U T O P I A

P A R A

EL M U L T I C U L T U R A L I S M O

L O S EN

E X C L U I D O S

ÁFRICA

Y AMÉRICA

LATINA

PARTE IV

MEDIO

AMBIENTE

\m

Y

ECONOMÍA

ECOSISTEMA, CULTURA Y BIODESARROLLO Conocimiento, uso y valoración de la biodiversidad, su importancia estratégica para la construcción del desarrollo sostenible y la paz1

F R A N C I S C O G O N Z Á L E Z L. DE G. PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Hemos perdido el mundo: hemos transformado las cosas en fetiches o mercancías, desafíos de nuestros juegos de estrategia; nuestras filosofías, acósmicas, sin cosmos, desde hace casi medio siglo, ya sólo disertan sobre lenguaje o política, escritura o lógica. En el mismo momento en quefísicamente actuamos por vez primera sobre la tierra global, y que sin duda ella reacciona sobre la humanidad global, trágicamente, la desdeñamos. Michael Serres.

El surgimiento de la conciencia sobre el valor estratégico de la biodiversidad, como elemento fundamental del patrimonio natural y cultural de nuestra nación, se ha materializado con ia puesta en operación de un nuevo aparato jurídico, político e institucional, definido por la constitución de 1991. Desde ese momento hasta hoy son grandes los avances y esfuerzos logrados, tanto en el sector público, como en el privado para conocer, valorar y dar uso sostenible a la biodiversidad [Instituto de Investieación Alexander von Hurnboldt 199 71. Sin embargo, en realidad, el reto apenas ha comenzado. Es muy poco lo que se conoce y aún no están muy claras las formas de abordar su uso sostenible y los criterios para su valora1. Una primera versión de este escrito fue publicada como artículo en González [2001].

[411]

FRANCISCO

GONZÁLEZ

ción. Esta situación, enmarcada en el contexto de la guerra y la búsqueda de la paz, hace de este tema un elemento estratégico de primer orden para el país, las regiones y nuestra inserción inteligente en el proceso de globalización del planeta. Por este motivo pongo en consideración de la comunidad en general, algunas reflexiones que surgen al relacionar los conceptos de biodiversidad, ambiente, desarrollo sostenible y paz. Para ello, debemos entender los siguientes conceptos: •

La biodiversidad, según la visión sistémica como, un complejo jerárquico de niveles de organización de la vida [Instituto de Investigación Alexander von Hurnboldt 2000].

•

La cultura, asociada a ella, como una forma particular de estrategia adaptativa, generada por las poblaciones humanas, que implica modos de organización sistemática de pautas de acción referidas a los procesos simbólicos, cognoscitivos, organizacionales (económicos y políticos), tecnológicos y biofísicos.

•

El ambiente como una construcción social y natural histórica, expresada en procesos que afectan y determinan las condiciones de existencia de la vida y los procesos biofísicos y sociales.

•

El desarrollo sostenible como la capacidad de una sociedad para desarrollar sus potencialidades, su patrimonio biofísico y cultural. También, para garantizar su permanencia en el tiempo y en el espacio, satisfaciendo equitativamente las necesidades de su población [González 1996] y maximizando el potencial ecosistémico e histórico inmanente.

LA GUERRA Y LA PAZ Al pensar en la situación de guerra que hoy vive el planeta y la parte de ella que se libra en Colombia, y considerando los conceptos anterioress, vemos como nos alejamos cada vez más de los objetivos éticos y políticos que encierra la filosofía del desarrollo sostenible. Si entendemos la paz como un hecho social, con el cual la correspondencia entre los diferentes actores sociales permite la realización de actividades privadas y [412]

E C O S I S T E M A , C U L T U R A Y BIO DES ARRO LLO

públicas conducentes a la satisfacción de las necesidades y deseos de cada uno en armonía con el conjunto, es claro que la paz tiene que ser una construcción social; y los espacios para ello están presentes en las diferentes dimensiones en que se desarrollan las actividades sociales. La paz no es un objeto social que le corresponda construir únicamente al Estado y a las organizaciones gremiales o políticas; todos los actores sociales pueden ser constructores de paz. Desde luego, esta construcción esta mediada por la especificidad de las tareas que cada quien realiza. Si observamos la forma como nuestra cultura interactúa con el medio biofísico para obtener los bienes necesarios para la vida en sociedad, son evidentes los estragos de una larga guerra, que termina manifestándose en una guerra suicida contra la tierra y por lo tanto contra nosotros mismos, cuya expresión material son los denominados problemas ambientales. De la misma manera, dicha guerra se proyecta contra nuestros hermanos y hermanas de especie a la escala de una población, de una nación y del planeta mismo. Y pareciera ser que para lograr la supervivencia hemos instaurado el paradigma de la guerra expresado a diferentes niveles y bajo las distintas formas que toma la vida social. Sin embargo, la naturaleza vista desde una perspectiva global nos enseña lo contrario. La supervivencia se obtiene por la vía de la complementariedad, del amor entendido como fuerza natural y constructiva [Harris 1977] . Aun así persistimos en la estrategia de la guerra y el odio como base de nuestra vida social. Alguien argumentaría que en nuestras estructuras genéticas que definen parte de nuestra conducta, la agresividad está presente como pauta clave de la supervivencia. Esto podría ser parcialmente cierto, ya que ella forma parte de un sistema conductual complejo resultado de un proceso evolutivo. Pero el elemento renovador, en nuestra especie ha sido precisamente la capacidad consciente de modificar conductas y "autoprogramarlas". Es decir, ejercer la libertad y tomar decisiones ue acueruo con las nuevas necesidades y condiciones que se van generando. Siendo así, la guerra y la violencia, son un arcaísmo conductual que debemos superar. En consecuencia, surgen las siguientes preguntas: ¿Cuál es la causa de esta guerra? ¿qué la genera? ¿es posible pensar otro tipo de estrategia de supervivencia?

2. Si bien los conceptos de amor y odio, se refieren a pasiones humanas, los elementos motivadores de estas conductas tiene una base biológica; si se tiene una base biológica; si se tienen en cuenta petspectivas como la de George Bateson.

[413]

FRANCISCO

GONZÁLEZ

Si bien, con éstas preguntas podría entenderse la guerra como una estrategia de supervivencia, es necesario aclarar esta idea [González 1996] . Para ello, Marvin Harris [ibid.] propone algunas hipótesis sobre el origen de la guerra. Parte de afirmar que, aunque algunos pueblos jamás hicieron la guerra, es muy difícil encontrar pruebas fidedignas de que hubierna ocurrido en la prehistoria. Estas pruebas sólo se conocen de forma contundente para aquellos que vivieron 7.500 años antes de nuestra era en el medio oriente. Las pruebas más antiguas están asociadas a la ciudad de Jericó, en donde se encontraron, torres, fosos, zanjas defensivas y un complejo sistema de murallas, como evidencia de que la guerra ya era parte de su vida cotidiana. Es conocido que estos pueblos acumulaban granos, producto de sus cosechas, siendo frecuentes los ataques a sus vecinos para saquear sus graneros. De esta manera se puede entender que el hambre y la necesidad de acceder a recursos vitales serían una causa fundamental de la guerra. Sin embargo, las formas históricas en que estos problemas han sido resueltos son muy variadas. Básicamente, las sociedades que han tenido éxito lo han logrado mediante contratos sociales, que hoy, en un mundo globalizado, deberían ser una opción planetaria. Es más, atendiendo a nuevas visiones filosófico-políticas, como la de Michael Serres [1991], estos contratos deben involucrar a la naturaleza, en lo que él define como un nuevo contrato: el contrato natural.

GUERRA, C O N F L I C T O Y TERRITORIO Siguiendo este orden de ideas, la posesión territorial al dar acceso a determinados recursos modela el comportamiento bélico. La posesión del territorio como continente de recursos y la posibilidad de acceder a ellos, está en la base del conflicto. En un país como Colombia cobra un papel fundamental la biodiversidad, como recurso estratégico ligado al territorio. Para nuestro caso recordamos a Hernando Gómez Buendía [1997]: "(...) Es más: resulta que las FARC y el ELN no son guerrillas. Son ejércitos de ocupación local, poderes armados que compiten por el control de las regiones menos densamente pobladas del país (...)

3. Véase también a Sagan y Druyan [1993].

[414]

E C O S I S T E M A , C U L T U R A Y BI OD ES ARRO LLO

(...) En efecto: basta mirar un mapa para entender que la violencia política de Colombia jamás ha sido política sino más bien territorial. En lugar de una guerra de clases, de razas o de dioses, hemos tenido un estado ausente de las zonas de colonización (...)"

Lo que se quiere rescatar en este artículo, es el reconocimiento del conflicto en cuanto conflicto territorial, y que el acceso a los recursos define la actitud bélica de todos los grupos armados. No sólo se trata de un problema intrínseco de maldad o bondad. Por ello, la estrategia de satanizar al oponente agudiza el conflicto. Hay que reconocer y analizar las condiciones materiales y sociales que lo producen, y buscar un espacio político para racionalizar y legitimar los deseos y aspiraciones de los distintos actores sociales. Esto es una tarea compleja, pero fundamental. Hay que construir un nuevo modelo de sociedad, donde naturaleza y cultura sean autopoyeticas y sostenibles en el sentido de lo planteado por Maturana [1996]. En el actual momento histórico de Colombia, es bien particular el que no se haya logrado formar una conciencia social acerca de hechos tan evidentes, como que la guerra está asociada al acceso a recursos estratégicos y que la biodiversidad está amenazada por el conflicto. Es claro que la guerra como estrategia o como política refuerza conductas: de solidaridad intragrupal (espíritu de cuerpo, espíritu de gremio, espíritu de étnia, etc.), de juego en el amplio sentido de la palabra (competencia, honor, valor, audacia, astucia, juegos de guerra), ideológicas (mandato divino, condición de la naturaleza humana, forma de ser propia de toda sociedad, modelos económicos y políticos, intereses de diferente tipo). Pero estas conductas o valores no son la causa de la guerra, son causadas por la guerra como estrategia o política, y con ellas se mantiene, refuerza y retroalimenta el conflicto mismo. Nos formamos para la guerra, olvidando el cuestionamiento de su origen y causalidades, porque ella es un negocio, una forma de ganarse la vida o la muerte. En esta dinámica la guerra se convierte en una gran empresa que se expresa desde lo individual, lo local, lo regional, lo nacional y lo planetario. Hoy, se pelea por la apropiación de recursos estratégicos de muchas partes del mundo y Colombia es geopolíticamente un lugar estratégico. No nos damos cuenta de que, paradójicamente, destruimos con la guerra los recursos por los cuales luchamos. En un amplio sentido de la palabra, trabajamos para la guerra. Con el dinero invertido por todos en ella, producto del trabajo social ¿cuántos problemas que originan la guerra no hubiéramos podido solucionar? Y lo hacemos también en [415]

FRANCISCO

GONZÁLEZ

otros sentidos: armamos los espíritus, fortalecemos la intolerancia, incentivamos las conductas competitivas e insolidarias, destruimos lo construido por el otro para mostrar lo nuestro, nos apropiamos de todo lo que podemos, seres y cosas, los utilizamos; todo ello, sin perspectiva histórica. Esto lo hacemos en todos los espacios de la vida, y el campo académico y de la investigación no son una excepción y, mucho menos, el de la biodiversidad.

EL D E S A R R O L L O SOSTENIBLE Si entendemos el desarrollo sostenible, según se dijo, como la puesta en marcha de las potencialidades de un pueblo, basándose en su patrimonio cultural y natural, las posibilidades de desarrollo o la viabilidad histórica de nuestra nación se hace cada vez más precaria si seguimos pensando en la guerra como estrategia de supervivencia. El modo de ser social, basado en la guerra, no es sostenible y tampoco viable. Por tanto, tenemos que construir un nuevo proyecto social con perspectiva planetaria y cósmica, en el cual la conservación de la naturaleza sea uno de los fundamentos centrales. Debemos, en consecuencia, empezar por reconocer las diferencias y legitimarlas en el espacio político, abrir los territorios físicos y mentales para que sus recursos se vuelvan accesibles a todos, socializar los conflictos a diferentes escalas y generar soluciones locales, regionales y nacionales. Esto no puede ser tan sólo un acto político de un presidente, o la acción de u n partido o de un gremio o de una institución; tiene que ser un proceso social que comprometa en su especificidad a todos los actores sociales y naturales en la forma que les corresponda de acuerdo a su esencia y actividad. Hay que crear un ambiente de paz, en medio de la guerra, y debe ser un proyecto de la nación en una estrategia de largo plazo, que no se deje sobredeterminar por intereses coyunturales y cuente con apoyo internacional. La noción de desarrollo sostenible es un concepto necesario que sintetiza realidades y deseos, y cuyo horizonte de sentido está determinado por las opciones de supervivencia de la vida en general, el cual podemos abrir o cerrar, para la nación o para el planeta. El hecho de cambiar la estrategia de la guerra se impone para todos los seres humanos, como necesidad absolutamente vital. El cómo hacerlo implica poner enjuego todas nuestras capacidades, partiendo de entender sus causas y socializar esa comprensión. [416]

E C O S I S T E M A , C U L T U R A Y B I O D ES A R R O L LO

Aprender a leer el lenguaje de la naturaleza y de la vida y socializar este aprendizaje, generando conocimiento sobre nuestro patrimonio biofísico y cultural, es una tarea esencial para buscar otros modelos de desarrollo que abran opciones de supervivencia.

LA BIODIVERSIDAD En este contexto, la biodiversidad -como objeto de la biología y la economíaasociada al territorio, se constituye en motivo de disputa cuando se potencia su posibilidad de utilización a gran escala y de apropiación privada. Para el caso de Colombia, es claro que la biodiversidad, según estudios existentes [Gómez 1997] es alta, muy poco conocida y amenazada por procesos de transformación ecosistémica. En el marco de desarrollo sostenible, el conocimiento de la biodiversidad es fundamental para su aprovechamiento. En consecuencia, en estos momentos en los que el tema de la diversidad biológica es abordado por diferentes estamentos sociales, de acuerdo con sus distintos campos de interés, y en los cuales se ha llegado a acuerdos multilaterales que evidencian la importancia geopolítica del tema, es necesario revisar las diferentes perspectivas desde las cuales se ha venido trabajando la relación entre el uso y la valoración de la biodiversidad. Regular su manejo en un país en el cual conviven diferentes poblaciones humanas, que la valoran y la usan en el marco de modelos culturales y estilos de desarrollo no sólo distintos sino, en muchos casos, opuestos, implica ir más allá de las visiones meramente económicas o jurídicas formales que operan en un marco unidimensional y estandarizado de intereses. La multidimensionalidad es precisamente lo que caracteriza nuestra Nación, y por lo tanto es necesario situar en el terreno ético-político la pregunta por el uso y valoración de la biodiversidad y dar, en consecuencia, una respuesta integral, interdisciplinaria y holística sobre la cual se pueda construir la posibilidad de supervivencia tanto de las poblaciones que conforman la Nación como del sistema biofísico que la constituye, e integrarnos de una manera diferente a los procesos de globalización. Lo que realmente está enjuego es la viabilidad de la Nación y su proyección y sentido a las puertas del siglo XXI. Ello depende de la capacidad que se desarrolle para utilizar las ventajas comparativas representadas en el patrimonio [417]

FRANCISCO

GONZÁLEZ

biofísico y cultural existente. Esto sólo es posible si somos capaces de generar un conocimiento puntual y estratégico de esta riqueza, lo cual implica mantener los espacios abiertos para el trabajo y el diálogo, mediante un trabajo interinstitucional y de redes. De esta forma, al sopesar las implicaciones que pueden tener las diferentes formas de aproximación hechas sobre el tema por parte de la biología, la ecología, la economía, la antropología y otras ciencias, desde el punto de vista conceptual el problema de la valoración y uso de la biodiversidad se vuelve vital, lo mismo que al tratar de visualizar el horizonte de sentido que puede dar al tema una visión ético-política que integre estos aportes. Las implicaciones de este ejercicio no son sólo académicas, sino también prácticas; puesto que dependiendo del enfoque que se dé al problema, puede abrirse un espacio para la formulación de programas y acciones, articuladas a estrategias generales que -al menos para nuestro país- en este momento no están claras. Al respecto, y en relación con la problemática ambiental, vale la pena aclarar que en el contexto del proceso de rediseño institucional que se adelanta actualmente, este es parte de un proceso social dentro del cual el Estado y sociedad civil deben construir un nuevo proyecto social y nacional coherente y viable.

