informe fnca - Fundación Nueva Cultura del Agua

riego utilizado en el sector agrario aumentó en 1,4 % en 2011 respecto de 20104. El AA, sin embargo no ... saneamiento eficaz y eficiente de drenajes y retornos urbanos. El Acuerdo de ..... regantes, constructoras e ingenieros hidráulicos.
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INFORME FNCA   SOBRE EL BORRADOR DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN DE ESPAÑA  2014‐2020    (Sometido a información pública por el Gobierno de España a través de la página web del  Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas1).    El  Reglamento  13037/2013  que  establece  un  Marco  Europeo  Común  (MEC)  para  los  llamados  fondos  EIE  (Estructurales  y  de  Inversión  Europeos)  establece  la  necesidad  del  Acuerdo  de  Asociación, al que define como un documento elaborado por un Estado Miembro con participación  de socios y según el enfoque de una gobernanza en varios niveles, en el que se expone la estrategia  de ese Estado miembro, las prioridades y disposiciones para utilizar los Fondos EIE de una manera  efectiva  y  eficiente  para  perseguir  la  estrategia  de  la  Unión  para  un  crecimiento  inteligente,  sostenible e integrador y que la Comisión aprueba tras evaluarlo y dialogar con el Estado miembro  de que se trate.     El Acuerdo de Asociación es, por tanto, un documento clave en cuanto a el compromiso de gasto  de esos fondos EIE (que, recordemos, en el caso de España serán el FEDER, FEADER. FSE y FEMP)  durante  el  periodo  2014‐2020.  El  citado  Reglamento  establece  también  la  necesidad  de  participación  de  la  sociedad  civil  en  el  proceso  de  elaboración  del  Acuerdo  de  Asociación,  y  enmarcado dentro de este objetivo FNCA publica hora el presente documento, dentro del periodo  de consulta pública de la propuesta de Acuerdo de Asociación que presenta España. 

Contenido 1  2 

Cuestiones generales ................................................................................................................................. 2  OT5. Promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos .......................... 3  2.1  Propuestas de intervención .............................................................................................................. 4  3  OT6: PROTEGER EL MEDIO AMBIENTE Y PROMOVER LA EFICIENCIA DE LOS RECURSOS (pág. 83 a 96). .. 5  3.1  Aplicación del principio de “quien contamina paga”, para mejorar la eficacia de las políticas  medioambientales y asegurar financiación para los servicios medioambientales (pág. 83). ........................ 6  3.2  Mayor uso del análisis económico y eliminación de subsidios que sean prejudiciales para el medio  ambiente (pág. 83). ....................................................................................................................................... 6  3.3  Utilización de instrumentos de mercado, como los mercados de agua a través de intercambios  voluntarios respaldados por la Administración y compras de derechos de agua y suelo por la  Administración para reasignar y mejorar la eficiencia en el uso de las aguas superficiales (pág. 84). ......... 7 

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 http://www.dgfc.sgpg.meh.es/sitios/dgfc/es‐ES/Paginas/ConsultaPublica.aspx 

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3.4  Refuerzo de la gestión de la demanda en todos los usos del agua a través los instrumentos  existentes (tarificación, mercados de agua, instalación de sistemas de medición) para garantizar el pago  íntegro de precios y recuperación de costes (pág. 84). ................................................................................. 9  3.5  Aplicar los requisitos establecidos por la Ley de Aguas sobre caudales ecológicos de tal modo que  se restauren y protejan eficazmente los hábitats ribereños (pág. 84). ......................................................... 9  3.6  DAFO (pág. 85 a 90) ........................................................................................................................ 10  3.7  Completar los planes nacionales sobre saneamiento, tratamiento de aguas residuales y lodos de  depuración (Pág. 84) .................................................................................................................................... 13  3.8  Propuestas de intervención (pág. 90 a 96). .................................................................................... 14 

1 Cuestiones generales   El Acuerdo de Asociación se basa en la “gobernanza multinivel”, pero en este caso no es acertado,  ya  que  la  consulta  se  limita  a  la  publicación  una  página  web  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Administraciones  Públicas2 pero  no  se  hace  en  el  Boletín  Oficial  del  Estado  donde  se  publican  todos  los  anuncios  de  ámbito  nacional.  Tampoco  puede  considerarse  adecuado  para  dicha  consulta  un  documento  técnico  que  no  se  acompaña  de  un  resumen  divulgativo.  Igualmente  es  insuficiente el plazo de la consulta de dieciocho días hábiles (21/03/2014 ‐ 11/04/2014), máxime  cuando  ni  siquiera  alcanza  el  plazo  de  cuarenta  y  cinco  días  hábiles  que  se  establece  en  la  evaluación ambiental estratégica (artículo 19 de la Ley 21/2013)3.    Aunque el documento debería reflejar un impulso clave para facilitar la transición hacia un modelo  económico  basado  en  el  conocimiento,  innovador  y  con  un uso  menos  intensivo  de  recursos  de  acuerdo a la Estrategia 2020 de la UE, la realidad es muy diferente.    El Acuerdo de Asociación de España adolece de una gran imprecisión en cuanto a los objetivos, la  desconexión  entre  los  problemas  reconocidos  y  las  soluciones  propuestas  es  frecuente  o  simplemente no se proponen soluciones para los problemas más acuciantes. También sorprende  la casi total ausencia de indicadores y análisis que sostengan los argumentos, así como de datos  útiles y lecciones aprendidas que eviten errores del pasado o aconsejen cómo aplicar las medidas.  Por ejemplo, en el tema de recursos hídricos, un caso especialmente llamativo es la ausencia de  datos  sobre  la  modernización  de  regadíos  tras  15  años  de  aplicación  de  la  medida,  información  imprescindible  teniendo  en  cuenta  que  para  este  periodo  se  vuelve  a  proponer  como  medida  básica tanto para el Objetivo temático sobre cambio climático  (OT5) como el de conservación de  medio ambiente (OT6).     En este documento nos centramos precisamente sobre los dos Objetivos temáticos mencionados  (OT5 y OT6) por ser los que afectan de forma más directa a los recursos hídricos.    El  estrés  hídrico  al  que  están  sometidas  las  masas  de  agua  en  España  sólo  se  menciona  en  una  ocasión  en  el  documento  (pág.  86),  siendo  uno  de  los  problemas  más  importantes  de  insostenibilidad del modelo. El Informe de sostenibilidad en España de 2012 señala que mientras  el  valor  agregado  bruto  de  la  agricultura  disminuye,  algunas  de  sus  presiones  continúan  aumentado, como el consumo de agua y el uso de fertilizantes. La encuesta del Instituto Nacional  2

 http://www.minhap.gob.es/es‐ES/Paginas/Home.aspx   https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE‐A‐2013‐12913 

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de Estadística sobre el uso del agua en el sector agrario de 2011 señala que el volumen de agua de  riego  utilizado  en  el  sector  agrario  aumentó  en  1,4  %  en  2011  respecto  de  20104.  El  AA,  sin  embargo no parece haber considerado estas tendencias.   

