Una propuesta metodológica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teoría social del riesgo. Barrenechea, Julieta; Elvira Gentile, Silvia González y Claudia Natenzon PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofía y Letras-UBA.

Una propuesta metodológica para el estudio de la vulnerabilidad social en el marco de la teoría social del riesgo1 Julieta Barrenechea2, Elvira Gentile3, Silvia González4, Claudia Natenzon5 PIRNA - Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente. Instituto de Geografía, FFyL/UBA6 1. Introducción El presente trabajo muestra los avances de un desarrollo metodológico que se encuentra en elaboración en el marco del proyecto de investigación “Riesgo, catástrofes e incertidumbre. Inundaciones y accidentes tecnológicos en el litoral fluvial argentino de la baja cuenca del Plata”, proyecto que cuenta con financiamiento de la ANPCyT, UBACyT y CONICET y que se encuadra en el Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente del Instituto de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, UBA. Teniendo en cuenta que los riesgos ambientales han sido abordados principalmente por las ciencias naturales e ingenieriles, la presente metodología pretende ser un aporte desde las ciencias sociales para el abordaje de estos problemas complejos, a fin de brindar elementos para la caracterización de la vulnerabilidad social frente a riesgos de origen natural y tecnológico. Al tratarse de una metodología en desarrollo y sobre una temática poco explorada en varios aspectos, la participación en este taller resulta de particular interés como ámbito de intercambio y consulta con otros profesionales e investigadores que puedan realizarnos aportes y críticas. 2. Marco conceptual En los trabajos de investigación que desarrollamos planteamos un marco conceptual que relaciona la cuestión de las catástrofes con el riesgo y sus componentes. Para abordar el análisis de situaciones catastróficas partimos de considerarlas como “problemas complejos” de la sociedad moderna capitalista en la cual, en términos de A. Giddens (1990), U. Beck (1993), S. Funtowicz y J. Ravetz (1993) -entre otros autores-, el riesgo aparece como un rasgo característico central. Asumir el carácter reflexivo de los actores de la modernidad desplaza el centro de la atención de la fatalidad hacia la responsabilidad propia. Así, se modifica la percepción del problema y los riesgos pasan de ser considerados una situación fatal externa a ser asumidos como responsabilidad de los actores, sus actos y decisiones. En consecuencia, los desastres no pueden considerarse obras divinas, fortuna o fatalidad (A. Giddens, op.cit.). Tomar como marco una Teoría Social del Riesgo para el análisis de las catástrofes, amplía necesariamente el campo de análisis, en el que habitualmente sólo se pone el énfasis en los aspectos físico naturales desencadenantes y en la magnitud del daño producido en cada caso. El hecho de conceptualizar al riesgo en los términos mencionados, permite dar cuenta de otras dimensiones que 1

Ponencia presentada en las IVª Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Buenos Aires 6 al 10 de noviembre de 2000. 2 Socióloga , Becaria CONICET, investigadora del Instituto de Geografía, FFyL, UBA. [email protected] 3 Geógrafa, Becaria CONICET, investigadora Instituto de Geografía, FFyL, UBA. [email protected] 4 Geógrafa , Becaria CONICET, investigadora del Instituto de Geografía, FFyL, UBA. [email protected] 5 Dra. en Geografía, Profesora de Geografía y Directora del PIRNA, FFyL, UBA. [email protected] 6 Web PIRNA: http://www.filo.uba.ar/Institutos/geografía/pirna/home.htm

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hacen a la complejidad del problema en cuestión, cuya consideración permitiría lograr una disminución de las consecuencias catastróficas. Este campo analítico ampliado nos ha permitido identificar cuatro dimensiones (C. Natenzon, 1995) íntimamente relacionadas entre sí: •

La peligrosidad7 se refiere al potencial peligroso que tienen los fenómenos naturales (espontáneos o manipulados técnicamente), potencial inherente al fenómeno mismo, sea cual sea su grado de artificialidad. Una forma de manejar la peligrosidad es conocerla, para lo cual el aporte de las ciencias naturales básicas y aplicadas es imprescindible.

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La vulnerabilidad está definida por las condiciones socioeconómicas previas a la ocurrencia del evento catastrófico en tanto “capacidad diferenciada” de hacerle frente. Los niveles de organización e institucionalización de los planes de mitigación (preparación, prevención, recuperación) también son un componente central de la vulnerabilidad. Desde este punto de vista, la vulnerabilidad está directamente asociada al desarrollo. Las ciencias sociales son las que pueden aportar conocimientos sobre esta componente.

