Modelo para Evaluar la Gestión de Sistemas de Información en las Entidades Públicas Colombianas

Milton Jesús Vera Contreras

Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ingeniería, Departamento Ingeniería de Sistemas e Industrial Ciudad, Colombia 2013

Modelo para Evaluar la Gestión de Sistemas de Información en las Entidades Públicas Colombianas

Milton Jesús Vera Contreras

Trabajo de investigación presentada(o) como requisito parcial para optar al título de: Magister en Ingeniería de Sistemas y Computación

Director (a): José Ismael Peña Reyes PhD

Línea de Investigación: Gestión de Sistemas de Información Grupo de Investigación: Grupo de Investigación en Sistemas y TIC en las Organizaciones - GISTIC

Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ingeniería, Departamento de Ingeniería de Sistemas e Industrial Bogotá, Colombia 2013

Dedicatoria A Dios: Debes existir, Ignoro muchas cosas, pero confío en tu existencia. Oigo, pienso y siento a diario tu presencia. Silencioso y pensativo, camino en pos de ti.

A mi esposa, Mabel Hernández Molina: Me apoyaste diariamente, A lograr mis vanas utopías. Bohío fuiste de mis alegrías, Embeleso de mi duda permanente. Lo mejor de mi futuro será siempre, tener tu compañía.

A mi mamá, Margarita Contreras Rico, maestra de escuela que me dejó como herencia su pasión por leer y escribir, por aprender y enseñar.

A mi hermano mellizo Fredy Antonio Vera Contreras y mi hermana Pilar.

A mis muertos, en especial mi papá Álvaro Eduardo Vera Jáuregui, el nono Simón Vera y el tío Moncho Vera.

A toda mi familia Vera Jáuregui y Contreras Rico, en las lejanas tierras chitarera y cucuteña.

A mis profesores, recuerdo de todos ellos su nombre y más de una enseñanza.

A mis amigos.

Agradecimientos Al profesor José Ismael Peña Reyes, director del proyecto, por sus enseñanzas y valioso apoyo durante toda la maestría. A la Universidad Nacional de Colombia y en especial los profesores que tuve la oportunidad de conocer, cuyos aportes fueron de gran importancia en mi formación y en este proyecto. A mis compañeros de trabajo de entidades públicas y privadas con quienes compartí y comparto experiencias y apreciaciones de la realidad que orientó este proyecto. Un agradecimiento muy especial a todos los compañeros del Grupo de Investigación en Sistemas y TIC en las Organizaciones – GISTIC, quienes retroalimentaron permanentemente este trabajo y contribuyeron a mi formación como investigador y profesional.

Resumen y Abstract

IX

Resumen Este trabajo de maestría propone un modelo para evaluar la gestión de sistemas de información en las entidades públicas de Colombia. El modelo surge como recomendación para enfrentar las debilidades en gestión de sistemas de información, un problema que aparece en la literatura de la Paradoja de la Productividad que se identificó en una entidad pública en la que laboró el autor y que se generalizó a todo el Estado colombiano. Además de estudiar las debilidades identificadas, este trabajo pretende contribuir a reducirlas, por lo que se propone un enfoque de rigor y relevancia fundamentado en el paradigma del realismo crítico y la multimetodología, propicios para situaciones problema que quieren cambiarse. El modelo propuesto se fundamenta en documentos, entrevistas y experiencias provenientes de entidades de la rama ejecutiva de orden nacional del estado colombiano y una amplia revisión de literatura. El modelo y los hallazgos tienen interesantes implicaciones para investigadores y profesionales.

Palabras clave: Paradoja de la Productividad, Gestión de Sistemas de Información, Gobierno de TI, Gerente de TI, Función de TI, Administración Pública.

Resumen y Abstract

X

Abstract This master work proposes a model for evaluate the management of information systems in public institutions of Colombia. The model results as a recommendation to address the mismanagement of information systems, an emerging problem in the literature of the Productivity Paradox of IT which was identified in a public institution in which the author worked. Besides studying the mismanagement identified, this paper aims to contribute to reduce them, so we propose a relevance versus rigor approach based on the paradigm of critical realism and multi-methodologie, suitable for problem situations than you want to change. The proposed model is based on documents, interviews and experiences from institutions of the executive branch of the Colombian State and an extensive review of literature. The model and findings have interesting implications for researchers and practitioners.

Keywords: Paradox of Productivity, Information Systems Management, IT Governance, IT Manager, IT Function, Public Administration.