2 OT5. Promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos   Con  respecto  a  recursos  hídricos  los  principales  impactos  señalados  son  sequías  (pág  77  A1),  inundaciones, riesgo de desertización y reducción de recursos hídricos: un 5% para toda España en  el periodo 2010‐2040. En Islas Baleares e Islas Canarias en torno a un 14 y 25% respectivamente en  2040.     Señala que las cuencas Sur y Este de la Península también se encuentran especialmente afectadas  (pero sin dar cifras). En las Atlánticas habrá disminución en la frecuencia de avenidas, pero no en  su  magnitud.  En  las  Mediterráneas  y  del  Interior,  mayor  irregularidad  del  régimen  de  precipitaciones  y  aumento  de  la  irregularidad  del  régimen  de  crecidas  y  de  crecidas  relámpago  (pág. 77 A16).    En  el  área  mediterránea  habrá  menor  disponibilidad  de  recursos  hídricos  para  usos  de  abastecimiento a población, usos  industriales y agrarios.     Además  se  prevé  pérdida  de  ecosistemas  acuáticos  continentales  y  de  aquellos  limitados  por  el  agua; pérdida de fertilidad en suelos de regadío por salinización y erosión; y mayor contaminación  de  aguas  subterráneas  por  nitratos  que  la  media  de  la  UE  (pág.  77  D7,  D8,  D16  y  D19;  D20).  Aumento  del  nivel  del  mar  y  regresión  y  erosión  costeras;  reducción  de  la  actividad  del  sector  pesquero; y,  cambios en especies en ríos y lagos  (pág. 77 A1, A8, A13).      También se reconoce la existencia de elevada contaminación en las masas de agua  superficiales y  subterráneas  (en  éstas  últimas  la  contaminación  por  nitratos  supera  la  media  de  la  UE)  y  de  contaminación  difusa  por  agroquímicos,  especialmente  en  zonas  de  concentración  de  regadíos;  salinización  de  suelos  por  intrusión  salina  o  regadíos;  y  pérdidas  de  ecosistemas  acuáticos  (ver  DAFO, pág. 76 a 78).    Si el objetivo de los análisis DAFO es analizar la situación de partida para construir una estrategia  que dé respuesta a los retos planteados, dicho objetivo no se consigue. Se detecta una ausencia de  coherencia entre las debilidades y amenazas detectadas en el DAFO y las medidas establecidas en  las propuestas de intervención (pág. 78).    El Acuerdo de Asociación señala como propuesta la existencia del Plan Nacional de Adaptación al  Cambio  Climático  (PNCC)  aprobado  en  2006,  y  su  ejecución  en  dos  programas  de  trabajo  ya  finalizados,  uno  correspondiente  al  periodo  2006‐2009  y  otro  al  periodo  2009‐2013,  de  cuya  ejecución no se aporta información, dato o resultado alguno.   

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2.1 Propuestas de intervención   Respecto  a  las  propuestas  de  intervención  en  recursos  hídricos  el  Acuerdo  de  Asociación  señala  dos líneas de actuación:    a) Prevención  de  riesgos  por  sequías  e  inundaciones.  Aquí  el  Acuerdo  de  Asociación  sigue  enumerando  una  serie  de  planes  (Planes  de  Gestión  del  Riesgo  de  Inundación  y  Planes  Especiales ante situaciones de Alerta y Eventual Sequía y Programas de Medidas de Planes  Hidrológicos  de  Cuenca,  derivados  de    la  aplicación  de  la  Directiva  Marco  del  Agua5,  en  adelante  DMA).  Asimismo  enumera  una  serie  de  medidas,  tales  como  las  referidas  a  la  restauración  fluvial  vinculadas  a  la  Estrategia  Nacional  de  Restauración  de  Ríos,  las  de  mejora  de  drenaje  de  infraestructuras  lineales,  los  programas  de  seguridad  de  presas  y  embalses,  los  sistemas  urbanos  de  drenaje,  las  de  restauración  hidrológico  forestal,  etc.  (pág. 79).     Estas medidas no se acompañan de un análisis de adaptación teniendo en cuenta las diferencias  geográficas  y  climáticas  de  España,  ni  existe  cuantificación  o  priorización  de  necesidades,  ni  justificación  de  las  medidas  propuestas,  ni  análisis  de  la  realidad  de  partida  sobre  la  que  se  pretende aplicar esas propuestas. Por ejemplo, respecto a los sistemas urbanos de drenaje se dice  que se implementarán sistemas sostenibles y, en particular, aquellos que contribuyan a atenuar e  [sic]  uniformizar  los  picos  de  caudal  asociados  a  escorrentías  pluviales  en  sistemas  de  alcantarillado.  No  se  menciona  cómo  se  compatibilizarán  la  aplicación  de  estas  medidas  con  la  debilidad que imponen los modelos urbanísticos vigentes, basados en la impermeabilización de las  zonas  urbanas,  lo  que  incrementa  los  riesgos  de  inundación  en  las  ciudades  y  dificulta  un  saneamiento eficaz y eficiente de drenajes y retornos urbanos.    El  Acuerdo  de  Asociación  presenta,  finalmente,  un  débil  intento  de  añadir  cierto  aire  de  priorización  y  sostenibilidad  a  su  propuestas  cuando  añade  que  las  medidas  de  prevención  de  inundaciones  priorizarán  la  retención  y  almacenamiento  de  agua  siempre  que  sea  posible;  sin  embargo, el hecho de que no especifique de qué medidas se trata o en qué situaciones serán o no  prioritarias  y  cómo  se  aplicarán  en  la  realidad  de  nuestras  ciudades,  convierte  la  propuesta  en  inoperativa y superflua.    Tampoco se identifican posibles sectores sociales afectados por sequías, inundaciones o avenidas,  ni se abordan la mayoría de los graves efectos del cambio climático expuestos en el DAFO, tales  como la pérdida de sistemas acuáticos (pág. 77 D7), los cambios de especies en ríos y lagos (pág.  77, A13) o la pérdida de fertilidad del suelo por erosión y/o salinización (pág. 77 D18, A9).    b) Reducción  del  consumo  de  agua  y  aprovechamiento  de  fuentes  alternativas  (aguas  regeneradas, aguas desaladas. (pág. 79)    Este objetivo se pretende alcanzar a través de medidas de actuación en regadíos para reducir la  demanda  sobre  las  masas  de  agua  tanto  superficiales  como  subterráneas,  y  la  sustitución  del  abastecimiento por fuentes alternativas a partir de aguas regeneradas o desaladas para satisfacer  demandas.    5

 Directiva 2000/60/CE 

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Ambas  medidas  son  comentadas  en  el  apartado  referente  al  OT6,  por  ser  propuestas  de  acción  comunes  para  ambos  objetivos  temáticos.  La  única  diferencia  que  llama  la  atención  es  que  al  hablar  de  aprovechamiento  de  fuentes  alternativas  en  el  OT5  se  refiere  a  aguas  regeneradas  y  desaladas (pág. 79 y 80) pero en el OT6 sólo se mencionan las aguas regeneradas. Es por ello que  merece la pena aquí hacer una reflexión a este respecto.     El Acuerdo de Asociación exhibe como una fortaleza la gran experiencia y capacidad de sustitución  de  recursos  convencionales  por  recursos  alternativos  (pág.  76  F9),  afirmación  no  avalada  por  los  datos  oficiales  ya  que  éstos  parecen  indicar,  como  señala  la  encuesta  del  Instituto  Nacional  de  Estadística  sobre  el  uso  del  agua  en  el  sector  agrario  de  2011,6 que  el  volumen  total  de  agua  disponible para el riego proveniente de recursos alternativos es del 1,4% del total. Los intentos de  sustitución  de  recursos  subterráneos  por  agua  desalada  en  masas  de  agua  en  mal  estado  cuantitativo  fracasarán  mientras  salga  gratis  sobreexplotar  los  acuíferos,  o  se  abarate  artificialmente  el  coste  de  traer  el  agua  trasvasada  desde  otras  cuencas.  Ejemplo  de  ello  es  la  infrautilización que realiza el Ayuntamiento de Almería de la desaladora de la ciudad de Almería,  financiada  en  un  85  %  a  través  del  Fondo  de  Cohesión,  mientras  simultáneamente  realiza  una  sobreexplotación de 10 hm3 al año, que mantiene sin concesión administrativa, del acuífero 60013  ‐ Campo de Dalías‐ Sierra de Gador.  Otro ejemplo lo encontramos en la paradigmática situación  del trasvase Tajo‐Segura, en el que el uso de las numerosas desaladoras de Murcia y Alicante, son  rechazadas  por  los  usuarios  de  esas  provincias,  debido  a  que  prefieren  el  precio  del  agua  trasvasada  procedente  de  la  cuenca  del  Tajo  (abaratada  y  subvencionada  de  forma  directa  e  indirecta  por  el  Gobierno  de  España)  sin  tener  en  cuenta  los  costes  medioambientales,  ni  los  efectos adversos sobre las masas de agua de la cuenca cedente.    