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La exposición se refiere a la distribución de lo que es “potencialmente” afectable, la población y los bienes materiales “expuestos” al fenómeno peligroso. Es una consecuencia de la interrelación entre peligrosidad y vulnerabilidad, y -a la vez- incide sobre ambas. Esta componente se expresa territorialmente como construcción histórica que entrelaza los procesos físico naturales con las relaciones socioeconómicas, configurando determinados usos de suelo y distribución de infraestructura, asentamientos humanos, servicios públicos, etc.- (C. Natenzon, op. cit.). En este caso se hace necesario contar con el aporte de la ciencias de la planificación territorial para evaluar quiénes, qué y dónde están distribuidos la población y los bienes materiales y cómo estos modifican la dinámica espontánea de los procesos físico-naturales, a fin de tomar decisiones y medidas concretas de mitigación.

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La incertidumbre se relaciona con las limitaciones en el estado del conocimiento (incertidumbre técnica) y las indeterminaciones en cuanto a competencias institucionales y aspectos normativos (incertidumbre social); al mismo tiempo, estas limitaciones y la complejidad del fenómeno en cuestión impiden el manejo de la totalidad de las variables involucradas, impregnando de incertidumbre los procesos de toma de decisiones.

Considerar de manera aislada cualquiera de las cuatro dimensiones que constituyen el riesgo con prescindencia de las otras, cierra el camino a la solución integrada de un problema complejo. Si se considera sólo la peligrosidad, se puede caer en la “naturalización”o la "divinizacion" del fenómeno y, en consecuencia, el fatalismo inmovilizador. Si se considera sólo la exposición, las respuestas pueden ser tecnocráticas y venir de la mano de negocios ingenieriles. Si se considera sólo la vulnerabilidad, el análisis podrá ser correcto, pero faltarán propuestas conducentes para resolver la situación e, incluso, puede caerse en la denuncia estéril. Si se considera sólo la incertidumbre, es posible caer en soluciones oportunistas que pueden provocar el desconcierto y el descreimiento de la gente en las instituciones, llegando a plantearse en extremo acciones desesperadas en medio del caos. De las cuatro dimensiones, las más estudiadas son la peligrosidad (por la ciencias físicas y naturales) y la exposición (en su expresión más corriente, como distribución de usos del suelo). Entendemos que la componente de vulnerabilidad es aquella en la que las ciencias sociales pueden hacer un aporte fundamental para el conocimiento y gestión de los riesgos. Este trabajo presenta los avances en la elaboración de una metodología cuali cuantitativa, cuya expresión final será, en parte,

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Algunos autores utilizan el término “amenaza” en lugar de peligrosidad.

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la aplicación de un índice que permita un análisis diagnóstico de la vulnerabilidad para áreas territoriales y riesgos específicos. 3. La vulnerabilidad En nuestro marco conceptual, la vulnerabilidad se refiere a la capacidad diferencial de las personas para hacer frente a la ocurrencia del evento catastrófico. Sin embargo, su aplicación refiere a una problemática más amplia que en los últimos años se ha visto reflejada en estudios realizados desde las áreas vinculadas con el desarrollo social. A. Minujín (1999) utiliza la noción de vulnerabilidad para reflejar una amplia gama de situaciones intermedias entre dos extremos: la exclusión y la inclusión social, conceptos que van más allá de los aspectos económicos de la pobreza e incluyen además aspectos políticos, sociales, culturales. Esta “zona” de vulnerabilidad comprende situaciones distintas: las más cercanas a la exclusión8, aquellas en las que se buscan alternativas de inclusión9 y aquellas en las que se han ido perdiendo canales de inclusión. Si bien la acumulación de “vulnerabilidades” (fallas, desventajas) no conduce necesariamente a la exclusión, no resulta sencillo llegar a la inclusión. Es entonces que “...la condición de vulnerabilidad se constituye en permanente y es característica de la actual estructura social. Los individuos y grupos permanecen o se mueven dentro de diversas formas de vulnerabilidad” (A. Minujín, op. cit., 62). Estas consideraciones pueden ser comparadas con la bibliografía existente sobre riesgos y desastres, donde se ha entendido que la vulnerabilidad está íntimamente ligada al concepto de pobreza. Sin embargo, como señalan P. Blaikie et al (1996), vulnerabilidad no es sinónimo de pobreza. Mientras que la pobreza es una medida descriptiva mucho menos compleja de la carencia de las personas, centrada en general en la medición del ingreso, el gasto y el consumo, desde la perspectiva del riesgo, la vulnerabilidad es un combinación de características de un grupo social derivada de sus condiciones sociales y económicas, relacionadas con una peligrosidad específica. Altos niveles de vulnerabilidad implican un serio resultado en eventos peligrosos, pero son una compleja combinación tanto de las cualidades de las amenazas implícitas como de las características de la población. Así, desde esta perspectiva, la "...vulnerabilidad es un término relativo y específico, que siempre implica una vulnerabilidad a una amenaza particular" (P. Blaikie et. al, op. cit, 93). Para ahondar en la concepción de la vulnerabilidad ligada a amenazas específicas, es necesario tener en cuenta dimensiones particulares que permiten caracterizarla. Estas dimensiones abarcan aspectos cualitativos (institucionales y culturales, como los vinculados a la percepción del riesgo, etc.), y cuantitativos como los que desarrollaremos con mayor detalle en el siguiente apartado. Al mismo tiempo, es necesario tener en cuenta que existe una especificidad en relación a las políticas destinadas a la reducción de la vulnerabilidad cuando está asociada a una determinada peligrosidad. En este caso, si bien el abordaje de la vulnerabilidad puede aportar al mejoramiento de situaciones estructurales, no busca resolverlas, ya que esto escapa al nivel de análisis y al alcance de la gestión de riesgos10. En cambio, se trata de considerar la vulnerabilidad en relación con las fases 8

