Gobierno
de Chile
«ASMA
Superintendencia
del Medio Ambiente Gobierno de Chile
En lo principal, evacuainforme; y en el primer otrosí, acompañaexpediente administrativo sancionatorio. ILUSTRETERCERTRIBUNAL AMBIENTAL
Dominique Hervé Espejo, en representación de la Superintendencia del Medio Ambiente, en autos sobre reclamo de ilegalidad caratulados "Hna St;pfc/c Escaur/aza con Super/ntendenc/a de/ A4ed/o Amb/ente'; ro] R-58-20]7, a este Ilustre Tercer Tribunal Ambiental respetuosamente digo: Encontrándome dentro de plazo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley N' 20.600 que crea los Tribunales Ambientales, procedo a informar.los motivos y
fundamentos:de ]a Res.Ex. N' 10-Ro] D-50-2016,de fecha 30 de junio de 20].7, de la Superintendencia del Medio Ambiente ("Res; .Ex. N'. IO-Rol D-50-2016" o "Resolución Impugnadaj!), en autos sobró reclamo de ilegalidad del artículo 56 de la.Ley Orgánica de la
Superintendenciadel Medio Ambiente ("LOSMA")y de los artículos17 N' 3 de la Ley N' 20.600, que crea losTribunales Ambientales("Ley N' 20.600"), presentado por Ana Stipicic Escauriaza("la reclamante"). Solicito a S.S.Ilustre que rechace el reclamo antes individualizado, resolviendo que la Resolución Impugnada fue dictada de acuerdo a la normativa vigente: Fundo lo solicitado en los argumentos de hecho y derecho que a continuación expongo: ANTECEDENTESGENERALES DE LA RESOLUCIÓN RECURRIDA
1. En éste apartado se identifican los titulares de los proyectos que son objeto de las acciones y medidas contenidas en la resolución recurrida, sus respectivas autorizaciones ambientales y algunas cuestiones técnico-jurídicas relevantes para los efectos del presente
Informe. En éste sentido, particular importancia tienen los antecedentesrespecto del procesode análisisdel Programade Cumplimiento("PdC")y su posterior aprobación por esta Superintendencia. En ellos podrá apreciar, S.S.Ilustre, todo el trabajo técnico yjurídico desarrollado tanto por la Superintendencia del Medio Ambiente.("SMA") como por los
titulares de los proyectos,con el objeto de elaborar un cronogramaeficaz, integral y verificable, para corregir las hipótesis infraccionales y sus eventuales efectos. 2. Para ello, se tuvo en particular consideración la realidad geográfica y climática de la zona de emplazamiento de los proyectos, las características de diseño y operacionales de sus instalaciones, y por supuesto, la magnitud y alcance de las infracciones constatadas.
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variables ambientales, losinformes de seguimiento ambiental y la remisión de información al Sistema Electrónico de Seguimiento Ambiental. B
Tramitación del Programa de Cumplimiento
8. Con fecha 09 de agosto de 2016, y de acuerdo a lo señalado en el artículo 49 de la LOSMA,se dio inicio a la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio Rol D-050-2016,mediante la dictación de la Res.Ex. N' l-ROL D-050-2016,que formuló cargos
en contra de: i) Minera Invierno S.A.,titular del "Proyecto.Mina Invierno"; y ii) Portuaria Otway Limitada, titular del "Proyecto Portuario lsla Riesco" 9. En el Resuelvo V de la Res. Ex.,N' l/D-050-2016 se señaló a am.bas empresas que,'en virtud del inciso primero de los artículos 42 y 49 de la LOSMA,los iQfractores tienen
un plazo de 10 días hábilespara presentar un PdC.Vde 15 díashábiles para formular sus descargos
respectivamente,
:ambos
plazos
-contados
desde
la
notificación
del
correspondiente acto administrativo. Asimismo, en el ResuelvoVll de la Res. Ex. N' l/D050-2016, se hizo presente a ambas empresas que si deciden presentar un PdC,deben hacerlo de forma conjunta, por todos los cargos formulados, debido a que las infracciones imputadas correspondían a incumplimientos en la misma unidad fiscalizable
10. De esta forma, con fecha 22 de agosto de 2016, don SebastiánGil Clasen, representando conjuntamente a .M.hera .Invierno S.A. y Portuaria Otway Limitada ("las empresas"), solicitó una ampliación de plazos para presentar un PdCy descargos, la que fue Concedida mediante la Res. Ex. N' 2/D-50-2016, de 25 de agosto de 2016. 11. Luego, el día 26 de agosto de 2017, ambas empresas solicitaron una reunión de asistencia al cumplimiento ambiental, la que se efectuó el día 01 de septiembre de 2017, en las oficinas de la SMA. 12. El día 08 de septiembre de 2016, en virtud de la ampliación de plazo concedida y encontrándose dentro del plazo establecido legalmente, ambas empresas presentaron conjuntamente ante esta Superintendencia un PdC en el marco del procedimiento sancionatorio.