BIODIVERSIDAD Y CULTURA Pese a las diferentes formas en que las poblaciones del país y los sectores económicos han codificado la existencia de una gran variedad de seres vivos, esta ha permitido múltiples opciones de uso práctico y de apropiación física y cognitiva de los mismos. A lo largo de la historia de Colombia el papeljugado por la biodiversidad ha sido contradictorio y complejo. Pero siempre determinante de las posibilidades de supervivencia y construcción de riqueza o pobreza para las poblaciones humanas en particular y para el país en general. Este hecho está mediado por las formas culturales y de apropiación del territorio, con las cuales esas poblaciones o sectores han construido su seguridad alimentaria y las condiciones para su supervivencia. Desde el punto de vista internacional, a lo anterior se suman los intereses creados por el desarrollo de tecnologías de punta asociadas al manejo de la biota del planeta, las cuales potencian cualitativa y cuantitativamente la demanda so[41Í

E C O S I S T E M A , C U L T U R A Y BI O DES A R R O L L O

bre la biodiversidad. Esto implica cuestionar la entrega de su valoración al simplismo de reducirla al precio que, como bien económico, pueda tener en el mercado. Por tales razones, se debe entender la relación entre biodiversidad y cultura como una continuidad. La diversidad de la vida, en cuanto objeto cultural, requiere una lectura multidimensional, tanto con respecto a los actores sociales beneficiados con su uso, como a partir de los campos de conocimiento desde los cuales se puede estudiar dicha relación. Las diferentes culturas que constituyen la nación, responden a distintos niveles de complejidad y jerarquía funcional. En este sentido, el país muestra una cultura nacional y una gran diversidad de culturas locales, representadas en los diferentes grupos étnicos campesinos, afro-colombianos e indígenas. Tal complejidad cultural, a su vez, debe ser entendida como la oportunidad de generar opciones de manejo de la biodiversidad compatibles con los principios del desarrollo sostenible. Lo anterior implica la posibilidad cultural de maximizar el potencial ecosistémico inmanente. En consecuencia, se entiende que las formas de uso y valoración de la biodiversidad son un producto directo de la cultura, lo cual implica su contextualización y comprensión a diferentes escalas y desde distintos lugares de lectura definidos tanto por la posición e intereses de los distintos actores sociales, en el marco de la cultura nacional y de las culturas locales, como de la perspectiva de estudio generada por los distintos campos disciplinares y áreas de conocimiento. De lo anterior se desprende que la biodiversidad debe ser tratada como un hecho que requiere ser abordado interdisciplinariamente por las ciencias biológicas y sociales. Se constituye también en un hecho político, en tanto que es patrimonio nacional y local, y elemento substancial e indispensable del patrimonio cultural de la nación. Interesa, en consecuencia, a todos ios actores sociales su estudio y valoración [Instituto de Investigaciones Alexander von Hurnboldt 2000]. La relación entre la población humana y la biodiversidad es histórica y por lo tanto cambiante y dinámica, según evolucione su uso y el valor asociado que una cultura le atribuya. En consecuencia, el factor histórico es extremadamente importante para comprender la co-evolución presentada entre cultura y biodiversidad, y su proyección en las generaciones futuras. Hecho que está en la base del concepto de sostenibilidad.

[419]

FRANCISCO

GONZÁLEZ

De otra parte, en las últimas décadas se ha dado un proceso de urbanización el cual ha implicado un distanciamiento de la mayoría de la sociedad respecto de la biodiversidad. Ello conduce, además, a su cosificación, al considerarla como un stock de mercancías realizables en el mercado en razón del nivel de desarrollo tecnológico al que se llegue. Esto ha llevado a una visión simplista y economicista coherente con intereses cortoplacistas del capital internacional, lo cual, a su vez, ha permitido una monopolización -por parte de los representantes de esos interesesde las decisiones políticas y económicas que no consideran sus propios efectos en la biodiversidad, y de paso, en las sociedades rurales y en las diferentes etnias que evidencian ya un alto grado de abandono y empobrecimiento. Así las cosas, se puede prever un gran conflicto político que inclusive puede degenerar en la agudización de la violencia, justificada en la defensa de los diferentes intereses en conflicto. Por lo tanto, es necesario reflexionar al respecto y construir condiciones para la concertación, como fundamento para el uso racional de este patrimonio. De hecho, de la existencia de la biodiversidad como patrimonio de la Nación obliga a ubicar su uso y valoración en un horizonte de reflexión que integre las diferentes dimensiones de lectura del mismo. Por ello, se convierte en objeto de la ética y, en consecuencia, de la política. La biodiversidad es la forma de expresión de la vida en el planeta, pero a su vez es condición de la vida, siendo esa su principal virtud [González 1999]. Si se tiene presente este hecho, es claro que el ámbito de decisión sobre la misma es de todos y de cada uno. Esto nos sitúa en el contexto de un hecho estratégico y vital que nos obliga a pensar más allá de cualquier interés particular o de grupo. Es la base de sustentación de la Nación lo que esta enjuego. Por ello, debemos construir mecanismos que nos permitan su estudio, uso y valoración con la participación de diferentes actores sociales e instituciones, potenciando la capacidad individual y abriendo el espacio a proyectos estratégicos y políticas nacionales que posibiliten un cambio cultural de fondo que requiere el desarrollo sostenible como opción de paz. Entendiendo, por fin, que ninguna sociedad puede prescindir de la naturaleza, y mucho menos utilizarla y destruirla impunemente como receptora pasiva de sus conflictos.

[420]

E C O S I S T E M A , C U L T U R A Y BIO D ES A RROLLO

BIBLIOGRAFÍA

CAPRA, Feitjof Sf. La trama de la vida (Una nueva perspectiva de los entes vivos). Barcelona: Editorial Anagrama. GÓMEZ BUENDÍA, Hernando 1997 "Qué busca la guerrilla". El Tiempo, noviembre 30, p. 5. GONZÁLEZ L. de G., Francisco 1996. "Reflexiones acerca de la relación entte los conceptos: Ecosistema, cultura y desarrollo". Ambiente y Desarrollo . Ensayos I. Bogotá: Editorial Ideade y Pontificia Univetsidad Javeriana.

1999. Elementos para la consideración de la dimensión ético-política en la valoración y uso de la biodiversidad, Ambiente y Desarrollo. Ensayos II, Bogotá: Editorial Ideade, Universidad Javeriana.

2001. "Medio ambiente universal y desarrollo sostenible. (Desarrollo, ambiente, biodiversidad y paz). Revista Javeriana n° 674. Tomo 136, p. 307. HARRIS, Marvin, 1977. Caníbales y reyes: los orígenes de la cultura. Madrid: Editorial Alianza. Instituto de Investigación de Recutsos Biológicos Alexander von Hurnboldt 1997. "Segundo informe nacional sobre el estado de la biodivetsidad en Colombia. Bogotá: Tomo I. "Causas de pérdida de biodiversidad", Tomo I I . "Capacidad Nacional actual para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica". Tomo III.

2000. "Biodiversidad para el desarrollo - Plan estratégico 2000-2004". Bogotá. MATURANA, Humberto 1996. La realidad objetiva o construida: Fundamentos biológicos del comportamiento. Barcelona: Colección Nueva Ciencia, Ed. Anthropos. Tomo II. SACAN, Cari y Ann DRUYAN 1993. Sombras de antepasados olvidados. Barcelona: Editorial Planeta. SERRES, Michel

1991. El contrato natural. Madrid: Pretextos.

[421]

ORGANIZACIÓN ESPACIAL Y REFORMA AGRARIA EN UNA PROPUESTA PARA EL CAMPO

DARIO FAJARDO M. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

U n a reciente Misión de la FAO organizada para asesorar al gobierno colombiano en la formulación de un programa de desarrollo agrario dirigido hacia la construcción de la paz recomendó con énfasis especial la incorporación de la reforma agraria, con lo cual reconoció la importancia del tema en la superación de las causas del enfrentamiento armado. Este planteamiento coincide con los realizados en distintos momentos y por varios especialistas, nacionales y extranjeros, como han sido los casos de Antonio García, hace algunos años y mas recientemente Hans Binswanger, Pierre Gilhodes y Albert Berry, quienes han señalado los efectos negativos de su ausencia en los escenarios económicos, sociales y políticos del país. Como se ha señalado en estas oportunidades, la postergación de la reforma agraria magnificó los problemas que la motivaban y su aplicación en el presente tendría implicaciones en escenarios mas amplios que la colocarían en el terreno de una "reforma rural" [Machado, 1998) o en algunos casos en el de la reforma urbana [Gilhodes, 2001). De otra parte, las orientaciones centrales de las reforma constitucional de 1991 plantean marcos aún mas complejos para su aplicación, dados sus propósitos de minimización del tamaño y funciones del Estado, en medio de una guerra civil como la que hoy se desarrolla en Colombia. [423]

DARÍO

FAJARDO

Con base en indicadores sobre la composición del PIB, del empleo, las exportaciones, etc., algunos autores consideran al campo y a la agricultura como factores cada vez menos relevantes para las perspectivas de la sociedad colombiana, lo cual deja por fuera del análisis tanto su significado político como otras facetas sociales y económicas de la sociedad nacional que han de ser incorporadas en la construcción de perspectivas que otorguen viabilidad al país, a cuyo examen se destinan estas notas. Inicialmente se expondrán unos lineamientos del diagnóstico agrario y rural, con énfasis en sus efectos sobre la pobreza y las problemáticas ambiental y alimentaria. Sobre esta base se plantean los elementos para la formulación de una propuesta articulada en torno a los objetivos estratégicos de la seguridad alimentaria, la restauración de las bases ambientales de la producción, la generación de empleo e ingresos en el campo y en la agricultura y la estabilización espacial de la población y de la frontera agropecuaria, propósitos hacia los cuales se enfilaría la aplicación de políticas e instrumentos de organización espacial de la producción y los asentamientos humanos.

ELEMENTOS DEL DIAGNÓSTICO Durante las últimas décadas se ha hecho evidente las disminución de la participación del sector agropecuario en el conjunto de la economía a través de los indicadores básicos: un estudio reciente de la Corporación de Estudios Ganaderos y Agrícolas [CEGA, 2001] ilustra cómo la participación esperada sobre la observada del PIB agropecuario pasó del 32.5% en 1960 al 14.0% en 1997 y la del empleo agropecuario descendió del 52.0% al 23.5% en el mismo período. Esta tendencia coincide con lo ocurrido en otros países con condiciones de desarrollo similares a las de Colombia [Ocampo, 1998]; sin embargo, factores de índole política y social continúan otorgando a los procesos rurales un lugar relevante en la viabilidad de la sociedad en su conjunto. En efecto y si bien Colombia comparte con varias naciones de la región algunos rasgos de su desarrollo económico, de la constitución de las instituciones políticas y de la configuración social de los espacios (regionalidad), aún en estos ámbitos nuestro país ofrece particularidades. Uno de estos rasgos es la aparente

[424]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

contradicción entre la pérdida de importancia económica de la agricultura y del campo, en contraste con su innegable trascendencia para la política. Por esta razón es conveniente considerar los indicadores en su contexto tanto económico como político y social: la participación del sector agropecuario en un 22% en el PIB, en el 28% de las exportaciones y en la generación del 28% del empleo, junto con el significado de la pobreza e indigencia rurales: con una población de 40 millones de personas, 22.8 millones, equivalentes al 59%, están por debajo de la línea de pobreza y 8.6 millones, correspondientes al 2 3 % están por debajo de la línea de miseria. De ellos, el 57% de los pobres y el 74% de los indigentes están ubicados en el campo, todo ello en el marco de un conflicto larvado a lo largo de su formación como sociedad nacional, el cual ha llegado a adquirir un gran potencial desestabilizador en el subcontinente. Bajo las condiciones de protección propias del modelo de sustitución de importaciones, en Colombia se desarrolló un componente manufacturero articulado con el sector agrario y dirigido hacia el mercado interno. No obstante, su exposición ante los mercados internacionales ha hecho evidentes sus profundas limitaciones, lo cual hace necesario considerar al campo y a la agricultura como factores estratégicos en la reorganización de la economía nacional, dadas las ventajas que otras naciones han obtenido en los desarrollos industriales tanto de bienes de capital como de productos livianos, dejando solamente algunos nichos para las manufacturas producidas en el país. Estas circunstancias nos obligan a reconsiderar los renglones referidos a la seguridad alimentaria, así como aquellos en los cuales se dispone de ventajas naturales o en los que es rentable la agregación de valor y pueden colocarse ventajosamente en los mercados internacionales. Las condiciones sociales y económicas del campo colombiano que afectan su desempeño guardan relación con la conformación de modalidades de apropiación y ocupación del espacio y de organización de la producción y la comercialización que no satisfacen las necesidades del desarrollo del país, en términos del manejo del patrimonio ecológico, los volúmenes, precios y calidades de la producción, el empleo y los ingresos. En este cuadro interviene un patrón de creciente concentración de la propiedad territorial, el cual encarece la producción, desarraiga las poblaciones rurales y empuja la ampliación de la frontera agraria hacia ecosistemas frágiles, implantando técnicas de producción insostenibles, dentro de los cuales se inclu[425]

DARÍO FAJARDO

yen los cultivos ilícitos. Finalmente, ocurre una convergencia entre las tendencias d o m i n a n t e s del capital nacional v i n c u l a d o al c a m p o y capitales transnacionales que le resta viabilidad a la vida rural y a la agricultura, lo cual profundiza la crisis estructural del país. La pérdida de rentabilidad de la agricultura está relacionada necesariamente con las diferencias en la productividad de los demás sectores, pero también es importante observar que la coyuntura en la cual se comenzó a hacer más marcado el descenso de la participación del sector agropecuario coincidió con las aplicación de las decisiones que condujeron a la apertura económica. Con ella entró a exponerse al mercado nacional no solamente ante la producción de bienes manufacturados procedentes del exterior sino también a bienes agrícolas que han competido con la producción nacional, política que ha tenido efectos diferenciados por regiones y por cultivos. Las evaluaciones adelantadas hasta el presente evidencian pérdidas en las áreas sembradas, en la producción y en el empleo insuficientemente recuperadas hasta ahora, si bien se registran diferencias que beneficiaron a la mayor parte de los cultivos permanentes y afectaron negativamente a algunos cultivos de ciclo corto, correspondientes básicamente a la agricultura campesina [Contraloría General, 2001] . Este balance se ha traducido en la creciente importación de alimentos no compensada con las exportaciones: hay que señalar que la reducción de áreas sembradas como indicador de incrementos en la productividad puede ser válida para algunos cultivos, pero en muchos casos plantea dudas considerables si se tiene en cuenta el déficit en la oferta de alimentos y materias primas que ha conducido a que, según la Contraloría General de la República, en 2000 se registrara una importación anual de 5 millones de toneladas de este tipo de bienes. La competitividad de los bienes importados frente a la producción nacional se explica por diferencias en la productividad resultantes del desarrollo tecnológico, variaciones importantes en los costos de producción inducidas por la renta del suelo, las tasas de interés, precios de la mano de obra y de la tecnología, los procesos de poscosecha, los costos del transporte, por condiciones chmáticas y también por la protección brindada a su producción, como ocurre con los cereales y los lácteos, entre otros, en los países de la Unión Europea o los Estados Unidos. Al iniciarse la aplicación de las políticas aperturistas en Colombia a comienzos del decenio de 1990 se argumentó a su favor el impacto que había tenido los niveles de protección asignados a la agricultura en su baja competitividad, tradu[426]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

cidos en aranceles, transferencias y subsidios. No obstante, el análisis del destino final de estos beneficios no fue la masificación de tecnologías accesibles, o la reducción de las tasas de interés o de la renta del suelo. Estos subsidios y transferencias se desviaron hacia otro tipo de inversiones (especulación financiera, bienes urbanos, etc.) y la agricultura, salvo algunos renglones, mantuvo bajas condiciones de competitividad en términos de costos, precios, volúmenes y calidades. En la baja competitividad de la producción nacional en términos de costos y calidades inciden las elevadas tasas de interés, los costos de los insumos (agroquímicos comercializados con patentes de multinacionales) y la renta del suelo, calculada conservadoramente en u n 11 % [Gutterman, 1994], ampliada por efectos del «narcolatifúndio», el cual según algunos cálculos, ya para mediados de los años noventa extendía su dominio al 7 u 8% del total de las tierras con potencial agrícola del país, estimadas en 40 millones de hectáreas [Reyes, 1997]. Por otra parte, el desarrollo de varios cultivos, en especial transitorios, se debe más al aislamiento, segmentación y protección de los mercados que a las condiciones agroecológicas de nuestras zonas de producción. En efecto, la localización tropical de Colombia no favorece el desarrollo de plantas originadas en las zonas templadas del planeta y las ventajas climáticas de la localización ecuatorial para la biodiversidad, son, al mismo tiempo, desventajas para los cultivos traídos de Europa. La competitividad de la producción agropecuaria colombiana también resulta afectada por los subsidios asignados por otros países a determinados productos agropecuarios considerados como estratégicos. Como resultado de este juego de condiciones algunos cultivos, principalmente los transitorios, muestran t e n d e n c i a s regresivas en área cultivada, v o l ú m e n e s p r o d u c i d o s y comercializados y participación en el producto agropecuario, en tanto que otros de ciclo largo evidencian un fortalecimiento. En esta situación de la oferta agrícola han incidido la persistencia de las condiciones de la producción y de la comercialización, así como también de los mercados: altos costos de la tierra, del capital y de la tecnología con sus efectos en los costos de la mano de obra, elevados precios de los fletes y de la intermediación, todo ello dentro de una economía cuya distribución del ingreso ha generado mercados estrechos, que no jalonan la oferta. Adicionalmente, los recursos asignados a través de las políticas subsectoriales (crédito, asistencia técnica, comercialización) resultaron insuficientes o no fueron adecuadamente aplicados. [427]

DARÍO FAJARDO

Como se ha señalado, la renta del suelo y su comportamiento se reflejan directamente en los costos de la producción. La tendencia dominante de la propiedad territorial rural en Colombia continúa apuntando hacia su concentración, evidenciada en un coeficiente de Gini superior al 0.85; de otra parte, la espacialidad de la concentración de la propiedad se expresa con mayor fuerza en determinadas regiones, principal, pero no únicamente en las tierras de mejores calidades. Al considerar los efectos de la tendencia hacia la concentración de la propiedad no sobra señalar que, es precisamente en los departamentos en donde ocurre la mayor monopolización de la propiedad en donde ocurren los mayores desplazamientos forzados de población campesina, todo lo cual afecta además la producción de los bienes básicos, en la cual la agricultura campesina conserva una participación elevada, estimada entre el 35 y el 4 5 % de la oferta. El comportamiento de esta tendencia guarda relación con las características de los suelos y con la organización social predominante. La distribución de la propiedad tiene relación con las características productivas de los suelos y así en el interior de la frontera agraria las pequeñas unidades (minifundio y microminifundio) predominan en áreas con suelos de inferior calidad, en tanto que en las propiedades medianas y grandes son dominantes en las regiones que contienen las mejores tierras. Junto con los aspectos señalados y asociado con ellos gravita el conflicto armado con sus secuelas: pérdidas de vidas humanas, desplazamientos forzados, secuestros y extorsiones, destrucción de bienes, restricciones a la producción y al acceso a los mercados, etc. Todos estos factores han conducido a la relocalización de inversiones y al traslado obligado de la población hacia ámbitos diferentes de los rurales pero sin que ello implique mejores posibilidades de ingreso y mejoramiento de la calidad de vida, dadas las características de la oferta de empleo, vivienda y servicios en las ciudades, en donde predomina el empleo informal y los asentamientos «subnormales» como ámbito de articulación para la población con menores recursos. Si bien estos elementos no son los únicos que participan en la configuración del conflicto armado, son fundamentales para su explicación y han de ser tenidos en cuenta, de manera privilegiada al plantear las propuestas para construir las condiciones de una paz duradera en el país. De esta manera, el agregado de conflictos considerado hasta ahora ofrece causalidades enraizadas en distintos momentos de la configuración de la socie[428]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

dad nacional, con diferentes encadenamientos y ámbitos de influencia. La búsqueda de soluciones a los distintos problemas así generados (vulnerabilidad alimentaria, insatisfacción de necesidades básicas, desconocimiento de derechos elementales de las comunidades y los individuos, destrucción del patrimonio ambiental, etc.) ha de orientarse entonces hacia el bienestar general de la población traducido en seguridad alimentaria, generación de empleo e ingresos en el campo y la agricultura, estabilización de la población y de la frontera agraria y protección efectiva de los ecosistemas y de las áreas protegidas.

