooperación Internacional en Bolivia, quienes no le otorgan al Gobierno una calificación “Alta” en su gestión por la mejora de la calidad de vida de la población pobre del país (el 60% de estos entrevistados/as la califican de “Media” y el 40% restante de “Baja”), también destacan el pago de los Bonos como una política positiva de redistribución de los ingresos, valorando su impacto en los sectores más pobres del país. Destacan, además, la declaración de derechos que figura en la Constitución Política del Estado, especialmente aquellos relacionados con el acceso al agua y la tierra. “Bolivia no está peor que hace un cierto tiempo”, afirma uno de esos entrevistados/as, quien añade que los retos actuales consisten en incorporar a la sociedad civil, la Cooperación y las ONG, en los esfuerzos por mejorar la calidad de vida y los derecho de los sectores más pobres y marginalizados. Como los líderes de las ONG Internacionales, los de la Cooperación señalan como el aspecto más negativo de la actual gestión de Gobierno “la inexistencia de una función pública eficiente”, y consideran que esta falencia se explica por la concentración del Ejecutivo “en temas políticos marcados por la confrontación”. Cuestionan, asimismo, la permanente rotación del personal en los cargos públicos, hecho que le resta continuidad a la gestión. Los líderes de las Redes de ONG que trabajan en el país, cuya valoración sobre la tarea del Go-
72
bierno en la mejora de la calidad de vida y de los derechos de los más pobres es claramente positiva (el 50% le otorga una calificación “Alta” y un 25% “Media”), destacan en la gestión gubernamental un genuino interés por volcar sus políticas hacia los temas sociales y no sólo a la economía y los tópicos de siempre: exportaciones, importaciones, producto interno bruto, etc. “Aunque al final el Gobierno termina haciendo lo que quiere, hay una efectiva receptividad a los movimientos sociales y a las temáticas interculturales, y se están desarrollando políticas al respecto”, afirma uno de los entrevistados/as. Lo negativo de la gestión gubernamental, según estos líderes, radica en que “a pesar de los discursos, el país sigue siendo un país primario-exportador, lo cual implica un impacto socioambiental fuerte”, tal como lo expresa uno de ellos. Esta percepción, reiterada en las opinión de varios entrevistados/as, cuestiona la idea de que la mejora de ingresos económicos signifique una mejora en la calidad de vida, más aún si esos ingresos proceden de “la explotación de los recursos naturales sin medir las consecuencias socioambientales e intergeneracionales que puede tener”. En términos más globales, esta mirada crítica de la actual gestión de Gobierno afirma que —tal como lo dice uno de los entrevistados/as— “las políticas de desarrollo del Estado no han variado desde hace décadas, y el país no está bien por el modelo actual, sino por la explotación de las materias primas no renovables”. Los líderes de las ONG Nacionales, por su parte (en este segmento de opinión sólo el 22% de los entrevistados/as califica como “Baja” la efectividad del Gobierno en la mejora de la calidad de vida de los pobres), señalan, a propósito de los Bonos y en palabras de uno de ellos, que “nunca antes un Gobierno había transferido tantos recursos de manera directa hacia los sectores más pobres y vulnerables para paliar la situación de pobreza”. Creen también, varios de los entrevistados/as, que en el proceso político actual, y también “como no había sucedido antes”, los actores sociales están
recibiendo respuestas del nivel gubernamental. Prueba de ello, señalan, son los contenidos de la nueva Constitución Política del Estado en la que, también por primera vez, se incluyen los derechos de sectores permanentemente marginados en los procesos de desarrollo. Destacan, finalmente, la promulgación de la Ley Marco de Autonomías como un instrumento de gran potencial para el desarrollo local y regional. A estas valoraciones positivas de la actual gestión de Gobierno, los líderes de las ONG Nacionales le suman un conjunto de percepciones negativas, y entre ellas, la más reiterada es la referida a la “importancia vital” que tiene, a su juicio, “la generación de un desarrollo más sostenido en términos energéticos” cuyo propósito central debe ser el potenciamiento de las empresas estatales para convertirlas, verdaderamente, en empresas estratégicas, “en compañías operativas capaces de generar procesos de industrialización que, finalmente, reviertan la matriz primario-exportadora que todavía caracteriza a nuestra economía”.
“enfoque ideológico del Gobierno”. “Se ha planteado —dice este entrevistado—, en el actual proceso de cambio, el paradigma del ‘Vivir Bien’. Este nuevo paradigma, plasmado en gran medida en el Plan Nacional de Desarrollo, y en la hora de su puesta en práctica, no tiene correlato con las acciones del Gobierno, no se ha logrado desarrollar el paradigma en un proyecto específico, concreto y con actores, recursos, redes, flujos y sistemas; se siguen utilizando los mismos indicadores de periodos pasados, no se han construido instrumentos que sean capaces de traducir ese paradigma en acciones. Entonces, y en base al paradigma del Vivir Bien, el Estado tiene que construir una visión de desarrollo con la gente, definir qué se entiende por Vivir Bien en los hechos, en las políticas, y algo no menos importante: el Gobierno debiera actuar con más humildad y menos soberbia con los otros, con los actores del desarrollo”.
Otras percepciones negativas registradas por el Estudio de los líderes de las ONG Nacionales proviene de lo que éstos consideran “contradicciones profundas entre el discurso de protección a la Madre Tierra con la realidad de algunos proyectos y programas impulsados desde el Gobierno”. “El uso indiscriminado de agroquímicos, por ejemplo — afirma uno de ellos—, es una prueba concreta de esas contradicción”.
Los dirigentes de las Organizaciones Sociales y el funcionario de gobierno entrevistados/ as, cuya valoración de la tarea del Gobierno en la mejora de la calidad de vida de los más pobres se divide en porcentajes muy similares en las tres categorías establecidas (“Alta”, “Media” y “Baja”), destacan de la gestión gubernamental otros aspectos. La ley “Marcelo Quiroga Santa Cruz” contra la corrupción, la Ley contra el racismo y el manejo de los recursos hidrocarburíferos son, para los líderes de las OS consultados, acciones estatales que, a fin de cuentas, contribuyen a la mejora de la calidad de vida y de los derechos de la población más pobre del país; el funcionario de Gobierno, por su parte, destaca que “Bolivia, en estos últimos años, subió 18 posiciones en el Índice de Desarrollo Humano: el año 2009 estábamos en el peldaño 113 y el año 2010 subimos al peldaño 95”.
Finalmente, y quizá como una suerte de síntesis de la crítica al actual Gobierno desde las ONG Nacionales, una crítica, además, que tiene que ver con su quehacer cotidiano y con su rol en la construcción de la democracia en el país, vale la pena citar aquí, textualmente, la opinión de uno de los líderes entrevistados/as, uno que concentra su mirada en el
Las críticas de los dirigentes de las Organizaciones Sociales al Gobierno se concentran, fundamentalmente, en la falta de empleo y de mejores salarios para los trabajadores. Algunos de ellos, incluso, señalan que “las grandes esperanzas” depositadas en el actual proceso para “cambiar su vida cotidiana” comienzan a generar “desencanto”.
Este propósito, además, apunta uno de los entrevistados/as, “tiene que ver con el efectivo cumplimiento de la ‘agenda de octubre’, es decir, transitar de la nacionalización a la industrialización, una tarea que el actual Gobierno no ha cumplido”.
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El funcionario de Gobierno entrevistado, asimismo, coincide con la crítica de los líderes de las OS y afirma que “el Estado todavía no ha logrado establecer una política sostenible de generación de fuentes de trabajo, en especial para los jóvenes”.