Contenido

XI

Contenido Pág. i Resumen ......................................................................................................................... IX Lista de figuras ............................................................................................................ XIV Lista de gráficas .......................................................................................................... XVI Lista de cuadros ......................................................................................................... XVII Introducción..................................................................................................................... 1 1.

Metodología .............................................................................................................. 5 1.1 Rigor y Relevancia........................................................................................... 6 1.2 Paradigma Diseño de la Ciencia en ISD ........................................................ 12 1.3 Paradigma del Realismo Crítico ..................................................................... 15 1.3.1 Ontología en el Realismo Crítico ......................................................... 18 1.3.2 Epistemología en el Realismo Crítico .................................................. 21 1.3.3 Axiología, la Crítica en el Realismo Crítico .......................................... 22 1.3.4 Metodología en el Realismo Crítico ..................................................... 23 1.4 Flujo de la multimetodología .......................................................................... 25 1.4.1 Identificación del Problema ................................................................. 26 1.4.2 Apreciación ......................................................................................... 27 1.4.3 Retroducción ....................................................................................... 28 1.4.4 Evaluación .......................................................................................... 28 1.4.5 Acción ................................................................................................. 28 1.5 Múltiples Métodos de Múltiples Paradigmas y Teorías ................................... 29 1.5.1 Teoría de la Moda ............................................................................... 29 1.5.2 La Crisis de Identidad de la ISD .......................................................... 30 1.5.3 Análisis de Citaciones y Cocitaciones ................................................. 30 1.5.4 Revisión Sistemática de la Literatura .................................................. 31 1.5.5 Metodología de Sistemas Blandos ...................................................... 33 1.5.6 Análisis Cuantitativo en ISD ................................................................ 33 1.6 Planeación de la Multimetodología en este proyecto ..................................... 34

2.

Identificación del Problema ................................................................................... 37 2.1 El problema en el mundo profesional: La Gestión de TIC/IS en UEP ............. 37 2.1.1 El área de TIC de UEP ........................................................................ 39 2.1.2 Descripción de las situaciones problema............................................. 44 2.1.3 Definición del problema ....................................................................... 46

XII

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas 2.2

El problema en el mundo académico: Paradoja de la Productividad ...............47 2.2.1 Descripción del protocolo de búsqueda y selección en el IRS .............47 2.2.2 La Paradoja de la Productividad ..........................................................50

3.

Resumen de Resultados: Iteraciones en la multimetodología ............................55 3.1 Iteración 1: Caso de Estudio UEP ..................................................................56 3.1.1 Apreciación - Resolución .....................................................................56 3.1.2 Apreciación - Redescripción ................................................................61 3.1.3 Análisis/Retroducción y Evaluación .....................................................66 3.1.4 Acción..................................................................................................74 3.2 Iteración 2: Comparación de UEP con otras entidades ...................................80 3.2.1 Apreciación ..........................................................................................81 3.2.2 Análisis/Retroducción y Evaluación .....................................................86 3.3 Iteración 3: Sistemas de Información y Gobierno Electrónico .........................87 3.3.1 Apreciación Análisis/Retroducción y Evaluación ..................................87 3.3.2 Acción..................................................................................................90

4.

Hallazgos en el IRS: Gestión Pública y Sistemas de Información .......................91 4.1 Teoría de la Moda ..........................................................................................95 4.2 Administración, Gestión, Gerencia, Gobierno y Liderazgo ..............................98 4.3 Gestión Pública: Burocracia, NPM y Gobierno Electrónico ...........................101 4.4 La Disciplina de los Sistemas de Información ...............................................103 4.4.1 Modelo de la Teoría de Estructuración ..............................................103 4.4.2 Modelo del Sistema Trabajo ......................................105 4.4.3 La red nomológica .............................................................................106 4.5 Gestión de TIC y Sistemas de Información ...................................................109 4.5.1 CIO ....................................................................................................111 4.5.2 La organización del área o departamento de TIC/IS ..........................113 4.5.3 Las capacidades de TIC/IS ................................................................ 115 4.5.4 Las mejores prácticas de TIC/IS ........................................................117 4.5.5 Evaluación de la gestión de TIC/IS ....................................................119 4.6 Gestión de IS en entidades públicas ............................................................125 4.7 Evaluación de los IS - Éxito / Impacto de los IS ............................................128 4.8 Definición de términos ..................................................................................133 4.8.1 Los conceptos de poder y política ......................................................133 4.8.2 El concepto de Modelo ......................................................................134 4.8.3 El concepto de Evaluación .................................................................136

5.