LOS P R O P Ó S I T O S SEGURIDAD ALIMENTARIA En las décadas de 1970 y 1980 se desarrolló un amplio debate sobre los contenidos y alcances de la problemática alimentaria, parte del cual se ha expresado en desarrollos conceptuales, programas, políticas y proyectos; al mismo tiempo, se han agravado las condiciones alimentarias de porciones crecientes de la población en distintas regiones geográficas de la tierra, más como resultado de decisiones de los centros de la geopolítica que por condiciones físico-ambientales. En las últimas décadas se han producido importantes avances tecnológicos, en particular en la biotecnología, traducidos en incrementos de la producción y la productividad, apreciables en los países centrales (Estados Unidos, Canadá, Francia, en particular); al mismo tiempo, países de África y Asia sufren hambrunas crónicas que han puesto al borde de la desaparición a pueblos enteros. En el presente es claro que los problemas alimentarios dependen menos de la capacidad de producir los bienes requeridos que de las condiciones de acceso a los mismos, las cuales, a su vez se encuentran relacionadas más con las decisiones de las políticas económicas en los centros mundiales del poder, que se expresan en organismos como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la Organización Mundial de Comercio, que con las condiciones tecnológicas de la distribución. En Colombia, hacia mediados de los años setenta, de acuerdo con las orientaciones del Banco Mundial y del Instituto Internacional de Investigaciones en Alimentación (Ifpri) se implantó el conjunto de políticas y estrategias dirigidas al [429]

DARÍO FAJARDO

mejoramiento alimentario, contenidas dentro del Plan de Alimentación y Nutrición (PAN). Para entonces y como lo constató el módulo sobre Alimentación y Nutrición contenido en la Encuesta de Hogares de 1984-85 [Ministerio de Agricultura, 1994], el déficit alimentario de la población colombiana continuaba siendo elevado: el 40% de los habitantes urbanos no consumía siquiera las calorías requeridas, según los patrones dietéticos de la FAO. De acuerdo con este mismo estudio, la base de estas deficiencias alimentarias está localizada en la distribución del ingreso, relación que al comenzar el milenio se hace aún mas grave por la incidencia del desempleo, hoy ubicado según los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DAÑE, en el 18.5% En las circunstancias actuales, dentro del ámbito de la crisis desatada en la agricultura, se ha ampliado la vulnerabilidad alimentaria de la población de menores ingresos. En esa medida y como parte de una visión amplia de la política hacia el campo se hace necesario diseñar y aplicar un conjunto de políticas, instrumentos y estrategias que permitan "asegurar la producción de una adecuada cantidad de alimentos; conseguir la máxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y garantizar el acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes lo necesitan" [FAO, 1984]. Los elementos básicos del bienestar están constituidos por la seguridad alimentaria, empleo e ingresos y servicios básicos que garanticen las condiciones de existencia; en este orden, para garantizar la seguridad alimentaria a partir de la construcción de la oferta es necesario reorganizar los sistemas de producción, facilitando el acceso físico y económico de los productores a los recursos y servicios (tierra, aguas, tecnología, infraestructuras), fortalecer los mercados locales y regionales y recuperar las bases ecosistémicas de la sociedad y la producción. De acuerdo con estos propósitos el país deberá contemplar, de manera coherente y simultánea, dos frentes de acción complementarios, a saber: a) las condiciones internas de la producción y la comercialización y b) las condiciones externas, básicamente las políticas internacionales de comercialización y producción de bienes de origen agrícola. RESTAURACIÓN Y PRESERVACIÓN DE LAS BASES AMBIENTALES DE LA PRODUCCIÓN Colombia cuenta un conjunto de recursos renovables y no renovables capaz de generar una adecuada calidad de vida a su población actual y a generaciones [430]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

venideras por determinar, dependiendo de las condiciones técnicas, económicas y políticas en las cuales se realice su aprovechamiento. Es el caso específico de los suelos, las aguas y los bosques, cuya perdurabilidad está relacionada directamente con la apropiación y uso de los territorios y dentro de ellos de los sistemas ecológicos como los páramos, productores de agua por excelencia, los piedemontes, que permiten los intercambios biológicos entre diferentes pisos térmicos, etc. Como resultado de la complejidad geográfica, topográfica y climática, de las capacidades de resistencia de las comunidades campesinas, indígenas y negras y de algunas definiciones técnicas se ha construido en el país una tradición prolongada en la definición de jurisdicciones especiales de protección étnica y ambiental, iniciada con los resguardos indígenas, los parques naturales y las reservas forestales, ampliada posteriormente con los santuarios de flora y fauna, los territorios de comunidades afrocolombianas y otras figuras. Sin embargo, el desarrollo de estos sistemas entra en contradicción con las realidades impuestas por las formas de apropiación del territorio, en particular la expansión del latifundio y el control territorial de recursos estratégicos (petróleo, oro y otros recursos no renovables, etc.). Como consecuencia, gran parte de los parques naturales se ha convertido en escenario de la expansión de las colonizaciones, de ampliación de praderas y barbechos, plantaciones de distinta magnitud de cultivos proscritos y, en general, conflictos por su control. El impacto de estos procesos sobre el patrimonio ambiental de la nación lo expresa una reciente información del Ideam según las cual mas del 50% de los municipios de Colombia están afectados por riesgo severo de sus recursos hídricos [Ideam, 2001]. La localización de las jurisdicciones especiales ha obedecido al reclamo de las comunidades, en el caso de los resguardos y territorios comunitarios, así como a los requerimientos de conservación de ecosistemas estratégicos, como (bosques y páramos) indispensables para la preservación de las aguas, flora y fauna. Las instancias gubernamentales responsables de la preservación ambiental han entrado en conflicto de manera creciente con las comunidades que hacen presencia en estas áreas, en ocasiones por la superposición de jurisdicciones (parques sobre resguardos, municipios sobre reservas forestales) así como por la presión creciente de la concentración de la tierra, la expulsión de poblaciones rurales y el deterioro de las economías agrarias. Por otra parte, las instituciones responsables de la asignación y manejo de tierras para la agricultura y del control de la explotación de otros recursos naturales, a la vez que entran en el conflicto [431]

DARÍO FAJARDO

entre sí, actúan como representantes de los sectores mas poderosos o se muestran especialmente vulnerables frente a la corrupción, como ha sido el caso de las intervenciones en reforma agraria y los permisos para las explotaciones forestales. La protección y restauración de ecosistemas estratégicos como los páramos, los piedemontes es un factor central para la preservación de las bases productivas de la sociedad. En esa medida, las orientaciones para la reorganización del territorio y los acuerdos generales y específicos, de nivel nacional, regional y local, para este efecto deberán contemplar la definición, establecimiento efectivo y restauración, cuando sea el caso, de las áreas protegidas y sus zonas de amortiguación, así como los procedimientos a seguir con las poblaciones localizadas en ellas o en sus vecindades, en términos de manejo de los recursos y eventuales reasentamientos. A este respecto es necesario tener en cuenta que la viabilidad de las áreas protegidas depende en gran medida del reparto agrario en el interior de la frontera: no es factible contar con un sistema efectivo de áreas protegidas en presencia de un patrón de creciente concentración de la propiedad y exclusión del acceso a la misma de los sectores mas débiles del campo. La sociedad gana el derecho a tener áreas protegidas en la medida en que garantice el acceso a la tierra a quienes obtienen de ella su subsistencia. GENERACIÓN DE EMPLEO E INGRESOS EN EL CAMPO Y LA AGRICULTURA Las tendencias económicas que han configurado el desarrollo colombiano marcan diferencias con países de la región con condiciones similares. Una de ellas está en el ritmo de la «desagriculturización» de la población: en tanto a Colombia le tomó 18 años pasar del 50% al 30% de la población dedicada a la agricultura, a México le tomó 21 años a Argentina 77 años y a Ecuador 32 años [Bejarano, 1998]. No obstante y como ya se anotó, la reasignación de esta mano de obra ha ocurrido en el sector informal, como lo muestra la participación de este componente en el empleo de las distintas ciudades. Por otra parte, la recomposición de la economía expresada en la configuración de nuevos mercados laborales no se ha traducido en incrementos sensibles de la productividad de los demás sectores y la agricultura no ha podido responder tampoco a las demandas de las transformaciones económicas. [432]

ORGANIZACIÓN

ESPACIAL Y REFORMA A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

También hay que tener en cuenta, desde la perspectiva de la generación de empleo y ampliación de los ingresos de los hogares que, tal como lo han señalado distintos analistas, la agricultura colombiana muestra una muy baja capacidad al respecto: «del empleo generado por la economía en 1993, el 60% estaría localizado en zonas urbanas, el 40% en zonas rurales y el 17% correspondería a la agricultura» [Reyes y Martínez, 1993]. Esta tendencia hacia la "desagriculturización" de la ocupación rural, obedece, en alguna medida, a niveles de tecnificación alcanzados, a impactos de la violencia [Bejarano, 1998], así como también a la reducción de la rentabilidad de varias de las actividades agrícolas comentada anteriormente. ESTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN Y DE LA FRONTERA AGRARIA Uno de los resultados mas críticos de la expansión del conflicto armado ha sido el desplazamiento forzado de poblaciones, básicamente rurales, motivado por la búsqueda del control de tierras para grandes proyectos mineros, agroextractivos o de infraestructuras, para fines especulativos o propósitos estratégico-militares. Este factor ha coincidido con la tendencia hacia la concentración de la propiedad rural, profundamente arraigada en las relaciones políticas y económicas del país y que va en contravía de las condiciones que han favorecido el desarrollo económico y social en otros países. Los desplazamientos forzados han acelerado procesos migratorios que vienen ocurriendo en el país por décadas, obligando a estas poblaciones rurales a relocalizarse en zonas urbanas o en otras áreas rurales (colonizaciones) carentes de condiciones de sostenibilidad, lo cual se traduce en el empobrecimiento de un mayor número de colombianos y en la pérdida de viabilidad de la nación. Distintos estudios demuestran las relaciones existentes entre las formas de apropiación de la tierra, las estructuras regionales de la producción, las formas de ocupación del territorio, las migraciones y su aceleración reciente. Por tanto, es necesario tener en cuenta estas relaciones e interdependencias si se pretende afianzar a las poblaciones en sus espacios, mejorar sus condiciones y calidad de vida, racionalizar el uso de los recursos naturales, incluyendo la tierra y hacer eficiente la asignación de los recursos públicos.

[433]

DARÍO

FAJARDO

LAS TAREAS SEGURIDAD ALIMENTARIA: SUS CONDICIONES INTERNAS Y EXTERNAS De acuerdo con los estudios mencionados, en Colombia existen tanto problemas en la demanda, ocasionados en particular por la distribución del ingreso y que han de ser objeto de políticas de inversión pública y empleo, como de la oferta, frente a la cual será necesario atender los costos de producción y comercialización. Dentro de los primeros han de ser atendidos prioritariamente los referidos a los costos de la tierra, de la tecnología, los insumos y el crédito. Frente a los segundos se requiere la racionalización de la distribución de la tierra y de la organización para la producción, teniendo en cuenta las condiciones requeridas por los productos estratégicos para la seguridad alimentaria. Los problemas básicos por resolver: ¿qué producir? ¿en dónde producirlo? ¿cómo producirlo? Por otra parte, la articulación de la economía colombiana con los mercados mundiales dentro de los términos impuestos por los acuerdos con la OMC genera condicionantes tanto para la colocación de la producción nacional en los mercados externos como para la competencia de esta misma producción en los mercados nacionales con la oferta procedentes de otros países. La producción Las decisiones sobre la producción en una economía profundamente fragmentada en términos de regiones y mercados, en donde las limitaciones del transporte y de la producción en general se añaden a la heterogeneidad espacial de las estructuras sociales, responden a muy diversas "señales" de los mercados: los internacionales, incluyendo los del narcotráfico, para todos los cuales existen y se han desarrollado sistemas de acceso especializados, así como los nacionales, regionales y locales. Las demandas generadas en ellos plantean diversas exigencias en calidades y volúmenes, pero en el caso de los mercados internos son particularmente relevantes, desde una doble perspectiva económica y política, sus relaciones con la distribución del ingreso.

[434]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

Desde la perspectiva que ha orientado la política económica y agraria en particular, el principal propósito de la producción sectorial es la colocación de exportables en los mercados internacionales a fin de obtener las divisas necesarias para satisfacer las necesidades del desarrollo. Sin embargo, se ha señalado la existencia de condiciones tanto en los países desarrollados como en el país, que limitan estas posibilidades, las cuales se añaden a las consideraciones básicas de la política internacional que hacen de los abastecimientos alimentarios básicos una condición ineludible de seguridad nacional, para priorizar la producción de estos bienes y no hacer depender su disponibilidad del acceso a los mercados internacionales. En consecuencia, el qué producir está definido, en primera instancia, por la necesidad de satisfacer las demandas alimentarias básicas de la población, en particular de los sectores de menores ingresos. Esta tarea ha de resolverse a partir de la producción de los volúmenes requeridos de bienes básicos para atender y complementar la "canasta alimentaria" según su composición regional, a partir de la información disponible sobre la población, las áreas potenciales para la producción, los volúmenes, requerimientos técnicos (condiciones de los suelos, infraestructuras, incluyendo riegos, tecnologías aplicadas, disponibles y requerimientos de investigación). Por otra parte, la producción primaria ("en finca") deberá complementarse con los encadenamientos industriales para su procesamiento y transformación (sistemas agroindustriales o "cadenas productivas"), en cuyos diseños y localizaciones, establecidos a partir de consensos entre el estado, los productores, incluyendo los industriales y los consumidores, será necesario tener en cuenta las áreas de producción, la participación de las poblaciones locales y la ubicación de los mercados. Dentro de estas perspectivas, será necesario fortalecer la organización para la producción mejorando las capacidades de las economías campesinas, productoras de no menos del 40% de los bienes de origen agrícola, ampliando su disponibilidad de tierras con medidas redistributivas, en donde sea necesario, de riego, vías y electrificación, créditos y asistencia técnica, facilitando la reestructuración de las pequeñas unidades y evitando su fragmentación. Esta reorganización productiva ha de buscar la complementación de la producción campesina con la de las medianas y grandes unidades, de acuerdo con sus capacidades y ventajas para atender la demanda, facilitando la agregación de [435]

DARÍO FAJARDO

la oferta mediante la organización de los productores, el establecimiento de procesos de transformación en finca y localidades, así como la organización de la distribución de los bienes producidos, a través de la coordinación entre las organizaciones de productores y las de consumidores (asociaciones, cooperativas) en los distintos eslabones de la cadena agroalimentaria. Estas propuestas aparecen en las actuales políticas sectoriales; no obstante, es necesario garantizar la presencia de las organizaciones de los productores campesinos y de los consumidores con miras en la negociación de los precios y utilidades, los cuales hasta el presente tan sólo han beneficiado a los sectores de mayor poder económico y político dentro de los sistemas de producción y consumo. Localización de la producción Los esfuerzos para garantizar la oferta de los bienes necesarios para obtener la seguridad alimentaria han de aplicarse en los espacios concretos de la producción y de la realización de la producción. Para alcanzar este propósito es necesario tener en cuenta no solamente en dónde se obtiene la producción sino también la conveniencia de esta localización desde el punto de vista de la ubicación de la población y de la vocación de esos ecosistemas para tales desarrollos productivos. Ello puede implicar cambios en el reparto espacial de la población, la distribución campo-ciudad de los recursos fiscales y la asignación efectiva de usos de los espacios según sus vocaciones. Se trata entonces de fortalecer la organización de la producción de bienes agrícolas básicos en espacios aledaños a los centros de consumo, propiciando y afianzando el asentamiento y estabilización de pequeños y medianos productores en esos espacios, con lo cual, como se indicó anteriormente, se abren perspectivas de agregación de valor en finca y en localidad y por tanto de generación de empleo. Tales encadenamientos facilitan la descongestión de las grandes ciudades y la configuración de nuevos patrones de asentamiento en beneficio de la revaloración económica, social y política de la vida rural. La localización de la producción está definida igualmente, en términos de las regiones que ofrecen las condiciones más adecuadas pero será necesario garantizar que en efecto, las tierras se destinen a cubrir las necesidades establecidas. Este será un primer criterio de la reorganización espacial del país, en la que se defina, de acuerdo con las vocaciones de los suelos, el uso que se les ha de asig[436]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y REFORMA A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

nar y se establezca de manera cierta este destino, mediante la verificación y aplicación de medidas de control que contemplen cargas fiscales y medidas expropiatorias causadas por uso inapropiado de los suelos y otros recursos. Los estudios disponibles sobre suelos, en especial el elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi [IGAC, 1988] y los divulgados por el Instituto de Estudios Ambientales (Ideam) que han servido de base a los Planes Municipales de Ordenamiento Municipal, adelantados en cumplimiento de la ley 388/ 97, proporcionan una guía sobre la ubicación, proporciones, vocaciones y usos actuales de los suelos en Colombia. A partir de ella puede orientarse la localización de los cultivos que se considere respondan a una estrategia de seguridad alimentaria. Sin embargo, es necesario llevar la cartografía disponible a las escalas adecuadas para la planificación local. Junto con este ejercicio habría que definir los tipos de empresas (grandes y medianas empresas, unidades campesinas, etc.) más adecuadas para el desarrollo de los distintos tipos de cultivos, dentro de una política de acuerdos, apoyos en asistencia técnica, créditos, así como las medidas impositivas y expropiatorias mencionadas, lo cual formará parte de una reorganización rural y agraria en los términos que se plantea más adelante. Organización de la producción Los estudios sobre el comportamiento reciente del sector agropecuario evidencian que, por efectos de la apertura económica y de las tendencias en los mercados nacionales e internacionales, se ha producido una serie de cambios en la estructura de la producción, dentro de la cual además de ampliarse la frontera agraria y dentro de ella las áreas destinadas a la ganadería extensiva, a costa de los bosques, se han afianzado los cultivos permanentes (plantaciones), en detrimento de los temporales, más propios de las economías campesinas. Esta tendencia opera de manera diferenciada por regiones y cultivos y la ejemplifica el afianzamiento de uno de los renglones considerados como más promisorios, como es la palma africana, a cuyas 170 mil hectáreas plantadas se proyecta adicionar 50 mil. El fortalecimiento de este tipo de cultivos, laudable como perspectiva productiva y de inserción en los mercados internacionales ofrece, sin embargo, aspectos que deben considerarse a la luz de las tendencias de los precios y de los problemas de la organización social de la producción. [437]

