Especialización en Municipio y Desarrollo Territorial – Seminario Estructura Socio-Cultural CIMINARI, Mabel - KREITER, Analía

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Universidad Nacional del Comahue Facultad de Humanidades Dirección de Posgrado

Lic. Ciminari, Mabel Lic. Kreiter, Analía

LOS ACTORES SOCIALES EN LA EXPANSION Y CRECIMIENTO DE LA CIUDAD DE NEUQUEN

Introducción El área de estudio corresponde a la ciudad de Neuquén, capital de la provincia del mismo nombre, localizada en la confluencia de los ríos Limay y Neuquén, departamento Confluencia. Inserta en la región del Alto Valle del río Negro y Neuquén, junto a una sucesión de asentamientos urbanos que están muy relacionados entre sí tanto en lo económico como en los aspectos sociales y culturales. El proceso de ocupación de la región, que tiene sus orígenes a principios de siglo, se enmarca en el desarrollo de la actividad frutícola que alcanza su mayor producción en los años ´60. Es a partir de esta fecha, cuando se producen importantes cambios en la dinámica demográfica y en la estructura económica regional como consecuencia de la incorporación de actividades agroindustriales, administrativas y de servicios, como así también aquellas vinculadas a la actividad hidrocarburífera. El impacto de estos procesos del contexto regional se refleja particularmente en la ciudad de Neuquén. “El carácter de centro político, administrativo y comercial que ya tenía en el período territoriano, se afianza al ritmo que crece la estructura administrativa del Estado provincial y se consolida el perfil productivo básicamente energético”. (Sznol, F. 1999). Así esta ciudad presenta un crecimiento urbano no relacionado al sector agroindustrial, sino que se vio sustentado sobre la base de la expansión del sector terciario. La ciudad de Neuquén para el año 1960 contaba con 16.738 habitantes, pasa a 43.070 en 1970, a 90.089 en 1980 y a 167.078 habitantes para el año 1991. La proyección estimada para el año 2000 es de aproximadamente 250.000 habitantes. La importancia del crecimiento de la ciudad se refleja también en la evolución del tamaño de las localidades vecinas de Plottier, Centenario y Cipolletti. Una parte significativa de la población trabaja en Neuquén pero tiene su lugar de residencia en estas localidades, ya que ofrecen ventajas en cuanto a tranquilidad, bienestar y precios en el valor de las propiedades o alquileres. Este crecimiento sostenido y de gran intensidad que registró la ciudad en las últimas décadas producto, en parte, de un significativo aporte migratorio proveniente de otras provincias, del interior neuquino y de países limítrofes, ha dado como resultado una expansión de la planta urbana con características particulares. Dicha expansión se materializa en forma discontinua, invadiendo zonas agrícolas y ocupando áreas que presentan riesgos ambientales, mediante loteos en zonas no recomendables para urbanizar.