Hallazgos en PCS: Gestión de IS en el Estado Colombiano ..............................139 5.1 COINFO .......................................................................................................140 5.2 Software desarrollado y promocionado por el sector público colombiano .....142 5.3 CONPES ......................................................................................................143 5.4 Organigramas y Funciones TIC/IS de Entidades ..........................................145 5.5 Ministerio de las TIC y Gobierno en Línea ....................................................149

6.

Propuesta de modelo para evaluar la gestión de IS en entidades públicas .....153 6.1 Resumen de elementos tomados del PCS ...................................................153 6.2 Resumen de elementos tomados del IRS: Revisión de modelos ..................155 6.3 Propuesta de Modelo ...................................................................................158

7.

Conclusiones y recomendaciones ......................................................................163 7.1 Síntesis de Resultados .................................................................................163

Contenido 7.2 7.3 7.4

XIII El modelo propuesto .................................................................................... 167 Recomendaciones para el mundo profesional ............................................. 169 Propuestas de Trabajos de investigación Futuros ........................................ 170

A.

Anexo I: Análisis Encuesta UEP ......................................................................... 171

B.

Anexo II: Sitio Web área de TIC de UEP.............................................................. 179

C.

Anexo III: Otros Anexos ....................................................................................... 183

Bibliografía .................................................................................................................. 185

Contenido

XIV

Lista de figuras Pág. Figura 1: Organización del Contenido del Trabajo......................................................... 4 Figura 1-1: Enfoque de Equilibrio entre Rigor y Relevancia ........................................... 11 Figura 1-2: Marco de Investigación en ISD .................................................................... 13 Figura 1-3: Contexto de rigor y relevancia en este trabajo ............................................. 14 Figura 1-4: Caracterización del realismo crítico .............................................................. 18 Figura 1-5: Ontología del realismo crítico ....................................................................... 19 Figura 1-6: Los tres mundos de Habermas .................................................................... 22 Figura 1-7: Tres sistemas de Checkland y contexto de investigación ............................. 24 Figura 1-8: Flujo de la Multimetodología ........................................................................ 26 Figura 1-9: Planeación del Contexto del trabajo ............................................................. 35 Figura 2-1: Imagen enriquecida para identificar el problema .......................................... 38 Figura 2-2: Estructura Organizacional UEP y Área de TIC ............................................. 39 Figura 2-3: Resumen Explicaciones Paradoja de la Productividad ................................. 51 Figura 3-1: Flujo real de la multimetodología al finalizar el trabajo ................................. 55 Figura 3-2: Resumen Plan Cuatrienal de TIC/IS de UEP periodo 2006-2010 ................. 57 Figura 3-3: Resumen Apreciación-Redescripción - La gestión de TIC/IS en UEP .......... 62 Figura 3-4: Resumen Apreciación-Redescripción UEP/IRS ........................................... 66 Figura 3-5: Mecanismos hipotéticos Iteración 1 ............................................................. 67 Figura 3-6: Estrategia de Acción en UEP: Convertir las Debilidades en Fortalezas........ 74 Figura 3-7: Mapa de Servicios y Componentes de TIC en UEP ..................................... 77 Figura 3-8: Árbol de indicadores gestión de TIC/IS en UEP ........................................... 79 Figura 3-9: Ejemplo presentación Indicador de proyectos de TIC/IS en UEP ................. 80 Figura 3-10: Estructura Estado Colombiano – Apreciación Iteración 2 ........................... 81 Figura 3-11: Mecanismos hipotéticos Iteración 2 ........................................................... 86 Figura 4-1: Mapa conceptual de temáticas revisadas en el IRS sobre el problema ........ 92 Figura 4-2: Red de citaciones entre artículos representativos ........................................ 94 Figura 4-3: Preguntas Fundamentales de la Teoría de la moda ..................................... 95 Figura 4-4: Respuestas a las Preguntas de la Teoría de la moda .................................. 96 Figura 4-5: Ciclo de selección eficiente y moda ............................................................ 97 Figura 4-6: Resumen de conceptos Administración, Gestión y otros ............................ 100 Figura 4-7: Evolución de la gestión en el contexto público ........................................... 101 Figura 4-8: Modelo Teoría de la estructuración ............................................................ 104 Figura 4-9: Modelo Sistema Trabajo .................................................... 105 Figura 4-10: Modelo Red nomológica .......................................................................... 107 Figura 4-11: Modelo de Identidad de la ISD según literatura de 1985 a 2006 .............. 107