3 OT6: PROTEGER EL MEDIO AMBIENTE Y PROMOVER LA EFICIENCIA DE LOS RECURSOS (pág. 83 a 96). Este capítulo parece querer distinguir tres partes: una donde se destacan los principios y medidas  a aplicar para hacer políticas más eficaces en el terreno medioambiental (pág. 83 a 85); un análisis  DAFO  (pág.  85  a  90);  y,  una  última  parte  donde  se  establecen  las  supuestas  propuestas  de  intervención (pág. 90 a 96).   Lo  primero  que  llama  la  atención  es  la  confusión,  coincidencias  y  repeticiones  entre  las  partes   primera y tercera; los objetivos son demasiado generales y vagos, o bien, se asemejan más  a una  mera declaración de intenciones. No hay, por tanto, objetivos específicos ni existen indicadores, ni  análisis de alternativas o de costes; tampoco priorización de medidas ni lecciones aprendidas de  las actuaciones financiadas en los anteriores periodos de programación. Por otro lado, el análisis  DAFO parece inoperante al no haber elaborado una estrategia acorde, y parece relegarse a servir  como “menú” de donde se escoge la información más conveniente de forma aleatoria; además, se  observa  que  una  gran  parte  de  los  problemas  más  graves  expuestos  en  el  DAFO  no  tienen  correlación ni respuesta en las propuestas de intervención.    A continuación analizamos los temas más significativos en materia de aguas en el OT6.    6

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3.1 Aplicación del principio de “quien contamina paga”, para mejorar la eficacia de las políticas medioambientales y asegurar financiación para los servicios medioambientales (pág. 83).   En la política de aguas española la aplicación del principio es muy limitada y resulta en múltiples  ocasiones  sistemáticamente  transgredida.  Esto  sucede,  por  ejemplo,    respecto  a  las  compras  de  derechos de agua para la supuesta reasignación y  mejora de la eficiencia en el uso de las aguas  superficiales, así como para la reversión de situaciones de sobreexplotación de acuíferos, donde el  principio “quien contamina paga” resulta claramente quebrado. Otro ejemplo lo encontramos en  el ámbito de los servicios de saneamiento urbano‐industrial. Lejos de aplicarse con el mínimo rigor,  se han aprobado normativas, como la del Plan de Saneamiento y Depuración de Aragón, en la que  el  llamado  “Impuesto  sobre  la  Contaminación  de  las  Aguas”,  que  supuestamente  debería  servir  para cubrir los costes de los servicios de saneamiento, se aplica indiscriminadamente, pues pagan  lo  mismo  quienes  contaminan  que  quienes  no  lo  hacen,  ignorando,  por  tanto,  el  principio  en  cuestión.     Los propios Planes Hidrológicos de Cuenca aprobados también ignoran dicho principio, ya que no  estiman los costes ambientales de los servicios relacionados con el agua.    Por otro lado, el principio “quien contamina paga” tampoco se aplica a la contaminación difusa, y  así, de forma general en España, las actividades agro‐ganaderas (la principal fuente de este tipo de  contaminación en muchos casos), no sólo se eximen de pagar por la contaminación que generan  sino  que  se  elude  inducir  estrategias  que  incentiven  buenas  prácticas  que  reduzcan  la  contaminación  con  cargo  a  esas  actividades.  El  principio  “quien  contamina  paga”  tampoco  se  aplica  en  el  caso  de  las  alteraciones  hidromorfológicas  y  el  deterioro  del  medio  ambiente  en  general ocasionado por la extracción de agua o las obras hidráulicas.    Por  tanto,  se  puede  decir  que  la  aplicación  del  principio  “quien  contamina  paga”  se  reduce  prácticamente a la figura del canon de saneamiento, que grava la generación de aguas residuales  urbanas y, parcialmente, al canon de control de vertidos.    

3.2 Mayor uso del análisis económico y eliminación de subsidios que sean prejudiciales para el medio ambiente (pág. 83).   Respecto al análisis económico, el Acuerdo de Asociación cita la Ley 11/20057 donde se establece  la  necesidad  de  realizar  informes  de  viabilidad  económica  vinculados  a  actuaciones  y  obras  hidráulicas,  sin  embargo  en  la  práctica  se  trata  de  una  mera  encuesta  que  no  requiere  estar  respaldada por un análisis económico que así lo acredite.8     Asimismo,  el  Acuerdo  de  Asociación  afirma  que  la  Instrucción  de  Planificación  Hidrológica  ha  incorporado de manera muy amplia y detallada la forma en la que la planificación de cuenca debe  7

 Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan hidrológico  Nacional.  8  http://www.magrama.gob.es/es/agua/planes‐y‐estrategias/informes‐de‐viabilidad‐de‐obras‐ hidraulicas/Instrucciones_I.V.(dic.2012)_tcm7‐234777.pdf 

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tener en cuenta el análisis económico: a) en los aspectos de análisis de la importancia de los usos  del  agua;  b)  en  los  de  recuperación  de  costes  de  los  servicios  del  agua;  c)  en  el  análisis  coste  eficacia de los programas de medidas; y d) en el análisis de costes desproporcionados de alcanzar  los  objetivos  ambientales  considerando  los  aspectos  de  desarrollo  sostenible.  Con  estos  criterios  han sido elaborados los Planes Hidrológicos de cuenca (pág. 84).    Sin  embargo,  el  tratamiento de  los  aspectos económicos  realizado  en  los planes  hidrológicos  de  cuenca presenta importantes carencias. Por citar algunas, los análisis relativos a las exigencias del  artículo  5  de  la  DMA,  presentados  en  2005,  presentaban  numerosas  lagunas;  los  costes  ambientales  de  los  servicios  relacionados  con  el  agua  no  han  sido  estimados;  los  análisis  coste‐ eficacia de las medidas son parciales y muy limitados y los análisis de costes desproporcionados no  se realizan –en general‐ a escala de masa de agua.    Desgraciadamente el uso del análisis económico a la hora de guiar la gestión de aguas, induciendo  racionalidad  y  eficiencia,  es  más  un  ejercicio  formal  que  real.  El  cálculo  de  los  costes  y  el  nivel  esperado  de  recuperación  de  costes,  en  proyectos  que  están  en  proceso  de  aprobación,  es  un  sistemático  fraude.  En  la  medida  que  estos  documentos  no  son  publicados  ni  sometidos  a  procesos de debate público, acaban siendo estudios por encargo, diseñados para justificar lo que a  menudo  resulta  en  rigor  injustificable,  introduciendo  errores  conceptuales  que  no  pueden  entenderse como involuntarios, razón por la que debería hablarse de “prevaricación técnica”. Sirva  de  ejemplo  al  respecto  el  proyecto  de  la  presa  de  Biscarrués,  cuyo  estudio  económico,  encomendado a la empresa Iberinsa, acaba calculando una expectativa de recuperación de costes  del  97,4%,  demostrándose  en  los  estudios  publicados  desde  la  Universidad  de  Zaragoza  que  el  cobro de los cánones y tarifas legalmente vigentes apenas si permitirían recuperar el 4,7% de los  costes.    Por otro lado, se elude en la práctica la aplicación del Análisis Coste/Eficacia, a base de reducir el  abanico de opciones eficaces y marginar las opciones eficaces que no interesa considerar siquiera.  A  menudo  las  opciones  “no  estructurales”,  que  acabarían  siendo  las  más  eficaces  en  cuanto  a  costes, no son siquiera consideradas.     Respecto a los subsidios perjudiciales para el medio ambiente, no sólo no se abordan medidas de  este  tipo  en  los  Planes  Hidrológicos  de  cuenca,  sino  que,  al  contrario,  los  regantes  reclaman  nuevos subsidios a la energía.    