Los excluidos son aquellos que viven en condiciones sociales de fuerte privación. No necesariamente son los más pobres; se incluyen además grupos que sufren algún tipo de relegación por falta de educación o capacitación, cuestiones étnicas, de género, etc. Por lo tanto, es un concepto relativo: se puede estar excluido en una esfera y no en otra (A. Minujín, op. cit.). 9 En este grupo se encuentran los sectores de clase media empobrecida, particularmente afectados por el modelo económico adoptado durante los últimos años (A. Minujín, op. cit.). 10 Blaikie et al. ejemplifican las contradicciones que pueden existir entre políticas destinadas a resolver situaciones estructurales y las destinadas a reducir la vulnerabilidad, cuando hablan de casos en los que "…la pobreza se puede reducir tomando préstamos e invirtiendo, pero el impacto de esas intervenciones puede aumentar la vulnerabilidad" (op. cit. , 93).

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de gestión del “continuo del desastre” -prevención, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción- (A. Lavell, 1996). Si tomamos sólo el momento de la catástrofe (corte sincrónico), el fenómeno puede afectar a distintos grupos sociales sin importar su condición socioeconómica (por ejemplo, una explosión o una inundación no prevista). Hay un conjunto social que corresponde a todos los que pueden ser afectados. En muchos casos, el hecho de que algunos sectores de la población afectables tengan condiciones socioeconómicas antecedentes mejores al resto no garantiza que se sepa qué hacer o que los medios de que dispongan sean usados adecuadamente. En cambio, si se hace un análisis diacrónico, que considera a las catástrofes como actualización del riesgo11, en el antes, en el durante y en el después del desastre, las condiciones concretas en las que cada grupo se puede preparar o reconstruir son muy diferentes. Quienes son potencialmente afectables comparten algunas características definidas tanto desde la exposición (aspectos territoriales y materiales) como desde la vulnerabilidad (aspectos económicos, culturales y políticos). Sin embargo, este conjunto tendrá ciertas heterogeneidades que interesa identificar para establecer prioridades en la intervención. Teniendo en cuenta estas consideraciones, un diagnóstico cuali-cuantitativo de vulnerabilidad permitirá identificar las heterogeneidades y, en consecuencia, realizar aportes concretos en cada una de las fases del continuo del desastre. En la prevención, se podrán implementar medidas focalizadas y diversificadas (de educación, de comunicación, etc.), dirigidas a los grupos según su tipo y grado de vulnerabilidad. En la preparación, se podrán priorizar grupos sociales que requieran medidas específicas para la respuesta. En la respuesta, se podrá contar con información de consulta directa para tomar medidas preventivas diversificadas según las necesidades y características de los grupos vulnerables. Finalmente, en la rehabilitación y la reconstrucción, se podrá plantear el mejoramiento de la situación pre-desastre. 4. Construcción de la metodología Para caracterizar la vulnerabilidad (heterogeneidades sociales) frente a inundaciones y accidentes industriales ampliados en el litoral fluvial bonaerense de la baja cuenca del Plata (entre los partidos de San Nicolás y Berisso, incluyendo la Capital Federal), se realizaron avances en la identificación y análisis de una serie de indicadores cuantitativos que dan cuenta de aspectos socio-demográficos vinculados directamente a aquella. El posterior agrupamiento de estos indicadores en un índice permitirá establecer grados de vulnerabilidad a nivel de las unidades administrativas del área de estudio. El producto de la investigación será expresado en formato SIG (Sistema de Información Geográfica). Los SIGs permiten establecer relaciones entre distintos elementos y visualizarlos en el territorio, en forma individual o combinada. Un ejemplo de tales combinaciones puede ser observar la relación entre el grado de satisfacción de necesidades básicas de la población y las áreas potencialmente inundables. El SIG tiene la ventaja de permitir la actualización constante de la base de datos georreferenciada a medida que se genera información . De esta manera, pueden incorporarse nuevos elementos territoriales (por ejemplo, localización de bienes afectables, infraestructura, etc.) o referidos a información cuantitativa relevante para el diagnóstico.