Contenido

XV

Figura 4-12: Mapeo del Modelo de Identidad de la ISD y la red nomológica ................108 Figura 4-13: Jerarquía IRM, ISM, ITM, IM ....................................................................109 Figura 4-14: Modelo Organizacional TIC/IS como socio estratégico .............114 Figura 4-15: Modelo Organizacional TIC/IS como proveedor ...................... 114 Figura 4-16: Modelo Organizacional TIC/IS escalable .............................. 115 Figura 4-17: Modelo de Influencia de las Capacidades de IS .......................................117 Figura 4-18: La evaluación dirige la gestión .................................................................120 Figura 4-19: Evaluación y Gestión ................................................................................120 Figura 4-20: Modelo Cuadro de Mando de la función de TIC/IS (ISFS) ........................ 121 Figura 4-21: Modelo de valor de las TIC en el negocio .................................................122 Figura 4-22: Modelo Cuadro de Mando para TIC/IS (BSC-IS) ......................................123 Figura 4-23: Modelo Portafolio de Métricas para medir y comunicar valor de TIC ........124 Figura 4-24: Conceptualización Gestión de IS en entidades públicas ........................... 125 Figura 4-25: Modelo de IS Públicos PMIS ....................................................................126 Figura 4-26: Modelo de Éxito de los IS D&M 1992 ....................................................... 129 Figura 4-27: Modelo de Éxito de los IS D&M revisado 2003 .........................................129 Figura 4-28: Definición del impacto de los IS ................................................................ 131 Figura 4-29: Modelo de medición del impacto de los IS ................................................132 Figura 5-1: Resumen de Hallazgos en el PCS.............................................................. 139 Figura 5-2: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Estatus ........145 Figura 5-3: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Nombres .....146 Figura 5-4: Codificación funciones de Entidades en AtlasTI, Familia Nombres.............147 Figura 5-5: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Prácticas .....148 Figura 5-6: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Impacto .......149 Figura 6-1: Relación entre modelos según las citaciones .............................................156 Figura 6-2: Modelo para evaluar la gestión de IS en entidades públicas colombianas ..158 Figura 6-3: Cubo de indicadores para evaluar la gestión de IS en entidades públicas ..160 Figura 6-4: El tiempo y el modelo de evaluación de la gestión de IS ............................ 161 Figura 8-1: Página inicial sitio web área de TIC de UEP ...............................................179 Figura 8-2: Página portafolio de servicios área de TIC de UEP ....................................180 Figura 8-3: Página proyectos área de TIC de UEP ....................................................... 180 Figura 8-4: Página equipo de trabajo área de TIC de UEP ...........................................181 Figura 8-5: Página plataforma tecnológica área de TIC de UEP ...................................181 Figura 8-6: Página indicadores área de TIC de UEP ....................................................182

Contenido

XVI

Lista de gráficas Pág. Gráfica 2-1: Presupuesto TIC UEP años 2008, 2009 y 2010 en millones de pesos ....... 43 Gráfica 2-2: Cantidad de artículos por año sobre la Paradoja de la Productividad ......... 51 Gráfica 2-3: Citaciones por año a (Brynjolfsson, 1993; Brynjolfsson & Hitt, 1996, 1998) 52 Gráfica 3-1: Detalle de solicitudes de servicio en UEP por categoría de servicio ........... 70 Gráfica 3-2: Detalle de solicitudes de desarrollo por aplicativo en UEP.......................... 71 Gráfica 3-3: Cantidad Eventos de riesgo en las TIC por mes en UEP ............................ 75 Gráfica 3-4: Eventos de riesgo por componente en UEP visibles a usuarios finales ...... 76 Gráfica 3-5: Eventos de riesgo por componente en UEP causa raíz .............................. 76 Gráfica 3-6: Posición alto/bajo áreas TIC/IS dentro del organigrama de las entidades ... 84 Gráfica 3-7: Clasificación nombres áreas TIC/IS en las entidades revisadas ................. 84 Gráfica 4-1: Análisis de citaciones de (Abrahamson, 1991, 1996).................................. 98 Gráfica 4-2: Análisis de citaciones de (DeLone & McLean, 1992, 2003) ...................... 130 Gráfica 5-1: Resultados de GEL en las entidades periodo 2008-2011 ......................... 151 Gráfica 8-1: Análisis Respuestas a la Pregunta 1 ........................................................ 173 Gráfica 8-2: Análisis Respuestas a la Pregunta 2 ........................................................ 173 Gráfica 8-3: Análisis Respuestas a la Pregunta 3 ........................................................ 174 Gráfica 8-4: Análisis Respuestas a la Pregunta 9 ........................................................ 174 Gráfica 8-5: Análisis Respuestas a la Pregunta 13....................................................... 175 Gráfica 8-6: Análisis Respuestas a la Pregunta 8 ........................................................ 175 Gráfica 8-7: Análisis Respuestas a la Pregunta 12....................................................... 176 Gráfica 8-8: Análisis Respuestas a la Pregunta 5 ........................................................ 176

