Plan de Reforma Tributaria

Los impuestos no son un fin en sí mismo. Pero sí constituyen una herramienta fundamental para que los países financien sus múltiples necesidades de gasto. En el contexto de una sociedad como la nuestra –que exige mayor equidad y justicia social– los impuestos son la mejor forma que tenemos para financiar el gasto necesario para distribuir mejor la riqueza y así permitir que todos podamos vivir la vida que soñamos y no la que nos tocó. El impacto redistributivo de la política fiscal depende tanto del efecto neto de la recaudación como del gasto, y por lo tanto diseñar bien el gasto con objetivos de mayor justicia social es clave. Pero la estructura impositiva también tiene un aporte que hacer, cuidando al mismo tiempo no afectar negativamente los incentivos al ahorro, la inversión, el empleo y el crecimiento económico. La nueva estrategia de desarrollo para Chile plantea una serie de desafíos que deben financiarse con recursos concretos y duraderos. Pero, al mismo tiempo, los chilenos valoramos la responsabilidad con la que hemos manejado nuestros recursos fiscales y esperamos operar bajo una lógica tributaria que establezca las bases para un crecimiento económico sostenido y equitativo. Valoramos las garantías que ofrece un servicio altamente profesionalizado y confiable como el SII, pero sabemos también que necesitamos un sistema tributario mucho más eficiente y justo, con nuevas y mejores atribuciones y herramientas que eviten los abusos y malas prácticas. Recaudar suficientes recursos y hacerlo de manera eficiente no es suficiente para que los chilenos validemos nuestro sistema tributario. La justicia tributaria –consistente en que cada persona paga lo que corresponda dado su nivel de ingreso– es un principio clave al que aspiramos. Así como hay muchas personas y empresas –grandes y pequeñas– que hacen una justa contribución, hay muchos otros que evitan pagar los impuestos que corresponden a través de la elusión o el mal uso de resquicios y forados. Tan importante o más que una tasa de impuestos, es que las personas y empresas paguen efectivamente esa tasa. Nuestra propuesta de política fiscal busca conjugar esas aspiraciones: recaudar mayores recursos, perfeccionar el sistema tributario y su administración, lograr mayor equidad y actuar con responsabilidad tanto en materia tributaria como fiscal. La política tributaria debe garantizar que la economía chilena siga creciendo, y al mismo tiempo que los frutos de ese crecimiento se distribuyan de modo más justo. En su conjunto las medidas que proponemos se traducen una mayor recaudación fiscal esperada neta equivalente al 2% del PIB, que son los recursos que necesitamos para llevar a cabo los cambios que le proponemos al país. Estos medidas se enmarcan en las siguientes cuatro dimensiones, todas ellas complementarias: (a) aumentar tasas y ampliar la base tributaria, (b) eliminar tratamientos que se prestan para abusos, (c) establecer impuestos más verdes y (d) reestructurar la institucionalidad a cargo de la administración y cobro de impuestos y dotar al SII de más y mejores atribuciones y capacidades