3. EVALUACIÓN: Las oenegés desde sus páginas web Con el propósito de ofrecer una visión global de las oenegés en Bolivia, más allá de sus objetivos y de los resultados obtenidos por su trabajo, el Estudio de Percepción consideró importante incorporar un módulo de evaluación adicional en el análisis: la revisión de la información existente en sus páginas web a partir de una muestra representativa, es decir, información que tiene significancia estadística. Para dicha evaluación se recolectó información de las páginas web de las organizaciones seleccionadas. La selección de oenegés fue el resultado de la fusión de dos fuentes de información, la del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE)30 y la de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón, JICA31. Ambos documentos fueron Nº de ONG en compatibilizados en una Bolivia sola base de datos y se Según de información de depuraron las ONG dupliVIPFE (2006) y JICA (2007) cadas. El listado final se convirtió en el universo de la evaluación: 702 ONG asentadas en el territorio nacional, tanto nacionales como internacionales. De ellas, se definió una muestra aleatoria de 172 casos estimados a través de formulas estándar de cálculo de error muestral.
702
En términos temáticos, la información evaluada corresponde a indicadores de transparencia resumidos
en las siguientes áreas: a) Misión de la institución, b) Actividades desarrolladas, c) Ámbito económico y financiero, d) Recursos humanos, e) Trabajo en red, f) Accesibilidad, interactividad y actualización de la información. Las mencionadas áreas temáticas fueron definidas en base a un estudio sobre transparencia realizado en España32, cuyo objetivo fue el de ofrecer pautas de actuación para incorporar la transparencia en la cultura institucional de las ONG. Uno de los componentes de ese estudio, por ejemplo, consistió en analizar el uso que hacen las instituciones de la página web como herramienta de rendición de cuentas y transparencia. GRÁFICO 31: Existencia de página WEB para ONG en Bolivia En construcción / no funciona 2.9%
Información en otro idioma 6.4%
Tienen página Web 30.2%
No tienen 60.4% Fuente: Est. Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
En el Gráfico 31 se muestra que de las 172 ONG seleccionadas, solamente el 30,2% tienen una página web (52 instituciones); el 60,4% no la tiene (104 instituciones); el 3% (5 instituciones) la tiene pero está en construcción o no funciona. Finalmente, el 6,4% de las ONG evaluadas (11 instituciones) tienen información de la institución matriz a la que pertenecen, pero no la tienen en castellano (la tienen en ingles o francés).
30 VIPFE (Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo); 2005–2006: “Directorio nacional de ONG en Bolivia” Registro Único Nacional de de ONG; La Paz, Bolivia 31 JICA; 2007: “Directorio de ONG que trabajan en Bolivia”; La Paz, Bolivia
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32 Valls, Nuría (Valls Carol); 2008 “La transparencia y la rendición de cuentas en el tercer sector: reflexión y autodiagnóstico; Barcelona, España.
3.2 Actividades desarrolladas
GRÁFICO 32: Existencia de página Web (Comparación Bolivia-España) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Bolivia España 64%
60%
30%
29%
3% Tiene
4%
La tienen pero no funciona
6% 3% Otros
No tienen
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
En el Gráfico 32, y con los mismos parámetros del gráfico anterior, se observa la comparación entre las ONG de Bolivia y las de España.
3.1 Misión de la institución Con el propósito de ofrecer una idea global de la institución, el 63% de las ONG bolivianas que tienen una página web describe la trayectoria de la institución, pero sólo el 42% la describe con detalle. Por otra parte, y como se sabe, para toda institución, la Visión y la Misión son elementos centrales de su configuración. En Bolivia, el 65% de las instituciones analizadas explicitan claramente cuál es la Misión de la organización (Gráfico 33) y el 67% cuál es su Visión. GRÁFICO 33: Misión de la Institución (Comparación Bolivia-España) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Bolivia 82%
España
65%
35% 18%
Explicitan
Las ONG en Bolivia explican más lo que hacen que el cómo lo hacen. El 90% de las instituciones evaluadas a partir de los contenidos de sus páginas web, explica, en términos generales, las actividades y proyectos que realizan, y solamente del 58% entrega esa información de forma detallada (Gráfico 34). Las ONG en Bolivia suelen ofrecer información detallada con la publicación de sus memorias. En las páginas web revisadas, sin embargo, sólo el 12% tiene disponible la memoria anual. Por otra parte, y si bien varias ONG describen en sus páginas lo que han hecho —y en algunos casos cómo lo hicieron—, la falencia observada es que no explican el impacto cuantitativo ni cualitativo de sus actividades o proyectos. La revisión de las páginas web de las ONG en Bolivia indica que no hay capacidades desarrolladas en el monitoreo y evaluación de sus actividades. Se evidencia, asimismo, que no son muchas las ONG que tienen sistemas para rescatar información y que muchas veces lo hacen de manera empírica. GRÁFICO 34: Medios de información sobre ONG 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Bolivia
90% 84%
España
58%
10%
Explicitan
16%
No la explicitan
Explicitan con detalles
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
No la explicitan
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
A su vez, como se conoce, es también evidente que este tipo de tareas requieren un nivel de financiamiento que, en las actuales circunstancias y debido a la crisis económica internacional, se ha reducido
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notablemente. Quizá sea este hecho el que expli- GRÁFICO 36: que que sólo el 21% de las páginas web revisadas Destino de los recursos (Comparación Bolivia-España) ofrezca una agenda detallada de actividades reali92% 93% Bolivia 100% zadas por las ONG. España
80%
3.3 Ámbito económico y financiero
60%
El grado de accesibilidad a la información financiera de las ONG ha sido también objeto de la presente evaluación. Se trataba de conocer, a través de las páginas web de estas instituciones, los balances y cuentas de resultados, las fuentes de financiación, el destino de los recursos económicos y otros aspectos relativos a este tema (Gráficos 35 y 36). Los principales resultados obtenidos por la evaluación son los siguientes: sólo el 15% de las páginas web analizadas contienen información económica sobre los proyectos y actividades que se realizan; el 4% de las instituciones muestran la procedencia de los recursos económicos que gestionan, y el 8%, el destino de dichos recursos; el 54% muestran quiénes son sus financiadores y con qué otras organizaciones o instituciones colaboran; sólo tres ONG, de un total de 52, colocaron un dictamen de auditoria externa en sus páginas web, y sólo una incluye sus estados financieros en la red. Sólo tres instituciones, finalmente exhiben certificaciones de calidad externa (el ISO 9001, por ejemplo).
40% 20% 0%
7%
8%
Explicitan
No la explicitan
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
3.4 Recursos humanos Un elemento indicativo de transparencia en toda institución es el conocimiento público de quiénes conforman tanto sus órganos de gobierno como el equipo de trabajo con el que realizan sus actividades. En Bolivia, sólo el 38% de las páginas web de las ONG tiene alguna información sobre su Junta Directiva; el 25% lo describe en su totalidad y el resto sólo menciona su existencia. Por otra parte, sólo el 35% presenta a algunos de los profesionales que trabajan en la institución, y sólo el 15% detalla la nómina de todo el personal con nombres y apellidos así como el cargo que desempeñan en las instituciones (Gráfico 37).
GRÁFICO 35:
GRÁFICO 37:
Procedencia de los recursos (Comparación Bolivia-España)
Junta Directiva (Comparación Bolivia-España)
96%
Bolivia 100%
88%
España
80%
80%
60%
60%
40%
40%
20% 0%
4%
12%
España
25%
75%
70%
30%
20% 0%
Explicitan
No la explicitan
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
76
Bolivia
100%
Explicitan
No la explicitan
Fuente: Est. Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
Respecto a la estructura Organizativa, el 44% de las ONG tiene alguna descripción de esta naturaleza, pero solo el 31% la detalla. Sólo el 13% presenta un organigrama de la institución.