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Entendiendo al riesgo como una construcción histórica de condiciones inseguras, las catástrofes son los eventos que ponen en evidencia tales condiciones.

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Las operaciones bajo un entorno SIG permitirán identificar en términos cuantitativos, áreas de distintos grados de vulnerabilidad, lo que debe ser complementado con aproximaciones que releven aspectos cualitativos de la vulnerabilidad y que podrán asimismo ser vinculados al entorno SIG como otras capas de información; es el caso de fotos, organigramas, cuadros sinópticos, etc. 4.1. Selección de indicadores Hemos seleccionado indicadores que refieren a aspectos socioeconómicos previos a una situación catastrófica, que desde nuestro punto de vista se asocian a la capacidad de respuesta y recuperación de los distintos sectores involucrados. Esta selección se basó en la información estadística disponible (principalmente, Censos Nacionales de Población y Vivienda elaborados por el INDEC). Este proceso de selección fue guiado por un trabajo de elaboración conceptual que permitió definir algunos aspectos temáticos o dimensiones de la vulnerabilidad y realizar una primera clasificación a partir de una amplia variedad de indicadores. Posteriormente, se realizó una segunda selección evaluando más ajustadamente la capacidad de cada uno de ellos para dar cuenta de heterogeneidades pertinentes. De esta tarea resultó la siguiente selección de indicadores: Demográficos: • Población total (1980 y 1991) • Variación relativa de la población entre 1980 y 1991 • Densidad de población (1980 y 1991) • Indice de dependencia potencial de jóvenes (1980 y 1991) • Indice de dependencia potencial de ancianos (1980 y 1991) Condiciones de vida: • Porcentaje de hogares y población en hogares con necesidades básicas insatisfechas (1980 y 1991) • Porcentajes de hogares NBI con tres y más indicadores de privación (1991). • Porcentaje de hogares con jefa mujer (1991). • Tasa de mortalidad infantil total (1991 a 1994) • Tasa de mortalidad infantil neonatal (1991 a 1994) • Porcentaje de población sin acceso a servicios de salud (1991) Productiva/laboral • Tasa de desocupación total (1991). Hasta el momento fueron analizados los indicadores demográficos y de condiciones de vida, discutiendo su pertinencia respecto a la caracterización de la vulnerabilidad social frente a las peligrosidades estudiadas y al mismo tiempo, teniendo en cuenta su utilidad para la toma de decisiones en las distintas fases de la gestión del riesgo. A continuación presentamos algunos aspectos de la discusión conceptual y metodológica referida a cada una de estas dimensiones. 4.1.1. Indicadores demográficos Los datos de los años 1980 y 1991 sobre población total, variación relativa de la población en el período 1980-1991 y densidad de población pueden asociarse a la cantidad de personas potencialmente involucradas en una catástrofe y a su variación en el tiempo. Los tres indicadores se vinculan con la caracterización de la exposición.