Contenido

XVII

Lista de cuadros Pág. Cuadro 1-1: Resumen Literatura Rigor y Relevancia en la ISD ........................................6 Cuadro 1-2: Lineamientos para aplicar el diseño de la ciencia .......................................13 Cuadro 1-3: Resumen Literatura Realismo Crítico y Multimetodología ...........................15 Cuadro 1-4: Mapeo entre etapas de la investigación y tres mundos de Habermas .........25 Cuadro 1-5: Resumen Metodología Revisión Sistemática de la Literatura ......................32 Cuadro 1-6: Mapeo Habermas-Checkland-Mingers y Rigor-Relevancia .........................34 Cuadro 1-7: Diseño de la Multimetodología para este trabajo .........................................36 Cuadro 2-1: Distribución del personal en el área de TIC de UEP....................................41 Cuadro 2-2: Resumen de Situaciones Problema ............................................................44 Cuadro 2-3: Resumen cuatro (4) artículos, búsqueda sobre el problema en IRS ............48 Cuadro 2-4: Resumen literatura revisada sobre la Paradoja de la Productividad ............53 Cuadro 3-1: Clasificación Situaciones Problema ............................................................63 Cuadro 3-2: Apreciación Organigrama y Posición TIC/IS Entidades Públicas.................82 Cuadro 3-3: Resumen Planes de Desarrollo y documentos CONPES revisados ............88 Cuadro 4-1: Resumen hallazgos en el IRS: Temáticas y conteo de artículos .................93 Cuadro 4-2: Jerarquía IRM, ISM, ITM, IM .....................................................................110 Cuadro 4-3: Resumen literatura sobre el CIO ............................................................... 112 Cuadro 4-4: Resumen literatura sobre capacidades de TIC/IS .....................................116 Cuadro 4-5: Resumen literatura sobre crítica a las mejores prácticas .......................... 118 Cuadro 4-6: Enfoque de las mejores prácticas de TIC ..................................................118 Cuadro 4-7: Principios para la gestión de IS Públicos...................................................127 Cuadro 4-8: Mapeo dimensiones del modelo D&M con Shanon/Weaver y Mason ........128 Cuadro 4-9: Mapeo de (Benbasat & Zmud, 2003) y (DeLone & McLean, 1992, 2003)..130 Cuadro 4-10: Correlación dimensiones de (Benbasat & Zmud, 2003) y perfil usuario...132 Cuadro 4-11: Conceptos sobre modelo en la literatura .................................................134 Cuadro 5-1: Presupuesto Gobierno en Línea Colombia entre 2001 y 2011 ..................150 Cuadro 5-2: Presupuesto Gobierno en Línea Colombia 2012 .......................................150 Cuadro 6-1: Comparación de modelos .........................................................................155 Cuadro 8-1: Preguntas encuesta UEP ..........................................................................171 Cuadro 8-2: Participación de los usuarios en encuesta UEP ........................................172