13. Mediante memorándum D.S.C.N' 505, de fecha 20 de septiembre de 2016, el FiscalInstructor del procedimiento sancionatorio, derivó los antecedentesdel referido PdC a la Jefa de la DSC,con el objeto que se evaluara y resolviera su aprobación o rechazo. 14. Seguidamente,con fecha 27 de octubre de 2016, esta Superintendencia dictó la Res. Ex. N' 4/D-050-2016, mediante la cual solicita a ambas empresas que, previo a resolver 3
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22. Así,con fecha 21 de marzo de 2017, ambasempresaspresentaronun escrito mediante el cual, en lo principal, solicitan que se tengan presente observacionesy comentarios, a partir de la orientación recibida en la reunión de asistencia referida en el párrafo anterior. En primer lugar, en relación a los efectos indicados en el PdC, asociados a los cargos A.l y A.2, el escrito señala que se encargó un Informe de Experto al Centro de EcologíaAplicada. El escrito enumera las conclusiones del informe, solicitando, en base a estos antecedentes, que no se consideren efectos para los cargos A.l y A.2, agregándose
que la información técnica acompañada sirve para fundamentar adecuadamente la inexistencia de efectos en relación a los cargos A.3. A.5 y A.6. En segundo lugar, se solicita
el reemplazode las acciones13, 16, 21 y 22 del programade cumplimiento refundido ya referido, por las acciones que se proponen en el escrito. En el otrosí.de la presentación, las empresas acompañan los :siguientes documentos: i) Informe de Experto del Centro de EcologíaAplicada, elaborado por los doctores Manuel Contreras.e. Ítalo Serey; ii) Minuta DCPRH2 N' 36("Minuta N' 36/2016"), de 30 de mayo de 2016,de laDGA;y iii) Memo N' 42, del DCPRHde la DGA,de 17 de febrero de 2017 ( "Memo N' 42/2017"). 23. En base a lo anterior, con fecha 05 de abril de 2017, está Superintendencia dictó la Res. Ex. N' 8/D-050-2016, en la cual tuvo presente la solicitud referida en el considerando
anterior y por acompañadoslos documentos acompañadosen ésta. No obstante,'en la resolución se efectuaron nuevamente observaciones.al PdCrefundido presentado por ambas empresas, solicitándose la presentación de un nuevo PdCrefundido, en un plazo de 5 días hábiles desde la notificación de dicho acto administrativo. Cabe hacer presente que esta resolución marcó la tercera ocasión, durante el presente procedimiento, en que la Superintendencla efe¿tuaba 'observaciones al PdC presentado por las empresas, indicándose, en sus considerandos 21 y 22, respectivamente, lo siguiente:
"Los programas de cumplimiento deben cumplir a cabalidad-con los criterios establecidos reglamentariamente para su aprobación, a saber, integridad, eficacia y verificabilidad. En el marco de la presentación de un PdC, esta Superintendencia elfectúa observaciones, las que están orientadas a señalar las deficiencias que impiden la aprobación del PdCdebido al incumplimiento de los criterios anteriormente indicados. Estas observacionesse ejectúan, de forma previa:al. pronunciamiento de aprobación o rechazo, en la medida que las deficiencias identi.fícadas por esta Superintendencia sean subsanables por quien presenta el PdC. Además, la Superintendencia efectuaré nuevamente observacionesen caso que el PdCrefundido evidencíede forma manifiesta la unten¿ióndel infractor, de subsanarlas deficienciasque ha identificado esta Superintendencia."