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La población total es un indicador descriptivo, que ofrece una idea general de la composición demográfica del área en estudio. La cantidad de personas potencialmente expuestas es un dato de mucha utilidad al momento de planificar la acción en la emergencia y las políticas preventivas. La densidad de población sirve al estudio de la exposición en el sentido de concentración o dispersión de personas en el territorio frente a la posibilidad de ocurrencia de eventos peligrosos. En este caso, la relación es directa: a mayor densidad (concentración), mayor exposición. En la normalidad, esta situación se vincula con la aparición de conflictos tanto en el uso de los recursos como en las relaciones urbanas y en la prestación de servicios (A. Minaya, 1998). En la emergencia, aparecen más complicaciones para implementar acciones de mitigación tales como movimiento de evacuados y bienes, cantidad de centros a habilitar y vehículos a disponer, etc.. La variación relativa es útil no sólo como indicador de la dinámica demográfica, sino también como indicador de la tendencia futura en cuanto al crecimiento o la disminución de la población. El índice de dependencia potencial establece una proporción entre la población económicamente no activa con respecto al total de la población potencialmente activa. El índice total indica qué cantidad de personas de menos de 14 años y de más de 65 están a cargo de una persona de 15 a 64 años referido a cada 100 adultos. Este indicador muestra la “carga” sobre la disponibilidad de adultos de una determinada población y su relevancia en el diagnóstico de la vulnerabilidad tiene que ver con que se trata de un dato síntesis o de relación entre los tres grupos de edad. En este caso, una mayor dependencia potencial será indicativa de una mayor vulnerabilidad. Resulta interesante en términos operativos para la planificación de los distintos momentos (prevención, respuesta, recuperación, etc.) estimar cuantas personas estarían a cargo de otras en la toma de decisiones y para las acciones concretas. En tal sentido, la referencia a este índice como síntesis de la distribución por edades es un dato de utilidad al momento de plantear planes de emergencia. La discriminación en tres grupos etáreos (jóvenes, adultos, ancianos), supone un rasgo de la heterogeneidad poblacional respecto de las debilidades y capacidades potenciales de cada una de ellos para afrontar las situaciones peligrosas. Se supone que un adulto medio combina dos características necesarias para afrontar este tipo de situaciones: la energía física y la capacidad en la toma de decisiones. El estrato pasivo transitorio (jóvenes) supone la falta de estas dos características; el estrato pasivo definitivo (ancianos) supone la capacidad de toma de decisiones habiéndose debilitado o perdido la capacidad física. Estos datos también son válidos para el diseño de campañas educativas y de comunicación, porque las estrategias son diferentes si se trata de jóvenes, ancianos o adultos (potencialmente activos). Por otra parte, en relación al momento del día en el que se produce un evento (por ejemplo, un accidente en horario de trabajo) se puede estimar qué grupo etáreo puede verse afectado con mayor grado de probabilidad, de modo de encarar asimismo acciones diferenciales. También es interesante discriminar entre el índice de dependencia potencial de jóvenes (proporción de menores de 14 respecto de la población de entre 15 y 64 años) y el índice de dependencia potencial de ancianos (proporción de personas de 65 y más años respecto a la población de 15 a 64 años), para poder tomar decisiones diferenciadas, que respeten la heterogeneidad entre estos dos grupos. Debemos señalar que estos datos presentan dos limitaciones. La primera de ellas está relacionada con el hecho de que una persona económicamente activa puede no estar capacitada para hacer frente a una determinada emergencia, ya que el dato está basado exclusivamente en la edad y no considera situaciones diferenciales por capacidad física o intelectual. La segunda limitación tiene que ver con que el relevamiento es global, esto es, la construcción del índice se hace en base a la población total 6

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de cada uno de los partidos. Sería diferente si el índice se construyera a nivel del hogar, ya que nos permitiría saber realmente cuantas personas están a cargo (socialmente) de un adulto. 4.1.2. Condiciones de vida El índice de necesidades básicas insatisfechas está referido a la cantidad de hogares12 o población en hogares, que tienen sus necesidades básicas insatisfechas. Por “necesidades básicas” se entiende: un núcleo central de necesidades, consideradas básicas para el desarrollo de la vida en sociedad, que incluye: - alimentación adecuada; - vestimenta funcional y decorosa; - alojamiento y equipamiento doméstico mínimamente apropiado para el funcionamiento del hogar y el equilibrio psicofísico de sus miembros; - disponibilidad de agua potable y de sistema de eliminación de excretas que garanticen estándares sanitarios mínimos; - condiciones ambientales sanas y que posibiliten la realización de actividades esenciales para el desarrollo individual y la integración social; - acceso a medios de transporte apropiados para trasladarse a los lugares de trabajo o estudio y para las otras actividades de interacción social; - acceso a servicios adecuados de salud, educación y cultura, así como los recursos mínimos para los gastos complementarios que permitan el aprovechamiento efectivo de esos servicios. El acceso a empleo libremente elegido se inserta, asimismo, entre las necesidades básicas, como medio y como fin, ya que no sólo proporciona un ingreso para adquirir los satisfactores necesarios, sino que también es esencial para la autoestima y la dignidad social del individuo (INDEC, 1984, 10).

En la práctica, de este complejo conjunto de aspectos sólo se toman como indicadores para elaborar el NBI algunos de ellos, a saber: -

Hogares que habitan viviendas con más de 3 personas por cuarto (hacinamiento crítico); Hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo); Hogares que habitan en viviendas que no tienen retrete o tienen retrete sin descarga de agua; Hogares que tienen algún niño en edad escolar que no asiste a la escuela; Hogares que tienen 4 ó más personas por miembro ocupado y en los cuales el jefe tiene bajo nivel de educación (sólo asistió dos años o menos al nivel primario).

Esta selección, identificada por la CEPAL13 y utilizada en general por los países de la región, considera que un hogares con NBI es aquel en el cual está presente al menos uno de los mencionados indicadores de privación. Se ha dicho que el NBI proporciona datos más estables que otras medidas de pobreza; así, por ejemplo, los indicadores de pobreza por ingreso son más sensibles a la distribución del ingreso. En tanto la línea de pobreza y los ingresos familiares per cápita detectan pobres por ingresos -y en ese sentido parecen captar una proporción mayor de “nuevos pobres” (A. Minujín, 1992)-, el NBI detecta mejor ciertas carencias que, asociadas al hábitat, a la vivienda y a determinadas características del hogar y de sus miembros, definen mejor a los “pobres estructurales”, es decir al grupo peor posicionado en la sociedad (R. Geldestein, 1997).