3.5 Trabajo en red El trabajo en red es también, a juicio de las propias ONG, un ejercicio de efectividad de su trabajo, de transparencia y de rendición de cuentas. En Bolivia, el 38% de las organizaciones analizadas cita las redes de ONG en el país, y el 19% señala claramente las redes a las que pertenecen (Gráfico 38). GRÁFICO 38: Trabajo en Redes (Comparación Bolivia-España) Bolivia
100%
España 80%
62%
3.6 Accesibilidad, interactividad y actualización de la información Las páginas web son, en muchos casos, la primera vía de contacto de una organización con la población. Es pues obvio que las instituciones que cuentan con una página web ofrezcan datos básicos como la dirección postal, el correo electrónico o sus teléfonos. Sin embargo, el 33% de las ONG en Bolivia no detallan en su web estos datos básicos. Por otra parte, los espacios web analizados son, en su gran mayoría, espacios unidireccionales, no cuentan con herramientas interactivas de participación. Sólo el 23% de las páginas web de las instituciones evaluadas disponen de un espacio interactivo de intercambio de opiniones con los visitantes (foros, comentarios a las noticias, etc.) (Gráfico 39).
61% GRÁFICO 39:
60% 38%
39%
Accesibilidad a la información (Comparación Bolivia-España)
40% 20% 0%
93%
100%
Bolivia España
80% Explicitan
No la explicitan
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
67%
60% 33%
40% 20% 0%
7%
Explicitan
No la explicitan
Fuente: Est: Percepción ONG, Análisis WEB ONG.Nov-2010 REAL DATA SRL
En ese mismo sentido, son muy pocas las ONG que mantienen permanentemente actualizadas sus páginas web, y es muy llamativo que sólo el 17% actualice la información con una periodicidad inferior a un mes.
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III. Recuento Este acápite final pretende sintetizar, a manera de recuento (o re-cuento, como se prefiera), la información hasta aquí desarrollada. Y se lo quiere hacer situando, primero, el “Estudio de Percepción sobre la Efectividad del Trabajo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) en Bolivia” realizado en el periodo 2010-2012, en el inevitable contexto político nacional actual; buscando, luego, “conectar” ese contexto con la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo —larga y detalladamente reseñada en el primer acápite de este texto— destacando los aspectos más relevantes de sus ecos en Bolivia a partir de un par de preguntas; describiendo, después, brevemente, los principales datos que entrega el Estudio de Percepción (la Encuesta Nacional y las Entrevistas), para así —con toda esa información— intentar responder la traviesa pregunta que le sirve de título a este texto: ¿Qué diablos son las Oenegés? Cuarenta años de oenegés y el contexto político actual. Es casi un lugar común —y hasta casi un sentido común— afirmar, con trazos muy gruesos (quizá demasiado gruesos, pero útiles), que la historia de las oenegés en Bolivia ha iniciado su andadura en la década de los años 70, en plena batalla contra la dictadura de entonces; que luego, una vez instalada la democracia, ya en el decenio de los 80, estas instituciones desplegaron sus actividades en ámbitos del desarrollo social y allí donde el Estado marcaba su ausencia; que después, a partir de los primeros años de la década de los 90, las oenegés se enfrascaron en la defensa y promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, y en la defensa del medio ambiente, cuando estaban en curso las llamadas “reformas estructurales” de entonces; y que luego, en los primeros años del nuevo siglo, sumaron sus voces y
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acciones a las luchas de diversos sectores sociales, especialmente las luchas de las organizaciones campesinas e indígenas por la inclusión social, la participación y las reformas del Estado. Si esas son, han sido, o pueden ser, las “cuatro estaciones” de la corta historia de cuatro décadas de las oenegés33 en Bolivia, hoy, en plena vigencia del Estado Plurinacional, en medio del todavía llamado “proceso de cambio” y en pleno ejercicio del “gobierno de los movimientos sociales”, el futuro inmediato de estas instituciones, si se lo imagina desde la perspectiva de lo que las oenegés hicieron en el país en esos 40 años y desde lo que se dice de ellas desde el actual Gobierno, ese futuro inmediato parece al menos incierto. Incierto, no sólo por el cada vez más restrictivo escenario de acceso a los recursos financieros que otorgan los países donantes, ya sea por la crisis económica que atraviesan esos países, especialmente los de Europa, o porque Bolivia, al convertirse en un país de “ingresos medios”, dejó de ser un país prioritario para la cooperación internacional que ha volcado su mirada a países de África y Asia (así lo expresan varios de los ejecutivos de las oenegés nacionales e internacionales entrevistados/as por el Estudio de Percepción). Incierto también el futuro inmediato de las oenegés en Bolivia porque, debido a las transformaciones políticas, económicas y sociales ocurridas en el país durante los últimos años, gran parte de sus objetivos (sus propuestas, planes y programas), desarrollados en cuatro décadas de trabajo en el país, han sido asumidos por el Estado e incluso 33 Una necesaria y hasta imprescindible previsión: cuando se escribe aquí “las oenegés”, se quiere referir ese universo múltiple, diverso y variopinto que muy difícilmente resiste la generalización; esa generalización, sin embargo, es inevitable para los fines de este texto.
incorporados en la Constitución Política del Estado aprobada en referéndum nacional en enero de 2009 (varios de los ejecutivos de oenegés nacionales entrevistados/as afirman, incluso, que una buena parte de los logros del actual proceso político boliviano se deben al trabajo de estas instituciones).
apunta uno de los ejecutivos de la Cooperación Internacional entrevistados/as por el Estudio, el Gobierno de Morales, a diferencia de otros, se caracteriza por haber reclutado en sus filas, antes y ahora mismo, a un numeroso grupo de funcionarios que han trabajado durante años en oenegés. Una paradoja más en un país paradojal, se diría.
Finalmente, y también como parte del contexto político nacional actual que rodea la actividad de las oenegés, no puede soslayarse una pieza central de ese contexto, y esa pieza es la sostenida agresividad del discurso oficial sobre estas instituciones. Ya se han mencionado aquí las palabras del primer mandatario cuando, en octubre de 2009 y en una conferencia de prensa con periodistas de medios de comunicación extranjeros, acusó a “algunas oenegés” de convertir a los pobres, a los indígenas y al medio ambiente, en un “gran negocio”34. El segundo mandatario, por su parte, ha publicado un libro cuyo título es suficientemente expresivo del mencionado discurso oficial35. A ello se suma la redacción de una “ley de oenegés” a cargo del Ejecutivo y en manos de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuyos alcances todavía no se conocen y la reciente aprobación de la Ley 351 de Otorgación de Personalidades Jurídicas en marzo de 2013.
Puede decirse, por tanto, y en síntesis, que el contexto político nacional se ofrece para las oenegés con una alta carga de vulnerabilidad política cuyos perfiles, si se piensa en las cuatro décadas de su presencia en el país, presentan más desafíos que certezas.