Introducción Cuando se trabaja en una entidad pública en Colombia y se observan situaciones que no concuerdan con los supuestos fundamentales de un buen gobierno surgen varias inquietudes: ¿Cómo es posible que esto ocurra?, ¿Cómo denunciar sin perder el empleo o incluso ser perseguido?, ¿Cómo liderar un verdadero cambio y evitar estas situaciones?, ¿Pasará lo mismo en el sector privado?, ¿Dónde queda el discurso de la campaña política?, ¿Qué sucede con los entes de control internos y externos del Estado?, ¿Con la tecnología moderna que agiliza y facilita el acceso a la información y la moda del gobierno electrónico , por qué nadie estudia estas situaciones? Aquellos que tienen muchos años trabajando con el Estado responden cosas como: “no hay que asombrarse, así funciona la política en este país y no va a cambiar”. En la era del “homo tecnologicus”, un profesional que se enfrente a este tipo de situaciones podría pensar que realmente las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), como eje de los Sistemas de Información 1, propician la oportunidad de transformar el Estado y hacerlo más transparente, eficiente y participativo. Sin embargo, la realidad es muy distinta, la gestión de TIC/IS2 en lugar de transformar la gestión pública colombiana está influenciada por, y al servicio de, sus prácticas. Como consecuencia, el estado ha experimentado un enorme crecimiento en materia de TIC/IS pero su gestión presenta serios problemas que impiden que las inversiones y esfuerzos redunden en un impacto palpable por los ciudadanos y especialmente un impacto que sea sostenible ante los cambios de gobierno y ante los cambios de gerentes o directivos responsables de TIC/IS.

1

Salvo por las TIC, los demás términos provenientes de idiomas diferentes al castellano se escribirán en medio de signos “” en letra cursiva. Si aplica una sigla se indicará en medio de paréntesis “(“ - “)” y en el resto del documento se usará la sigla en el idioma original. 2 En adelante se hablará de TIC/IS para referirse a ambos, las TIC y los IS.

2

Introducción

El panorama anterior es el contexto macro que motiva este trabajo de maestría. El contexto micro está asociado con las situaciones particulares de la gestión de TIC/IS de Una Entidad Pública Colombiana de orden Nacional (UEP)3, en la cual laboró el autor y cuyo nombre real se oculta para evitar infringir normas de confidencialidad de la información pública.

El problema a estudiar es el conjunto de debilidades en la gestión de TIC/IS en las entidades públicas colombianas. Es un problema complejo que involucra personas, estructuras sociales y políticas, elementos de carácter tecnológico y sus interrelaciones. Es un problema que mezcla temas propios de la Disciplina de los Sistemas de Información con temas de las disciplinas organizacionales y de negocios y temas de carácter político, además de involucrar el contexto particular de Colombia. El problema se identifica en UEP como caso de estudio inicial y en el desarrollo de la investigación se consigue demostrar que el problema es común a varias entidades y en general a todo el Estado colombiano. Este problema se identificó en la literatura científica como una de las explicaciones para la Paradoja de la Productividad de las TIC , expresado como mala gestión e interpretado como debilidades por considerar que el adjetivo malo sólo puede emplearse después de haber realizado una evaluación, como se expondrá posteriormente.

Para enfrentar el problema se propone evaluar durante todo el ciclo de vida de la gestión de TIC/IS, para lo cual se conceptualiza qué se entiende por gestión, gestión pública, gestión de TIC y gestión de IS y se aprecia en la realidad cómo opera y qué se espera de la gestión de TIC/IS. La idea de evaluar permanentemente se toma de la práctica popularizada en contextos gerenciales como “Lo que no se mide no se gestiona” ”, que se estudiará en la revisión de la literatura. Esta idea es además consistente con una de las prácticas de buen gobierno, la transparencia y rendición de cuentas.

3

Aunque la información empleada para este trabajo es pública, se omite el nombre real porque el autor ya no labora en esa entidad y está obligado por ley a mantener la reserva de cierta información. En adelante se usará la sigla ficticia UEP para referirse a la entidad.

Introducción

3

Puesto que la profesión a la que más compete la gestión de TIC/IS en Colombia es la Ingeniería de Sistemas y Computación, el problema se estudia desde la perspectiva de esta profesión y en particular de la ISD. En ese sentido se propone un enfoque de rigor y relevancia, lo que significa estudiar con rigurosidad científica los problemas que enfrentan los profesionales en procura de aportar soluciones que puedan ponerse en práctica. Este enfoque ha sido estudiado ampliamente en la ISD, como se detalla en la metodología y es consistente con el perfil de maestría profundización. El enfoque es muy importante pues enfatiza que sea una mirada científica al panorama expuesto inicialmente, algo más objetivo que una simple crítica personal.