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La fuerte presión urbana y el surgimiento de nuevas actividades productivas produjeron rápidos y dinámicos cambios espaciales que no fueron acompañados por un marco normativo que los regulara. Esto llevó a que en algunos casos la planificación y gestión territorial se vieran superadas, y en otros, al surgimiento de actitudes especulativas relacionadas al uso y gestión de la tierra, vulnerando -vía excepciones- las normativas vigentes. El presente trabajo tiene como propósito realizar una primera aproximación del proceso de expansión y crecimiento de la ciudad de Neuquén, teniendo en cuenta su producción territorial, soporte físico, procesos demográficos, políticos y económicos, e identificar los actores que han tenido una mayor incidencia. Aspectos conceptuales y metodológicos El territorio es una expresión y parte constitutiva de los procesos sociales. La sociedad a través de la acción humana le da forma y contenido, de esta manera es esencialmente social. Según Troitiño Vinuesa “la ciudad es considerada como un producto social, forma peculiar de ocupación y organización espacial que refleja diversos procesos y estructuras sociales...” (en García Ballesteros, 1995, pp. 21). Así la ciudad se define en una determinada relación sociedadterritorio y en esa relación la ciudad es considerada como una sociedad local, donde intervienen actores sociales particulares, que hacen de ella un producto basado en su devenir histórico, dinámico, con significado y organizaciones diferentes. Cabe preguntarse entonces quiénes construyen la historia territorial. En teoría sería lo que se denominan actores sociales. Hablar entonces de ellos es ya una propuesta teóricametodológica que permite analizar quiénes son los núcleos de significación, entender las acciones sociales que construyen una realidad, quiénes participan, etc. Se encuentran realidades sociales heterogéneas y con actores que también son heterogéneos. “Si bien los actores, presentes en una ciudad, dependen de los procesos estructurales (tanto económicos, como socio-demográficos o políticos), el papel que juegan en la ciudad depende de la forma particular en que se organicen como unidades de acción, y ello depende, también, de su relación con el territorio urbano” (Pírez, P. 1995, pp.8). Es precisamente a través de la construcción del espacio urbano donde se visualizan las desigualdades y las controversias existentes entre distintos grupos sociales. Cuando se analiza una acción, un comportamiento del individuo, no se lo puede separar de su inserción en la estructura social pues tiene intereses específicos que están dados en relación con el lugar que ocupa dentro de esa estructura. Hay diferentes alternativas, lógicas, racionalidades dentro de la sociedad que sustentan el comportamiento. La relación entre éste y la estructura está dada no sólo por lo económico, por el poder, sino porque la razón del comportamiento está asociada a criterios estructurales. De esta manera, para entender cuál es el comportamiento de los actores se deben conocer las estrategias que desarrollan. Los actores sociales entonces, son aquellos que tienen capacidad de identificar las relaciones en el sistema en el cual están inmersos, los cuales pueden decidir un curso de acción, pueden cumplir una función, un rol, que puede ser individual o colectivo. Así, para comprender lo que sucede en una ciudad hay que entender a los actores que definen el ámbito específico que nos interesa, esto es los actores pertinentes que están involucrados. En este

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sentido es necesario, en una primera instancia, saber quiénes son los actores y luego cómo actúan. Todo actor social, ya sea económico, político, cultural para mantenerse tiene que reproducirse, por ejemplo un actor económico debe lograr una tasa de ganancia que le permita una acumulación económica. Los actores sociales tienen ámbitos de reproducción que pueden ser con base territorial ya sea local; provincial; regional; nacional y/o internacional, y/o con base sectorial como el económico; político; social; cultural; etc Un actor económico es aquel que se mueve en el ámbito de la producción económica, que reproduce su capital en función de relaciones dentro de un ámbito territorial. La ciudad se produce fundamentalmente en término de actores económicos. Aquellos actores que no reúnan condiciones económicas no pueden “comprar la ciudad”, servicios, vivienda, etc. Entonces operan con otra lógica, con la lógica de la necesidad y así producen la ciudad para obtener un bien de uso de la misma. Los actores de necesidad son aquellos que no logran satisfacer sus necesidades básicas a través de los dos mecanismos formales de la sociedad que son el mercado y la política social. Un actor depende de lo que pasa en el territorio que define su ámbito de reproducción, cuanto mayor sea el ámbito de lo territorial, menor es la dependencia con lo local pero mayor será su capacidad de injerencia para transformar, modificar e influir en la ciudad (local) tal es el caso de los grupos económicos transnacionales. Actores sociales en el proceso de crecimiento y expansión territorial de la ciudad Para el análisis de esta temática se consideraron tres grandes períodos sobre la base de los acontecimientos políticos, económicos y demográficos dentro del proceso histórico, que caracterizaron con cierta particularidad las relaciones socio-territoriales. Los períodos considerados son: de 1904 a 1960, cuando se traslada la capital del Territorio Nacional del Neuquén desde Chos Malal a Confluencia, se produce la consolidación de la estructura urbana y la provincialización del territorio neuquino; de 1960 hasta finalizada la década de los ochenta, por caracterizarse como el momento de mayor crecimiento demográfico y económico y, a partir de esta fecha hasta la actualidad, por el cambio de modelo económico implementado hasta entonces y la aplicación de políticas de reestructuración. La ciudad de Neuquén se constituye como capital del Territorio Nacional en el año 1904, siendo la Sociedad Anónima Nueva España quien tenía la propiedad de las tierras y dona los lotes donde se localiza la capital. Esta determinación política tuvo un fuerte trasfondo económico dado que los poseedores de la tierra eran actores influyentes en el gobierno que pujaban por la creación de una medida político-económico-territorial favorables a sus patrimonios. El rasgo dominante en la incipiente ciudad era el diseño en cuadrícula y la expansión se restringía al área aledaña a la Estación ferroviaria en forma de anillo, de pocas edificaciones y muy baja densidad, con un uso residencial en virtud del predominio del uso administrativo. Se localiza geomorfológicamente en lo que es el piso del valle del río Limay, al norte de la Estación, situación que ofrecía ventajas con respecto a los ubicados al sur de la misma, que eran susceptibles a periódicas inundaciones.