2 Departamento de Conservación y Protección de Recursos Hídricas 5
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informe acompañada en el otrosí del escrito; (ii) se solicita el reemplazo de la acción 16 del PdCrefundido, por la acción que se propone en el escrito; (iii) se solicita rectificar el anexo 10 relativo a la acción 21 del PdC refundído, denominado "Mejoramiento del Monitoreo de Variables Limnológicasen el Cauce del Chorrillo Invierno 2", y reemplazarlo por la nueva versión de dicho anexo acompañado en el otrosí del escrito; y (iv) se solicita rectificar el anexo 12 relativo a la acción 23 del PdC refundido, denominado "Cumplimiento progresivo
de valores umbralesen el punto SUP-8,respectoa parámetrosde control.a excepciónde SST",y reemplazarlo por la nueva versión de.dicho anexo acompañado en el otrosí del escrito. En el otrosí de su presentación, las empresas acompañaron: Informe de Experto del Centro de EcologíaAplicada, elaborado por los doctores Manuel Contreras e átaloSeres,
como el anexo 15 del PdC refundido; Informe de Mejoramiento del Monitoreo de las Variables Limnológicas en el cauce Chorrillo Invierno 2, como el anexo 10 del PdCrefundido; y documento de cumplimiento progresivo de valores umbrales en el punto SUP-8,respecto a parámetros de control a excepción de SST,como el anexo 12 del PdCrefundido. 29. De esta forma, a la luz de los antecedentes referidos en los párrafos anteriores, consta que,:en la tramitación del PdCpresentado conjuntamente por Minera Invierno S.A. y Portuaria Otway Limitada, hubo una serie de reuniones de asistencia en el marco del
artículo 3 letra u) de la LOSMA,con miras a analizarsi el PdCse ajusta a los criterios de aprobación de integridad, eficacia y verificabilídad, contenidos en el artículo 9 del D.S.N' 30/2012. Como se indicó previamente, la Superintendencia efectuó observaciones con el fin de que el infractor corrigiera el PdC presentado, en la medida en que este manifestara su intención de subsanar las deficiencias identificadas por la Superintendencia.Con todo, y según se afirmó previamente, estas iteraciones no pueden extenderse indefinidamente, razón por la cual se indicó en la Res. Ex. N' 8/D-050-2016, que la tercera resolución de observaciones revestía un carácter excepcional. En estas circunstancias, habiéndose
presentado un PdCrefundidoen respuestaa la Res.Ex. N' 8/D-050-2016, la Superintendencia procedió a analizar la aprobación o rechazo del mismo. El análisis -como se verá-- recayó sobre aquella última versión de PdC, que fue acompañada el 27 de abril de 2017 y complementada con la presentación de 19 de mayo de 2017. 30. En dichas circunstancias, la SMA procedió a analizar sustantivamente el PdC,con el objeto de determinar su aprobación o rechazo. El análisis.de los criterios de eficacia, integridad y verificabilidad, como podrá apreciar S.S.Ilustre en el apartado correspondiente, no sólo cumplió con lo establecido por las normas y principios ambientales aplicables, sino que además se realizó bajo el prisma de razonabilidad, proporcionalidad y eficacia que conduce la actuación de la Administración del Estado. Ahora bien, para mantener una exposición adecuada de los fundamentos de hecho y derecho de éste Informe, se procederá a continuación a identificar las alegaciones contenidas en el reclamo que dio origen a éste procedimiento. 7
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Superintendencia
del Medio Ambiente Gobierno de Chile
implica continuar con la superaciónde parámetrosfijados en la RCA y que tienen por finalidad prevenir los episodios de contaminación, por cuanto el ordenamiento jurídico no
permite establecercondicionespropuestaspor el titular que tengancomo base.el /ncump//m/enla programado de /a /?Cn". Ental orden de ideas, concluye la reclamante, que lo ar\ter\or provoca "resultados completamente contradictorios con los objetivos de la
EvaluaciónAmbiental" -y que "la medida nó guarda por ello un resguardo al medial ambiente". 37. Considerando lo anterior, la reclamante en definitiva sostiene que el titular no plantea ninguna solución, y que los impactos que se generen por la superación de la norma no serán debidamente controlados.
38.. Esteincumplimiento programado, en.laforma que se materializa, al autorizar la superación de los parámetros establecidos en la RCA,daría lugar en consecuencia --a juicio de la reclamante- a una "modificación encubierta" de la autorización ambiental. Esto por cuanto, según af\rma, "al permitir al Titular incrementar los índices de emisionespor sobre los umbrales permitidos (...) se le otorga carta blanca para contaminar sin control alguno el área de inlfluencia durante ese lapso de tiempo".
39. Finalmente, por todo lo anteriorla reclamante sostieneque el titular y el programa de cumplimiento, en definitiva, no ofrecen ninguna solución, lo que conllevaría necesar\agente que "a la SMA sólo lé corresponderíadecretar el cierre clausura temporal de las faenas correspondientes. al proyecto "Mina Inverno" hasta que el titular ejecutare satisfactoriamente las acciones tendientes .a reestablecer el . imperio de la norma ambiental".