Hay pues, en general, y para decirlo con no poca elegancia, un ambiente tenso y crispado entre el actual Gobierno y la oenegés, lo cual, si bien no es una novedad —otros gobiernos asumieron una actitud parecida en años pasados—, sí resulta un hecho paradójico pues la Constitución Política del Estado garantiza la libertad de asociación y, como 34 http://www.publico.es/internacional/256964/evo-morales-las-ongsusan-a-los-pobres-para-vivir-bien 35 “El ‘oenegismo’, enfermedad infantil del derechismo”: http://www. vicepresidencia.gob.bo/IMG/pdf/el-oenegismo.pdf
Los ecos de la reforma de la cooperación internacional en Bolivia. Pero si es ése el escenario nacional actual en el que las oenegés desarrollan su trabajo, resulta imprescindible situar la labor de estas instituciones —si se quiere remontar el tantas veces estrecho horizonte nacional— en el contexto de la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo iniciada el primer año de este siglo, en septiembre del año 2000, en aquella Asamblea de Naciones Unidas que establece los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio y que, poco después, se plasma en el Consenso de Monterrey36 y en marzo de 2005, en la llamada Declaración de París, cuando los gobiernos de 123 gobiernos (el de Bolivia, entre ellos) y las instituciones que gestionan la ayuda para el desarrollo deciden emprender la mencionada reforma. Y no es un exceso utilizar aquí la palabra “imprescindible”, porque es en ese proceso de reforma, y en especial en el extenso debate que promovió entre gobiernos, agencias de cooperación y 36 Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo, realizada en México, 2002
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Organizaciones de la Sociedad Civil (las oenégés, entre ellas) sobre “la eficacia de la ayuda para el desarrollo” —desde ese 2005 en París hasta el año 2011, en Corea del Sur, cuando se aprueba la nombrada ”Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”—, donde se pueden buscar, en gran medida, respuestas ya no sólo a la pregunta que preside este texto (qué diablos son las oenegés), sino a otras semejantes y quizá más importantes como las siguientes: (1) ¿qué compromisos ha asumido el actual Gobierno Nacional en la señalada reforma de cooperación internacional para el desarrollo y cómo y en qué grado los viene cumpliendo?; (2) ¿los recursos financieros que ha recibido el país por parte de esa cooperación han sido verdaderamente orientados a resolver las causas estructurales de la pobreza y la inequidad, o sólo han servido para sostener acciones paliativas de alivio a la pobreza? Las respuestas a estas preguntas “umbilicalmente” relacionadas, deberían ofrecernos un panorama preciso del impacto o, como se dice aquí, de los ecos que la reforma de la cooperación internacional ha provocado en Bolivia y de las condiciones del entorno para el diálogo político entre múltiples actores. Veamos. Respecto de la primera pregunta, la sola mención de los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional, primero en la Declaración de París (marzo, 2005), y luego ratificados y firmados en la Alianza de Busan (diciembre, 2001), expresan, a manera de respuesta, el grado de cumplimento de esos compromisos. Y esos compromisos, ya reseñados aquí, son los siguientes: · (1) La apropiación de las prioridades del desarrollo por parte de los propios países en desarrollo, cuyo prerrequisito es, justamente, una alianza real y efectiva de todos los actores del desarrollo, liderada por los gobiernos de esos países, sobre la base de propuestas que respondan a sus necesidades e intereses;
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· (2) Un enfoque en los resultados, para obtener un impacto duradero en la erradicación de la pobreza, la reducción de las desigualdades, el desarrollo sostenible y en la mejora de las capacidades de los países en desarrollo; · (3) Las alianzas incluyentes para el desarrollo, reconociendo la diversidad, roles y tareas complementarias de los distintos actores del desarrollo; · (4) La transparencia y responsabilidad compartida, es decir, la rendición de cuentas ante los beneficiarios de la cooperación, la ciudadanía, las organizaciones y socios del desarrollo. Si a la lectura detenida y cuidadosa de estos compromisos se la añade una mirada atenta del lector a la realidad política e institucional del país —un lector bien informado sobre los vericuetos del mundo de la cooperación internacional, claro—, es altamente probable que ese lector concluya que esos compromisos asumidos por el Gobierno Nacional son apenas un murmullo de ese lejano mundo en el país. Pero si no se trata de ese tipo de lector, hará falta remitirse a los informes del propio Gobierno37. Uno de ellos es el denominado “Evaluación Nacional de la Declaración de París, Fase II”, publicado por el Ministerio de Planificación del Desarrollo el año 2010, a través de una de sus reparticiones, el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, VIPFE. En este informe se presenta un expresivo cuadro titulado “Gestión por Resultados / Valoración del progreso desde 2005”, relativo al cumplimiento de uno de los cuatro compromiso asumidos por el Ejecutivo en París, el referido al Enfoque en los Resultados, y en el que destaca notoriamente la palabra “POCO” (Cuadro 3): 37 Entre los compromisos puntuales asumidos por el Gobierno Nacional en torno a la Declaración de París están las tareas de seguimiento, evaluación, documentación y análisis de la marcha de dichos compromisos. Así, el Ejecutivo publicó, en 2008, la “Evaluación de la Declaración de París, Fase I”, y en 2010 la “Evaluación Nacional de la Declaración de París, Fase II”. Estos informes, sin embargo, no han merecido difusión pública por parte del Gobierno Nacional.
CUADRO 3: Gestión por resultados / valoración de progresos desde 2005 Valoración de Progreso desde 2005
Justificación
Gestión por Resultados: Mayor capacidad del país para desarrollar y aplicar estrategias nacionales orientadas hacia resultados.
Poco
Las debilidades institucionales, deficiencias de gestión, la frecuente rotación del personal, las reglas y procedimientos complejos, los sistemas incompletos de planificación, información, ejecución, y de control financiero y presupuestario, limitan el avance hacia la Gestión por Resultados.
Marco de información y evaluación orientados hacia resultados.
Poco
Pocas instituciones realizan esfuerzos por establecer indicadores para el seguimiento y evaluación de los efectos e impactos de sus actividades, productos y objetivos.
Programación de donantes y recursos vinculados a resultados de desarrollo (vínculos entre gastos y resultados).
Poco
La mayoría de programas y proyectos realizan seguimiento y monitoreo concentrados en ejecución física y no en resultados.
Poco
La Cooperación Internacional apoya el fortalecimiento de capacidades de gestión dirigida a resultados en algunas entidades públicas. Sin embargo, no se percibe un esfuerzo sistemático en esta dirección para la capacitación de recursos humanos con este objetivo.
Dimensión
Apoyo conjunto para el desarrollo de capacidades orientado a los resultados.
Fuente: Informe de Evaluación Nacional de la Declaración de París (Fase II), VIPFE, 2008.
Este informe del VIPFE, además, entrega una conclusión clara y sin ambages: “En Bolivia no existe una cultura de gestión por resultados en el Estado”. Es evidente, pues, como se señala en este texto (en el punto 3 de la primera parte: “Bolivia y la todavía tímida y frágil reforma de la cooperación”), que existe un incuestionable rezago nacional respecto de los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional en la Declaración de París y ratificados después en la Alianza de Busan. La segunda de las preguntas planteadas en este acápite —¿los recursos que ha recibido el país por parte de la cooperación han sido verdaderamente orientados a resolver las causas estructurales de la pobreza y la inequidad, o sólo han servido para sostener acciones paliativas de alivio a la pobreza?—, es una pregunta de la Red de oenegés UNITAS contenida en el Informe de la Realidad de la Ayuda 2011 titulado “Efectividad del Desarrollo en Bolivia: un proceso en gestación”, un informe que evalúa los avances de la Declaración de París en el país desde la perspectiva de la sociedad civil.