Considerando la complejidad del problema y su contexto y el hecho particular de involucramiento profesional del autor con la entidad donde inicia el trabajo, se adopta el paradigma del realismo crítico y la multimetodología. Esta selección facilita en primer lugar la acción, es decir, generar resultados aplicables en la práctica, cambiar la realidad donde se presenta el problema. Esto es consistente con el enfoque de rigor y relevancia y en la literatura se relacionan el paradigma y el enfoque. En segundo lugar el paradigma ofrece un cimiento teórico desde la filosofía de la ciencia que es propicio para problemas de carácter sistémico, como el que se aborda en este trabajo. En tercer lugar, el paradigma respalda la relatividad del conocimiento y la posibilidad de la subjetividad en la investigación. Finalmente, las creencias axiológicas del paradigma resaltan la importancia de la crítica cuando se estudian fenómenos sociales y lo necesario de una ciencia que evalué y transforme, que mejore la realidad social en la que se desenvuelve el investigador y que contiene el problema objeto de estudio.

La complejidad del problema implica también una complejidad en los resultados obtenidos, caracterizada por su relación con gran cantidad de temas de investigación disponibles en la literatura de las últimas dos décadas, y una variedad de situaciones en el contexto profesional. Un aporte fundamental de este trabajo es la síntesis de muchas temáticas de investigación y muchos fenómenos de la realidad alrededor de una única idea, la gestión de IS. Puntualmente se formula un modelo que vislumbra el camino de futuras investigaciones que podrán contribuir a formular una teoría y práctica de la gestión de IS en el sector público colombiano, modelo fundamentado en los hallazgos de la literatura científica y las indagaciones realizadas en UEP y otras entidades públicas. El modelo además permitirá a los profesionales orientar su labor, específicamente formular

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Introducción

sus planes de gestión de IS contextualizados a la realidad de las entidades públicas colombianas y las estrategias del gobierno de turno y evaluar su efectividad e impacto, evidenciando si su gestión es buena, regular o mala, con lo cual se contribuye a reducir la aparente Paradoja de la Productividad.

A continuación se presentan el problema y resultados de este trabajo organizados como lo muestra la Figura 1. El capítulo 1, la metodología, orienta el trabajo desde la identificación del problema hasta las conclusiones y recomendaciones, por lo que se ubica transversal a todos los capítulos. La bibliografía y anexos se ubican como el piso de la figura pues representan el sustento teórico y la evidencia empírica. Los demás capítulos muestran el enfoque de rigor y relevancia, presentando por separado el mundo profesional y el académico, fusionados al final con el modelo, conclusiones y recomendaciones. Figura 1:

Organización del Contenido del Trabajo

(Elaboración propia)

1. Metodología Las acciones de los investigadores están guiadas por sistemas de creencias llamados comúnmente paradigmas, los cuales se definen principalmente por las respuestas a cuatro grupos de preguntas, asociadas con la ontología, la epistemología, la axiología y la metodología. Las preguntas ontológicas indagan ¿qué existe? y si ¿la existencia es objetiva o subjetiva con relación al investigador? Las preguntas epistemológicas están orientadas a ¿cómo conocer? y ¿cómo evaluar la verdad y/o validez del conocimiento? (Mingers, 2001; Wynn-Jr. & Williams, 2012). Las preguntas axiológicas corresponden a lo que se considera correcto (Mingers, 2001, 2006), valorando incluso la praxis, es decir, si el conocimiento debe ser útil y aplicable en la práctica (Hevner, March, & Park, 2004; Syed, Mingers, & Murray, 2009). La metodología se refiere a los procedimientos que debe seguir el investigador (métodos, técnicas e instrumentos), los cuales son dependientes de las respuestas a las preguntas anteriores y, generalmente, se derivan de ellas (Mingers, 2001; Mingers & Willcocks, 2004; Hevner et al., 2004; Wynn-Jr. & Williams, 2012). Aunque la cantidad de paradigmas disponibles es reducida, hay muchos autores que proponen diferentes caracterizaciones, que varían según la disciplina. En la ISD se distinguen por lo menos tres tipos de paradigmas: positivista, interpretativista y mixtos, de los cuales surgen muchas variaciones (Mingers, 2001; Hevner et al., 2004; Wynn-Jr. & Williams, 2012). Considerando que la metodología siempre está relacionada con un paradigma y que hay diversidad de paradigmas, es conveniente presentar la metodología conjuntamente con las creencias ontológicas, epistemológicas y axiológicas.