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Se inicia un período de crecimiento sostenido de la población y la consolidación de la ciudad como centro eminentemente administrativo y como tal ejerciendo su influencia hacia el interior del Territorio. La población estaba constituida principalmente por dos grupos de inmigrantes o descendientes de ellos, actores que generaron dos entidades que tuvieron una expresión social a través de la Asociación Española y la Sociedad Italiana de Socorros Mutuos. En el año 1955 se produce un cambio institucional, la provincialización del Territorio Nacional del Neuquén, “que modificó la estructura de poder y de administración, en virtud de la asignación de autonomía y autarquía en el nivel local” (Silveira, M.L.,2001). El Estado Provincial absorbe fuerza de trabajo en el gobierno y servicios públicos y aumenta la ocupación en comercios, finanzas y servicios personales. Esto produce un impacto en la ciudad por lo cual debe adecuar su infraestructura acorde a la nueva función de capital. Se amplían las redes de agua, luz y gas y se habilita la red cloacal. La expansión estaba limitada hacia el sur por las tierras inundables del río Limay y hacia el norte por las tierras que todavía eran de la Sociedad Nueva España. Cuando se logra concretar la posesión de estas tierras, la ciudad comenzó a tener una expansión sostenida y sin trabas especulativas. El modelo de desarrollo que implementó la provincia desde 1960, se caracterizó por la presencia de dos actores políticos y económicos, por un lado una fuerte presencia del Estado nacional a través de la localización de las Empresas Y.P.F., Gas del Estado e Hidronor, como del Estado provincial que, sobre la base de la apropiación de las regalías, sustentó un modelo de crecimiento que tuvo como eje central la inversión en infraestructura y servicios a través de la obra pública. Este proceso “originó un marcado crecimiento económico y demográfico que contrasta fuertemente con la tendencia nacional. Así, la explotación de petróleo y del gas natural, la construcción de represas hidroeléctricas, el crecimiento de las industrias y de los servicios sociales, generaron numerosas oportunidades de empleo que atrajeron migrantes desde diferentes lugares del país y desde las regiones chilenas próximas. Tanto el crecimiento demográfico como la estructura de la población resultaron fuertemente afectadas por estas migraciones”. (Kloster, E., 1995, pp. 74) . Para 1980, aproximadamente el 80% de la población de la ciudad de Neuquén estaba constituida por migrantes antiguos o recientes, constituyéndose éstos en actores sociales relevantes al momento de elaborar políticas tendientes a garantizar la prestación de los servicios básicos que esta población, en continuo crecimiento, requería. Así en Neuquén se desarrolló entre l961 y 1973 un modelo de acumulación política que funcionó hasta década de los años 80/90. Una fuerte imbricación de los grupos económicos con el Estado provincial adquirió en Neuquén la forma de una fuerza política, el Movimiento Popular Neuquino (M.P.N.), actor político que gobierna la provincia (con excepción de los períodos militares) desde 1963. “Es importante señalar que ya en su primer gestión se esboza el perfil de ‘obra pública’ acompañada por un amplio abanico de políticas orientadas a la reproducción colectiva que fueron financiadas por el flujo creciente de fondos en concepto de regalías con que la nación compensa a la provincia por la provisión de gas, electricidad y petróleo”. (Sznol, F., 1999). El crecimiento demográfico produce desajustes en el mercado de suelo y de viviendas, en las dotaciones de equipamientos y en una expansión desordenada del espacio urbano. El Estado correspondió con una gran oferta de planes habitacionales emplazados en forma discontinua y desarticulados de la zona urbanizada siguiendo en un comienzo un eje longitudinal E-O y, en años sucesivos, los loteos fueron dirigidos principalmente hacia sectores con actividad agrícola.