DARÍO FAJARDO

Con respecto a las primeras y siguiendo la tendencia de los precios internacionales de los exportables de origen agrícola, en el caso del aceite de palma y durante 1999 las cotizaciones del crudo cayeron 25% entre enero y marzo, obteniendo la menor de los últimos 10 años. Al mismo tiempo, su expansión ha estado asociada con procesos de concentración de la propiedad que es necesario corregir con diseños más eficientes para esta agroindustria, mediante desarrollos que contemplen empresas de tipo asociativo, con participación accionaria y regulada de los distintos sectores sociales que intervienen en la cadena. No se concibe acá una "parcelización" de las plantaciones ni la implantación de formas artesanales para el procesamiento y la comercialización, sino la apertura a la participación en los beneficios de todos quienes actúan en el proceso productivo y en su realización. Ahora bien: este es un tipo de organización, para un producto determinado y en una región particular. Cabe examinar, de la misma manera y como se propone d e n t r o de los d e l i n e a m i e n t o s de la política , otros p r o d u c t o s , con requerimientos técnicos diferentes y ordenamientos socio-regionales distintos, orientados ya sea hacia mercados internacionales, ya nacionales, ya regionales, frente a los cuales sería preciso examinar la adecuación de los suelos y la organización de la propiedad, impulsar la dotación de infraestructuras físicas y sociales. La organización de la producción requiere una aproximación regionalizada que tenga en cuenta las vocaciones, aptitudes y requerimientos técnicos de los suelos, con miras a garantizar producciones sostenibles y deberán tenerse en cuenta procedimientos para la protección de los ecosistemas (suelos, bosques y aguas), así como la dotación y mantenimiento de infraestructuras (de protección de cuencas y microcuencas, riego, etc.). Los apoyos indispensables para estos procesos siempre se han previsto, pero nunca se han hecho posibles: acceso a la tierra para los productores eliminando su acaparamiento, la dotación de créditos para la producción y comercialización, dotación de tecnologías adecuadas e infraestructuras. A este respecto la organización institucional deberá tener en cuenta las experiencias previas, construidas sobre estructuras políticas clientelistas (tanto de los partidos tradicionales como de agremiaciones burocráticas) para cumplir sus objetivos, flexibilizando sus estructuras a las condiciones regionales e incorporando la vigilancia oportuna y eficaz de los productores.

[438]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

Por otra parte, en la reorganización de la producción el replanteamiento de las condiciones técnicas cumple un papel estratégico. Dados los efectos negativos que ofrecen prácticas extendidas e inadecuadas en el manejo de suelos así como las tecnologías intensivas en agroquímicos ha surgido la búsqueda de tecnologías alternativas encaminadas a encontrar formas de desarrollo de la agricultura capaces de atender las demandas de los mercados con menores riesgos para la salud de las personas y para los recursos naturales (agua, suelos, biodiversidad), que se condensan en las propuestas de agriculturas sostenibles o ambientales. En Colombia estas iniciativas han alcanzado distintos desarrollos, tanto en el ajuste de técnicas y tecnologías como en el de las organizaciones que las sustentan; no obstante, los efectos económicos y ambientales del modelo dominante restringen las posibilidades de expansión de las propuestas alternativas. De una parte, destruyen los recursos naturales y de otra, la financiación de la agricultura generalmente se encuentra atada a las tecnologías de la "revolución verde", a través de los créditos que ofrecen las casas distribuidoras de insumos a los productores y de la asistencia técnica oficial. La fragmentación de la oferta de tecnologías alternativas para la agricultura le resta viabilidad económica y ambiental, por lo cual se hace necesario impulsarla como política de Estado, sustentando su desarrollo e implantación en la definición, financiación y realización de planes de investigación, ajuste, transferencia y generalización regionalizados, en coordinación con las organizaciones de productores y consumidores. Esta política estará enmarcada dentro de los propósitos constitucionales de alcanzar un desarrollo sostenible y orientada hacia la protección y rehabilitación de los recursos naturales como bases de la vida económica y social de la nación. A su vez, los planes y proyectos de producción propuestos a partir de esta política, concertados entre el estado y los productores deberán tener en cuenta las ventajas y beneficios en términos de protección de los suelos contra la erosión, la exposición solar y la contaminación, y reducción de la contaminación de las aguas, derivadas de la utilización de tecnologías alternativas como la labranza mínima, la utilización de abonos orgánicos y el control biológico de plagas, así como también sus desventajas en términos de reducción de rendimientos en los cultivos con respecto a los alcanzados con tecnologías de la "revolución verde".

[439]

DARÍO FAJARDO

Las condiciones externas: la agricultura del país frente al comercio internacional El contexto en el cual se afianzó la política agraria y en particular el tema de la seguridad alimentaria como objeto de negociaciones internacionales consistió en la posguerra de 1945 y los efectos que el conflicto tuvo en los principales países europeos fue . Esta preocupación concurrió con gran fuerza en el proyecto de la Comunidad Económica Europea y en la década de 1970 irrumpió el tratamiento y la valoración política de los problemas alimentarios como parte del auge de la transnacionalización de los capitales. A partir de la "Ronda Uruguay" de principios de la década pasada, el Acuerdo Global de Comercio (GATT) incluyó la agricultura en las negociaciones sobre liberalización de los mercados, imponiendo sobre los países de menor desarrollo el levantamiento de las barreras aduaneras con las cuales habían protegido su producción agrícola, política que fue acogida de inmediato por el gobierno colombiano, con los efectos analizados anteriormente. Los resultados por lo general negativos que ha tenido este tipo de medidas en los países de menor desarrollo y los esfuerzos para flexibilizar las políticas aperturistas de algunos han confluido para abrir un nuevo ángulo a los acuerdos, el cual está contenido en los planteamientos sobre "El carácter multifimcional de la agricultura y la tierra" [FAO, 1999] y "Las preocupaciones no comerciales" de la agricultura [OMC, 2000]. Esos documentos argumentan a favor del derecho de los países a mantener sus agriculturas, en riesgo de desaparición por las presiones de los países más poderosos, con base en las tareas que cumple esta actividad en términos de producción de alimentos y materias primas, en particular para los mercados locales y regionales, protección de los recursos naturales y la biodiversidad y preservación de la vida rural como componente básico de las sociedades. Estos giros de la política de comercio internacional abren espacios para nuevas negociaciones por medio de de las cuales el país proteja renglones estratégicos de su producción (bienes contemplados dentro de la seguridad alimentaria) y obtenga condiciones favorables para exportaciones de productos frescos y procesados. En el plano de estas iniciativas, Colombia puede madurar su experiencia de una prolongada aplicación de políticas proteccionistas, que beneficiaron la construcción de cadenas agroindustriales como fueron los textiles y las oleaginosas o desarrollos agroexportadores, como fue el caso del café para ajustar una opción propia en la que combine la exposición a los mercados para aquellos renglones [440]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

que no requieran protección y la defensa de aquellos renglones que, por consideraciones políticas, económicas y sociales sí deban recibirla. En el caso de la agricultura, se trata de aquellos que sustentan las economías campesinas y los sectores con mayor capacidad de generación de empleo y más amplias posibilidades de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. En este punto es necesario considerar muy cuidadosamente alternativas, como los "mercados verdes" o los productos gourmet, que pueden ubicarse en determinados nichos de la demanda internacional de altos ingresos, como componentes complementarios del desarrollo rural o agrícola. Sin embargo, conviene no perder de vista que los volúmenes y productividades que ofrecen estos renglones todavía no les permiten constituirse en opción económica ante la producción obtenida con las tecnologías sostenidas en agroquímicos. Desde esta perspectiva se hace necesario un replanteamiento de las políticas de ayuda a Colombia para la superación de la producción de psicotrópicos. En lo fundamental, se trata de canalizar tales recursos hacia la operación de acuerdos comerciales que permitan la protección de los productos estratégicos para la seguridad alimentaria y la exportación en condiciones de favorabilidad de bienes de origen agropecuario y forestal relevantes para el desarrollo de las regiones predominantemente rurales. Esta orientación para el aprovechamiento de nuestros recursos naturales y agrarios, guiada por el interés nacional de crear condiciones de desarrollo y convivencia pacífica, no puede constituir una propuesta de protección a ultranza de sectores no sostenibles en términos sociales, económicos y ambientales: renglones productivos soportados en la concentración excluyente de la propiedad territorial y en tecnologías depredatorias como lo es la ganadería extensiva, las explotaciones agrícolas desarrolladas con tecnologías intensivas en utilización de agroquímicos o la extracción no sostenible de recursos renovables y no renovables. RESTAURACIÓN DE LAS BASES AMBIENTALES DE LA PRODUCCIÓN: REFORMA RURAL Y REORGANIZACIÓN DE LOS ESPACIOS DE LA AGRICULTURA La concentración de la propiedad, el empobrecimiento de los pequeños productores campesinos, la baja competitividad de buena parte de la producción agropecuaria nacional, la pérdida de rentabilidad del sector y las menguadas [441]

DARÍO FAJARDO

posibilidades de generar nuevos empleos en la producción directa ha impulsado al gobierno, a los gremios y a los demás sectores interesados en diferentes iniciativas. En ellas han cabido la protección extrema, la renovación y el fortalecimiento institucional, la reedición de viejas formas de aparcería, como las propuestas para las plantaciones de palma africana, la "restructuración rural" y distintas propuestas de reformas agrarias, con énfasis en la redistribución de la tierra. El significado eminentemente político de la propiedad territorial en donde ella constituye parte importante del problema agrario [Binswanger, 1994] le ha conferido profundos componentes ideológicos que dificultan su discusión. En el país este hecho es evidente en cualesquiera de los escenarios en donde se plante, ya sea el de las políticas agrarias, la paz o el acceso a la tierra para los desplazados. Sin embargo, hay que tener en cuenta cómo los estudios mas avanzados sobre economía de la agricultura hacen evidente que un patrón equilibrado de distribución de la propiedad favorece un más rápido desarrollo, con una asignación más eficiente de la población a los sectores productivos [Bejarano, 1998]. De otra parte, el reconocimiento de lo territorial como escenario de la política permite ubicar el análisis y las propuestas de soluciones de problemas centrales del país, como es el caso de la reforma agraria, en términos de la (re) organización del espacio nacional y de articular a ella las políticas e instrumentos de política. Esta propuesta ha de ser comprendida en su formulación y en su aplicación, como expresión de una voluntad de ordenamiento territorial. Específicamente se propone considerar la perspectiva de la Reforma Agraria dentro de los marcos del ordenamiento territorial y de la búsqueda de soluciones a la necesidad de configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y políticas inclusivo del conjunto del país. Las experiencias en la aplicación de la ley 160/94 han evidenciado la incapacidad del mercado para actuar como garante de la racionalización del reparto agrario y factor de equidad en el desarrollo, por lo cual se hace necesario reconsiderar el carácter estratégico de las funciones del estado y su papel en la sostenibilidad del pacto social es necesario considerar dentro de ellas las que guardan relación con el reparto agrario como factor político. Cuando la distribución de la propiedad induce los conflictos más relevantes en un escenario de guerra civil, no puede dejarse prioritariamente en manos del mercado la solución de los desequilibrios en el acceso a la tierra, Se hace necesaria la intervención del Estado, con la fiscalización de las comunidades. [442]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

El Estado, en desarrollo de una política efectiva de reforma del campo y la agricultura, ha de ser coherente en las definiciones estratégicas nacionales sobre destinación de las regiones y ecosistemas, políticas de asentamientos humanos y fronteras, como propósitos de la sociedad y del estado del corto, mediano y largo plazo. Su base cierta ha de ser la voluntad de preservación y desarrollo de la nacionalidad y de su patrimonio ecológico, sostenible sobre las bases de la convivencia y el respeto mutuo entre quienes la componen, y entre ella y su entorno natural. En este sentido la política agraria y sus instrumentos, entre ellos la reforma agraria, han de enmarcarse dentro de una perspectiva más amplia y comprehensiva: su objetivo sería configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y políticas urbano-rurales más equilibrado e inclusivo y su instrumento central sería un ordenamiento territorial orientado hacia la racionalización de la ocupación del espacio. Se trataría, en síntesis, de una reforma rural [Machado, 1998]. Esta perspectiva permitiría la recuperación de ecosistemas frágiles, actualmente ocupados en condiciones de plena precariedad social y ambiental, ofreciendo a quienes hoy las ocupan espacios atractivos para su desarrollo económico y social, pero excluyendo definitivamente el expediente de su expulsión violenta, el cual ha sido dinamizador de los conflictos actuales y, de ninguna manera, solución para ninguno de ellos. A partir de estos criterios será necesario poner en marcha una reforma agraria como política de tierras y agricultura orientada a reorganizar el uso y la ocupación de los espacios rurales para lograr el bienestar de la población en términos de seguridad alimentaria y calidad de vida, en general. En términos específicos esta política estará orientada a construir el equilibrio entre los espacios rurales y los asentamientos urbanos en términos de satisfacción mutua de las demandas de bienes y servicios y localización de la población; incrementar la generación de empleo e ingresos en los espacios rurales a través de la densificación de procesos de transformación (agregación de valor) en finca y localidad, de bienes para los mercados locales, regionales, nacional y para la exportación y garantizar el manejo sostenible de los recursos naturales. Esta política se realizará desde los niveles municipales y regionales para construir sistemas regionalizados para la producción, la transformación y distribución de bienes de origen agrícola, pecuario y forestal, en donde predominen las medianas explotaciones en disposición de las superficies más adecuadas para la producción de acuerdo con las condiciones regionales y las necesidades técni[443]

DARÍO FAJARDO

cas de los renglones a los cuales estén dedicadas. Dentro de estos sistemas se eliminará el latifundio y se reestructurará la pequeña propiedad ampliando su disponibilidad de tierras y se facilitará la restauración de los ecosistemas degradados y la ampliación de los bosques y áreas protegidas. La construcción de esta organización para la producción tendrá en cuenta las demandas locales y regionales de tierras, buscando garantizar el acceso a la misma de los pequeños productores sin tierra o con dotaciones insuficientes para desarrollar niveles de producción que les garantice los ingresos adecuados para lograr una calidad de vida digna. Esta organización se construirá teniendo en cuenta la vocación de los suelos, las potencialidades de los ecosistemas, la preservación de los parques naturales y demás áreas protegidas e incorporarán los acuerdos necesarios para respetar los territorios de las comunidades afroamericanas, indígenas y raizales. El estado asignará los recursos requeridos para la organización, dotación y desarrollo de estas estructuras para la producción dentro de un plan plurianual que comprenda el desarrollo de las infraestructuras complementarias y demás dotaciones requeridas y deberá realizarse dentro de una priorización que tenga en cuenta las condiciones socioeconómicas de la población, la presencia de los núcleos de mayor perturbación (latifundios), los mayores potenciales productivos de acuerdo con los objetivos de la seguridad alimentaria y la urgencia de restauración de ecosistemas estratégicos degradados. De acuerdo con la perspectiva del "ordenamiento territorial ambiental", la aplicación de esta política de reforma agraria en la reorganización espacial de la producción y los asentamientos deberá comprender la identificación y diferenciación de los territorios, previendo la aplicación de políticas diferenciadas: intensificación de asentamientos, desestímulo a asentamientos, inducción de tipos de producción, etc. Por último, las posibilidades políticas y económicas de lo que se sugiere hacer. Acá caben las recomendaciones de impulsar y compatibilizar políticas de ordenamiento territorial, reformas agraria y rural y asentamientos humanos. Esta organización para la producción y el fortalecimiento de la vida rural deberá ser construida de manera descentralizada y por las comunidades locales, con apoyo técnico y económico fundamental pero no exclusivamente estatal. Para estos efectos es conveniente tener en cuenta distintas experiencias en desarrollo local, sin olvidar que si el esfuerzo descentralizado no está articulado con una orientación de la política nacional, no cuenta con coherencia en la asig-

[444]