3.3 Utilización de instrumentos de mercado, como los mercados de agua a través de intercambios voluntarios respaldados por la Administración y compras de derechos de agua y suelo por la Administración para reasignar y mejorar la eficiencia en el uso de las aguas superficiales (pág. 84).   Respecto al uso de “instrumentos de mercado” es preciso analizar con cuidado las consecuencias  del uso de los mismos. La transferencia de derechos concesionales entre particulares parte de la  figura de “contratos de cesión”, que en un principio (en la reforma de la Ley de Aguas de 1999)  permitía  esos  intercambios  exclusivamente  en  situaciones  de  emergencia  por  sequía,  y  bajo  la  supervisión  de  la  Administración,  a  fin  de  evitar  daños  a  terceros  e  impactos  ambientales.  Sin 

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embargo, posteriores  modificaciones han pervertido el uso de esa figura, ya que se ha utilizado  fuera  de  situaciones  de  sequía,  se  aplica  sin  evaluar  impactos  ambientales  e  impactos  sobre  terceros y entre usuarios de distintas cuencas, eximiendo de pagos por el uso de infraestructuras  de trasvase a los compradores de derechos, con lo que se elude el principio de recuperació  n de costes.    Además,  la  relación  coste‐eficacia  de  los  sistemas  de  compra  de  derechos  de  uso  de  agua  y  de  suelo por parte de la Administración con fines ambientales está muy cuestionada. La experiencia  muestra que, por un lado, se han comprado títulos sin contrapartida de agua real y se han pagado  precios muy elevados; y, por otro, que su eficacia es limitada.    Las compras del derecho de uso de agua para la supuesta reasignación y mejora de la eficiencia en  el  uso  de  las  aguas  superficiales,  y  la  reversión  de  la  sobreexplotación  de  acuíferos,  no  ha  contribuido a reducir la presión sobre las masas de agua. Encontramos dos ejemplos que avalan  esta afirmación en el Plan Especial del Alto Guadiana y en las cesiones de derechos intercuencas  realizadas entre las cuencas del Tajo y del Segura.     En el Plan Especial del Alto Guadiana, después de invertirse en la adquisición de derechos de agua  60 M€ (de los cuales de 18 M€ procedían de fondos de la UE), en lugar de reservar los volúmenes  de  agua  que  efectivamente  se  venían  utilizando  y  destinarlos  a  la  recuperación  del  acuífero,  se  están tramitando nuevas autorizaciones para legalizar usos ilegales ya existentes.     En el caso de las cesiones de derechos intercuencas,  se constatan importantes  disfunciones que  ponen  de  manifiesto  las  dificultades  e  incompatibilidades  a  la  hora  de  introducir  instrumentos  económicos  de  mercado  en  un  sistema  como  el  español,  que  es  concesional  y  se  basa  en  la  adjudicación temporal a determinados particulares de un bien de dominio público como es el agua.  El  más  claro  ejemplo  son  las  cesiones  desde  la  cuenca  del  Tajo  a  la  del  Segura,  donde  estos  instrumentos  de  mercado  se  han  aplicado  sin  ningún  análisis  de  viabilidad  económica,  social  y  ambiental  en  la  cuenca  cedente  (incluso,  en  casos  que  afectaban  a  zonas  incluidas  en  la  Red  Natura 2000). Mediante este mecanismo se han permitido cesiones de derechos de uso de agua  incluso mayores que las concesiones que detentaban los regantes de la cuenca del Tajo, lo cual ha  aumentado el estrés hídrico en la cuenca cedente. Por ejemplo, en la zona regable de Estremera  (cuenca  del  Tajo),  donde  la  concesión  existente  de  17,25  Hm3/año  fue  ampliada  expresamente  hasta los 31,05 Hm3/año con motivo de los contratos de cesión de derechos a los regantes de la  cuenca del Segura (SCRATS), vendiéndose un volumen muy por encima del que realmente venían  utilizando los regantes de Estremera, y sin excluirse los retornos de riego.     Finalmente,  cabe  plantear  si  la  autorización  de  esta  nueva  modalidad  o  ampliación  de  trasvases  intercuencas  (como  el  trasvase  Tajo‐Segura)  no  supone  un  obstáculo  para  el  desarrollo  de  un  mercado  local  entre  usuarios  dentro  de  la  cuenca  receptora,  que  fuese  quizá  ambiental  y  económicamente más viable y eficiente.     Por  todo  ello,  cuando  se  trata  de  trasvases,  el  análisis  de  las  experiencias  de  intercambio  de  derechos de uso de agua muestra rasgos preocupantes tanto en lo referente a sus consecuencias  ambientales,  como  en  cuanto  a  su  legitimidad,  ya  que  abre  un  proceso  de  patrimonialización  privada y mercantilización de un bien público, el agua, reconocido como tal por la Directiva Marco  del  Agua,  cuyo  uso  ha  sido  concedido  para  un  fin  específico,  advirtiendo  explícitamente  que  no  debe considerarse, pues, un “bien comercial”. 

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3.4 Refuerzo de la gestión de la demanda en todos los usos del agua a través los instrumentos existentes (tarificación, mercados de agua, instalación de sistemas de medición) para garantizar el pago íntegro de precios y recuperación de costes (pág. 84).   En  la  actualidad  el  enfoque  de  la  gestión  del  agua  en  los  Planes  Hidrológicos  de  cuenca  sigue  siendo  de  ampliación  de  la  oferta  de  recursos  hídricos,  con  incrementos  importantes  de  volúmenes  asignados,  incluso  por  encima  de  los  recursos  disponibles  en  la  Demarcación  Hidrográfica. Por ejemplo, el Plan Hidrológico de Cuenca de la Demarcación Hidrográfica del Júcar  determina  un  “déficit”  de  245  Hm3/año  que  deberán  ser  aportados  según  lo  establezca  el  Plan  Hidrológico  Nacional, 9  violando  de  paso  el  criterio  de  la  DMA  de  planificación  por  cuenca  hidrográfica. Por otro lado, las tarifas –especialmente las agrarias‐ no reflejan los costes reales de  los servicios –ni tan siquiera los que la Directiva denomina costes financieros.     Por otra parte, el concepto de “recuperación de costes”, es una debilidad del régimen económico  financiero establecido en la Ley de Aguas, que necesita ser revisado. La adaptación  de la Ley de  Aguas al artículo 9 de la DMA se limita al reconocimiento de la recuperación de costes como un  principio general del régimen económico‐financiero de la utilización del dominio público hidráulico.  Sin embargo, de facto, este régimen no ha variado respecto al estaba establecido con anterioridad  a  la  adaptación  de  la  Ley  de  Aguas  a  la  Directiva  Marco  del  Agua  y,  por  tanto,  continúa  siendo  sustancialmente el mismo desde la entrada en vigor de esta ley, en enero de 1986.     Las  tasas  de  recuperación  (que  según  la  Administración  se  sitúa  entre  el  60‐80%)  se  corresponderían, en el mejor de los casos, a los costes financieros, ya que no se contemplan los  costes  ambientales.  Sin  embargo,  una  serie  de  artificios  contables  elevan  esas  ratios  muy  por  encima de lo que realmente se corresponde con la contribución real de los usuarios a los costes  derivados  de  la  política  del  agua.  Sin  estos  artificios  el  porcentaje  de  recuperación  se  sitúa  en  torno al 20%.    