La pregunta de UNITAS, desde la perspectiva del país y en medio del intento de reformar la cooperación internacional, tiene un enorme sentido, pues se trata de saber, a partir de la evaluación y monitoreo de los flujos de recursos financieros recibidos por Bolivia, si ese dinero ha servido para revertir, tal como dice UNITAS, la larga tendencia de reproducción de la pobreza en el país; se trata de saber, en sustancia, qué se ha hecho en Bolivia, en poco más de cuatro décadas, con el dinero que ha llegado al país bajo el rótulo de “Ayuda Oficial para el Desarrollo”. Sería éste, además —si la pregunta de UNITAS pudiera ser respondida—, el punto de partida, en el país, de la reforma de la cooperación internacional bajo los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional en París y en Busan. El empeño supondría, por supuesto, como lo apunta UNITAS, “evaluar la relación entre los diferentes actores del desarrollo y su ámbito de actuación, sus prioridades estratégicas y sus resultados sujetos a metas de corto, mediano y largo plazo”, una tarea
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penosamente imposible de hacer en el país “por la ausencia de procesos para evaluar los resultados e impactos alcanzados por la administración pública”, como señala UNITAS, o, como diría la actual gestión de Gobierno, porque “en Bolivia no existe una cultura de gestión por resultados en el Estado” (Cuadro 3). Esta imposibilidad —“la imposibilidad de gestionar la Ayuda Oficial al Desarrollo en base a resultados por la ausencia de la participación social en su planificación y ejecución”, como anota UNITAS—, podría, sin embargo, desde la mirada de un observador acucioso, ser asumida como un “problema técnico” que podría resolverse apelando, precisamente, a los compromisos que los gobiernos de 123 países asumieron en la Declaración de París y luego en la ciudad portuaria de Busan, Corea del Norte, compromisos justamente creados para eso, para reformar la cooperación internacional (¡valga la obviedad de la reiteración!). Para ello, empero, hace falta convertir en realidad ese par de palabras tan pedestres como útiles en el escenario nacional: voluntad política. Voluntad política para construir una alianza real y efectiva entre todos los actores del desarrollo en el país (compromiso 1, París-Busan); voluntad política para enfrentar la lucha contra la pobreza y las desigualdades en base a una gestión de recursos por resultados (compromiso 2, París-Busan); alianzas incluyentes para el desarrollo, reconociendo la diversidad, roles y tareas complementarias de los distintos actores del desarrollo (compromiso 3, París-Busan); y rendición de cuentas, transparentes y compartidas, ante la ciudadanía (compromiso 4, París-Busan). Hay razones pues, para entender por qué el mencionado Informe de la Realidad de la Ayuda 2011 de UNITAS concluye que la efectividad del desarrollo en Bolivia es apenas un “proceso en gestación”, es decir, un proceso que todavía no ha nacido, que no ha visto la luz.
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Inevitablemente hay que abordar una última pregunta que motivó la realización de este estudio en el periodo 2010-2012 y es la referida al rol de las ONG en Bolivia. Los datos que entrega la Encuesta38 Nacional refieren una percepción positiva de la población sobre el trabajo de las ONG en el país. Dichos datos señalan que dos de cada tres bolivianos valoran el trabajo de las oenegés como importante; más de la mitad de las personas encuestadas considera que las áreas de trabajo más significativas de las oenegés son la educación y la salud; similar porcentaje expresa confianza ante la efectividad del trabajo de estas instituciones y una mayoría (el 35% de las personas encuestadas) señala que es la población más pobre del país la beneficiaria directa de su trabajo. En cuanto a las 74 entrevistas realizadas por el Estudio de Percepción, desarrolladas en el apartado dos de la segunda parte de este texto, hay en ellas, en general, a la hora de examinar el trabajo desarrollado por las oenegés en el país durante los últimos años, un tono reflexivo y de evaluación autocrítica, tanto en los ejecutivos de la cooperación internacional como en los líderes de las oenegés nacionales e internacionales entrevistados/as. Las voces críticas a ese trabajo, aunque no generalizadas, surgen de algunos líderes de los movimientos sociales y, en particular, del alto funcionario gubernamental entrevistado. Breve biografía39 de las oenegés y su rol. Un primer acercamiento a lo que son (o quieren ser) las oenegés, desde su historia, es aquél pronunciamiento, fundador y decidor, del protestante Consejo Ecuménico de las Iglesias (una oenegé confesional) que en 1958 recomendó a los países industrializados destinar por lo menos el uno por ciento de su Producto Interno Bruto (PIB) a la ayuda para los “países en desarrollo”. Hoy, a poco 38 Encuesta realizada en julio de 2010, en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, aplicada a 1.749 personas mayores de 18 años, bajo la única condición de que esas personas hayan escuchado, alguna vez, hablar de las oenegés, 39 Biografía “no autorizada”, por supuesto, y nacida de las lecturas que sirvieron para construir este texto.
más de medio siglo de ese pronunciamiento, otra organización no gubernamental, la Asociación por una Tasa a las Transacciones Cambiarias para Apoyar a los Ciudadanos (ATTAC40), está a punto de conseguir uno de sus objetivos en Europa: el establecimiento de una pequeña tasa impositiva (la conocida Tasa Tobin) a las transacciones financieras realizadas en los mercados internacionales de divisas bajo el propósito de frenar la especulación financiera y transferir recursos a la economía real. Si esa es una suerte de “carta de presentación” de las oenegés (las de ayer y las de hoy), no es menos significativo el decurso de estas instituciones que en el decenio de los 80 del pasado siglo —cuando ya se habían consolidado como esas entidades de la sociedad civil entre cuyas virtudes destacan su autonomía institucional, su funcionamiento flexible y poco burocrático, junto a su capacidad de captar recursos públicos y privados, y, en especial, de construir un capital político sustentado en el respaldo social que obtienen—, jugaron un papel relevante ya no sólo en la construcción de la arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo, sino en su transformación, aquella que comenzaría a ocurrir en la década de los 90, cuando se formula el marco conceptual del ahora tan conocido Desarrollo Humano41. Pero es en la primera década de este siglo, entre los años 2008 y 2011, y en el marco de la intensa y extensa movilización de las Organizaciones de la Sociedad Civil para decir su palabra en el denominado “Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”, realizado en Busan, Corea del Sur, entre el 29 de noviembre y el 1 de diciembre de 2011, y de donde emergería la 40 ATTAC se define a sí misma como un “movimiento independiente que se autofinancia y se propone llevar a cabo una triple tarea: 1.- educación popular, 2.- influir democráticamente con sus aportaciones en los movimientos sociales y organizaciones políticas y sindicales y 3.- movilización social”. 41 “No hay que olvidar que este enfoque [el del Desarrollo Humano] recogió, valorizó y sistematizó las innovaciones que habían empezado a darse a lo largo de los años 80, sobre todo gracias al trabajo y a las experiencias innovadoras realizadas por las oenegés de cooperación internacional”, afirma el sociólogo e investigador social italiano Carlo Tazzara, el año 2010, en su Breve historia de la cooperación internacional al desarrollo.