O R G A N I Z A C I Ó N ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

nación de recursos y carece de los equilibrios y acuerdos políticos requeridos para hacerlo efectivo. La aplicación y desarrollo de esta política de tierras y agricultura así concebida ha de guardar coherencia con las definiciones estratégicas nacionales sobre destinación de las regiones y ecosistemas, políticas de asentamientos humanos y fronteras, como propósitos de la sociedad y del Estado del corto, mediano y largo plazo. ESTRATEGIAS PARA LA GENERACIÓN DE EMPLEO E INGRESOS EN EL CAMPO Y LA AGRICULTURA La reorganización de la agricultura en los términos que se vienen planteando implica entonces el fortalecimiento de sistemas de producción en los que participan las pequeñas, medianas y grandes unidades de acuerdo con sus ventajas y posibilidades, lo cual permite intensificar la ocupación productiva de la población articulada a ellas como productores directos o asalariados. A su vez, la organización de la producción deberá incorporar procesos de transformación en finca y en localidad: manejo poscosecha, incluyendo selección, empaque y transformación, a partir de capacitación, dotación de infraestructuras y contratos de suministro a los niveles más avanzados de las cadenas, hasta alcanzar la distribución final. Estos procesos serán viables si son el resultado de la concertación entre el Estado y los productores en torno a la búsqueda de la satisfacción de la demanda en función de volúmenes, precios y calidades, simetría en la remuneración para los distintos agentes y generación racional de empleo en los diferentes eslabones de la cadena de producción y distribución. Al traducir estas orientaciones en la geografía nacional es necesario tener en cuenta la configuración socioeconómica de las regiones y sus relaciones con los procesos migratorios, que se sintetizan a continuación. Las migraciones internas en el país ocurren de manera preferencial dentro de las grandes regiones en las cuales se han configurado áreas expulsoras, constituidas en particular por las áreas de minifundio y áreas de "atracción" (núcleos urbanos y frentes de colonización). En éstas, dadas las características de la economía nacional (fragilidad de la industrialización e informalización del empleo), no se estabiliza la población y parte de ella se orienta hacia las áreas de frontera, para insertarse en las activida[446]

DARÍO FAJARDO

des económicas que se desarrollan en ellas de manera cíclica: minería, incluyendo extracción de petróleo, cultivos ilícitos, etc. Teniendo en cuenta estas tendencias y dentro de las definiciones centrales del ordenamiento territorial ambiental para el país, vale decir, prioridades ya establecidas y nuevas medidas indispensables de protección y restauración de ecosistemas y recursos estratégicos (páramos, bosques, agua, parques y reservas forestales), el estado ha de contar con la fuerza y las capacidades políticas necesarias para aplicar, junto con los productores y las comunidades en general, estrategias de: reorganización de la agricultura, en términos de recomposición del minifundio mediante la afectación de áreas colindantes, asociación de parcelas y medidas que impidan su fraccionamiento, acuerdos para la producción y preservación ambiental con las comunidades afrocolombianas e indígenas, racionalización de las cadenas productivas y establecimiento de procesos de agregación de valor en finca y localidad, generación de empleo e ingresos, fortalecimiento de mercados locales y regionales y estabilización de asentamientos en las áreas rurales. De otra parte es indispensable tener en cuenta que estas políticas solamente tendrán los efectos buscados si el país cuenta con procesos eficaces y masivos de formación, capacitación e información de la población, acordes con las perspectivas de su desenvolvimiento técnico-científico, económico y político. En estos procesos será necesario fortalecer la identidad y la valoración de los recursos y perspectivas del país dentro del contexto internacional, dotar de bases científicas, técnicas y destrezas para cada uno de los campos estratégicos de esta propuesta de desarrollo. ESTABILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN RURAL Y DE LA FRONTERA AGRARIA: UNA POLÍTICA DE ASENTAMIENTOS Una política sobre asentamientos humanos deberá contemplar, de una parte, una propuesta sobre la distribución espacial deseable de la población orientada a adecuar su ubicación a la disposición y vocación de los suelos y demás recursos naturales. Estos propósitos estarán sustentados en el mejoramiento de los sistemas de producción y comercialización, la generación de empleo productivo, la dotación y racionalización de infraestructuras y servicios públicos. De otra parte, la sociedad colombiana y su Estado deberán asumir las implicaciones políticas y económicas que conlleva un ordenamiento social territorial que [446]

ORGANIZACIÓN

ESPACIAL Y R E F O R M A A G R A R I A EN U N A PROPUESTA PARA EL C A M P O

conduzca a asignar a la tierra los usos que le corresponda y a orientar el establecimiento y organización de los asentamientos humanos con criterios de sostenibilidad ambiental, política y económica. Dentro de estas implicaciones se ubican el diseño, financiación y aplicación de instrumentos para el registro catastral y los gravámenes prediales, incentivos positivos y negativos para la localización y desarrollo de proyectos urbanísticos, industriales, agroindustriales y turísticos. En adición, el propio conflicto armado comienza a afectar las posibilidades de ajuste del sector agrario, generando además nuevas circunstancias para la sociedad colombiana como son las que se derivan de la rápida internacionalización de un proceso en el cual el campo y lo que ocurra con él van a ser particularmente relevantes. Por efectos de la guerra, la desestabilización de nuestro frágil ordenamiento fronterizo pone sobre la mesa la urgente necesidad de atender de manera eficaz los problemas agrarios. Dentro de esta perspectiva es necesario reconocer la formación de nuestros asentamientos humanos ha configurado patrones que no pueden modificarse de manera súbita: una política de asentamientos que pretenda modificar las estructuras existentes implica generar atractivos para ocuparlos espacios más adecuados para los asentamientos, disminuir la presión sobre las zonas de riesgo y las que deben ser objeto de recuperación, modificar los patrones de uso extensivo para privilegiar aprovechamientos intensivos y sostenibles, etc., todo ello con el apoyo del acceso a servicios y mercados como atractivos de los nuevos patrones de asentamiento. Un logro complejo de este proceso será una creciente equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo y, en términos más específicos, el reconocimiento de la vida rural como punto de partida para un equilibrio efectivo en las relaciones campo-ciudad, como condición de la viabilidad de la sociedad colombiana.

[447]

DARÍO

FAJARDO

BIBLIOGRAFÍA

BEJARANO, Jesús Antonio 1998. Economía de la agricultura, Bogotá: Tercer Mundo/IICA. BINSWANGER, H. Etal. 1993. Power, Distortions, Revolt and Reform in Agricultural relations. Washington: The World Bank. GUTTERMAN, Lía 1994. "El sector agropecuario frente a la apertura". En: MOSCARDI, E. (ed.). El agro colombiano ante las transformaciones de la economía. Bogotá: Tetcet Mundo. CEGA y CCI 2001. "Agrovisión Colombia 2025". (mecanografiado). Bogotá. Cepal y FAO 1985."Análisis y diseño de la política alimentaria: lineamientos de un enfoque sistémico". Lima: Conttaloría General de la República. 2001. Una mirada al sector agropecuario 1999-2000. Bogotá: Conttaloría General de la República. FAO 1999. "Documento expositivo: El carácter multifuncional de la agricultura y la tierra". Maastticht. Ideam 2001. "Indicadotes ambientales de Colombia 2001". Bogotá. IGAC 1989. Suelos y bosques de Colombia, Bogotá: Instituto Geográfico Agistín Codazzi. MACHADO, Absalón 2000. "¿Refotma agraria o reforma rural ?" Análisis Político n° 40, agosto. Bogotá. OCAMPO, José Antonio 1998. "Agricultura y desarrollo rural en América Latina: tendencias, estrategias, hipótesis". Seminario "El papel estratégico del sector rural en el desarrollo de América Latina". Cartagena. OMC 2000."Nota sobre las preocupaciones no comerciales", G/AG/NG/W36/Rev. 1, 2000 REYES, Alejandro 1997."Compra de licitas por narcotraficantes". En: Varios, Drogas ilícitas en Colombia. Bogotá: PNUD. REYES, A. y MARTÍNEZ, J. 1993. "Funcionamiento de los mercados de trabajo rurales en Colombia". En: GONZÁLEZ, C , Jaramillo, C F . (coordinadores). Competitividad sin pobreza. Bogotá: Fonade - TM Editores. Varios.

1994. La agricultura y las políticas sectoriales. Bogotá: T M Editores -Banco Ganadero. Bogotá.

[448]

LA APERTURA Y LA GLOBALIZACIÓN. SU INFLUENCIA EN LOS GRUPOS ECONÓMICOS DE COLOMBIA. - C a s o del g r u p o S a n t o D o m i n g o 1 -

B E R N A R D O PARRA R. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

INTRODUCCIÓN Durante los doce años de vigencia de la nueva constitución colombiana, los grupos económicos han profundizado sus procesos de concentración y centralización de la propiedad del capital. Algunas leyes que se dictaron al amparo de la nueva carta constitucional, han facilitado los fines de los grupos empresariales poderosos y alejado al grueso de la población de participar en la democratización económica del país. La flexibilidad laboral, la apertura económica, y las leyes que afectan el pago de los trabajadores contratados no han estimulado la creación de empleo ni ampliado el mercado interno. Por el contrario sus efectos han ido en sentido opuesto a los propósitos de los legisladores. Los grandes grupos económicos han contribuido con la aplicación de sus políticas a la destrucción del tejido social colombiano. Con la irrupción del neoliberalismo en Colombia a comienzos de la década de 1990, se dio comienzo a un proceso de apertura de la economía y la privatización de las empresas del Estado; los grandes grupos financieros han incursionado 1. El presente attículo recoge resultados parciales de una investigación del autor sobre grupos económicos en Colombia.

[449]

BERNARDO PARRA

en el campo de las comunicaciones, los servicios públicos, puertos, carreteras, ampliado sus inversiones en la banca y acrecentado su poder mediante alianzas con grupos de inversionistas extranjeros. Las medidas, que originalmente fueron presentadas como estrategias para generar más empleo y democratizar la propiedad, no tienen sustentación frente a las tendencias que reflejan las estadísticas. Los nuevos desarrollos del mercado requieren nuevos valores, diferentes habilidades y mayor sensibilidad social que deben hacer parte de los líderes de las grandes corporaciones; obviamente estos valores están relacionados con el tipo de industria, por eso tendría una gran importancia para determinar el tipo de sociedad que están ayudando a construir, el conocer cuáles son los valores éticos y la responsabilidad social de nuestros dirigentes empresariales.

E N LA D E C A D A DE LA G L O B A L I Z A C I Ó N La Constitución de 1991 de alguna manera se constituyó en el marco jurídico para institucionalizar la tendencia de la nueva economía política que comenzó en la década de 1980 la cual hizo énfasis en las privatizaciones, en la reducción del aparato del Estado y en la revisión de las políticas relacionadas con el Estado benefactor. Por eso no es de extrañar que mucho antes de su aprobación se habían puesto en práctica algunas políticas que reformaron la legislación laboral y trasladaron al amparo de los intereses privados los fondos de pensiones que deberían cubrir las empresas y los seguros sociales. Fue por ello que al amparo de la Ley 50 de 1990, varias empresas del grupo Santo Domingo constituyeron la Compañía Colombiana de Fondos de Pensiones y Cesantías, Colfondos S.A., con una estructura administrativa y comercial muy reducida que posteriormente ampliaron orientados por las experiencias en Chile de su futuro socio Cruz Blanca. El grupo Santo Domingo conservó sus acciones en esta empresa hasta 1997. En 1991 la Cervecería Bavaria controlada por la familia Santo Domingo, fundó una planta de cerveza en Tibasosa, Boyacá; en 1992 la planta Maltería Tropical inició actividades en Cartagena y cuya operación estaría a cargo de trabajadores que no recibirían los beneficios legales pactados entre la empresa y el sindicato. En ese año comenzó también, con poco éxito, la expansión hacia el mercado de gaseosas cuyo itinerario arrancó en 1993 con el lanzamiento de la bebida "Cola 8c Pola". [460]

A P E R T U R A Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

En 1992 algunas empresas del grupo Santo Domingo adquirieron la Sociedad Inversiones Cromos y con ello incursionaron en el campo de los medios de comunicación. Aunque el artículo 333 de la Constitución Política de Colombia, expresa que "El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional" veremos cómo una década después, la posición dominante de algunas empresas y de los grupos económicos se ha acentuado. Como se dijo atrás, a mediados de los años de 1990 el grupo Santo Domingo inició su incursión en el negocio de las bebidas gaseosas, con la perspectiva de disputarle a los grupos Ardila Lulle y Coca Cola este mercado. Sin embargo, esta fue una decisión desacertada que contribuyó a mermar las ganancias del grupo Bavaria al finalizar la década. En 1994 lanzó al mercado "Agua Brisa" y las marcas de gaseosas "Konga'', "Link" y "Wizz". Posteriormente se diversificaría hacia el mercado de los jugos naturales absorbiendo una mediana empresa de Medellín llamada "Tutti Frutti" que durante varios años se había posicionado en el mercado local de la capital antioqueña y luego adquirió las licencias de las marcas española "Orense", productora de jugos naturales y "Surf C" que producía una bebida hidratante para los deportistas. El capítulo 5 de la Constitución Política de Colombia abrió la posibilidad para que los particulares y las comunidades organizadas participaran en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. A partir de aquí con la modificación del régimen de las telecomunicaciones le abrió las perspectivas al grupo Santo Domingo para incursionar en este campo, por ejemplo la libertad de canales de televisión y con los servicios de telefonía móvil.

I N V E R S I O N E S EN EL S E C T O R T E L E C O M U N I C A C I O N E S A raíz de la expedición del nuevo estatuto de las telecomunicaciones que dictó el Gobierno Nacional en 1990, el grupo Bavaria formó un equipo de investigación para determinar los negocios más atractivos y posibles socios en cada uno de ellos. En 1992 el grupo Santo Domingo promovió la viabilidad de participar en el negocio de la telefonía móvil celular. Para ello formaron una unión temporal de las [451]

BERNARDO

PARRA

compañías Celular Móvil de Colombia S.A. y Celumóvil de ia Costa S.A. para participar en el proceso licitatorio público que se adelantó entre 1993 y 1994. Hasta mayo del 2000 el Grupo Valores Bavaria S.A. controlaba 74% de las acciones de Celumóvil. Este negocio ha sido calificado como un revés desde el punto de vista financiero y para lo único que ha servido es para propiciar el desangre de los excedentes de tesorería generados por las empresas del sector bebidas. Actualmente en las telecomunicaciones, aparte de Celumóvil, domina otras empresas cuyos balances tampoco reflejan resultados positivos, a saber: Americatel Colombia, Red Colombia (servicios de informática, telemática e Internet) y de Wasse Holding Corporation, una empresa creada recientemente (marzo de 2000) en Islas Vírgenes, que presta servicios de Internet; además tiene inversiones en Latin Net, Orbitel, y en UOL Incorporated S.A. y UOL Colombia (portal de Internet), a través de las diferentes empresas del sector comunicaciones. Orbitel es una empresa de economía mixta del Grupo Empresas Públicas de Medellín en la que el grupo Valores Bavaria tiene participación y, tal vez por el hecho de no ser influida directamente por las directivas de este último, es la única empresa del sector que muestra resultados positivos. Orbitel realizó importantes inversiones en la red de telecomunicaciones dentro de las cuales vale la pena destacar la construcción del anillo de fibra óptica que une a Bogotá, Medellín, Cali, el Eje Cafetero y otras ciudades que se encuentran en la ruta de dicho anillo, y la entrada en operación del Cable Maya que une por vía submarina al puerto de Tolú con Hollywood pasando por la costa centro americana y el estado de la Florida [Valores Bavaria 2000]. El moldeo de la opinión pública a través del empleo de los medios de comunicación por parte de los intereses privados se acentuó durante los primeros años de vigencia de la nueva Constitución. En el caso del grupo Santo Domingo el asunto marca características sorprendentes. En la actualidad posee su propio canal de televisión (Caracol Televisión), sus propios medios escritos (Inversiones Cromos, Ediciones Vea y Comunican S.A., la sociedad editora del periódico El Espectador) y mantiene una porción importante de las acciones de Caracol S.A., una de las principales cadenas radiales colombianas (actualmente en el ámbito nacional cuenta con 91 emisoras propias y 67 afiliadas distribuidas en diferentes sistemas y ofrece programación que cubre aspectos periodísticos, musicales deportivos, familiares y humorísticos). Por intermedio de algunas empresas de medios de comunicación se ha cubierto el espacio electromagnético [452]

A P E R T U R A Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

d e otros países; p o r e j e m p l o , en M i a m i constituyó Caracol T V . I n c . d e capital absoluto de Caracol TV. "El último movimiento en este campo se concretó cuando Caracol Televisión entró en el negocio de la televisión vía satélite, al comprar 42,3% de las acciones de Ingec S. A. Que a su vez posee 65% del capital de Galaxy International de Colombia. Con el ingreso al servicio de televisión directa, se retiró de T V Cable donde sus socios eran RCN, R.TI, y el Tiempo. Santo Domingo por primera vez, pasó a ser socio de Carvajal S.A. que además de mantener el 57% de Ingec, es socio de los Cisneros de Venezuela y de la Hughes Electronics de Estados Unidos" [Nieto 1998].

Caracol TV, en asocio de RTI, tiene en proyecto la coproducción de 11 telenovelas con la cadena Telemundo de Estados Unidos, con lo cual busca entrar en el mercado hispano de ese país. El negocio contemplaría, compartir los gastos por partes iguales, y los beneficios por pauta publicitaria se repartirían así: "los generados en Estados Unidos, el 100% para Telemundo; los obtenidos en Colombia y Venezuela, el 100% para Caracol Televisión, y los alcanzados en lugares diferentes a los mencionados, se dividirían entre las referidas compañías" [Valores Bavaria 2000]. Y para fortalecer su presencia en el mercado Latino, el Canal Caracol firmó un discutible acuerdo por tres años con Buena Vista International, el sello cinematográfico de Disney, para la "coproducción de su telenovela Amor a Mil y tres proyectos más, aún por definir (...) Las coproducciones serán realizadas con talento y mano de obra colombiana y, en casos excepcionales, con la participación de actores internacionales" . En el medio radial también ha incursionado en el mercado internacional a través de Caracol S.A., así: "La actividad internacional de radio se ejecuta a través del Grupo Latino de Radiodifusión (G.L.R. SL), sociedad en la cual participan Caracol S.A. y la sociedad española Prisa S.A., cada una con el 50% (...). Al finalizar el año 2000, el Grupo Latino. Durante el año 2000 se iniciaron actividades en Costa Rica, en asocio con el Grupo La Nacional, con tres emisoras de formatos musicales de cubrimiento nacional.