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1. Cambios al impuesto a las empresas (recaudación esperada: 1,12% del PIB) Aumentar impuesto a las empresas a 23%. Contrario o lo que muchos economistas más conservadores aseguran, existe un espacio para que las empresas hagan una mayor contribución al país sin afectar negativamente la inversión, el empleo o que perdamos competitividad a nivel internacional. Proponemos aumentar gradualmente el impuesto de Primera Categoría de 20% a 23%. Cobrar interés anual sobre impuestos finales diferidos en el FUT. En el FUT las empresas mantienen utilidades tributables que no han sido retiradas y que por lo tanto ya han pagado el impuesto de primera categoría, pero no aún los impuestos finales que les corresponde pagar a los dueños de las empresas. Al retrasar el pago de impuesto, el FUT equivale a un préstamo gratuito –a tasa de interés cero– sobre esos impuestos diferidos. En la mayor parte de los casos este préstamo gratuito es indefinido, porque las utilidades no se retiran y por lo tanto nunca se pagan los impuestos finales. De no existir este préstamo gratuito, serían las empresas y no el Estado las que tendrían que incurrir en el costo financiero de levantar similares recursos. Para compensar al Fisco por parte de este costo financiero, proponemos cobrar anualmente un interés (equivalente a la tasa de costo de fondos del Fisco) sobre los impuestos finales diferidos –es decir, sobre una porción del FUT acumulado por las empresas. Con ello las empresas continuarán recibiendo un préstamo, pero en lugar de ser gratuito, el Estado prestará a la tasa más baja a la que se pueden levantar recursos en el país. Racionalizar los regímenes especiales. En nuestro sistema impositivo conviven distintos regímenes alternativos. Algunos cumplen con un objetivo deseable –simplifican la declaración de empresas de menor tamaño–, pero otros se prestan para abusos o responden a una lógica que no se justifica dado el actual desarrollo de Chile y el acceso a nuevas tecnologías. Vamos a consolidar todos los regímenes especiales existentes en el actual Régimen de Tributación Simplificada 14 ter. Con este sistema, una mayor cantidad de PYMES podrá llevar contabilidad simplificada y beneficiarse de la depreciación instantánea de sus inversiones. Vamos a extender el monto máximo de ingresos necesario para tener acceso a este régimen y permitir el ingreso de empresas jurídicas, de manera que más contribuyentes se vean beneficiados. Esta consolidación significa que se eliminarán regímenes alternativos como la renta presunta, 14 bis y 14 quater, que se han prestado para abusos o que sirven, por ejemplo, para que empresas grandes se acojan a postergaciones de impuestos diseñadas para ayudar a las pequeñas. Modificar el tratamiento de devolución de impuestos en caso de pérdidas de ejercicios posteriores. La ley de impuesto a la renta permite que un contribuyente del impuesto de primera categoría pueda recuperar el impuesto pagado por aquellas utilidades de ejercicios anteriores que sean absorbidas por pérdidas de ejercicios posteriores. Las pérdidas de un año pueden ser necesarias para producir ingresos en el futuro, pero naturalmente no lo son para el pasado, y ciertamente tampoco para las utilidades de otras empresas. Proponemos eliminar la posibilidad de pedir la devolución de impuestos por utilidades tributables de ejercicios anteriores o que provengan de otras empresas. Racionalizar créditos y rebajas por concepto de contribuciones. La legislación actual permite que las empresas agrícolas e inmobiliarias rebajen del impuesto a la renta las

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contribuciones pagadas el año anterior. Hasta el año 2001 este crédito era extensivo a todos los sectores económicos. En ese momento se intentó derogarlo completamente, pero ello no fue posible debido a la presión ejercida por ambos sectores. De esta forma, quedó en la ley una puerta abierta que posibilita que muchas empresas de otros sectores económicos rebajen las contribuciones, simulando contratos de arriendo con una empresa inmobiliaria relacionada, que es la propietaria de los bienes raíces que utilizan. El impuesto territorial debe ser un gasto necesario para producir la renta y no un crédito contra el impuesto, pues se trata de un impuesto de naturaleza distinta, que tiene como objetivo financiar los servicios que las municipalidades prestan a la comunidad, incluyendo a las empresas domiciliadas en ellas.