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La persistente crisis de esta actividad obligó a los pequeños y medianos productores frutícolas a lotear sus chacras para fines urbanos, dado que para el gobierno local dicho sector perdió importancia económica al momento de priorizar las actividades hidroenergéticas. Estas tierras en su mayoría fueron destinadas a la construcción de planes de viviendas, actividad íntimamente ligada al accionar del Estado provincial a través de las contrataciones y licitaciones que se efectuaron con agentes privados. (Anguita, J. et al,1993) Estos cambios económicos y demográficos se traducen en nuevas formas en el uso del suelo, que ocasionan de esta manera, el avance de la urbanización hacia tierras agrícolas por un lado, y por otro, la expansión hacia la meseta, consecuencia de una falta de planificación. Con el fin de frenar esta expansión y ordenar los usos del suelo, ya que hasta ese momento se habían dado en forma espontánea y desarticulada, el Municipio elaboró y puso en vigencia, en el año 1981 el Código de Planeamiento Urbano. El proceso inmigratorio que continua durante estas décadas responde fundamentalmente a una desigualdad regional y no a una real y propia oferta laboral. Las inversiones en obra pública, particularmente planes de vivienda, se constituyeron en satisfactores de la demanda laboral de la época. Así Neuquén hace de la obra pública una industria que resuelve hasta la década del ´90 las demandas laborales, pero la capacidad de la ciudad para integrar a esta nueva población pronto se vio desbordada, especialmente en las respuestas de mercado de trabajo y en aquellas vinculadas a la calidad de vida de las mayorías. (Municipalidad de Neuquén, 2000). Entre 1970 y 1990 se construyeron, con fondos públicos, más de 25.000 viviendas para los sectores de menores ingresos construidos mediante operatorias estatales. Entonces las transformaciones sociodemográficas y económicas signada por una crisis regional, sumadas al uso especulativo del suelo, se manifiestan en el aumento y la concentración espacial de la población empobrecida, procesos que acentúa la polarización y desintegración social. Así la ciudad de Neuquén presenta un crecimiento urbano desordenado que se consolida en forma fragmentada, siendo el sector noroeste de la ciudad el más populoso, concentra al 50 % de la población capitalina. Este sector corresponde a la superficie de la meseta, piso y laderas de las cuencas aluvionales y superficies de degradación, presentando un alto grado de vulnerabilidad debido a los riesgos de aluviones, desmoronamientos, fenómenos de subsidencia, a los que está expuesto. La concentración de funciones administrativa, comerciales e industriales, las migraciones desde los sectores rurales y de las ciudades intermedias más próximas, unidas al propio crecimiento de la población, han ido generando planes habitaciones y asentamientos espontáneos, surgiendo claramente los actores sociales que actúan con una lógica de la necesidad. El modelo neoliberal imperante, donde prevalece la concentración de capitales por encima del desarrollo de actividades productivas, ha intensificado el desempleo y el autoempleo, es decir personas que trabajan en la calle, desarrollando actividades “informales”. Acceden a este tipo de subempleos tanto aquellos que recién se insertan en el mercado laboral como aquellos que fueron trabajadores estables, ya sean en industrias, comercios, y que hoy están fuera del sistema. Todo esto trae como consecuencia un empobrecimiento continuo, que se visualiza en las condiciones de las viviendas y en el surgimiento de asentamientos en áreas no aptas. Se registra un crecimiento en la construcción de viviendas con materiales de baja calidad o con las condiciones mínimas de seguridad, esto aumenta la situación de riesgo.