3.5 Aplicar los requisitos establecidos por la Ley de Aguas sobre caudales ecológicos de tal modo que se restauren y protejan eficazmente los hábitats ribereños (pág. 84).   El  uso  del  concepto  “caudales  ecológicos”  es  incorrecto  ya  que  debe  referirse  a  “régimen  de  caudales  ecológicos”.  Por  otra  parte  se  pone  de  manifiesto  un  planteamiento  erróneo:  los  caudales  ecológicos  son  una  medida  para  mantener  la  estructura  y  función  de  los  ecosistemas  riparios. Su objetivo no es la protección de los ecosistemas ribereños, sino que dicha protección es  más bien una consecuencia de la implementación de dicho régimen.    

9

 Artículo 33 de la Normativa del Plan Hidrológico de Cuenca de la Demarcación Hidrográfica del Júcar  aprobado por el Consejo de Agua de la Demarcación y por el Consejo Nacional del Agua. 

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El  régimen  de  caudales  ecológicos  establecido  sólo  se  refiere  a  la  componente  de  caudales  mínimos (no se han determinado con carácter legalmente vinculante el resto de componentes – caudales  máximos,  tasas  de  cambio  y  caudal  generador‐  del  régimen  de  caudales  ecológicos  en  contra de lo exigido por la normativa vigente), los cuales son manifiestamente insuficientes y han  sido  contestados  en  todas  las  demarcaciones,  entre  otros  motivos  porque  dichos  caudales  mínimos no se han determinado en función de su contribución al logro de los objetivos del estado  sino como elemento residual una vez realizado el reparto de los caudales para la “satisfacción de  las demandas”. Ejemplos claros en este sentido son los casos de dos ecosistemas incluidos en la  Red  Natura  2000:  los  caudales  mínimos  establecidos  en  el  caso  del  Delta  del  Ebro  o  las  aportaciones  para  satisfacer  las  necesidades  hídricas  de  l’Albufera  de  Valencia  son  manifiestamente insuficientes para lograr sus objetivos de conservación.   

3.6 DAFO (pág. 85 a 90)   Los comentarios resaltados en azul integrados en la tabla.    DEBILIDADES  FORTALEZAS  D1. Gran variabilidad climatológica en  F1. Gestión razonable de recursos hídricos:  España: zonas que sufren inundaciones y  colectores y  zonas desérticas.  tanques de tormenta que evitan  En rigor debería hablarse de “variedad  inundaciones y contaminación. Con la  climática” y “zonas semiáridas”. Ello puede  regeneración‐reutilización de las aguas  residuales se aporta un recurso adicional que  ser visto como fortaleza/oportunidad, pues  alivia a las zonas desérticas.  da lugar a mayor biodiversidad. Las  Es una debilidad: los sistemas citados son  inundaciones son un fenómeno natural con  costosos e ineficientes. La reutilización se  efectos positivos también.  destina principalmente a áreas urbanas  D4. Elevadas presiones sobre las masas de  agua  densamente pobladas. La alusión a las “zonas  superficiales y subterráneas que pueden  desérticas” es un recurso dramático que  originar  desvía de la atención del problema principal.  incumplimiento de la Directiva Marco del  F2. Las actuaciones de depuración consiguen  Aguas  valores de calidad de las masas de agua.  Reconocimiento implícito de la incorrecta  Se ha mejorado pero no recuperado el buen  elaboración o aplicación de los Planes de  estado de las aguas al haber una detracción  Cuenca.  excesiva.  D10. Indisponibilidad de agua en agricultura.  F3. El Plan Nacional de Calidad de las Aguas  Es un pretendido déficit “construido” por un  (PNCA) plantea actuaciones de tratamiento  crecimiento descontrolado, ilegal e  de vertidos cuyo destino son Zonas Sensibles  donde puede tener lugar eutrofización, que  insostenible de regadío en España.    cumplan con la calidad de las aguas para vida  DEBILIDADES A AÑADIR:  piscícola, de las aguas prepotables y de las  - sistemas urbanos de drenaje y  aguas para baño.  saneamientos unitarios que implican  En muchos el Plan no se cumple, por ejemplo  vertidos masivos e inversiones  en construcción de depuradoras en el Pirineo  masivas en depuración.  Central.  - Impermeabilización urbana que  F4. Medidas para el aporte extraordinario de  recursos hídricos por regeneración que eviten  incrementa riesgos de inundación. 

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Debilidad democrática y financiera de  Ayuntamientos y Confederaciones  para cumplir legislación.  Complejidad competencial entre las  administraciones.  Débil gobernanza: falta de  transparencia y participación pública.  No se menciona la alteración del  régimen hidrológico, que es el  problema más extendido y principal  que afecta a los ecosistemas  acuáticos. En muchos casos se  invierten los regímenes de los ríos al  aportar menos agua que la natural.   No se mencionan los efectos de las  especies exóticas en los ríos, que  producen fuertes transformaciones  en los ecosistemas.      

 

la sobreexplotación de acuíferos y además  permite su recarga y descontaminación.  El “ahorro” se ha destinado a promover más  desarrollo agrario o urbanístico, lo que ha  exacerbado el problema.   F5. Objetivo del PNCA: cumplimiento de la  Directiva.  Consecución de tratamiento del 100 % de los  vertidos.  Difícil cumplir el objetivo antes del 2015, por  retrasos en cumplimiento de Directiva  91/271/CEE, que ya ha producido sentencias  condenatorias para España (2011/C 179/08).  F6. Colaboración a la contribución al  cumplimiento de  numerosos objetivos medioambientales en  coordinación con actuaciones de restauración  fluvial. (DMA, Estrategia de la UE sobre  biodiversidad 2020, planes de gestión de  espacios Natura2000, Estrategia de la UE para  la promoción e implementación de  infraestructura verdes, etc.).  Esta supuesta fortaleza es objeto de denuncia  continuada por colectivos conservacionistas  por su carencia. El propio Acuerdo de  Asociación  la contradice al reconocer un bajo  nivel de planes de gestión de zonas Natura  2000, pérdida de ecosistemas acuáticos y de  biodiversidad.   F9. Las Comunidades de Regantes tienen gran  tradición;  pueden ser elemento esencial para el éxito  del sistema de gobernanza en la gestión del  agua.  La mayor parte de ellas presentan un gran  déficit de democracia interna, con voto  ponderado que privilegia a la minoría más  poderosa. Esto puede ser un freno a las  medidas innovadoras de la DMA.  F11. Creciente preocupación de las  Administraciones y la población por el medio  ambiente, y en concreto por el uso eficiente  de los recursos hídricos.  No es una fortaleza sino un síntoma de que  algo falla en la implementación de la DMA  tras 14 de su aprobación.  