2. Cambio a los impuestos personales (recaudación esperada: 0,52% del PIB) Impuesto mínimo a los ingresos más altos. El sistema tributario pierde legitimidad cuando las personas de mayores recursos usan al sistema a su favor para no pagar los impuestos que corresponden. Las franquicias tributarias pueden ayudar a cumplir objeticos deseables: invertir más en activos fijos, capacitar a los trabajadores, incentivar el ahorro o un sector económico específico. Pero las franquicias pierden su objetivo cuando se utilizan de manera sistemática para no pagar lo que se debe. El resultado es que algunas personas de ingresos altos pagan como proporción de su ingreso una menor tasa de impuestos que sus propios trabajadores. Esto es regresivo y al mismo tiempo reduce la recaudación fiscal. Vamos a asegurarnos que los chilenos de mayores ingresos –aquellos cuyos ingresos superen los 250 millones de pesos anuales– paguen siempre impuestos a una tasa efectiva mínima, sin importar a cuantas exenciones se acojan. Para ello pondremos un límite máximo a los ingresos anuales considerados no tributables. Ello aumentará la base tributable y con ello la tasa efectiva de impuestos de los contribuyentes más ricos. Modificar los tramos afectos a la tasa máxima de impuestos personales. Vamos a mantener la actual tasa máxima del impuesto global complementario –hoy en 40%– pero aumentaremos los rangos de ingreso para los cuales se aplica dicha tasa. Reduciremos también los tramos que afectan a los contribuyentes de ingresos medios. Con ello caerá el número de personas que enfrentan tasas marginales elevadas, sin modificar la carga de los contribuyentes de ingresos más altos. Modificar tratamiento de ahorros e inversiones en el extranjero. Debemos cerrar resquicios vinculados a los ahorros en el extranjero. Hoy nuestro sistema tributario permite que las personas de mayores ingresos ahorren su dinero en el extranjero, a través de sociedades constituidas en otros países, muchas veces paraísos tributarios, sin tener la obligación legal de pagar ningún peso de impuestos en Chile. Seguiremos la recomendación de la OCDE que promueve la adopción de un sistema que cobre los impuestos sin importar la interposición de cascarones societarios de cualquier tipo. En la misma lógica vamos a introducir normas sobre tributación sobre base devengada de rentas pasivas de empresas extranjeras controladas por personas o empresas residentes en Chile. Así evitamos la elusión que consiste en diferir indefinidamente la repatriación de utilidades provenientes de dividendos, intereses y rentas similares.

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Modificar el tratamiento de las utilidades del FUT reinvertidas en el extranjero. El FUT nació como un estímulo a la inversión en Chile y no en el extranjero. Pero en el contexto de una economía globalizada es deseable incentivar que las empresas utilicen nuestro país como una plataforma de inversión para la región. El tratamiento actual de las utilidades retenidas reinvertidas en el extranjero permite el abuso de las empresas que en lugar de repartir dividendos cuando tienen excedentes en Chile, los retiran sin pagar impuestos por la vía de efectuar préstamos e inversiones sin ningún propósito o relación con la filial chilena. Modificaremos esta norma para eliminar abusos, pero manteniendo los incentivos adecuados. Para ello crearemos una norma anti abuso que presuma por retirado –y con multa– las inversiones de papel que salen al extranjero. Asimilar el trato de sociedades de personas al de las sociedades anónimas. Daremos a las sociedades de personas el mismo tratamiento que a las sociedades anónimas respecto a los retiros de utilidades financieras que superan las utilidades tributarias en las sociedades de personas, y también respecto al tratamiento de los gastos rechazados. Con ello se le pondrá atajo a casos en que las empresas –gracias a operaciones de carácter contable– retiran utilidades sin pagar los correspondientes impuestos. Revisaremos también el tratamiento de las pérdidas tributarias y el plazo en que se pueden acreditar contra otros impuestos. Modificar tratamiento de los FIP. Los Fondos de Inversión Privados (FIP) se crearon con buenas intenciones, pero en la práctica han permitido la elusión. Un proyecto de ley del Ejecutivo trató de modificarlos el año 2009, pero en el Congreso no estuvieron los votos. Asimilaremos el tratamiento tributario a los FIP a aquel que se aplica a las sociedades anónimas, para evitar que por el hecho de simplemente organizarse como un FIP haya negocios u operaciones que queden exentos de impuestos.