2. Aunque las directivas del Grupo hacen alardes de la bondad de este negocio, la verdad es que se parece a ese conocido chiste de los dos coteros que en una mudanza uno le decía al otro "carguemos por partes iguales tu llevas el piano y yo el banquillo". 3. 'Disney firma acuerdo de coproducción con Caracol", Portafolio, 17 de mayo de 2001.

[453]

BERNARDO

PARRA

Al finalizar el año 2000, el Grupo Latino de Radiodifusión tenía operaciones radiales en Francia, con Radio Latina; en Estados Unidos, con WSUA - Caracol Miami, las emisoras antes mencionadas en Costa Rica, una emisora de formato musical en Ciudad de Panamá y un sistema de radio convencional de 12 emisoras en Panamá y 89 emisoras con cuatro formatos musicales en Chile". [Valores Bavaria 2000].

Los resultados de estas empresas (las controladas) en el 2000 no fueron favorables. (Véase Cuadro 1). Las únicas que generaron utilidades fueron Caracol Televisión e Inversiones Cromos, esta última se recuperó después de haber perdido $354.3 mil dólares en 1999. Las pérdidas de Comunican S.A. ascendieron a $6.9 millones de dólares, 40.46% menos a la registrada en 1999; las de Americatel fueron de $16.1 millones de dólares y las de la nueva Wasse Holding de $2.1 millones de dólares. Cuadro 1 Valores Bavaria S.A SECTOR COMUNICACIONES RESULTADOS 1999-2000 Miles de US$ EMPRESA

UTILIDAD (PERDIDA) NETA 1999

Caracol Televisión S.A.

2000 763.1

Comunican S.A.

(11.512.6)

Comunican Multimedios de Col.

(6.855.3) (61.4)

Ediciones Vea Americatel Colombia Inversiones Cromos Red Colombia

0.8

(45)

(8.558.2)

(16.165.2)

(7.2)

353

(861.8.)

(310.6)

Fuente: Valores Bavaria, Informe Anual 2000.

LOS AÑOS 1996 Y 1997 FUERON DE GRANDES CAMBIOS En los últimos años la economía de nuestro país sufrió las alteraciones causadas principalmente por la aplicación de la política de apertura económica, que suscitaron modificaciones en las condiciones del mercado y que los grupos económicos se vieran en la necesidad de afrontar la nueva situación de manera diferente, por [464]

A P E R T U R A Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

ejemplo mediante el cambio de sus estrategias o como consecuencia de la nueva situación jurídica. Por ejemplo, para dar cumplimiento a la Ley 222 de 1995 que obligó al establecimiento de los grupos económicos, Augusto López Valencia, presidente de Bavaria S.A., en agosto de 1996, solicitó ante la Cámara de Comercio del Aburra Sur (Itagüí, Antioquia) la inscripción en el registro mercantil del Grupo Empresarial Bavaria integrado en ese entonces por Bavaria como sociedad controlante y 173 empresas controladas. Posteriormente el Grupo Santo Domingo, inició una reorganización administrativa por medio de escisiones y fusiones sucesivas entre empresas del mismo grupo . Por ejemplo a partir de la identificación del sector de las telecomunicaciones como estratégico las medidas tomadas fueron la concentración y el fortalecimiento en este sector a costa de la disminución de la inversión en otros sectores. Otra estrategia consistió en separar el negocio de la cerveza del resto de las empresas; por tanto, en 1997 el Grupo Empresarial Bavaria se escindió dando como resultado una compañía encargada de la producción de la cerveza que se sigue denominando Bavaria S.A. y otra un holding de inversiones denominada Valores Bavaria S.A. El objetivo de esta operación apuntaba a obtener una mayor transparencia en las cuentas del grupo, lo que permitiría además, realizar ventas y alianzas estratégicas en el campo de la actividad cervecera, o facilitar una eventual venta del negocio a inversionistas extranjeros, sin comprometer la propiedad sobre el resto de las empresas bajo su control. De conformidad con esta medida el Grupo Empresarial Bavaria S.A. se escindió en dos sociedades anónimas diferentes: una que continuó llamándose Bavaria S.A. (sociedad escindida), dedicada a las actividades industriales, esto es, a la producción y venta de cervezas, maltas, gaseosas,jugos y aguas de mesa, y a la adquisición y fabricación de las materias primas e insumos requeridos para la elaboración de los mencionados productos, y otra que se denominó Valores Bavaria S.A. (sociedad beneficiaría), dedicada exclusivamente a las actividades de inversión, mediante la participación en distintas clases de sociedades y la administración de activos mobiliarios e inmobiliarios.

4. La Ley 222 de 1995 dispone que hay escisión, entre otros casos, cuando una sociedad sin disolverse, destina en bloque una o varias partes de su patrimonio a la cteación de una o valias sociedades.

[455|

BERNARDO

PARRA

Como consecuencia de la escisión de Bavaria S.A., las empresas del conglomerado liderado por Julio Mario Santo Domingo fueron distribuidas en dos grupos bajo el control de dos matrices, dos sociedades anónimas distintas, como se muestra en el Cuadro 2, esta operación dejó a Bavaria S.A. con 27 empresas y a Valores Bavaria S.A. con 126. Cuadro 2 MATRICES Y SUBORDINADAS DEL GRUPO BAVARIA A 31 DE DICIEMBRE DE 1997 Razón social de la matriz

No. de subordinadas

Valores Bavaria S.A.

126

Bavaria S.A.

27

Fuente: Superintendencia de Sociedades: Descripción y análisis de sociedades matrices y subordinadas en el registro mercantil de Colombia a 31 de diciembre de 1997, Bogotá, 1998. p. 38.

E F E C T O S SOBRE LAS F I N A N Z A S D E L G R U P O Todos los movimientos del sector de las telecomunicaciones estuvieron acompañados por una disminución de su participación en el sector financiero. En 1997 el grupo vendió al Banco Santander de España la mayoría de su participación accionaria en el Banco Comercial Antioqueño y en Invercrédito; igualmente vendió Colfondos. En 1997, el Grupo Bavaria incursionó con gran fuerza en el sector de la comercialización, pues sus directivas consideraron que era indispensable pertenecer a él en las actuales condiciones de apertura económica. Por esta razón, se asoció con Carrefour que es una multinacional francesa, la más grande de Europa en este negocio, para establecer un hipermercado en Bogotá, el cual lleva el mismo nombre de la multinacional.

LAS I N V E R S I O N E S E N A M E R I C A LATINA Y LAS I N V E R S I O N E S E N EUROPA El éxito mostrado por el Grupo en el país y en el Ecuador contrasta con el estancamiento de las empresas que poseyó en Europa, donde la competencia es muy fuerte. Un claro ejemplo de las dificultades para mantener sus inversiones en el viejo mundo, fue la liquidación de Andaluza de Cervezas en España, una empre[456]

A P E R T U R A Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

sa adquirida por el grupo Santo Domingo en 1992. La decisión de dicha liquidación fue tomada debido a que los resultados del negocio cervecero en el mercado español no presentó los resultados que fueron esperados. Esta situación llevó a un enfrentamiento entre los trabajadores y la compañía, por lo cual el gobierno español solicitó la colaboración del gobierno colombiano para evitar que los 168 trabajadores de la empresa perdieran su empleo. Cosa similar sucedió con la empresa Central de Cervejas de Portugal, Centralcerve que aunque presentaba signos de recuperación se tomó también la decisión de venderla. Otros negocios en 1997 fueron la inversión en Costa Rica para la construcción de un complejo turístico y la asociación con la British Petroleum para la explotación de gas natural y petróleo; en este sector se manifiesta una clara identificación de los funcionarios públicos y el sector privado, ya que las decisiones en política petrolera son cruciales para el grupo. 1997 también fue un año de otras fusiones en las empresas del Grupo Valores Bavaria; el propósito de esta estrategia fue al parecer, unir esfuerzos para competir más eficientemente. Algunas de estas fusiones fueron entre Celumóvil de Colombia y Celumóvil de la Costa para constituir una sola empresa; la de Malterías Unidas, Inversiones Bavaria, Fenicia y Águila y Colenvases, en Malterías de Colombia. Aluminio Reynolds y UMCO en una sola empresa, siendo la primera la absorbente; Jugos Tutti Frutti con la Productora de Concentrados y Jugos de Fruta del Occidente bajo una nueva empresa llamada Productora de Jugos S.A. y Cervecería Andina con Distribuciones Internacionales, Disinco (en el Ecuador). Aunque buscaba consolidarse en los negocios petroleros, de turismo y distribución, no dejó de lado su proceso expansivo en el sector de las telecomunicaciones, ofreciendo paquetes de comunicaciones, aprovechando sus inversiones en empresas como DirecTV, Trunking, Celumóvil, Americatel y Orbitel (ésta última está entrando en el jugoso mercado de la telefonía de larga distancia).

LOS OBJETIVOS H A C I A EL F U F U R O Respondiendo a las condiciones de la economía mundial en cuanto al proceso de "globalización", el grupo está buscando internacionalizar los productos de Bavaria y convertir a la empresa en "la principal multinacional del país". Uno de los primeros pasos fue la incursión en el mercado centroamericano primero con [4S7]

3ERNARD0

PARRA

la intención de comprar la principal cervecera en Honduras, Cervecería Hondurena. Propósito que se frustró porque se le atravesó en el camino una empresa surafricana de cervezas. Según Ricardo Obregón, nuevo presidente de la cervecería, "la compañía espera expandir su operación y para lograrlo, gestiona un crédito por 250 millones de dólares, que cuenta con el apoyo de la Corporación Andina de Fomento, CAF" 5 . En octubre de 2001 Bavaria S.A. anunció la compra de la Cervecería Nacional de Panamá y tiene serias aspiraciones de incursionar en los mercados cerveceros de América del Sur, inicialmente Perú y Bolivia.

ESTRUCTURA DEL GRUPO SANTO D O M I N G O Después de tres años de escisión, los Grupos Empresariales Bavaria y Valores Bavaria disminuyeron el número de empresas que los conformaban: algunas se han liquidado o fusionado y otras han sido vendidas. A raíz de las políticas de formar alianzas estratégicas con grandes grupos o empresas internacionales, el grupo vendió importantes paquetes accionarios de empresas en donde se poseía el control. Es así como en la actualidad el Grupo Empresarial Bavaria (GEB) está conformado por 20 empresas (nueve nacionales y once en el exterior); y el Grupo Empresarial Valores Bavaria (GEVB) por 41 (5 extranjeras y 36 en Colombia). LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN LAS EMPRESAS DEL GRUPO SANTO DOMINGO Algunas de las empresas del Grupo Bavaria y de Valores Bavaria reciben capital o hacen alianzas con inversionistas internacionales. En el Cuadro 3 se presentan algunas de ellas.

Eí Grupo Empresarial Bavaria Este grupo tiene a Bavaria S.A. como matriz y posee 100% de empresas reconocidas como Malterías de Colombia, Cervecería Águila, Productora de Jugos e 5. "Bavaria alista aterrizaje en Honduras", Portafolio, 8 de agosto de 2001.

[458]

A P E R T U R A Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

Impresora del Sur; otras menos conocidas como Cajas Plásticas, Inversiones Aconcagua y Asesorías e Inversiones de Colombia (Asicol); y 99% de Cervecería Unión. También posee el control de empresas en otros países como Bavaria Venezuela, Inversiones Serte en Perú y Latin Development Corporation (Ladeo) en Panamá. A través de esta última controla la industria cervecera de Ecuador con Cervecería Andina, la Compañía de Cervezas Nacionales y la Compañía Ecuatoriana de Maltas y Cervezas (Ceclmyc); y empresas de servicios de trabajo temporal como Seraudi, Manca y Servie y en el Perú Inversiones Serte. La estructura empresarial del grupo al finalizar el siglo XX estaba conformada como se muestra en la Gráfica 1. En esta se presentan las relaciones de propiedad entre las principales empresas del Grupo Bavaria S.A. Es de destacar que en esta gráfica aparece una empresa que "pertenece" a la Organización Ardila Lulle: Cervecería Leona, pero dado que el Grupo Empresarial Bavaria, en mayo del 2000 adquirió un paquete importante de acciones de esta cervecería que llegó 44.16%, negocio que se hizo a través de sus empresas (Bavaria S.A., Malterías de Colombia S.A, Cervecería Águila S.A. y Cervecería Unión S.A.). Además, debido a que esta importante transacción dio lugar a que el Conglomerado Bavaria tomara posesión del aparato administrativo de Leona se deduce que ha entrado en la órbita de poder de aquel (el presidente de Leona es Luis Fernando Arango, alto ejecutivo del GEB, presidente de Cervecería Unión, cargo que ocupó hasta agosto de 2001) Por esto a la luz de la ley 222 de 1993, surge el interrogante: ¿Es todavía la Cervecería Leona parte de la Organización Ardila Lülle o se debe considerar dentro del Grupo Empresarial Bavaria? Cuadro 3 PARTICIPACIÓN EXTRANJERA EN LAS EMPRESAS DEL GRUPO BAVARIA EN 1999 Participación

Empresa

8.4%

Bavaria Caracol TV

15,1%

Celumóvil

24% *

Cerveunión

29%

Conalvidrios

20%

Sofasa

49%

Fuente: Balances de empresas. * Durante el año 2000 la participación extranjera en Celumóvil aumentó, con la venta por parte de Valores Bavaria del 33.8% de las acciones, a la multinacional estadounidense Bell South,

[459]

BERNARDO

PARRA

Grupo Empresarial Valores Bavaria Valores Bavaria S.A. es la matriz del Grupo Empresarial Valores Bavaria, conformado por empresas del sector financiero, servicios, industrial y comunicaciones. El sector financiero del grupo está integrado por Inversiones Fenicia, Inversiones Bavaria, Redes de Colombia, Inversiones Refonal, Inmobiliaria Águila, Compañía del Litoral, Promotora del Norte y la Corporación Financiera del Norte, en Colombia; Hercules Enterprises y Gamma Carriers en Panamá; y ALN Limited en la Isla de Man en el Reino Unido. En la parte de servicios posee el control de empresas del sector aeronáutico como Avianca, SAM, Helicol, Coviajes y Petroleum Helicopters de Colombia; de servicios temporales como Auditamos, Serdan, Misión Temporal y Vise. En comunicaciones cuenta con empresas de medios televisivos: Caracol TV; medios escritos: Inversiones Cromos, Comunican S.A. y Ediciones Vea; telecomunicaciones: Americatel Colombia; informática e internet: Red Colombia y Wasse Holding Corporation (Islas Vírgenes). En el campo industrial, Valores Bavaria tiene el control de empresas localizadas en el sector pesquero tal como la Comercializadora Industrial Vikingos de Colombia; en metalmecánica tiene el control del Astillero Vikingos y la Unión Industrial y Astilleros Barranquilla - Unial; en el sector alimentos controla a Finca y a la Productora y Comercializadora de Alimentos, PCA (esta empresa posee la franquicia de Presto, una cadena de comida rápida); en reforestación a la Reforestadora de la Costa; en el sector petroquímico a Inversiones y Asesorías Petroquímicas, Inaquímicas; en el sector de la construcción controla el Parque Central Bavaria (que también realiza actividades de mantenimiento); y en el sector automotor, a la Sociedad de Fabricación y Ensamble de Automotores, Sofasa, y la Sociedad de Fabricación y Venta de Automóviles, Sofaven (esta última en Venezuela). También el grupo posee importantes inversiones en otras empresas como son Caracol S.A. (Radio), Celumóvil (Bell South), Orbitel S.A., Almagran S.A., Compañía Colombiana de Inversión Colseguros, Biofilm S.A., Propilco S.A., Aluminio Reynolds Santo Domingo S.A., y Grandes Superficies de Colombia S.A. (Carrefour).