   

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AMENAZAS  A2. Distribución competencial compleja entre Administraciones.  Según  reiterada  jurisprudencia  del  TJUE,  los  estados  miembros  no  pueden  alegar  complejidad  de  su  sistema  institucional  para  justificar  el  incumplimiento  de  directivas  europeas. Por lo que España debería ya haber  empezado  a  buscar  soluciones  para  esta  “amenaza”.   A4. La aplicación del principio de  recuperación de costes al 100% en proyectos  de modernización de regadíos, en el actual  contexto de crisis económica, ausencia de  crédito e incremento continuo del precio de  los input, en algunos casos puede suponer  rebasar la capacidad de pago de los usuarios  y comprometer la rentabilidad de las  explotaciones.  Sin embargo los planes de cuenca siguen  gravitando sobre la modernización del  regadío en lugar de gestionar la demanda. La  financiación pública se utiliza como moneda  de cambio por el apoyo de los regantes a los  planes de cuenca.   A5. La situación de crisis económica, en la  que cualquier medida relacionada con un  incremento de tarifas o costes a los usuarios  es percibida como injusta e impopular.  El problema de la tarificación se arrastra  desde hace años por la falta de adaptación a  la DMA, que ha generado un sistema de  recuperación de costes arbitrario y poco  ajustado a la realidad. Además, ni la  administración, ni regantes asumen que en  un modelo industrial de producción agraria el  agua debe pagarse como cualquier otro  insumo.   A6. El retraso producido en la aprobación  definitiva de los Planes Hidrológicos de  cuenca.  Amenaza que perjudica a los ecosistemas y  compromete seriamente el futuro de las  zonas rurales.  A21. Los recursos hídricos sufrirán en España  disminuciones importantes como  consecuencia del cambio climático.   Y las medidas propuestas por el propio 

OPORTUNIDADES  O1. Disponer de una Planificación estratégica  mediante del desarrollo de Planes y  Programas.  Esto es simplemente una obligación  de la  legalidad.  O2. Elevado grado de cumplimiento de la  normativa estatal y europea y compromiso  de mejora.  Esta afirmación no se corresponde con la  realidad. Las sentencias condenatorias del  TJUE al Reino de España por incumplimiento  de normativa europea de aguas y las  prácticas ilegales toleradas y/o  “irregularmente regularizadas”, lo avalan. Por  ejemplo,  puesta en riego de la Mancha  Oriental.    O3. Conocimientos del sector de tratamiento  de aguas y amplios avances tecnológicos.  Falla el “empoderamiento” de los  Ayuntamientos en conocimiento y control de  esa tecnología.   O4. Excelentes proyectos gracias a la I+D+I y  capacidad innovadora.   Esa excelencia no parece aplicarse o poder  solucionar los graves problemas que sufren  los recursos hídricos en España.  O5. Compromiso y participación de la  sociedad.  Esta afirmación no se corresponde con la  realidad y encubre graves problemas de  gobernanza del agua. Las Confederaciones  Hidrográficas están capturadas por grupos de  interés y lobby político, de fuerte  consolidación ya en la etapa pre‐ democrática, formado por hidroeléctricas,  regantes, constructoras e ingenieros  hidráulicos. Esto supone un fuerte obstáculo  a la participación social en la implementación  de la DMA.  Falta reconocimiento explícito de los  movimientos sociales que defienden el agua  como derecho humano y apoyan modelos  participativos en su gestión.   O7. Enfoque integral en la gestión del agua  de la nueva planificación hidrológica;  objetivos ambientales ambiciosos para las  masas de agua y considerando el efecto del 

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Acuerdo de Asociación en el OT5 no apuntan  a resolver los principales problemas al  respecto.  A22. Previsión en las cuencas Atlánticas de  disminución de frecuencia de avenidas, pero  no de su magnitud. En las cuencas  mediterráneas y del interior la mayor  irregularidad del régimen de precipitaciones  ocasionar. Un aumento en la irregularidad del  régimen de crecidas y de crecidas relámpago.  Sin embargo sólo se opta por medidas de  obras de defensa y no de ordenación del  territorio. Ejemplo, en 2010 en avenidas del  Guadalquivir, las ayudas públicas se  dedicaron a obras de reconstrucción en lugar  de propiciar el traslado a zonas menos  vulnerables.  Además esta amenaza puede tener  consecuencias futuras en el diseño de  regímenes de caudales ecológicos.       AMENAZAS A AÑADIR:  - pérdida de autonomía municipal y de  calidad  democrática  en  la  gestión  de  sus propios servicios y competencias,  que  puede  conllevar  la  pérdida  del  control  de  los  mismos  y  riesgo  de  privatización a largo plazo.           

cambio climático. Se establece pues un  marco de sostenibilidad para la  modernización del regadío.  Esto no se corresponde con la realidad.  España sigue adoptando un modelo pre‐  DMA, donde la “satisfacción de demandas”  es objetivo prioritario y el ambiental  subsidiario. Esto queda patente en los  ahorros por modernización de regadíos  destinados a crear más regadío. El argumento  ambiental se utiliza para encubrir el de  satisfacción de la demanda.  Política Tarifaria  O11. La crisis económica puede servir de  revulsivo para  impulsar una gestión más eficaz  Esto se contradice con la amenaza A5.  O42. Mejorar la eficiencia del regadío  siguiendo los programas de medidas de los  nuevos Planes Hidrológicos de Demarcación,  intensificando los esfuerzos para conseguir  mejorar la eficiencia de agua y conseguir  ahorros efectivos de este recurso.  La mejora de la eficiencia sólo se justifica si  los ahorros se destinan al logro de los  objetivos de la DMA, que no es el caso en los  planes de Cuenca en España.    OPORTUNIDADES A AÑADIR:  ‐ oportunidades de los modelos de  colaboración pública‐pública tanto entre  Ayuntamientos como de éstos con otras  instituciones de mayor rango (Diputaciones,  Gobiernos Regionales, etc.). 

3.7 Completar los planes nacionales sobre saneamiento, tratamiento de aguas residuales y lodos de depuración (Pág. 84)   El objetivo de recuperar y conservar el buen estado de los ríos aguas abajo de las ciudades no se  está  cumpliendo  en  muchos  casos.  A  pesar  de  haber  recibido  financiación  europea  para  la  construcción de depuradoras, siguen sin aplicarse un régimen de caudales ecológicos suficientes,  ni siquiera en los recién aprobados planes de cuenca.     Otra de las razones son los problemas de mala gobernanza, incorrecta aplicación de la normativa  legal, desviación de fondos con fines distintos de los asignados y procesos de privatización de la  gestión. De todo esto encontramos múltiples ejemplos. 

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  Así,  el  Plan  de  Saneamiento  y  Depuración  de  Aragón,  no  ha  sido  sometido  a  la  preceptiva  Evaluación  Ambiental Estratégica exigida y prevista en la legislación europea, lo que ha motivado  la presentación de Quejas ante la Comisión Europea.    Los fondos destinados a la construcción de depuradoras en las declaradas “zona sensibles” de las  cabeceras  fluviales  del  Pirineo  Central  (169  Millones  €),  fueron  desviados  a  otros  usos.  Las  depuradoras no se han construido, a pesar de que los vecinos han venido pagando desde hace 5  años el llamado “Canon de Saneamiento”.     A  veces  se  promueven  procesos  de  privatización  opacos,  donde  los  costes  del  servicio  se  multiplican en comparación con las que se mantienen bajo gestión pública (hasta 15 veces mayor).  Esto  se  debe  al  sobredimensionamiento  de  las  depuradoras  (entre  el  300%  y  el  1000%)  y  la  aplicación de tecnologías caras e inadecuadas, incumpliendo la aplicación del preceptivo Análisis  Coste‐Eficacia  (véase  el  caso  de  las  Comunidades  Autónomas  de  Madrid  y  Aragón,  y  los  datos  y  estudios publicados por la Red Agua Pública (RAP), por la Universidad de Zaragoza y por AEOPAS).   