llamada “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”, cuando las oenegés perfilan, con mayor precisión que nunca, su papel como actores independientes del desarrollo. Fue en septiembre del año 2008, en Accra, capital de Ghana, en el “Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”, tres años después de la Declaración de París (2005), cuando los gobiernos de los países que otorgan y reciben la ayuda para el desarrollo, y las instituciones que la gestionan, convocaron a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) a sumarse a la reforma de la cooperación internacional para el desarrollo reconociéndolas, primero, como “actores independientes por derecho propio en el ámbito del desarrollo”, e invitándolas, después, a “reflexionar sobre cómo pueden aplicar los principios de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda, desde su perspectiva particular”. Las OSC recogen el compromiso e interés de los gobiernos de países donantes y receptores de la ayuda, expresado en el Programa de Acción de Accra, de “asegurar que las contribuciones de las OSC al desarrollo alcancen todo su potencial”. Sin embargo, al no ser signatarias de la Declaración de París no consideran que ésta les sea aplicable, pues enmarca la eficacia de la ayuda desde la perspectiva de los donantes, gobiernos receptores y canales internacionales de recursos de la ayuda. Las OSC, argumentan que su lugar en la arquitectura de la ayuda no emerge de su papel como donantes o receptores de la ayuda, sino de una variedad de funciones socio-económicas en el desarrollo, todas basadas en el atributo definitorio de la solidaridad social. Estas funciones van desde la movilización de comunidades de base, al monitoreo de políticas y prácticas gubernamentales, la provisión de servicios y programas y la educación de la opinión pública y la promoción de valores sociales de solidaridad y justicia social. Además de no incorporar una reflexión sobre estas funciones, la Declaración de París se concentra en la entrega y gestión de
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la ayuda, y las OSC argumentan, desde una perspectiva de derechos humanos, que la eficacia del desarrollo se relaciona con el impacto y acciones de los actores del desarrollo, incluyendo donantes y gobiernos socios, en la mejora de la vida de las personas pobres y marginalizadas. Ni cortas ni perezosas, las OSC —y las oenegés en primera línea— organizaron dos Asambleas Mundiales (la primera en septiembre de 2010, en Turquía, y la segunda en junio de 2011, en Camboya) de donde provienen dos sendos documentos/manifiestos en los que más de 170 OSC de 82 países expresan, no sólo sus principios y su “compromiso para mejorar la eficacia de la sociedad civil como actora del desarrollo”, sino su postura política e ideológica respecto del “desarrollo”. Con ese “equipaje”, las OSC acudirían al encuentro de Busan, en Corea del Sur (diciembre de 2011), donde todos los actores del desarrollo (jefes de Estado y representantes de gobiernos, organismos bilaterales y multilaterales, agencias de cooperación y organizaciones públicas, de la sociedad civil, privadas, parlamentarias, locales y regionales) firmarían una alianza, la “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”. En esos dos documentos/manifiestos —los Principios de Estambul para el trabajo de las OSC como actoras del desarrollo (Estambul, 29 de septiembre de 2010), y el Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC (Siem Reap, 28 y 20 de junio de 2011)—, las oenegés definen lo que son (o lo que quieren ser). Se definen, en primer lugar, como “una característica viva y esencial en la vida democrática de los países a lo largo y ancho del mundo”, y se describen, después, como actores del desarrollo que “se caracterizan por ser voluntarias, diversas, no-partidistas, autónomas, no-violentas, y trabajan por el cambio”. A propósito del “desarrollo”, las OSC —y las oenegés entre ellas— dicen que “no asumen un único modelo de desarrollo, sino que se concentran en
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las personas y sus organizaciones, empoderándolas para que puedan elegir cómo se desarrollan”. Para las OSC, “el desarrollo requiere estar abierto a muchas alternativas, que incluyen cada vez más los derechos humanos, la sostenibilidad ambiental (los límites de la Tierra) y otros conceptos de las poblaciones indígenas como el de ‘vivir bien’ ”. Y a partir de ese soporte conceptual, las OSC señalan que se proponen, a través de sus acciones y en la escena de la cooperación internacional, dar lugar a “un cambio sustancial que haga frente tanto a las causas como a los síntomas de la pobreza, la desigualdad y la marginalización, adoptando posiciones y tomando partido, e involucrándose directamente con las poblaciones en condición de pobreza, no como víctimas, sino como actores sociales y políticos del desarrollo por derecho propio”. Por todo ello, las OSC redondean su concepto del desarrollo como “un proceso social y político que se basa tanto en la participación y el compromiso de los pueblos para hacer realidad sus derechos, como en la consecución de resultados de desarrollo”, un desarrollo en el que ellas mismas se consideran “protagonistas políticas del cambio, a la vez que defensoras y proveedoras de bienes públicos”. A su vez, el concepto de la eficacia del desarrollo enfatiza la necesaria diversidad y complementariedad de instrumentos, políticas y actores para logar el impacto del desarrollo. Las OSC son ampliamente vistas como expresiones del derecho a la reunión pacífica, a la libre asociación y a la libre expresión, y no pueden contribuir de forma efectiva al desarrollo si los donantes, gobiernos y otros involucrados no proporcionan un ambiente propicio y habilitante para que desarrollen su acción tomando en consideración las realidades y necesidades que tienen. Una de las implicancias centrales del marco de los derechos humanos para la evaluación de la eficacia del desarrollo, es el reconocimiento de que el
cambio efectivo y duradero no tendrá lugar en ausencia de la ciudadanía activa. Las acciones para enfrentar la pobreza y la desigualdad en cualquier sociedad y globalmente, son intrínsecamente políticas. Las OSC como actores del desarrollo son agentes de cambio social y, como tales, son también actores políticos fundamentales en la construcción de una cultura democrática. Apelando una vez más a ese imaginario lector “protagonista” de estas líneas, es altamente probable que ese lector concluya que esta biografía de las oenegés —a cargo de las oenegés— se ajusta razonablemente a la tantas veces inaprensible realidad. Es probable también que ese lector (conocedor de la realidad del país), después de leer esa biografía y las largas páginas previas que la
acompañan, concluya que en el caso de países como Bolivia, y a la hora de definir a las oenegés y a su trabajo, y quizá coincidiendo con uno de los ejecutivos de esas instituciones entrevistados por el Estudio de Percepción (“lo que hemos logrado en el país es apenas un terrón de azúcar en un turril de agua”, decía ese entrevistado), concluya que las oenegés han sido, son, y quizá lo sigan siendo, en el ámbito del desarrollo, las “muletas” de un país, un Estado y unos gobiernos parapléjicos. Y parece ser que hoy, en la actual gestión de Gobierno, las oenegés padecen la malhadada suerte de ser “víctimas” de su propio éxito. En todo caso, y a contramano de lo que sugiere el título de este texto, las oenegés no parecen ser unos temibles “demonios”. ¿O sí?.
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ANEXOS ANEXO 1: Componente Cuantitativo: Encuesta Nacional Objetivos de la Investigación Conocer la percepción de la población boliviana sobre las ONG’s respecto de la efectividad de su trabajo en temas de desarrollo en el territorio nacional. Específicamente: · Conocer los medios a través de los cuales se informa la población sobre las ONG’s. · Determinar cuantitativamente la valoración del trabajo que realizan, las áreas de trabajo de mayor aporte y una calificación general a las ONG’s. · Determinar / posicionar el estado de los factores que inciden en la transparencia, legitimidad y credibilidad de las ONG’s (aquellos que puedan ser medibles en el público en general). · Percepciones sobre el ambiente de trabajo de las ONG’s.
Metodología Ámbito geográfico: El estudio se ha realizado en las ciudades del eje, específicamente a las áreas urbanas de las ciudades de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto. Público objetivo: Se definió como informante principal a las personas de 18 o más años de edad de ambos sexos y que hayan tenido algún nivel de
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relación con las ONG’s o que por lo menos hayan escuchado hablar sobre las mismas, definiendo así dos segmentos principales para el análisis: 1) personas con un nivel de experiencia directa sobre ONG’s, y; 2) personas con un nivel de experiencia indirecta. Muestra estudio ONG’s: Considerando que los hogares incluidos en la muestra base sigue el método aleatorio, no existe obstáculo alguno para que a partir de esta muestra se proceda con la selección de los individuos de 18 años o más al interior de estos hogares. Por tanto, el estudio corresponde a una submuestra de individuos dentro de la muestra base de hogares. Para garantizar la representatividad de la población de 18 años o más tanto hombres como mujeres y de diferentes edades, durante la selección del informante se procedió al cumplimiento de cuotas por edad y sexo. Las cuotas por edad se definieron en tres grupos (18 a 29 años, 30 a 49 años y 50 años o más) tanto para hombres como para mujeres, quedando definida una cuota total por zona de 10 casos que responde a la estructura que presenta la población, y convirtiéndose, dicha cantidad, en la mínima posible de levantar en un segmento muestral. Otro factor a tomar en cuenta fue que el entrevistado seleccionado tenga conocimiento o haya escuchado hablar sobre las ONG’s que trabajan en el país, lo cual generó una dificultad de selección del informante, pero que fue afrontada mediante la asignación de una mayor cantidad de viviendas durante el proceso de selección aleatoria.