B. CARGOA.3. El Plan de Cumplimientoestableceun Plan de Alerta Ambiental contrario a la Normativa Ambiental 40. De acuerdo a lo establecido en la Res. Ex.N'. l/ROL D-050-2016, se formuló a la empresa el cargo correspondiente a: '%.3. /Vohaber acordado con /a autor/dad sector/a/ /os
indicadores de cumplimiento y las medidas asociadas para prevenir y atender las alteraciones en la calidad relativos a los planes de vigilancia para alerta temprana de calidad del agua y control de arrastre de sólidos."
41. La reclamante alega, respecto de dicho cargo, que en lo referente a la superación de Sólidos Suspendidos Totales ("SST"), la adopción de estas medidas se encuentra sujeta a la verificación de una condición"establecidaunilateralmente" por el titular del proyecto. En éste sentido,.sostiene que el Anexo 13 del PdC,denominado "Indicadores de alertay Medidas a Implementar en forma previa a la aprobación del Plan de Vigilanciade Alerta Temprana("PVAT"),por parte de la DGA", establece,arbitraria e 9
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Otras Irregularidades del Programa de Cumplimiento
C.l. Modificación de actividad en relación a la humectación de caminos
45. Mediante la Res..Ex. N' l/ROL D-050=2016,se formuló a la empresa el cargo P..5.,referente a "Efectuar humectación de caminos con aguas provenientes del interior del rajo que no han recibido tratamiento". 46. En felación a éste caigo, y las acciones y medidas específicas que a su respecto aprobó el PdC, la reclamante señala, que: "En /a RCAse estab/eceque/as aguas de/ rq/o deben ser bombeadas, decantadas y descargadas al Chorrillo Invierno 2. En ninguna parte de la RCAse autoriza la humectación de caminos con aguas del rajo como-Propone el [Ítular"r
47. La reclamante sostiene que en la misma formulación de cargos .(Res.Ex. N' l/ROL D-050-2016), la Superintendencia afirma que se constató que las aguas provenientes
del interior del rajo no son evacuadasde la forma que ordena la RCA,sino que son impulsadas directamente hacia dos piscinas de acumulación y que en.el caso de aquellas que son acumuladas en la piscina del Botadero Sur, son utilizadas para la humectación de caminos, actividad que tampoco se encuentra autorizada en la RCA.Agrega, además, qtle "este es un hecho constitutivo de infracción en la Formulación de Cargos,yse especifica que la humectación de caminos debe ser realizada con agua cruda proveniente de los ríos Picot o Aracellis, o desde otros derechos de agua que posea el Titular".
48. En definitiva,señalaque en el PdC "e/ 77tu/arproponeut///zare/ agua proveniente de la.mina para la humectación de caminos, que sería previamente decantada en piscinas operacionales para estefin, a pesar de haber contar (sic) con un cargo formulado
en su contra por realizar esta actividad no autorizada por la RCA" C.2. Elección arbitraria de la medida de umbrales de parámetros químicos
49. En el reclamo, se incorpora éste sub-apartado que tiene por objeto reiterar y precisar algunascuestiorlestransverales respecto del control de parámetrosfijado en el Anexo 13 del PdC,el que en su sección 5.2. "Estimación de la ConcentraciónMensual a la salida de cada piscina", señala que: "Para /a est/mac/ón de /a Concentrad/ón /Wensua/a /a Salida de las Piscinasse consideran las 4 o 5 medidas semanales para cada parámetro (según e! mes específico). a partir de las cuales se calcula un valor característico pglg gl mg$: en función de la mediana (percenti150%) de los datos del mes. Este valor se usa para determinar el INDICADORPARAMETROde nivel mensual" l.subrayado ell e\ rec\anal.
11
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satisface completamente los requisitos necesariospara aprobar los PdC,en particular, los criterios de integridad y eficacia.