3. Impuesto negativo al trabajo y ajustes a otros tributos (recaudación esperada: -0.45% del PIB) Impuesto negativo (subsidio) al trabajo para personas de bajos ingresos. Hoy hay tres millones y medio de personas –en su mayoría mujeres y jóvenes– que tienen la edad y la salud para trabajar, pero no tienen trabajo. Dos millones más trabajan sin contrato, y por lo tanto sin derechos de salud, previsión o seguro de desempleo. Y los bajos sueldos y las malas condiciones de trabajo afectan a demasiados ciudadanos. Por eso vamos a instaurar un subsidio generalizado para fomentar el trabajo formal, mejor pagado y de calidad, que equivale a un impuesto negativo a la renta para trabajadores de bajos ingresos. Hoy un subsidio de este tipo existe para los jóvenes de menos de 25 años y para un número limitado de mujeres. Vamos a aplicarlo para toda persona que trabaje con contrato y gane hasta 400 mil pesos. Así, por ejemplo, una trabajadora con contrato cuyos ingresos están entre 200 y 250 mil pesos recibirá del Estado un subsidio igual a 20% de su remuneración, y su empleador recibirá un 10% como incentivo a la formalización. Esto significa que una vez que el salario mínimo fijado por ley alcance 209 mil pesos, no habrá trabajador en Chile que, laborando una jornada completa, reciba menos del salario ético de 250 mil pesos que han propuesto la Iglesia Católica, la CUT y otras organizaciones.

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Racionalización de los incentivos a las donaciones filantrópicas. Hoy tenemos múltiples regímenes que buscan incentivar donaciones privadas a favor de ciertas causas de interés público, tales como la cultura, educación o el deporte. Existen injustificadas diferencias entre unas y otras, y para evitar abusos estos regímenes contemplan normas que resultan engorrosas y dejan fuera del sistema a organizaciones que tienen pocos recursos. Además, existen causas de interés público que no se benefician del sistema, como por ejemplo lo que se refiere a la protección del medio ambiente, la salud pública, o la investigación académica. Simplificaremos y unificaremos todos los regímenes de incentivos de donaciones, racionalizaremos el tipo de beneficio tributario y se ampliará el universo de causas filantrópicas que pueden beneficiarse. El criterio debe ser tal que incluya todas aquellas actividades de interés público en las que el Estado puede y debe destinar recursos públicos. Impuesto a las herencias y donaciones. Revisaremos el impuesto de herencias y donaciones para asegurar que sea pagado en todos los casos que corresponde y que no pueda ser evitado mediante la transferencia de patrimonio a empresas o entidades sin fines de lucro en el extranjero, que luego detentan los bienes para el beneficio de los herederos, o mediante la dilución artificial de propiedad en favor de los mismos. Estas y otras maniobras similares son una burla que hace más inequitativa nuestra sociedad, ya que permiten que la riqueza que algunos han acumulado durante años pueda ser transferida a nuevas generaciones sin cumplir su justa contribución al país. Esto es especialmente injusto respecto de las personas de clase media que sí pagan el impuesto respecto de las herencias que reciben. El SII deberá incluir al impuesto de herencias entre sus focos importantes de fiscalización permanente.