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A partir de 1990, con la implementación de las políticas de reestructuración exigidas por el gobierno nacional a las provincias, se produce el quiebre del modelo de desarrollo que organizó el espacio neuquino desde la década del ´60. “La expansión económica provincial iniciada a comienzos de los años ´70 con el boom demográfico, alcanza su mayor dinamismo en la década de los ´80 y entra en crisis en los ´90 con el achicamiento del aparato estatal y la privatización de las empresas estatales: YPF, Gas del Estado e Hidronor” (Iuorno, G.1999: pp. 198) “Estas políticas incluyen el desmantelamiento del rol histórico del estado y una marcada tendencia hacia la concentración de la riqueza y, en consecuencia, la polarización del entramado social que condena a la marginación y exclusión a amplios sectores de la población” (Sznol, F., 1999). Los sectores empobrecidos de la ciudad han recurrido a la ocupación espontánea de la tierra fiscal o privada, ante la necesidad de disponer de un lugar donde vivir, debiendo enfrentar deficitarias condiciones en su hábitat, tales como inadecuada infraestructura de servicios básicos, precariedad en las viviendas, alto grado de hacinamiento familiar, situación dominial irregular, entre alguna de ellas. Esta situación se puede enmarcar en lo que Duhau define como “urbanización popular, entendida como el hábitat producido de modo progresivo a través del mecanismo de “autoconstrucción”, generalmente (aunque no siempre) dentro de un marco que supone algún tipo de irregularidad jurídica en la modalidad de posesión del suelo, la subdivisión del mismo y de producción de la vivienda” (Duhau, 1998, pp. 77). Como ya se mencionara, en el sector noroeste de la ciudad confluye población migrante de distintos orígenes con población nativa, sectores diferenciados con viejos y nuevos pobladores urbanos y rurales, empleados estatales, obreros de la construcción y desocupados, entre otros. Esta heterogeneidad constituye, en su conjunto, una particular dinámica socio-espacial ligada entre sí por reivindicaciones que los llevan a movilizarse, conformando una definida fuerza social bajo diferentes niveles organizativos, en general desde ámbitos no formales. Así estos actores populares despliegan diversas estrategias para la subsistencia. Existen numerosos ejemplos de asentamientos localizados en este sector, que en sus inicios comenzaron como asentamientos espontáneos, con las características propias de los mismos. A medida que se van consolidando, el municipio les va otorgando paulatinamente la propiedad de la tierra y dotándolos de los servicios básicos, mejorando así notablemente la calidad de las viviendas y del hábitat en su conjunto. Aquellos que están emplazados en zonas con riesgo natural, el municipio plantea la erradicación a otras zonas tendientes a lograr una calidad de vida mínima necesaria. Las estrategias individuales o familiares son diferentes según el poder adquisitivo de la población, así se construyen sectores urbanos a partir de grupos socialmente hegemónicos, que localmente se sitúan en el denominado sector “alto” de la ciudad - bancos, financieras, administración y uso residencial -. Se desarrollan nuevas formas de asentamientos como barrios cerrados y countries localizados en espacios donde priman condiciones naturales con calidad ambiental, aspectos que priorizan estos grupos sociales. Se desarrollan, además, nuevos hábitos de consumo como los grandes centros de compra y de esparcimiento, que se emplazan en lugares que acentúa aún mas la fragmentación de la ciudad y redefinen el espacio urbano, pues estos

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actores económicos consideran al territorio en sus estrategias empresariales, desde la selección del emplazamiento hasta su forma de articulación con la totalidad del espacio urbano. Se inicia así la difusión de un modelo de comercialización que se manifiesta en la rápida instalación de hipermercados y de grandes firmas de comercialización con un radio de influencia que transforma al lugar en un mercado potencial muy amplio. Estos centros comerciales son las cadenas nacionales o internacionales, que además provocan la desaparición de actores económicos ligados a ámbitos pequeños dentro de la ciudad tales como los productores barriales (farmacias; videos, almacenes, mercerías entre otros.) (Pirez, 1995, pp11)