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Hogar censal particular: grupo de personas, parientes o no, que viven bajo un mismo techo de acuerdo con un régimen familiar, es decir, comparten sus gastos de alimentación. Las personas que viven solas constituyen cada una un hogar. (INDEC, 1998) 13 En un trabajo preliminar realizado por la División de Estadística y Análisis Cuantitativo de la CEPAL sobre la base de la EPH de octubre de 1980. (INDEC, op.cit., 11).

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En nuestra base de datos se han incluido tanto la población en hogares con NBI como los hogares particulares con NBI. El primer dato resulta útil para conocer el número de personas que presenta mayor pobreza y, en consecuencia, mayor vulnerabilidad potencial frente a catástrofes. El segundo es más útil a la hora de organizar acciones de prevención y mitigación, por ser los hogares unidades organizativas básicas, generalmente de tipo familiar. De esta manera, para la etapa diagnóstica sería más significativo el dato de población en hogares con NBI. Encontramos que en el período que abarca nuestra investigación, el índice de NBI tiende a bajar, mejorando la situación de cada uno de los indicadores. El deterioro observado en la situación económico social durante la última década permite suponer que desde 1991 a la fecha el NBI ha aumentado, evidenciando un empobrecimiento y empeoramiento de las condiciones de vida de la población. En relación a la gestión de riesgos, el NBI aporta información de utilidad para los distintos momentos del continuo ya que permite identificar a la población frente a la que se deberán encarar estrategias más urgentes tanto de prevención como de rehabilitación y reconstrucción. Operativamente, entonces, se considera que a mayor porcentaje de población con NBI, mayor vulnerabilidad, estableciéndose entre ambos una relación directa. La utilización del índice de NBI según cantidad de indicadores de privación permite detectar una mayor heterogeneidad de situaciones y diferenciar grupos de población en relación con su mayor o menor grado y tipo de carencias. Decidimos utilizar el caso más alto (NBI con 3 o más indicadores de privación) para identificar las situaciones más extremas de vulnerabilidad. En cuanto al porcentaje de hogares con jefa mujer, R. Geldestein (1997) observa que la doble condición de género y desempeño como jefa ha sido utilizado como indicador de pobreza de manera un tanto mecánica y que es importante tener en cuenta que la jefatura femenina no es el único criterio para la identificación del universo que contiene a los hogares pobres. Sin embargo, ampliando la problemática a la cuestión de la vulnerabilidad su consideración se vuelve aún más relevante ya que según afirma la autora, estudios previos han identificado que los hogares de madres sin cónyuge y con hijos menores a cargo (el tipo más paradigmático de este universo) son los más vulnerables, si se tiene en cuenta que una mujer a cargo de familia implica “...su responsabilidad por la suerte y el bienestar de otras personas, especialmente de sus hijos menores.” Si bien el universo de hogares con jefatura femenina es heterogéneo se puede reconocer que “...en su mayoría cuentan con un único adulto –la madre de la familia- responsable del sostén económico, afectivo y psicológico de sus miembros, del cuidado y atención de los pequeños y los ancianos, del desempeño de las tareas domésticas y de la obtención de un ingreso monetario que, debido a la segmentación por género del mercado laboral y al compromiso doméstico de las madres solas, resulta en promedio inferior al que puede obtener un jefe varón.” (Geldestein, op cit.,60). Por otra parte, al tener más tareas a su cargo, la calidad de vida de estos hogares se empobrece aún más, por la sobrecarga física y psicológica de la madre, que asume sola las responsabilidades y los trabajos domésticos y extradomésticos. A ello se suma la estigmatización social del modelo mono parental femenino, por lo que tanto ella como familia están más expuestos a un entorno inseguro. Además de los aspectos que hacen que se incremente la vulnerabilidad de los hogares con jefa mujer en términos socioeconómicos, para la problemática de los riesgos este indicador resulta de interés en la medida en que suponemos un mayor desamparo y, sobre todo, una mayor necesidad de asistencia tanto en la emergencia como en la recuperación. 4.2. Dificultades en la información disponible 8