4. Impuestos más verdes (recaudación esperada: 0,43% del PIB) Ajustar impuestos a los combustibles. Nuestro sistema tributario debe ser más verde. La equidad debe ser nuevamente el principio básico en su diseño. Quienes contaminen de manera similar deben pagar lo mismo. Vamos a incrementar gradualmente el impuesto específico al diésel a usuarios móviles hasta igualarlo al actual impuesto a las bencinas, y eliminaremos el actual sistema de créditos que en la práctica permite a algunos usuarios eximirse del pago de este tributo. En el caso de las industrias, generadoras eléctricas y otros usuarios no móviles de diesel, que contaminan pero que no generan externalidades adicionales –como depreciación de calles y caminos y congestión vehicular–, modificaremos el actual sistema de créditos de modo que paguen un impuesto específico que sea igual a 3 UTM –es decir, la mitad del que pagan los usuarios móviles. En una etapa posterior –una vez eliminada las diferencias entre la tasa de impuesto al diésel y el de la gasolina– estudiaremos la conveniencia de gravar la utilización de otros combustibles fósiles. Crear fondo para el incentivo de vehículos eficientes. Vamos a crear un fondo, (fiscalmente neutro, es decir, que se autofinancie), para subsidiar los permisos de circulación de vehículos nuevos que contaminen poco, e incrementar los permisos de circulación de vehículos que más contaminan. El subsidio o sobretasa –según corresponda– se aplicará en base a dos criterios: el nivel de eficiencia respecto al total del parque vehicular y el nivel de eficiencia respecto a su línea de vehículo. Ello creará incentivos para que quienes compren vehículos nuevos se inclinen por aquellos más eficientes y contribuyan así a disminuir la contaminación ambiental.

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5. Administración tributaria y combate contra los abusos (recaudación esperada: 0,38% del PIB) Combatir los abusos tributarios. Nuestro sistema tributario comienza a adolecer de una creciente sensación de abuso. ¿Boleta o factura? es una pregunta que se hace con más frecuencia en las tiendas de La Dehesa, donde están las personas que más consumen, que en las de Quilicura, donde hay más empresas. Como las empresas descuentan sus gastos del pago de impuestos, consumir todo lo que se pueda vía la empresa reduce en los hechos el pago de impuestos personales. También hay abusos empresariales, por ejemplo con la recuperación indebida de crédito IVA por activo fijo en los arriendos de inmuebles de empresas inmobiliarias o de compañías de seguros. Vamos a combatir unos y otros. Vamos a aumentar la fiscalización en terreno y cambiar normas para reducir los incentivos a los abusos: permitir que las acciones tributarias sean juzgadas en base al fondo y no las formas, y establecer que los asesores involucrados sean también cómplices del delito tributario. Fortalecer las atribuciones del SII. Tenemos que entregar mayores atribuciones de fiscalización al Servicio de Impuestos Internos. A fines del gobierno pasado logramos aprobar en el Congreso una norma que le permite al SII tener acceso a la información de cuentas corrientes de los contribuyentes para poder fiscalizar bien. Hay que seguir avanzando. Debemos introducir una “norma anti abuso” que permita atacar las simulaciones y otras maniobras orientadas a eludir tributos. La existencia de tribunales tributarios independientes, creados en el gobierno anterior, es una garantía de que sean aplicadas con imparcialidad e independencia. Reformular la administración tributaria. Vamos a coordinar las funciones de fiscalización, cobro de los impuestos y prestación de servicios a los contribuyentes, actualmente distribuidos descoordinadamente entre el SII, Aduanas y Tesorería. Esto permitirá reducir costos y ganar en eficiencia. Al mismo tiempo entregaremos mayor coherencia a las estrategias de control y de fiscalización, reduciendo los tiempos y la tasa de cobro de impuestos y mejorando la atención a los contribuyentes. En resumen, más efectividad y menor burocracia. Desarrollar nuevas estrategias de cobranzas. Se dará un mayor énfasis –en términos de tiempo y recursos– a la cobranza de los impuestos atrasados de deudores renuentes. Para ello se cambiará también el proceso de cobro y las medidas precautorias. Se establecerá una estrategia nacional orientada a separar el tratamiento, control, y cobro de los impuestos en función de los riesgos objetivos y el comportamiento histórico de los contribuyentes. El foco estará en la evasión y maniobras de elusión abusiva utilizando medios internacionales. Dotar de más recursos humanos al SII. Vamos a reforzar la dotación profesional de la administración tributaria e invertir en sistemas tecnológicos avanzados tales como el uso de georeferenciación para el control de la evasión, planificación y operación en terreno, inteligencia y minería de datos.

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