3.8 Propuestas de intervención (pág. 90 a 96).   A  continuación  comentamos  las  principales  medidas  de  intervención  propuestas  respecto  al  Objetivo Temático 6 bajo el título “Agua”.    El  Acuerdo de Asociación  expone varios temas que tratamos por separado:   a) Plan Nacional de Calidad de Aguas (PNCA) y sus objetivos respecto a la recogida tratamiento de  aguas residuales y pluviales, tanques tormenta para evitar inundaciones (Pág. 90‐91)  b) Utilización de aguas residuales y regeneradas, para asegurar el mantenimiento de los caudales  ecológicos (Pg. 91) y  c) Eficiencia hídrica a través de la modernización de regadíos (Págs. 91‐92).      a) Plan  Nacional  de  Calidad  de  Aguas  (PNCA)  y  sus  objetivos  respecto  a  la  recogida  tratamiento de aguas residuales y pluviales, tanques tormenta para evitar inundaciones.     El  Acuerdo  de  Asociación    comienza  hablando  del  Plan  nacional  de  Calidad  de  Aguas,  que  no  supone ninguna propuesta de acción específica y mucho menos garantía de cumplimiento de sus  objetivos.  La  experiencia  de  su  aplicación  muestra  graves  fallos,  insuficiencias  y  problemas  de  opacidad  que  han  caracterizado  la  puesta  en  práctica  del  citado  Plan,  más  allá  de  sus  buenos  propósitos.    En  materia  de  sistemas  de  drenaje  y  alcantarillado,  se  sigue  optando  por  las  estrategias  duras,  basadas en grandes obras, como enormes tanques de tormenta (ciudades gruyere), muy costosos.  Estos sistemas no son capaces de resolver los problemas derivados de la impermeabilidad de las  ciudades, combinada con el carácter unitario de la mayor parte de los sistemas de alcantarillado,  que  son  los  problemas  de  fondo.    Las  medidas  propuestas  deben    priorizar  la  aplicación  de  normativas  urbanísticas  y  estrategias  de  permeabilidad  progresiva  de  las  ciudades  Así  como  normativas municipales que exijan sistemas separativos en nuevas urbanizaciones y el progresivo  tránsito a dichos sistemas separativos en zonas ya urbanizadas. 

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  En cualquier caso, el problema de fondo que impide el buen estado de las masas de agua, es la  falta  de  caudales  naturales,  por  detracciones  excesivas,  espacialmente  para  el  regadío  y  desarrollos urbano‐turísticos, de corte especulativo en muchos casos. En suma los ríos no estarán  en buen estado si lo que llevan fundamentalmente son efluentes de depuradoras, aunque éstas  funcionen adecuadamente.    b) Utilización  de  aguas  residuales  y  regeneradas,  para  asegurar  el  mantenimiento  de  los  caudales ecológicos (Pg. 91)     El problema de base es que se parte de un enfoque erróneo del concepto de “caudal ecológico”.   Estos son una restricción al uso, y nunca la parte de agua que sobra o se ahorra al aplicar medidas  de  eficacia.  Los  caudales  ecológicos  están  y  tienen  un  valor  calculado  por  un  procedimiento  científico‐técnico,  y  tienen  una  magnitud  concreta,  que  no  puede  estar  a  expensas  de  otros  factores, como son la cantidad de agua depurada o ahorrada.  El orden sería el inverso: una vez  establecidos los caudales ecológicos obligatorios en cada masa de agua, la depuración o el ahorro  conseguido pueden dejar más agua en el río para cumplir otras funciones, dentro del régimen de  caudales ecológicos completo (por ejemplo, establecer unas avenidas controladas periódicamente  en el cauce en los momentos ambientalmente más relevante).    Por  otro  lado,  en  muchos  casos  las  cargas  de  nutrientes  que  continúan  presentes  en  las  aguas  tratadas o la aportación de contaminantes emergentes no son compatibles con la conservación en  buen estado de los espacios protegidos. Es lo que ocurre, por ejemplo, en l’Albufera de Valencia.     En  cualquier  caso  este  medida  será  inoperativa  si  no  se  vincula  con  reducciones  efectivas  de  consumo y rescates concesionales de los ahorros conseguidos por esa reutilización, cuestión que  jamás se ha producido hasta la fecha en España.    Por  otro  lado,  se  hace  necesario  evitar  el  peligro  de  que  la  reutilización  de  aguas  encubra  incrementos de oferta. Esto podría ser el caso a raíz de la propuesta de la versión preliminar del  Plan Nacional de Reutilización de Aguas (PNRA. Anexos II y III, MIMARM, 2010), donde se plantea  utilizar agua regenerada para sustituir regadíos en la cabecera y parte media de la cuenca del Tajo,  siendo  esta  cuenca    técnicamente  excedentaria  ya  que  trasvasa  periódicamente  agua  “excedentaria” o “sobrante” a la cuenca del Segura. Esto tendría el efecto de asegurar más agua  abaratada para el Segura, olvidándose de objetivos ambientales y del principio de coste/eficacia.       c) Eficiencia hídrica a través de la modernización de regadíos (Págs. 91‐92).    Se propone la modernización de regadíos como medida de mejora en la gestión y eficiencia de los  recursos hídricos. El Acuerdo de Asociación  justifica también esta propuesta por ser el regadío “el  uso del agua más importante en España” y se priorizan las inversiones de modernización en base a  lo  indicado  por  los  Planes  Hidrológicos  respecto  a  las  áreas  donde  sea  necesario  reducir  detracciones/dotaciones.  También  se  propone  implantar  sistemas  de  medición  del  uso  real  del  agua.    Lo  primero  que  llama  la  atención  de  la  propuesta  del  Acuerdo  de  Asociación    es  la  ausencia  de  lecciones aprendidas de los periodos anteriores (Marcos Comunitarios de 2000‐2006 y 2007‐2013), 