Cuadro 2: Estructura del universo según grupos de edad y sexo y cuotas por área estratégica
Edad
Distribución porcentual de la población por edad y sexo (En porcentaje)
Cuota por segmento muestral (zona)
Hombres
Mujeres
Total
Hombres
Mujeres
18 - 29
19,09
20,40
39,49
2
2
30 - 49
19,23
21,42
40,65
2
2
50 +
8,89
10,98
19,86
1
1
Total
47,24
52,76
100,00
10 Casos
Fuente: Diseño metodológico Ómnibus DESEMPLEO III - 2010
Muestra alcanzada: La muestra total recolectada alcanzó a 1.749 casos42 proporcionando un error muestral de ±2,34% y de ±4,8% por ciudad, ambos calculados con la fórmula referida al 95% de confiabilidad, lo cual proporciona un buen tamaño de muestra para el análisis esperado y no afecta de ninguna manera a la representatividad esperada inclusive para el grupo de personas con experiencia directa con las ONG’s. Trabajo de campo y procesamiento de información: El trabajo de levantamiento de datos fue realizado desde el 28 de junio hasta el 25 de julio de 2010, y de forma paralela se procedió con la validación, codificación y digitación de los cuestionarios. La principal dificultad durante el trabajo de campo fue el cumplimiento de cupos con personas que 42 Se identificaron dos justificativos para no llegar a la muestra planificada, por un lado, la dificultad planteada para el trabajo de campo de añadir la condición adicional para la selección del entrevistado que es el que conozca sobre ONG’s, y por otro, se identificó durante el trabajo de recolección que en las zonas pobres, muy pobres o entre personas de niveles socioeconómicos bajo o muy bajo, se percibió un desconocimiento más alto, ambos factores coadyuvaron con la extensión significativa del tiempo de trabajo originalmente planificado, pues en algunas zonas inclusive se recorrieron todos los manzanos infructuosamente.
hayan tenido experiencia directa o indirecta con ONG’s. Por tanto, el tiempo inicialmente planificado se extendió debido a que tuvo que recorrerse más viviendas y manzanos para cumplir con los cupos. A pesar de existir la previsión de viviendas adicionales en cada zona (sorteadas aleatoriamente al inicio del trabajo), en algunas zonas, especialmente de niveles bajos o muy bajos, tuvo que recurrirse a un sorteo de viviendas adicional debido a que se evidenció un desconocimiento extremadamente alto sobre el tema. Para la digitación de la información se utilizó el programa SPSS Data Entry. Se aplicaron todos los condicionamientos necesarios a través de reglas y rangos, verificándose el 100% de la información y alcanzando la consistencia requerida para la información. El procesamiento de los datos se realizó mediante SPSS for Win 13.0 del cual se obtuvieron las tablas estadísticas43 del estudio que se convirtieron en el insumo principal del presente Informe de Resultados. 43 Ver ANEXO 2 Tablas estadísticas
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ANEXO 2: Componente Cualitativo: Entrevistas
· Sobresale su ventaja de generar, principalmente en la fase inicial de cualquier estudio, puntos de vista, enfoques, hipótesis y otras orientaciones útiles para traducir un proyecto sobre el
Objetivos y alcance
papel a las circunstancias reales de la inves-
Se realizó un estudio cualitativo de percepción y evaluación de la efectividad de las ONG desde la opinión del Estado, la cooperación Internacional y de la propia sociedad civil. Específicamente se buscó:
tigación, o acoplarlo a la demanda del cliente.
· Determinar cuál es el rol de las OSC. · Determinar cuál es el aporte de las OSC al tema de desarrollo. · Determinar cuáles son los procedimientos de rendición de cuentas que llevan a cabo las ONG. · Determinar cuál es la percepción del Estado acerca de la transparencia y los procedimientos de rendición de cuentas de las ONG.
· Puede preferirse por su intimidad (por aquellas personas reacias a compartir vivencias), o por su comodidad de no exigir desplazamientos del entrevistado. Entre otros, favorece la transmisión de información no superficial. Sin embargo, es preciso aclarar que “las entrevistas en profundidad siguieron el modelo de una conversación entre iguales, y no de un intercambio formal de preguntas y respuestas (…) el propio investigador es el instrumento de la investigación, y no lo es el protocolo o formulario de entrevista. Muestra: Se recurrió a una muestra no probabilística definida por segmentos representativos (no en lo estadístico) del público con capacidad de emitir
Metodología Técnica de investigación: Para cumplir con los objetivos del estudio se utilizó la técnica de la entrevista dirigida a autoridades estatales, representantes de ONG, de la Cooperación Internacional y de Organizaciones Sociales. Se utilizó la entrevista estandarizada semi-estructurada por las siguientes ventajas: · Se adapta a una función referencial, es decir lo que representa una comunicación descriptiva.
opiniones en base a experiencias directas sobre los objetivos del estudio. Para la definición de los informantes, se ha procedido a segmentar en diferentes niveles y subniveles, en un primer nivel se señala 4 públicos o grupos de informantes: Instituciones del Estado, Cooperación internacional, ONG nacionales e internacionales, Organizaciones sociales. Un total de 74 entrevistas realizadas. Diseño de las guías de entrevistas: Se diseñaron las guías de las entrevistas que se aplicaron tomando en cuenta los 4 públicos definidos previa-
· El estilo especialmente abierto de esta técnica permite la obtención de una gran riqueza informativa, contextualizada en las palabras y enfoques de los entrevistados.
mente, los cuales fueron sometidos al pre testeo
· Proporciona la oportunidad de clarificación y seguimiento de preguntas y respuestas en un marco de acción más directo, personalizado, flexible y espontáneo.
una duración de 8 semanas y contempló la concer-
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para garantizar la consecución de los objetivos del estudio. Operativo de campo: El operativo de campo tuvo tación de citas para las entrevistas; el diseño de un cronograma de viajes y vistas; la grabación de
todas las entrevistas y la preparación de archivos digitales de audio con sus respectivas transcripciones en formato Word; el vaciado de la información en una matriz que sirvió como insumo principal para el análisis final de los resultados. Informes y productos: · Diseño y testeo de los instrumentos de recolección. · Transcripción in extenso de las entrevistas (y grabaciones digitales). · Matrices de vaciado de información · Informe de resultados
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Estudio de percepcion sobre la OSC (UNITAS) Lista de entrevistas transcritas Nº
Tipo
1
ONG Nacional
ASAMBLEA PERMANENTE DERECHOS HUMANOS DE BOLIVIA
Presidenta
Yolanda Herrera
2
ONG Nacional
COLECTIVO CABILDEO
Directora Ejecutiva
Raquel Romero
3
ONG Nacional
FUNDACIÓN SOLÓN
Directora Ejecutiva
Elizabet Peredo
4
ONG Nacional
FUNDACION TIERRA
Director
Gonzalo Colque
5
ONG Nacional
FUNDACION JUBILEO
Director Ejecutivo
Juan Carlos Nuñez Vidaurre
6
ONG Nacional
COMUNIDAD DE DERECHOS HUMANOS
Secretaria Técnica
Mónica Baya
7
ONG Nacional
PIEB (PROGRAMA DE INVESTIGACIÓN ESTRATEGICA)
Director Ejecutivo
Godofredo Sandoval
8
ONG Nacional
ITEI (Instituto de Terapia e investigación sobre las secuelas de la tortura y la violencia)
Director
Andrés Gautier
9
ONG Nacional
AOPEB (Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia)
Gerente General
Carmen Sotomayor
10
ONG Nacional
FUNDACIÓN UNIR
Director Ejecutivo
Antonio Aramayo Tejada
11
ONG Nacional
CEFREC
Director
Ivan Sanjinés
12
ONG Nacional
FOBOMADE (Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo)
Presidente
Evelin Mamani Patana, Patricia Molina
13
ONG Nacional
PRO-RURAL
Director Ejecutivo
Flavio Ralde Laguna
14
ONG Nacional
Centro de Promoción de la Mujer GREGORIA APAZA
Directora Ejecutiva
Cecilia Enriquez
15
ONG Nacional
PROBIOMA
Director
Miguel Angel Crespo
16
ONG Nacional
CENAC
Director Ejecutivo
Arnaldo Montero
17
ONG Nacional
ISALP (Investigación Social y Asesoramiento Legal Potos!)