[460]

A P E R T U R A Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

El caso Maltería Tropical En medio siglo de existencia Malterías de Colombia S.A. se convirtió en un polo de desarrollo de la agroindustria colombiana. Sin embargo, en los últimos años la política de apoyo a la producción agrícola se ha modificado como consecuencia del cambio en la política de adquisición de materias primas nacionales por las importadas que "aparentemente" se obtienen en condiciones más favorables y como consecuencia se juzga ventajosa para la economía de la empresa. Digo "aparentemente" porque en los sistemas socioeconómicos cuando prevalecen las condiciones de dominación monopolista por parte de una o más empresas, los resultados económicos favorables se reversan como consecuencia de la reducción de la amplitud del mercado. Es decir, los complejos sistemas sociales presentan relaciones de causalidad circular en donde la causa que produce el efecto se convierte en efecto de su propia causa. En el caso de Maltería Tropical, la decisión de sustituir la cebada nacional por cebada importada, dio lugar a la eliminación de cultivos de cebada en la meseta cundiboyacense y en el departamento de Nariño, lo que condujo a su vez a la reducción de los ingresos de la masa laboral campesina, que aunados a los despidos laborales por el cierre de las plantas malteras de Ipiales, Santa Rosa de Viterbo y Techo, contribuyeron a la reducción del mercado interno, que tuvieron sus efectos en la reducción de la demanda de cerveza que entre 1997 y el año 2001 se redujo el consumo por habitante en 30%. Líder en la compra de la cebada en Colombia, la empresa estableció desde sus inicios programas de obtención y mejoramiento de variedades de cebada con características malteras. Igualmente, Malterías de Colombia S.A. en concertación con el gremio cerealista colombiano establecía las cantidades y precios a pagar por cada una de las cosechas. Hoy en día la Asociación de Productores de Cebada recibe de Bavaria donaciones para que deje de producir cebada, en otras palabras durante los tres últimos años este gremio recibió del Grupo empresarial aportes por valor de US $350 mil dólares para sustitución de cultivos y apoyo a programas de reforestación (por supuesto, el que un gremio de productores de cebada no produzca este cereal carece de sentido). Maltería Tropical es una factoría cuya construcción se inició en 1991; los terrenos donde funciona fueron adquiridos por Bavaria S.A. a otras dos empresas de propiedad del Grupo Santo Domingo: Inversiones Cerveceras Bavaria y [461]

BERNARDO

PARRA

Colinsa; la primera se fusionó en 1997 con Malterías Unidas, que a su vez fue absorbida por Malterías de Colombia en el mismo año. En abril de 1992 el Ministerio de Desarrollo Económico comunicó a Bavaria que "para los efectos previstos en el numeral 3 o del artículo 32 de la Ley 50 de 1990, y de conformidad con el concepto técnico rendido por la División de Programación Sectorial de la Dirección General de Industrias, este Ministerio emite concepto previo favorable a la Unidad de Producción Malterías Tropical ubicada en el Corregimiento de Pasacaballos, Municipio de Cartagena, por reunirse los requisitos señalados para tal efecto por el Decreto 318 de 1992" . Es decir, el 11 de abril del 2001 se le vencería esta exención. La productividad de Maltería Tropical es muy alta comparativamente con las anticuadas malterías de Ipiales, Santa Rosa de Viterbo y Techo por lo cual estas últimas se constituyeron en una carga; por ello se tomó la decisión de cerrarlas, liquidando con esto las aspiraciones de los campesinos que cultivaban la materia prima de la malta en la meseta cundiboyacense y el departamento de Nariño en el sur del país. Además porque la cebada nacional absorbería el costo adicional de los fletes para transportarla desde el interior hasta Cartagena. Paradójicamente el gobierno colombiano a través del Instituto Colombiano de Comercio Exterior otorgó a esta empresa un cupo para aplicar el sistema especial de importación-exportación denominado Plan Vallejo mediante programa MPT835, consistente en la utilización de un cupo por US $4.254.000 para importar cebada con cero arancel que destinará a elaborar malta de exportación."[Malterías de Colombia 1998]. Malterías de Colombia S.A. tiene un mercado cautivo sin competidores nacionales ni internacionales. Las cervecerías del Grupo Empresarial Bavaria, Cervecería Águila, Cervecería Unión y Bavaria S.A. conforman el 92% de las ventas de Malterías de Colombia S.A. Adicionalmente, exporta el 8% del total de sus 6. Oficio 231 del 28 de abril de 1992. Ministerio de Desarrollo Económico, Bogotá. 7. El Plan Vallejo es un mecanismo creado en 1957 por el ingeniero y economista Joaquín Vallejo Arbeláez (Ex Ministro de Desarrollo, Hacienda y Gobierno durante diferentes períodos del Frente Nacional), como una solución económica pata la diversificación de las exportaciones. Ha sido reformado en varias oportunidades y reglamentado en el estatuto aduánelo. En la actualidad esta orientado al estímulo y promoción de las exportaciones Colombianas, mediante éste las empresas pueden introducir en el país materias primas, bienes intermedios, bienes de capital y repuestos, con la exención total o parcial del arancel y del IVA, con la condición fundamental de que los bienes introducidos deben set utilizados en la producción de bienes y servicios, cuyo destino sea la venta en el exterior.

[462]

APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

ventas. La mayor parte de estas se destinan al mercado ecuatoriano, y específicamente a las cervecerías Nacional y Andina, subsidiarias de propiedad mayoritaria de Bavaria S.A. Estas compañías presentan una posición líder, ya que entre ambas cuentan con una participación de 96% del mercado cervecero ecuatoriano . Pero no sólo eso; los triturados de arroz destinados a la producción cervecera, también evidenciaron la disminución en el mercado interno pues, concomitante con la política de apertura económica, la producción interna de arroz cristal se ha visto disminuida toda vez que los precios internos no compensaban los costos de producción en el agro colombiano. Los productores de arroz del mismo modo vieron disminuida la demanda de arroz blanco debido a que Malterías de Colombia, inundó el mercado nacional de arroz cristal importado que, mezclado por los compradores con el arroz blanco se constituyó en una alternativa para que las capas bajas de la población adquirieran este producto básico de la canasta familiar y compensar con ello el bajo nivel adquisitivo causado por la elevación general en el nivel de precios. Por lo tanto el informe de la Junta Directiva correspondiente a las operaciones realizadas durante 1999 dio cuenta de este hecho: la baja en las ventas fue causada principalmente por la disminución en los pedidos de la industria cervecera y en menor proporción por la escasez de oferta de arroz cristal durante el año anterior, lo cual provocó un descenso en las compras de este material, al pasar de 20.223 toneladas en 1998 a 9.091 toneladas en 1999 En 1998, la compañía recibió aprobación por parte del Instituto Colombiano de Comercio Exterior para aplicar el sistema especial de importación-exportación denominado Plan Vallejo mediante programa MP- 1835, consistente en la utilización de un cupo por US$4.254.000 para importar cebada con cero arancel que destinará a elaborar malta de exportación .[Malterías de Colombia 19981. En el transcurso del año, se importaron 180.984.7 toneladas de cebada cervecera. De esta cantidad, 131.250 toneladas fueron de origen europeo (Alexis, Angora, Prisma, Scarlett y Optic), 24.900 toneladas de origen australiano (Stirling) y 24.834.7 toneladas de cebada de origen neozelandés (Derkado).

8. Veáse el informe del Banco Santander acetca la emisión de bonos de Malterías de Colombia S.A. en 1977.

[463]

3ERNARD0

PARRA

Cuadro 4 MALTERÍAS DE COLOMBIA, COMPRA DE MATERIA PRIMA

Toneladas

CEBADA IMPORTADA

1997

1998

1999

2000*

202.883,8

180.984.7

130.163

105.379

131.250

51.863

78.946

24.900

78.300

26.250

Europa Australia Nueva Zelanda CEBADA NACIONAL

24.834.7 9.267.7

Maltería Santa Rosa

10.505

5.747

6.184

1.261

Maltería Tibitó

1.811.9

4.398

Maltería de Ipiales

2.509.5

88 21.301

MALTA IMPORTADA (Chile) ARROZ

Arroz Cristal Triturado de arroz

20.223

9.091

655

150

Fuente: Archivo Superintendencia de Valores. Malterías de Colombia S.A. Informe anual 1998 y 1999 * Información obtenida del Ministerio de Comercio exterior, estadística sobre declaraciones de importación

La compañía pagó durante 1998 la suma de US$ 6.65 millones, por concepto de aranceles para la nacionalización de 144.699,8 toneladas de cebada importada, con un arancel promedio de US$ 46 por tonelada. Las restantes 36.284.9 toneladas importadas en dicho m ofueron nacionalizadas con cero arancel por sujeción al sistema especial de importación exportación denominado Plan Vallejo bajo las modalidades de Reposición y Programa automático de materias primas. Aspectos laborales Con el cierre de las malterías de Techo, Ipiales y Santa Rosa de Viterbo, se pusieron en evidencia la políticas neoliberales con la consecuencia inmediata de elevar las cifras de desempleo por parte de la administración de mayoría de las empresas del grupo presentada con el eufemismo de "racionalización del recurso humano". El número de trabajadores en 2000 bajó a 272 [Superintendencia de Valores 2000], lo que constituyó una gran disminución si se compara con las cifras presentadas en años anteriores por ejemplo: en 1999 la empresa contaba con 393 empleados;

[464]

APERTURA Y G L O B A L I Z A C I Ó N . SU I N F L U E N C I A EN LOS GRUPOS E C O N Ó M I C O S DE C O L O M B I A

y un año antes, en 1998, la cifra fue de 440 de los cuales 70% era operativo y 30% administrativo (Cuadro 5). Cuadro 5 MALTERÍAS DE COLOMBIA S.A., EMPLEOS POR CATEGORÍAS EN 1998-2000 Dependencias

Administrativos

Operativos

Total

En 2000

Dirección

37

5

42

En operación

Maltería de Techo

13

22

35

Cerrada

Maltería de Santa Rosa

21

45

66

Cerrada

Maltería de Tibitó

64

111

175

1

2

3

Cerrada

17

30

47

Cerrada En operación

Planta de Cebada -PastoMaltería de Ipiales Maltería Tropical Total

21

51

72

174

266

440

En operación

Fuente: Archivo Superintendencia de Valores, informes financieros de Malterías de Colombia SA.

CONCLUSIONES 1. En el caso del los grupos empresariales Bavaria y Valores Bavaria, controlados por el grupo económico Santo Domingo, han sido notable sus efectos en la depresión de la agricultura cerealera que va en contravía del autoabastecimiento nacional. Asimismo ha contribuido al aumento de la tasa de desempleo y a la depresión de las industrias que están bajo su control. 2. En el caso de las empresas de servicio de trabajo temporal, ha sido notable el aumento del número de trabajadores contratados, que no ha compensado la reducción de las plantas que antes eran operadas con trabajadores a término indefinido; pues no sólo ha disminuido en conjunto el número de trabajadores contratados sino que ha disminuido el monto de salarios pagados, lo que se refleja en la merma del consumo nacional y en el volumen de hectolitros producidos y vendidos. 3. El caso de Maltería Tropical demuestra de manera patética que las leyes laborales aprobadas al amparo de la nueva Constitución están lejos de contribuir a la construcción de la justicia social, la defensa del trabajo y el respeto de los derechos adquiridos por los trabajadores. [465]

BERNARDO

PARRA

BIBLIOGRAFÍA

Valores Bavaria 2000. "Informe Anual". Bogotá. N I E T O BERNAL, julio

1998. Compañía ilimitada. Reportaje a los grandes grupos económicos. Bogotá: Planeta Colombiana. Superintendencia de Sociedades. 1998. "Descripción y análisis de sociedades matrices y subordinadas en el registro mercantil de Colombia a 31 de diciembte de 1997". Bogotá. Malterías de Colombia 1998. "Informe Anual 1998". Banco Santander Investment 1997- "Informe para la emisión de bonos de Malterías de Colombia S.A. en 1997". Superintendencia de Valores 2000. "Informe a 31 de diciembre de 2000". Bogotá.

[466]

EL BANCO MUNDIAL EN COLOMBIA. Comparación de sus políticas en la década de los años 50 y en las últimas dos décadas del siglo XX

EDUARDO SÁENZ ROVNER UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Las ponencias incluidas en este panel argumentan que a pesar de los derechos políticos y sociales garantizados por la Constitución de 1991, hay artículos comprendidos en dicha carta que han facilitado la política de privatizaciones, la concentración del capital, el empobrecimiento de la población y su exclusión económica. En el presente escrito se señala cómo las políticas cambiantes del Banco Mundial, de ser una banca de fomento al desarrollo a mediados del siglo XX a convertirse en una institución que por encima de todo pretende velar por un sistema financiero estable y por el pago de la deuda externa, han reforzado la implementación de medidas ortodoxas en Colombia en los últimos años y a metas que riñen con los derechos políticos y sociales señalados en la Constitución.

EN LOS ANOS CINCUENTA Como resultado del incumplimiento en los pagos de la deuda externa por parte de los países latinoamericanos durante la Gran Depresión, la banca privada nor1. Para un mayor desarrollo de esta sección, remito al lector a Sáenz [2002], en donde se publicc originalmente. Esta edición fue realizada con posterioridad al Seminario Internacional "La Nación multicultural, primer Decenio de la Constitución Incluyente".

[467]

EDUARDO

SAENZ

teamericana recortó sus préstamos y sus actividades financieras en el subcontinente. El recorte en la inversión en portafolio en América Latina se mantuvo durante la Segunda Guerra Mundial y los primeros años de la posguerra. La interrupción de estos flujos de capital fue compensada desde finales de la década de los años cuarenta con inversión privada directa y con préstamos de la banca pública internacional [Stallings 1987: 75-83,87-88,118]. De ahí que enjulio de 1948, Colombia presentó al Banco Mundial una solicitud para un préstamo de 78 millones de dólares con el fin de financiar una serie de proyectos en infraestructura tales como ferrocarriles, carreteras, plantas hidroeléctricas, maquinaria agrícola y puertos. John McCloy, presidente del Banco, le comentó a Emilio Toro (colombiano y uno de los directores ejecutivos de la misma institución), que no estaba del todo seguro de que este préstamo serviría para financiar las necesidades más urgentes de Colombia. Toro le propuso entonces que enviase una misión para averiguar cuáles eran las necesidades de Colombia. Robert Garner, vicepresidente del Banco, se encargó de materializar la idea y, ante la respuesta entusiasta del presidente Mariano Ospina Pérez, se conformó una misión en 1949 que sería la primera en hacer un estudio comprensivo de un país por encargo de una agencia internacional. El economista Lauchlin Currie encabezó la misión que estuvo en Colombia entre julio y diciembre de 1949 y que presentó su reporte final en agosto de 1950 [IBRD 1950, Sandilands 1990] 2 . Currie discutió con Ospina Pérez la necesidad de establecer un comité de ciudadanos prestantes para estudiar el reporte del Banco Mundial y efectuar las recomendaciones del caso para su implementación. En una entrevista posterior entre Currie y Laureano Gómez, el presidente electo, este último se mostró de acuerdo con la conformación de un Comité de Desarrollo Económico bipartidista que le daría más peso político a las recomendaciones y ayudaría a vencer la oposición a las reformas dentro del mismo Partido Conservador. También se creó una misión encabezada por Currie para reformar la administración pública [Sandilands op. aí.:167-169]. Tanto Currie como el gobierno colombiano pensaban que si se implementaban las recomendaciones de la Misión, Colombia recibiría préstamos sustanciales del Banco Mundial, como en efecto sucedió [Ibid.:l69]. El Comité se reunió por primera vez el 28 de septiembre de 1950 y durante los siguientes nueve meses se reunió de dos a tres veces por semana [ibid.: 169]. 2. Sobre la Misión Currie indicamos en la bibliografía final otras importantes referencias.

[468]

EL BANCO MUNDIAL EN COLOMBIA. COMPARACIÓN DE SUS POLÍTICAS

En octubre de 1950, el Comité presentó su primer documento de aplicación de las recomendaciones del Banco Mundial. Este primer reporte sobre la inflación y la estabilidad monetaria señalaba "que es condición indispensable para el desarrollo de un plan armónico de fomento en Colombia detener la inflación y asegurar una estabilidad económica duradera" [Comité de Desarrollo Económico 1951] . En consecuencia, el Comité recomendó congelar el crecimiento de los medios de pago, restringir el crédito para el público mediante un aumento de las tasas de interés, aumentar la tasa de redescuento del Banco de la República y controlar del encaje bancario de los bancos comerciales. Por último, el Comité fue muy claro en pedirle al gobierno que buscase un superávit en el presupuesto durante el año que corría [Comité de Desarrollo Económico op.cit.: 32-36, Sandilands op.cit.: 170, Giraldo 1994:153]. El Gobierno, que ya había acordado con los bancos comerciales restringir el crédito como medida antiinflacionaria, adoptó inmediatamente las recomendaciones del Comité [Comité de Desarrollo Económico, op.cit: 36-37, Semana Octubre 14,1950: 31,Torfs 1951: 5-6, Ocampo 1987: 261-262; Álvarez 1992:153-154] . El Comité también hizo una serie de recomendaciones sobre el desarrollo de la infraestructura vial del país las cuales fueron aceptadas por el ministro de Obras Públicas [Sandilands op.cit.:170-171]. En el campo del transporte aéreo, la Misión recomendó que se terminase el monopolio de la aerolínea Avianca que controlaba el transporte doméstico de pasajeros, era dueña de los aeropuertos y establecía en éstos los derechos de aterrizaje de las compañías extranjeras, y monopolizaba el servicio de correos. Uno de los integrantes del Comité y miembro de la junta directiva de Avianca, se opuso a cualquier intervención en los privilegios de la compañía pero fue derrotado y el Estado empezó a construir aeropuertos y a manejar el tráfico aéreo bajo el control oficial [ibid.: 171, Currie Op. cit.: 97, 105] .En cuanto a la administración pública se reorganizó el Ministerio de Agricultura, se creó una oficina de presupuesto, y se estableció una oficina de planeación que respondería directamente al presidente . 3. Según una publicación de la época, la inflación entre enero y junio de 1930 había llegado al 22%. Véase Semana, agosto 5 de 1950, p. 6; octubre 14 de 1950, p. 31. Véase también Banco de la República [1993: 169]. 4. Sobre las reformas a la aviación civil, véase IBRD [Op. cit., capítulos VIII y XXI] y Comité de Desarrollo Económico [Op. cit.: 55-163]. 5. El economista Albert Hirschman y el mismo Currie fueron nombrados asesores del Consejo de Planeación. Hirschman vivió en Colombia entre 1952 y 1956, primero trabajando para el gobierno Colombiano, después como consultor privado. Véase Currie, [Op. «í.:110], Hirschman [1995:127, 133-134].

[469]

EDUARDO SAENZ

Los resultados de la Misión en términos de préstamos no se hicieron esperar. Durante 1950, el Export-Import Bank autorizó créditos a Colombia por un total de seis millones de dólares. A su vez, en los meses finales de 1950, el Banco Mundial autorizó dos préstamos que sumaban 6,1 millones de dólares [FRUS 1950 (2): 810]. El Banco Mundial concedió préstamos para la construcción de carreteras, ferrocarriles y centrales hidroeléctricas y para la financiación de maquinaria agrícola para ser adquirida por la Caja Agraria [ibid.: 1293, Semana abril 21del951:45-46] 6 . Sobre los resultados de la Misión del Banco Mundial y los préstamos que ayudaron a encarrilar a Colombia en la senda del desarrollo económico, Currie escribiría años después, Colombia llegó a convertirse en el país predilecto del Banco a lo largo de las siguientes décadas. Hacia finales de 1974, el país había recibido del Banco Mundial un volumen de préstamos mayor en términos per cápita que cualquier otro importante país en desarrollo... [Currie Op. cit. :98] .