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La información utilizada en la elaboración de la base de datos provino de las fuentes estadísticas publicadas por el INDEC (los Censos Nacionales de Población y Vivienda y los informes sobre Situación y Evolución Social de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires), el SIEMPRO y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. El trabajo con estos datos presentó dos dificultades. La primera de ellas fue la antigüedad: el último relevamiento realizado en el país corresponde al año 1991. Si bien la comparación con los datos del Censo anterior da cuenta de los procesos socio-económicos de la década de 1980, queda fuera de consideración (al menos desde los aspectos cuantitativos) el análisis de los mismos procesos durante la década de 1990, que tuvieron fundamental importancia en la configuración de situaciones de vulnerabilidad actuales. En el momento en que se pueda contar con los resultados del Censo 2001, está previsto actualizar la base de datos ya existente y realizar un análisis diacrónico de la situación de vulnerabilidad hasta el presente. La segunda dificultad tuvo que ver con la falta de información édita a niveles de desagregación mayores que el partido o, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, los distritos escolares. De esta forma, la comparación entre heterogeneidades debió limitarse a dicho nivel de desagregación (partidos), tomando la Ciudad de Buenos Aires como un todo. Un posterior avance en la investigación ligada a la profundización del estudio de vulnerabilidad, requiere contar con una mayor desagregación de los datos, a fin de enriquecer la comprensión de las heterogeneidades al interior de cada unidad administrativa. 4.3. El tratamiento de los datos en entorno SIG Como afirmábamos líneas arriba, el entorno SIG permite establecer relaciones espaciales entre diferentes indicadores. Para ello, en primer lugar fue necesario incorporar los datos seleccionados en una base de datos georreferenciada, vinculando cada unidad administrativa con la información correspondiente a la misma. Los datos que se han trabajado hasta el momento corresponden a los dos últimos Censos realizados en el país (1980 y 1991). El siguiente paso consistió en la elección del criterio de clasificación que resultara más pertinente para establecer los intervalos de cada indicador . Para ello, se optó entre elegir los sistemas de clasificación que ofrece automáticamente el SIG14, o bien establecer los intervalos en función de criterios deducibles del estado del conocimiento del tema que el indicador analiza. En esta tarea se hizo especial énfasis en la comparación entre las distintas clasificaciones, poniendo de relieve la importancia de la reflexión conceptual frente a la utilización de la técnica de sistemas de información geográfica “pura”. En general, se utilizó el criterio clasificatorio que mostrara la mayor heterogeneidad de situaciones entre las unidades administrativas y se decidió que los intervalos fueran cinco para todos los indicadores en función de su interrelación en un índice de vulnerabilidad. De los criterios que brinda el entorno SIG, el de “cortes naturales” (natural breaks) es el más adecuado para mostrar las heterogeneidades ya que en la mayoría de los casos establece más diferencias en el universo. Sin embargo, para la mayor parte de los indicadores, estos cortes definidos por el SIG fueron ajustados a fin de dar mejor cuenta de variaciones temporales (19801991) y espaciales. Para realizar tales ajustes, se volcaron los datos en ejes cartesianos y se compararon los intervalos establecidos por el SIG con los cortes o interrupciones reflejados en histogramas, y se tomaron decisiones acerca del criterio más pertinente en base a consideraciones 14

El SIG utilizado (ArcView 3.1) cuenta con cinco formas de clasificar los datos: cortes naturales (método por omisión), intervalos iguales, áreas iguales, cuantiles y desviación estándar.