A modo de conclusión El proceso de urbanización en la ciudad de Neuquén se ha caracterizado por ser muy dinámico y espontáneo, construyendo de esta manera una ciudad desordenada y desarticulada social y espacialmente. Es importante recordar que, además tiene la particularidad de ser capital de provincia lo que le otorga funciones y características singulares. En el proceso de producción de la ciudad intervienen diversos actores sociales que cumplen funciones acordes a la etapa histórica y económica de cada momento. Así en sus inicios se puede detectar que el actor principal fue la Sociedad Anónima Nueva España con la venta de las tierras, definiéndose claramente como un actor económico con su propia racionalidad empresarial de principio de siglo. Con la provincialización del territorio neuquino, son el Estado provincial y el nacional, los actores políticos y económicos que desarrollan estrategias para el crecimiento de la ciudad, y la construcción del soporte físico para su reproducción. A partir de las políticas de desarrollo generadas por estos actores sociales, desde los años sesenta, a través de las empresas estatales como YPF, Gas del Estado e Hidronor se producen importantes flujos migratorios constituyéndose en los actores sociales más relevantes (décadas 70 y 80) en el crecimiento de la ciudad. Estos actores sociales se caracterizaron en un principio por ser mano de obra calificada, puesto que las actividades impulsadas por el Estado, como las energéticas y petrolíferas así lo requerían; como así también cargos administrativos y gerenciales que el sector público demandaba. El gobierno Local, principal actor para decidir sobre los planes de ordenamiento del territorio y las políticas a desarrollar, estuvo siempre bajo la influencia del gobierno provincial. Toda esta etapa se caracteriza por un fuerte dinamismo donde además intervienen otros actores sociales de base territorial local, como son los pequeños y medianos productores frutícolas próximos a la planta urbana, los que por la crisis de la actividad y una fuerte presión inmobiliaria, dejan de participar en la economía del sector primario e incorporan sus unidades productivas al uso urbano. La expansión territorial de la ciudad en estos momentos se hizo notar, donde los organismos estatales de construcción de viviendas, como el FONAVI, Banco Nacional Hipotecario, en esta instancia desempeñaron el rol de actores gubernamentales que implementaron políticas públicas tendientes a satisfacer las demandas habitacionales. No obstante éstas superaron la capacidad de las respuestas brindadas por el Estado y se comienzan a constituir cooperativas, mutuales y sindicatos que tienden a cubrir las necesidades de vivienda y que como

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actores sociales colectivos se reproducen en relación con los otros actores anteriormente señalados. A principio de los noventa con las reformas de ajuste estructural, que se implementan en el país y que la provincia no queda exenta, y con el proceso de privatización de las empresas estatales es que surgen dos actores muy diferenciados, que si bien en todo el proceso de crecimiento de la ciudad de alguna u otra forma estuvieron presentes, es en este momento donde prevalecen con lógicas particulares en la construcción de la ciudad. El proceso de privatización significó un cambio sustancial en cuanto a los actores sociales intervinientes, ya que se pasó de empresas hegemónicas estatales a múltiples actores económicos. Por un lado los actores económicos privados tanto de base territorial internacional, como las empresas petroleras, las de comunicación, las cadenas de hipermercados, las financieras y los de base nacional como las empresas constructoras, energéticas; adquieren una relevancia en la decisión y organización en el territorio de la ciudad. Al mismo tiempo y como contracara de este proceso de “modernización”, surgen los actores sociales con una lógica de necesidad que se desarrollan fuera del mercado y de las políticas públicas. Son los actores que participan en la urbanización popular a partir de la autoconstrucción de su vivienda. Este desarrollo se manifiesta a través de formas individuales o colectivas, organizaciones comunitarias, movimientos reivindicativos frente a los actores gubernamentales, formas que no son excluyentes y pueden presentarse en un mismo momento. (Pirez, 1995 pp. 13) Finalmente, en el proceso de producción de la ciudad de Neuquén se pueden detectar tres lógicas claramente definidas: 1) la Estatal, que tiene su desarrollo hasta los años ´80, con un marcado papel por parte del Estado provincial como del nacional en la regulación del territorio, a través de la obra pública y las políticas sociales; 2) la de Mercado donde el Estado pasa a desempeñar un rol subsidiario de los capitales que sobre él actúan, posibilitando la inversión privada con una racionalidad empresarial y 3) la de Necesidad, donde prevalecen los actores sociales que quedan excluidos de la lógica del mercado y de las políticas sociales por parte del Estado. El impacto de la globalización económica, junto a las reformas del Estado y a la transferencia de funciones a las provincias y municipios implica la redefinición del perfil de las ciudades convirtiéndose en claros actores políticos. En este momento histórico y político, donde los procesos de fragmentación territorial y social se agudizan cada vez más es imprescindible que la ciudad sea cada vez menos un negocio privado y más un bien social. Bibliografía Anguita, Julio; Ciminari, Mabel y Torrens, C., 1993. “Contradicciones en la apropiación y usos del suelo en un sector de la ciudad de Neuquén” en IV Encuentro de Geógrafos de América Latina . Población y dinámica espacial urbano-rural. Tomo 5. Mérida, Venezuela. Capua, Olga; Ciminari, M,; Kreiter, A.; Torrens,C., 1999, “La expansión de las ciudades. Consecuencias ambientales y en la calidad de vida” en Velásquez, G. Y García, M.C. (editores

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