Director
Oscar Calisaya
18
ONG Nacional
PROMUTAR, Tarija
Directora
Irma Mendoza
19
ONG Nacional
IPTK (Instituto Politécnico Tomas Katari) Sucre
Director
Eduardo Barrios
20
ONG Nacional
CEJIS (Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social)
Director
Leonardo Tamburini
21
ONG Nacional
COLECTIVO REBELDIA
Directora a.i.
Mery Camargo Roca
22
ONG Nacional
ALAS
Director Ejecutivo
Hugo Salvatierra
23
ONG Nacional
CIPCA Pando
Directora
Roxana Cuevas Felada
24
ONG Nacional
CEJIS Riberalta
Directora
Monica Lijerón Aponte
25
ONG Nacional
CEDLA
Director Ejecutivo
Javier Gómez Aguilar
26
ONG Nacional
SEMTA (Servicios Múltiples de Tecnologías Apropiadas)
Director
Gumercindo Benavides Gutierrez
90
Institución
Cargo
Entrevistado
27
ONG Internacional
RED HABITAT
Director Ejecutivo
David Quezada
28
ONG Internacional
SAVE THE CHILDREN
Asesora de Programa
Bertha Pooley
29
ONG Internacional
CHRISTIAN AID
Oficial de Programas para Bolivia
Emma Donlan
30
ONG Internacional
CIDCA (Centro Internacional de Cooperación para el Desarrollo Agrícola)
Directora
Sarah Metáis
31
ONG Internacional
CARE
Jefe de Diseñoy Evaluación de programas
Ximena Echeverría
32
ONG Internacional
TROCAIRE (Agencia Católica Irlandesa para el desarrollo)
Regional Programme Manager
Hervé Bund
33
ONG Internacional
CAFOD (Agencia de la Iglesia Católica de Inglaterra y el País de Gales para el Desarrollo)
Representante para Bolivia
Karen Luyckx
34
ONG Internacional
HIVOS
Representante
Corina Straatsma
35
ONG Internacional
DIAKONIA
Representante
Jorge Velasquez
36
ONG Internacional
OXFAM GB
Representante, Director
Simon Ticehurst
37
ONG Internacional
AOS (Ayuda Obrera Suiza)
Coordinador Nacional
Gualberto Martín Perez Bustamante
38
ONG Internacional
IBIS Dinamarca
Coordinador de Programa en Bolivia
David Choqueticlla
39
ONG Internacional
AYUDA EN ACCIÓN (AeAB)
Director de Cooperación
Oscar Aguilar
40
ONG Internacional
ICCO (Organización Intereclesiastica para la Cooperación al desarrollo)
Representante Regional
Conny Toornstra
41
ONG Internacional
SOLIDARIDAD INTERNACIONAL
Asesora
Dalitza Brozovic
42
ONG Internacional
INTERMON - OXFAM BOLIVIA
Coordinador Técnico del Programa
Luis Camacho, Oscar Humerez
43
RED ONG
AIPE (Asociación de Instituciones de Promoción y Educación)
Director Ejecutivo
Aquiles Dávalos Saravia
44
RED ONG
FINRURAL (Asociación de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural)
Gerente
Nestor A Castro Quíntela
45
RED ONG
LIDEMA (Liga de Defensa del Medio Ambiente)
Directora Ejecutiva
Jenny Gruenberger
46
RED ONG
PROCOSI (Programa de coordinación en la Salud Integral)
Iniciativas de Desarrollo
Amparo Ergueta
47
Coop. bilateral
Unidad de Servicios de Apoyo ACDI (Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional)
Director Ejecutivo
Gustavo Bracamonte
48
Coop. bilateral
EMBAJADA DEL REINO DE LOS PAÍSES BAJOS, Holanda
Consejera y Jefa de Coop. de Embajada
To Tjoelker
91
49
Coop. bilateral
AECID
Coordinador General
Sergio Martín-Moreno Llanos
50
Coop. bilateral
AGENCIA SUECA PARA EL DESARROLLO ASDI
Jefa de Cooperación
Ann Stodberg
51
Coop. bilateral
Embajada Real de Dinamarca-DANIDA
Sub-Jefa consejera de Cooperación
Hanne Carus, Ivette Long
52
Coop. multilateral
BID - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Representante Sociedad Civil
Delina Otazu
53
Coop. multilateral
BANCO MUNDIAL
Especialista en Desarrollo Social
Ruth Llanos
54
Coop. multilateral
PNUD
Asistente Representación
Gonzalo Calderón
55
Coop. multilateral
DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
Apoyo a la Sociedad Civil
Monica Rodriguez
56
Coop. multilateral
UNIFEM (Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer)
Responsable de Programa
Monica Mendizabal
57
Org. Social
FEDERACION SINDICAL DE TRABAJADORES MINEROS DE BOLIVIA
Secretario General
Cesar Lugo Rodas
58
Org. Social
CSCB (Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia de Comunidades interculturales de Bolivia)
Secretario ejecutivo
Pedro Calderón
59
Org. Social
Federación de Trabajadores Fabriles de La Paz
Secretario ejecutivo
Wilson Mamani Quispe
60
Org. Social
Confederación de Maestros Urbanos de La Paz
Secretario ejecutivo
José Luis Alvarez
61
Org. Social
Confederación de Trabajadores de la Prensa de Bolivia
Secretario de Finanzas
Tito Pacheco
62
Org. Social
FNMCIOB (Federación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas de Bolivia “Bartolina Sisa”)
Secretaria Ejecutiva
Julia Ramos
63
Org. Social
Federación de la Prensa de La Paz
Secretario Ejecutivo
Boris Quisbert
64
Org. Social
FENATRAHOB (Federación Nacional de Trabajadoras del Hogar de Bolivia)
Secretaria Ejecutiva
Daniela Quenta
65
Org. Social
CONAMAQ (Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu)
Jiliri Apu Mallku,
Sergio Hinojosa
66
Org. Social
CIOEC (Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas, Indígenas y Originarias de Bolivia)
Director
Rubén Monasterios
67
Org.Social
CNJRB (Confederación Nacional de Jubilados y Rentistas de Bolivia)
Secretario Ejecutivo
Felipe Chavez R.
68
OS
CIDOB
Secretario Yuracaré
Wilfredo Yabeta
69
OS
CPESC (Coordinadora de Pueblos Etnicos de Santa Cruz)
Presidente
Diego Faldin Aponte
70
OS
FORO VECINAL
Secretario Permanente
Gualberto Flores
71
GOB
UMSA
Docente emérito
Irma Sangüeza
92
72
GOB
DEFENSOR DEL PUEBLO
Adjunta de Programas Especiales
Griselda Sillerico
73
GOB
Viceministerio de Coordinación con los Movimientos Sociales
Viceministro
Cesar Navarro
74
GOB
Exalcalde GMALP
Ex Alcalde
Juan del Granado Cossio
93
94