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donde  la  modernización  de  regadíos  fue  objetivo  prioritario  en  políticas  de  aguas  (FEDER)  y  de  desarrollo  rural  (FEOGA‐G  y  FEADER).  Quizá  si  el  Acuerdo  de  Asociación    hubiese  plasmado  las  conclusiones de esas lecciones aprendidas se hubiese puesto de manifiesto que la experiencia de  la  política  española  de  modernización  de  regadíos  difiere  considerablemente  de  los  análisis  y  propuestas  del  Acuerdo  de  Asociación.  Podría  decirse,  con  salvedades,  que  “cualquier  parecido  con la realidad es pura coincidencia”.     Como  ya  se  apuntó,  otra  gran  carencia  del  Acuerdo  de  Asociación,  es  que  a  pesar  de  la  larga  experiencia  de  España  en  aplicación  de  medidas  de  modernización  de  regadíos,  no  se  ofrecen  datos al respecto que avalen ninguna de las medidas propuestas. Así el Plan Nacional de Regadíos  H‐2008 pretendía modernizar 1135 miles de ha. con un ahorro del 22% del agua utilizada, pero no  existe  información  ni  en  el  MAGRAMA    ni  en  los  Planes  Hidrológicos  de  Demarcación  sobre  los  resultados  ambientales,  económicos  y  sociales  obtenidos  con  estas  inversiones,  fuertemente  subvencionados, por cierto, por fondos europeos. Sólo se barajan estimaciones, que indican que la  inversión en modernización de regadíos debe estar entre los 4500‐5000 millones €.    Luego  con  la  mencionada  experiencia  de  la  Administración  Española  en  la  aplicación  de  esta  medida  y  el  volumen  de  inversión  estimado  es  sencillamente  inadmisible  que  este  Acuerdo  de  Asociación presente medidas de modernización sin apoyarse en datos.     La  única  información  amplia  sobre  el  resultado  de  estas  políticas  de  modernización  de  regadíos  corresponde  a  la  Comunidad  Autónoma  de  Andalucía  (“Inventario  de  regadíos  2008    y  su  evolución en la última década” y “Agenda del regadío andaluz ‐  Horizonte 2015”).    De esta información se pueden extraer las siguientes lecciones aprendidas:    - Que el ahorro bruto de agua, por efecto de la modernización, puede ser elevado (25‐35%),  pero al disminuir fuertemente los retornos de riego la eficiencia neta sólo mejora entre un  10 y 15%.   - Que  al  mismo  tiempo  se  empeora  la  eficiencia  energética  de  los  regadíos,  debido  al  modelo estándar de modernización elegido (basado en la distribución del agua a presión  utilizando sistemas de riego por aspersión o localizado), aumentando el consumo eléctrico  medio  en  unos  490  Kwh/Ha.,  lo  que  ha  empeorado  la  rentabilidad  económica  de  estas  modernizaciones.  -  Que  los  ahorros  de  agua  no  se  han  dedicado  a  los  fines  previstos  de  disminución  de  la  presión sobre las masas de agua y mejorar la garantía de uso, sino que se han gastado en  las  290.000  nuevas  ha.  de  regadío,  entre  1997  y  2008,  principalmente  en  la  cuenca  del  Guadalquivir,  dedicadas  al  riego  del  olivar,  mayoritariamente  con  aguas  subterráneas  y  empeorando  el  ya  mal  estado  de  muchas  de  esas  masas  de  agua,  y  en  general  sin  concesión de aguas.    A  nivel  nacional,  pueden  constatarse  los  siguientes  efectos  negativos  del  modelo  de  modernización de regadíos desarrollado en España:     No existen evaluaciones ex post de los resultados obtenidos, ni de las desviaciones frente a  los objetivos perseguidos.   Falta absoluta de transparencia sobre la información disponible. 

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Sobrevaloración  de  los  ahorros  de  agua  (22%  según  P.N.  de  Regadíos  2008,  y  probablemente no más del 15% real, al descontar los retornos).  No se han adecuado las concesiones de agua a las menores necesidades de riego.  Se  han  tolerado  incrementos  de  superficie  de  riego  a  bastantes  promotores  de  las  modernizaciones de riego.  La falta de capacidad, y pasividad de las Comisarías de Aguas de los Organismos de Cuenca  ante la creación de nuevos regadíos ilegales, con incremento del deterioro de las masas de  agua, especialmente las subterráneas, lo que contraviene la DMA.  Ausencia de datos sobre el agua utilizada por los servicios de los Organismos de Cuenca,  aún  contando  con  contadores  de  medida  todas  las  nuevas  superficies  modernizadas  de  riego.  Se continúa tarificando el agua, con carácter general, por superficie y no como marca la ley  de Aguas por el uso realmente efectuado.  Se han permitido, con ocasión de la sequía de mediados de la década pasada, cesiones de  derechos de agua  entre particulares utilizando los  excesos de derechos  de concesión  no  necesarios después de la modernización de regadíos (ejemplos: Comunidades de Regantes  del  Bembezar,  Genil  y  Guadalmellato  en  la  cuenca  del  Guadalquivir  y  Comunidad  de  Regantes de Estremeras en la cuenca del Tajo). Efectos negativos sobre la utilización del  ahorro  de  agua  para  mejora  del  estado  de  las  masas  de  agua  ya  explicitados  en  esta  alegación.  Ha  existido  una  tendencia  a  lo  largo  del  período  2000‐2013  a  aumentar  el  porcentaje  medio de subvención de los proyectos de modernización de regadíos (del 40 al 70%) sin  justificación, o contrapartidas de los regantes.  El  modelo de  proyectos  de  modernización de  regadíos,  en  muchos  casos  promovido  por  las propias administraciones o sus sociedades estatales de agua o regadíos, ha propiciado  un gran aumento de las necesidades de energía, lo que unido al encarecimiento de un 70%  de  su  coste  unitario,  ha  puesto  en  una  situación  económica  insostenible  a  muchas  Comunidades de regantes dedicadas a cultivos extensivos o de olivar.  No  se  ha  avanzado  nada  en  la  aplicación  del  principio  de  recuperación  de  costes  de  los  servicios económicos del agua, y no hay referencia a la introducción de los conceptos de  costes ambientales y del recurso. 

  Por todo lo expuesto, antes de continuar con el modelo de modernizaciones de regadío llevadas a  cabo  en  los  últimos  15  años  debería  modificarse  el  marco  institucional  que  permita  corregir  las  disfunciones y desviaciones de los objetivos oficialmente perseguidos. La propuesta de acción del  presente  Acuerdo de Asociación  debería incluir medidas referentes a:     Mejora  de  la  gobernanza:  olvidar  las  políticas  de  oferta  y  destinar  muchos  más  medios  para asegurar la gestión de la demanda. Empoderamiento de las capacidades técnicas de  los  Ayuntamientos,  reforzamiento  de  las  capacidades  de  gestión  de  las  Confederaciones  Hidrográficas y aseguramiento de una participación ciudadana real.    Coordinación de las administraciones agrarias, de aguas y medioambientales.   Elaborar un informe completo sobre los efectos de las modernizaciones desarrolladas en  España en los últimos 15 años,  con  especial atención a los efectos negativos puestos de  manifiesto en esta alegación. 

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Introducir  los  cambios  que  sean  necesarios  en  el  funcionamiento  de  los  Organismos  de  Cuenca  y  en  las  condiciones  de  otorgamiento  de  subvenciones  con  fondos  públicos  comunitarios y nacionales y las correspondientes contrapartidas de los regantes.  Elaboración de un Plan de Reconversión del Regadío en España que permita redimensionar  a la baja las necesidades de riego en coherencia con las perspectivas vigentes de cambio  climático  (OT  5  del  Acuerdo  de  Asociación)  retirando  regadíos  ineficientes  en  zonas  salobres  y  de  mal  drenaje  con  adecuadas  indemnizaciones;  donde  se  apoye  a  la  explotación  familiar  agropecuaria  generando  nuevas  oportunidades  de  desarrollo  sostenibles  en  el  medio  rural  que  permitan  cumplir  con  los  objetivos  de  creación  de  empleo de la Estrategia 2020.  Elaboración  de  un  Plan  y  medidas  que  permitan  el  control  público  sostenible  de  los  acuíferos sobreexplotados, y que ponga freno al enorme volumen de pozos ilegales.   Planes  de  Inversiones  y  Líneas  de  Crédito  que  refuercen  las  capacidades  financieras  municipales  y  de  las  Confederaciones  Hidrográficas  para  poder  cumplir    con  las  obligaciones de la legislación de aguas que les corresponden.   

      Zaragoza, 11 de abril de 2014      Autores:  Pedro  Arrojo,  Domingo  Baeza,  Joan  Corominas,  Mª.  Soledad  Gallego,  Abel  La  Calle,  Francesc La‐Roca y  Concha Salguero.   

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