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conceptuales. En la Figura Nº 1, se observa el resultado de esta elaboración para el caso del índice de NBI en 1980 y 1991. Esta capa de información, combinada con el resto de los indicadores, permitirá identificar las heterogeneidades respecto a la situación de vulnerabilidad del área de estudio para los años considerados. Se descartaron los criterios de clasificación por cuantiles, intervalos iguales, áreas iguales y desviación estándar brindados por el SIG. El sistema clasificatorio por cuantiles se descartó debido a que su aplicación resulta en la inclusión de la misma cantidad de unidades de análisis en cada categoría, con lo que, al igual que los intervalos iguales, muchas veces separan unidades de análisis que según criterios analíticos pueden estar próximas, o colocan bajo un mismo intervalo unidades que con otro criterio estarían muy alejadas. En el caso de las áreas iguales la limitación consiste en que cada valor es relacionado con la superficie de la unidad administrativa correspondiente, lo cual lleva a una distorsión en la información respecto de los objetivos planteados. La desviación estándar no resultó ser un criterio adecuado en nuestro caso, ya que tiende a homogeneizar las unidades de análisis estableciendo rangos muy grandes para algunos indicadores, como es el caso de la población. Un ejemplo de cómo este corte distorsiona la clasificación de los datos es que al incorporar a la serie los datos de población de Ciudad de Buenos Aires (la mayor del área, con gran diferencia respecto del conjunto), coloca al resto de unidades administrativas en un mismo escalón separado de esta última. 4.4. Aspectos cualitativos y propuestas de abordaje Hemos mencionado anteriormente que la vulnerabilidad frente a amenazas específicas incluye con un mismo nivel de relevancia, aspectos que son muy difíciles de cuantificar y para los cuales sólo es posible hacer una valoración cualitativa. Así, además de los factores socioeconómicos intervienen en la vulnerabilidad factores políticos, ideológicos y culturales, educacionales, institucionales, etc. (G. Wilches-Chaux, 1998). En el caso de los factores políticos algunos aspectos a considerar respecto de una comunidad determinada son su nivel de autonomía, su capacidad de gestión y negociación con niveles de decisión , su capacidad de instalar su problema en la agenda pública, etc. Los factores ideológicos y culturales vinculados directamente con la percepción de riesgo determinan en gran medida la capacidad tanto para prevenir, como para responder adecuadamente y sobreponerse de los desastres. La percepción del riesgo y la ponderación que se hace del mismo, puede variar de acuerdo a aspectos como: las experiencias concretas de la comunidad en relación a las peligrosidades (recurrencia, magnitud, etc.); la existencia de otros riesgos más urgentes (desempleo, problemas de vivienda, de inseguridad, salud, etc.); la experiencia acumulada según se trate de comunidades que históricamente han convivido con el peligro o bien de comunidades que tienen, por ejemplo, un alto porcentaje de inmigrantes que deben reconstruir su sentido de pertenencia al lugar incorporando el riesgo en su imaginario. En relación a los factores educativos es importante identificar si las comunidades sometidas a peligrosidades específicas cuentan con las herramientas prácticas y conceptuales que se requieren para hacerles frente. Esto podrá estar dado por mecanismos informales de transmisión o bien ser encarado a través de la educación formal. En los factores institucionales entran en juego tanto las debilidades de los sistemas institucionales de respuesta a desastres (desarticulación entre organismos, carencias en equipamiento y capacidad operativa, etc.), como los obstáculos formales que impiden un rápida y eficaz respuesta tanto de la comunidad como de las instituciones en caso de desastre (corrupción, burocratización, etc). En 10

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general existe una prevalencia de la reacción coyuntural por sobre la prevención, lo que constituye el principal factor agravante. Cabe destacar que sobre estos aspectos contamos con avances para el análisis particular de la gestión de riesgos por inundaciones e industriales15. También los aspectos relativos a la capacidad organizativa de las comunidades (existencia de lazos solidarios, representatividad y legitimidad de sus organizaciones y sus líderes, etc.) son factores que influirán en su grado de vulnerabilidad. Incorporar el abordaje de estos aspectos cualitativos permite complementar la información obtenida a través de técnicas cuantitativas, brindando una caracterización más integral de la vulnerabilidad social. Para relevar estos aspectos, consideramos adecuada la selección de áreas muestrales y el desarrollo de trabajo de campo en profundidad. 5. Comentarios finales La iniciativa de generar una metodología para la caracterización de la vulnerabilidad frente a peligrosidades, resulta de particular interés tanto para avanzar en el conocimiento del tema como para brindar una herramienta que permita lograr mejores niveles de eficacia en la toma de decisiones. En relación a los aspectos cualitativos, es importante identificar las componentes de expectativas y visualización de los problemas por parte de quienes son los afectados, para disminuir la brecha entre tales expectativas y los objetivos que se persiguen en la implementación de políticas o decisiones. En la medida en que no existe información oficial generada directamente para esta problemática, se trata de un desafío muy importante y queda mucho trabajo por hacer. Hasta el momento hemos avanzado en el tratamiento y análisis de información estadística existente y disponible para evaluar su pertinencia, en qué medida da cuenta de la vulnerabilidad ligada a riesgos o bien, en qué medida puede ser reinterpretada para brindar elementos en este sentido. Hemos identificado también algunas fuentes de información generadas por ámbitos institucionales no gubernamentales que podrán ser de utilidad. La utilización de estas fuentes implica un importante trabajo de tratamiento de la misma para lograr compatibilización, validez y representatividad. Por otra parte, existe un importante problema de acceso a la información cuando esta es generada en ámbitos privados y en algunos casos, aún cuando se produce en el ámbito público. Estando en conocimiento de que esta no es una dificultad privativa de esta área temática, volvemos a poner de relevancia la participación en este taller como ámbito en el cual podamos intercambiar información y experiencias al respecto. 6. Bibliografía Barrenechea, Julieta y Elvira Gentile (1998): “Gestión local de riesgos urbanos: inundaciones y accidentes industriales en los municipios de Zárate y Campana, provincia de Buenos Aires”. Ponencia presentada al Seminario El nuevo milenio y lo urbano. Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales (UBA), 23 y 24 de noviembre de 1998. Barrenechea, Julieta y Claudia Natenzon (1997): “Dirección Nacional de Defensa Civil y Segunda Reforma del Estado. Modificación del encuadre institucional”, en Territorios en Redefinición.

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Los mismos son resultado de investigaciones específicas desarrolladas por las integrantes del PIRNA.

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