Mal que bien, a pesar de la corta recesión de 1950-1951 ocasionada en buena parte por las medidas ortodoxas recomendadas por el Banco Mundial y el Comité de Desarrollo Económico, Colombia se embarcó en proceso de transformaciones estructurales, modernización económica y social, y crecimiento económico durante las próximas tres o cuatro décadas. Los préstamos de la posguerra a Colombia hacían parte de una tendencia orientada al desarrollo en la política del Banco Mundial durante los orígenes de la Guerra Fría. No sólo se apoyaban los proyectos en infraestructura sino también la utilización de la planeación nacional; aunque el Banco estaba a favor del comercio internacional aceptó las políticas proteccionistas de sustitución de importaciones para fomentar la industrialización de los países en vías de desarrollo [Kapur et al. 1997: 10-11,450-451 ]. Estas políticas cambiarían radicalmente en las últimas dos décadas del siglo XX como se verá a continuación.

6. La casi totalidad de los préstamos otorgados por el Banco Mundial en América Latina se utilizaron en el desarrollo de las infraestructuras de transporte y eléctrica. Véase Black [1963: 107-108]. 7. En términos absolutos, para comienzos de la década de los años 70, Colombia había sido el tercer país latinoamericano receptor de préstamos del Banco Mundial después de México y Brasil. Véase Hayter [1971: 108].

[470]

EL B A N C O M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS P O L Í T I C A S

LAS ULTIMAS D O S D E C A D A S D E L SIGLO XX Los pronunciados aumentos del precio del petróleo en la década de los años 70 trajeron ganancias extraordinarias para los países productores del crudo. Este dinero, depositado en los bancos comerciales de los países desarrollados, fue prestado a los países en desarrollo, especialmente a aquellos de nivel intermedio, a tasas de interés flotantes siguiendo la tasa Libor y la prime rate. Después del segundo choque petrolero, la política contraccionista de los Estados Unidos y de otros países desarrollados sumada a los crecientes déficits fiscales del gobierno norteamericano, aumentaron la prime rate a un nivel récord. Al mismo tiempo, exceptuando el petróleo, la demanda y los precios de las exportaciones de productos primarios cayeron. Así, para 1982, los precios reales de estos bienes descendieron a los niveles de los años 40. El deterioro de los términos de intercambio y el aumento de las tasas de interés se constituyeron en un doble golpe para los países deudores. Además, la deuda externa del Tercer Mundo se concentraba cada vez más con bancos privados: dos terceras partes de esta deuda estaban comprometidas con agencias oficiales internacionales en 1971; diez años después, esta tendencia había cambiado, y el 70 por ciento de la deuda se le debía a bancos privados. En cifras concretas, la deuda externa de la América Latina aumentó de 96.000 a 281.000 millones de dólares entre 1976 y 1981 [Nelson 1990,Kolko 1988,MeUer 1991]. El gobierno de México anunció en agosto de 1982 que no podía pagar la deuda. Inicialmente la comunidad internacional percibió esta advertencia como un problema financiero a corto plazo. Consecuente con esto, el gobierno norteamericano y el Fondo Monetario Internacional prepararon un paquete para afrontar la crisis. Sin embargo, ya que los países deudores no estaban creciendo y tenían considerables salidas de capital para pagar los intereses sobre la deuda, James Baker, Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, enfatizó la necesidad de combinar el crecimiento económico con las medidas de estabilización en octubre de 1985. Por tanto, el así llamado "Plan Baker" recomendó programas de ajuste con reformas estructurales de estas economías; así, éstas estarían en mejor capacidad de cumplir con el pago de su deuda externa. El Banco Mundial empezó a jugar un papel central a través de sus préstamos condicionados a reformas estructurales de las economías de los países con una deuda externa considerable. Las políticas del Banco Mundial y de otras agencias de

financiamiento

internacional "produjeron una presión externa sobre las políticas internas sin

[471]

EDUARDO

SAENZ

precedentes históricos en términos de alcance y detalle y en el número de países afectados"[Nelson Op. cit: 7]. Aunque este tipo de intervención financiera no era nada nuevo en América Latina, se presentó un cambio radical en las políticas del Banco Mundial, ya que si en los años 70, el Banco había recomendado la eliminación de la pobreza como la prioridad en los países en desarrollo, para los años 80, sus altos funcionarios habían adoptado -según el economista Patricio Meller- una visión antiestatista y hasta prevenida con los países en desarrollo. Agrega Meller [1991: 184] que los economistas del Banco: consideran las empresas del Estado como obstáculos para el crecimiento y creen que las intervenciones del gobierno en el proceso económico crean distorsiones. Para ellos, las empresas públicas son ineficientes por definición; y suponen que la eficiencia y el bienestar social aumentarían si tales empresas fuesen privatizadas. Finalmente, ellos juzgan que los empleados oficiales son ineptos y corruptos, y que los empresarios privados son eficientes y honestos.

El colapso en el sistema financiero internacional fue evitado a un costo muy alto para los países deudores. Entre 1984 y 1988, el flujo de capital de las naciones deudoras en vías de desarrollo a la banca de los países industrializados fue de 143.000 millones de dólares. Para finales de los años 80, ya que los países deudores seguían en problemasfinancieros,el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Nicholas Brady, propuso una serie de iniciativas. Se aplicaron en estos países un conjunto de medidas confiando en los mecanismos de mercado y en una mayor integración de estas naciones a la economía mundial para incrementar su capacidad de pagar la deuda: promoción de exportaciones, racionalización de los planes de inversión pública, desmonte de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos y gasohna, liberalización del comercio, recortes del empleo en el sector público, reformas tributarias y arancelarias, y privatización de las empresas del sector oficial. Las consecuencias de los planes de estabilización fueron inmediatas: caída en los ingresos per cápita, erosión de los servicios de salud y de educación, concentración del ingreso, deterioro de la infraestructura vial y fabril; todo esto desembocando en un mayor descontento popular [Nelson Op. cit.: 3,8-11] .

8. Sobre las consecuencias de la crisis de la deuda sobre el movimiento laboral en varios de los países latinoamericanos, véase Roxborough [1989] yWalton [1989].

[472]

EL B A N C O M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N

DE SUS P O L Í T I C A S

Paralelo a estos desarrollos económicos en los países latinoamericanos, también hubo cambios ideológicos tanto en los países desarrollados como en los latinoamericanos. En las escuelas de economía de los países industrializados emergió un consenso desde los años 70 en el que se consideraba la crisis económica mundial como algo estructural y no simplemente cíclico. El Estado de Bienestar fue gradualmente desmantelado ya que se le imputaba una buena parte de la crisis fiscal; con esto vino una tendencia a "privatizar"las funciones del Estado. Además, se culpaba a los costos laborales como una de las principales causas de la inflación [Kolko, Op. ai.: 18-19] . La oposición a la intervención estatal, especialmente en círculos británicos y norteamericanos con el Thatcherism y el Reganomics, tuvo una influencia considerable en América Latina [Nelson op.cit.: 15,Villarreal 1986: 15]. Además, el derrumbe de la Unión Soviética marcó el fin de las agudas confrontaciones entre sistemas económicos en el siglo XX y fortaleció la ideología de los mercados libres como motor del desarrollo [Richardson y Haralz 1995]. Si bien la crisis de los años 30 produjo el paradigma keynesiano, las crisis de los años 70 y 80 trajeron el retorno de la ortodoxia a través del monetarismo. En América Latina, la crisis del modelo de industrialización de la CEPAL, que se tradujo en una estructura productiva "desintegrada e ineficiente", un mercado cautivo, y un sistema económico incapaz de resolver problemas tales como el desempleo y las desigualdades en la distribución del ingreso, desembocó en un vacío teórico que fue ocupado por el "modelo de monetarismo neoliberal autoritario" tal y como lo describe el economista mexicano Rene Villarreal [op. cit.: 14-19.170-177] . El modelo monetarista recomendaba la liberación del comercio exterior y del sector financiero, y planteaba "la necesidad de una apertura en la periferia en un momento de franco e intenso neoproteccionismo en el centro", asila apertura en el continente trajese el estancamiento económico, un mayor desempleo, el desmantelamiento de la planta industrial, y la transformación de la inversión productiva en especulativa" [Ibid.:l90-192]. Las negociaciones con el Banco Mundial en 1985 y 1986 llevaron al gobierno colombiano a reducir el déficitfiscal,limitar la emisión monetaria y a aumentar 9. Sobre la ortodoxia económica y el conservatismo político del staffde\ Banco Mundial desde mediados de los años 80, véase George y Sabelli [1994 (VI)]. 10. Para una defensa de las ideas de la Cepal que enfatiza el rápido crecimiento y la modernización económica y social de la América Latina en las décadas de la posguerra, véase Cárdenas, Ocampo y Rosemary Thorp [2000].

[473]

EDUARDO SAENZ

las tasas de interés [Kapur etal, Op. cit.:575-574]. Aún más, a comienzos de los años 90, la ortodoxa administración del presidente César Gaviria implemento una serie de medidas que venían siendo presionadas por el Banco desde 1989; en cuestión de meses Gaviria y su ministro Rudolf Hommes aplicaron las medidas de liberalización económica y apertura comercial que el Banco esperaba que tomasen cinco años para su implementación [Ibid.:577-579]. Los efectos sobre los niveles de vida de muchos no se hicieron esperar; por ejemplo, la distribución del ingreso que venía empeorando desde 1984 continuó esa tendencia; la calidad del empleo se deterioró y el número de individuos que abandonaron el mercado laboral aumentó notoriamente [Sarmiento 1993:12, 26]. Si el Banco Mundial fue una entidad preocupada por fomentar el desarrollo durante décadas, desde los años 80 se ha convertido en un garante de los intereses de la banca privada por encima del bienestar económico y social de los habitantes de los países deudores. Sus políticas, en combinación con las del Fondo Monetario Internacional, han traído desindustrialización, concentración del ingreso y del poder político y económico, y niveles de desempleo récord en Colombia y en el continente. Las promesas políticas de una constitución incluyente han chocado con las realidades económicas de la nueva coyuntura internacional y con las recomendaciones de la banca internacional verdaderamente excluyentes.

CIERRE La Constitución de 1991 establece en su artículo 371 la autonomía del Banco de La República. El economista Salomón Kalmanovitz [2001: 153], además de criticar a la Corte Constitucional de Colombia por sus fallos en aras de aplicar la Constitución tal y como le corresponde a dicha corte, reclama por una aún mayor independencia del Banco de la República con relación a los otros poderes públicos "para llevar a cabo una función de un enorme beneficio social, como es la de reducir la inflación y mantener el equilibrio macroeconómico" [Kalmanovitz 1997:17-18]. Sin embargo no debemos olvidar, como señala Robert Rollinat, los "efectos perversos" de la autonomía de la banca central debido a las "concepciones rígidas de los partidarios de reglas monetarias estrictas" que neutralizan cualquier esfuerzo de política anticíclica por parte del gobierno. Rollinat [1996] agrega [474]

EL B A N C O M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS P O L Í T I C A S

que si la inflación ha disminuido, esto se debe a la "desinflación mundial y, principalmente, (a) la desindexación salarial, más que (a) la acción de políticas monetarias independientes". Y concluye que la autonomía de la banca central tiene como objetivo la estabilidad del sistema financiero más que la estabilidad de los precios. Por último,y tal como ha demostrado Delia M. Boylan [1998],las reformas que han consagrado una mayor autonomía de la banca central en América Latina han permitido que esta institución se aisle aún más de presiones de diferentes grupos sociales y se concentre en políticas que favorecen a los grandes conglomerados económicos y al capital financiero internacional. No es sorprendente entonces que, a pesar de los artículos de la Constitución de 1991 que consagran derechos políticos y sociales, los desarrollos económicos de la década de los años 90 combinados con las presiones de la banca multilateral, los intereses del capital financiero y las medidas implementadas por la banca central, han contribuido no sólo al empobrecimiento de la población colombiana sino a su exclusión creciente de la vida económica y social.

[476]

EDUARDO

SAENZ

BIBLIOGRAFÍA

ÁLVAREZ, Antonio 1992. Testimonio de un hijo del siglo. Bogotá: Fondo Cultutal Cafetero. Banco de la República 1993. Principales indicadores económicos, 1923-1992. Bogotá: Banco de la República. BLACK, Eugene R. 1963. The Diplomacy ofEconomic Development and other papers. Nueva Yotk: Atheneum. BOYLAN, Delia M.

2001. Defusing Democracy. Central Bank Autonomy and the Transirían from Authoritarian Rule. Ann Arbor: The University of Michigan Press. CÁRDENAS, Enrique, José Antonio OCAMPO y Rosematy THORP (comps.). 2000. An Economic History ofTwentieth-Century Latin America. Industrializarían and the State in Eatin America: The Postwar Years. Hampshire; Palgrave. Comité de Desarrollo Económico 1951. Informe final. Septiembre 1950 - agosto 1951 • Bogotá: Imprenta del Banco de la República. CURRIE, Lauchlin 1984. Evaluación de la asesoría económica a los países en desarrollo. El caso colombiano. Bogotá: Fondo Editotial Cerec. FFRENCH-DAV1S, Ricardo y Osear MUÑOZ 1991. "Latin American Development and the International Envitonment". En: MELLER, Patricio (comp.). The Latin American Development Debate. Neostructuralism, Neomonetarism, and Adjustment Processes. Boulder: Westview Press. GEORGE, Susan y Fabrizio SABELLI 1994. Faith and Credit. The World Banks Secular Empire. Boulder: Wesrview Press. GIRALDO, César 1994. Estado y hacienda pública en Colombia 1934-1990. Bogotá: Contraloría General de la República. GÓMEZ, Fabio 1983. Historia del Banco de la República. 60 años. Bogotá: Banco de la República. HAYTER, Teresa 1971. Aídas Imperialism. Middlesex: Penguin Books. HIRSCHMAN, Albert 1995. A Propensity to Self-Subversion. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. IBAÑEZ, Jorge Enrique 1990. "La reforma de 1951". En: Banco de la República, El Banco de la República. Antecedentes, evolución y estructura. Bogotá: Banco de la República.

[476]

EL B A N C O M U N D I A L EN C O L O M B I A . C O M P A R A C I Ó N DE SUS P O L Í T I C A S

IBRD [Bank for Reconstruction and Development] 1950. The Basis ofra Development Program for Colombia. Baltimote: The Johns Hopkins Press. KALMANOVITZ, Salomón 2001. Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia. Bogotá: Gtupo Editorial Norma. KALMANOVITZ, Salomón 1997. "Realidades de la independencia del Banco de la República", Cuadernos de Economía n° 27, pp. 17-18. KAPUR, Devesh, John P. LEWIS y Richard WEBB 1997. The World Bank. Its First Century. Washington: Brookings Institution Press. KOLKO, Joyce 1998. Restructuring the World Economy. Nueva York: Pantheon Books. MELLER, Patricio 1991. "The IMF and the World Bank Roles in the Latin American Foreign Debt Problem". En: MELLER, Patricio (comp.). The Latin American Development Debate. Neostructuralism, Neomonetarism, and Adjustment Processes. Boulder: Westview Press. NELSON, Joan 1990."Introduction: The Politics of Economic Adjustment in DevelopingNations". En: NELSON, Joan (comp.). Economic Crisis and Policy Choice. The Politics of Adjustment in the Third World. Princeton: Princeton University Press. OCAMPO, José Antonio, Joaquín BERNAL, Mauricio AVELLA y María ERRÁZURIZ, 1987. "La consolidación del capitalismo moderno (1945-1986)". En: OCAMPO, José Antonio (ed.). Historia económica de Colombia. Bogotá: Fedesatrollo, Siglo veintiuno editores. RlCHARDSON, Richard W y Joñas H. HARALZ 1995. Movingto the Market: The World Bank in Transirían. Washington: Overseas Development Council. ROLLINAT, Robett 1996. "Autonomía de la banca central en Europa y América Latina: Análisis de diferencias y aplicaciones". Cuadernos de Economía n° 24, pp. 116-118. ROXBOROUGH, lan 1989. "Organized Labor: A Major Victim ofthe Debt Crisis". En: STALLINGS, Barbara y Robert KAUFMAN (comps.). Debt and Democracy in Latin America. Boulder: Westview Press. SÁENZ, Eduardo 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo Editores-Universidad de los Andes.

2002. Colombia años 50. Industriales, política y diplomacia. Bogotá: Univetsidad Nacional de Colombia. Colección Sede.

[477]

EDUARDO

SAENZ

SARMIENTO, Eduatdo 1993. "El papel del sector externo en la economía. Estructura económica, resultados de la apettuta y perspectivas de Cusiana". Desarrollo y Sociedad, n° 32, septiembre, pp. 12, 26-27. SANDILANDS, Roger J. 1990. The Life and Political Economy of Lauchlin Currie. New Dealer, Presidential Adviser, and Development Economist. Durham: Duke University Press. STALLINGS, Barbara 1987. Banker to the ThirdWorld. U.S. Portfolio Investment in Latin America, 1900-1986. Berkeley: University of California Press. TORFS, Jacques s.f. "Colombia's economic position with special reference to the proposed $ 16.5 million loan fot the rehabilitation of Colombia's principal highways, abril 12 de 1951". Washington: International Bank for Reconstruction and Development. VILLARREAL, Rene 1986. La contrarrevolución monetarista. Teoría, política económica e ideología del neoliberalismo. México; Fondo de Cultura Económica. WALTON, John 1989. "Debt, Protest, and the State in Latin America". En: ECKSTEIN, Susan (comp.). Power and Popular Protest in Latin American Social Movements. Berkeley: University of California Ptess.

[478]