55. La reclamante sostiene, en términos generales,que a partir de una serie de medidas y acciones contenidas en el PdC para hacerse cargo de las infracciones A.2, A.3 y A.5, se estaría modificando unilateral e ilegalmente la RCA, esto es, el instrumento infringido. Ahora bien, como se demostrará a S.S.Ilustre, lo anterior es una afirmación sesgadapor parte de la reclamante. Es una afirmación sesgada por cuanto parte de una errada interpretación de la normativa ambiental aplicable a la presentación y aprobación de los PdC,y en base a una limitada concepción de estos instrumentos, no lograidentificar el rol que estos realmente cumplen, confundiendo los alcances y finalidades de las acciones y medidas aprobadas por la resolución recurrida. 56. Para demostrar lo anterior, se procederá a revisar cada una de las acciones y medidas contenidas 9n el PdC aprobado que han sido objeto de alegaciones por parte de la reclamante. Esta revisión se realizará -como se señaló-- a la luz de los criterios de integridad y eficacia descritos en el D.S. Ng 30/2012, pero previamente conviene dedicar unos párrafos
a.explicar la naturalezay finalidad de los PdC,como han sido establecidosen el ordenamiento jurídico-ambiental. 57. De acuerdo a lo establecido en la letra g) del artículo 2 del D.S.Ne30/2012, 1os Programasde Cumplimiento son Planesde accionesy metas presentado por el infractor,
para que dentro de un plazofijado por la Superintendencia, los responsablescumplan satisfactoriamentecon la normativa ambiental que se indique.. Luego,en cuanto a su cont.enido, el artículo 7 señala, en su letras b) y c), respectivamente: ÓJP/an de acc/ones y metas que se implementarán para cumplir satisfactoriamente con la normativa ambiental que se indique, incluyendo las medidas adoptadas para reducir o eliminar los efectos
negativos generadaspor el incumplimiento; y c) Plan de seguimiento, que incluirá un cronograma de las acciones y metas, indicadores de cumplimiento, y la remisión de reportes períód/cos-sobre su grado de /mp/ementac/ón (lo destacado es nuestro).
58. De la mera lectura de dichas disposiciones se desprende que, al contrario de lo que pareciera hacer creer la reclamante, los PdC no pueden ser concebidos como una herramienta o instrumento de cumplimiento inmediato de la normativa ambiental. El
cumplimiento,en realidad,es una cuestióngradualen el tiempo, que requiere de la implementación de acciones o medidas en etapas. Esto resulta lógico si se atiende a la complejidad propia de algunas infracciones, no sólo por la composición jurídica de las obligaciones, sino además, y principalmente, por las circunstancias fácticas que le pueden haber dado orígen y las que puede haber generado.
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emplazado el proyecto. Para ello, el proyecto incorpora una serie de obras de manejo de aguas, dentro de-las que destacan, entre otras, los canales de desvío, los canales interceptores, sistemas de bombeo de las aguas del ;rajo y las piscinas decantadoras. 64.
A su vez, de acuerdo al considerando 4.2.i.1.8.1 de la RCAN' 25/2011
64.1. Los canales de desvío "I.../ correspondena obras que, han s/do conceb/das para captar y conducir las aguas interceptadas antes de la zona de emplazamiento de las obras mineras (rajo y botaderos), y que a medida que se desarrolla el proyecto minero se van adecuando y convirtiendo en una parte sustantivo de la nueva red de drenaje.
Correspondena canales que conducen aguas en condiciones naturales, agua de no contacto" (el destacado es nuestro).
64.2. Por su parte, los canales interceptores "Z..;/ camp/en /a/unc/ón de conduc/r y controlar las aguas que caen sobre los botaderos exteriores, por lo que estos se ubicarán en-forma
perímetra]
d ]os mismos. [-.]
Las aguas .conducidos por estos canales .serán
tratadas mediante un sistema de decantación, sobre el cual se llevará un exhaustivo mon/toren de ca//dad' (el destacado es nuestro). 64.3. Respecto a las aguas del rajo, se indica que para su evaluación "]-.] se ha diseñado un sistema de bombeo cuyas aguas irán también a piscinas de decantación en superficie, antes de evacuar al chorrillo Invierno 2. Las piscinas de decantación recibirán
las aguasprovenientesdel interior del rajo mediantebombeoy tendránpor objetivo minimizar el aporte de sedimentos y otros contaminantes de las aguas que provienen de la mina,-antes de su descarga a los cruces naturales o canales proyectados" \e\ des\añado es nuestro).
65. Además, durante la evaluación ambiental, se declaró que el proyecto generaría
un aumento de los sólidos suspendidosen la cuenca intervenida, por lo cual se comprometieron las piscinas de decantación, como parte de las medidas de mitigación, reparación y compensación del proyecto, según consta del considerando 7.1.7 de la RCAN' 25/2011. Las piscinas buscan reducir. el aporte de SST al Chorrillo Invierno. 2 Específicamente, las piscinas de decantación constituyen un sistema de tratamiento de SST para las aguas provenientes del rajo y los canales interceptores ly 2, las que son restituidas al Chorrillo Invierno 2.
66. De esta forma, en el Chorrillo Invierno 2 confluyen las aguas que fluyen a través
de los canales de desvíos,las aguasde los canales interceptores y las aguasque son bombeadas desde el rajo. Las aguas de los canales de desvío no pasan por las piscinas decantadoras, pues son captadas antes de que ingresen en la zona de emplazamiento de
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