En este trabajo se adopta el paradigma del realismo crítico y la multimetodología asociada a este paradigma, que plantea el uso de múltiples paradigmas, teorías y métodos para enfrentar un problema (Mingers, 2000, 2001; Mingers & Willcocks, 2004; Mingers, 2006; Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012). Consecuentemente se adopta el marco para la investigación en la ISD, que sugiere una combinación entre el paradigma de las ciencias del comportamiento y el paradigma del diseño de la ciencia (Hevner et al., 2004), con un enfoque de equilibrio entre el rigor científico y la relevancia

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

práctica, tema ampliamente debatido en la ISD desde finales de la década de los 90 (Benbasat & Zmud, 1999; Straub & Ang, 2008, 2011). Literatura reciente muestra que existe un punto de encuentro consistente entre estas tres propuestas y respalda teóricamente su adopción (Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012).

En lo que resta del capítulo se exponen en detalle el enfoque de rigor y relevancia, el paradigma del diseño de la ciencia, el paradigma del realismo crítico y la multimetodología; la justificación para adoptarlos y la manera como se aplican en este trabajo.

1.1 Rigor y Relevancia En la literatura de la ISD aparece un debate permanente sobre la existencia de una desconexión entre la academia y la empresa, caracterizada por dos situaciones: Primero que los problemas de investigación en ISD no consideran las necesidades reales de las empresas. Segundo que los resultados de las investigaciones en ISD no son llevados a la práctica ni existe una transferencia de conocimiento efectiva de los académicos a los profesionales y las empresas (Straub & Ang, 2008, 2011). Algunos autores han revisado en detalle este debate para identificar con claridad las causas de estas dos situaciones y recomendar mecanismos para resolverlas (Benbasat & Zmud, 1999; Davenport & Markus, 1999; Straub & Ang, 2008, 2011). Existen propuestas que abordan el debate desde perspectivas de carácter metodológico (Baskerville & Myers, 2004; Hevner et al., 2004), otras que revisan la relación entre académicos y profesionales (Bartunek, 2007; Klein & Rowe, 2008; Gill & Bhattacherjee, 2009) y otras que formulan propuestas holísticas que involucran aspectos ontológicos, epistemológicos, metodológicos y éticos desde la visión del paradigma del realismo crítico (Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012). El Cuadro 1-1 resume la literatura revisada sobre este tema. Cuadro 1-1: Resumen Literatura Rigor y Relevancia en la ISD (Elaboración propia) Clasificación

Resumen

Referencia

Revisión detallada del Sugiere cinco causas para el debate y (Benbasat & Zmud, debate

de

relevancia,

rigor

y nueve

recomendaciones

para 1999)

enfrentarlo. Dentro de las causas se

Capítulo 1

explicaciones

7

y encuentran: (i) dar mayor valor al rigor,

recomendaciones para (ii) reducida relación de los académicos enfrentarlo.

con el contexto profesional y (iii) factores políticos y organizacionales, en especial del lado de la academia. Dentro de las recomendaciones se encuentra (i) mirar primero

el

contexto

práctico

para

identificar problemas y sólo después revisar la literatura y (ii) escribir artículos más ajustados a la audiencia profesional. Acuerdos y desacuerdos con el artículo (Davenport

&

anterior, específicamente cuatro ideas Markus, 1999) donde

hay

académicos

desacuerdo: de

ISD

(i)

deben

los imitar

disciplinas como leyes y medicina en lo referente

a

problemas

la

interacción

profesionales;

con

los

(ii)

la

importancia de realizar cambios en las revistas científicas y de publicar en revistas profesionales; (iii) revisar la relación

con

los

profesionales,

en

particular los consultores y (iv) no enfocarse sólo en profesionales de amplia experiencia sino también en profesionales jóvenes y estudiantes de maestría. Dos comentarios editoriales llamando a (Straub

&

presentar trabajos que revisen el debate 2008, 2011) y propongan alternativas para finalizarlo, así como evidencias de que la academia está influyendo en la práctica de los IS. Una idea relevante corresponde a la clasificación entre revistas académicas,

Ang,

8

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

profesionales y mixtas. Propuestas

Propone la investigación acción para que (Baskerville

Metodológicas

&

para la investigación sea relevante en la Myers, 2004)

abordar problemas con práctica, rigor y relevancia.

ejemplificando

con

seis

artículos del mismo número de la revista. Propone

un

marco

para

realizar (Hevner

et

al.,

investigación en ISD que combina el 2004) paradigma

de

comportamiento

las

ciencias

y el paradigma

del de

diseño de la ciencia; y siete lineamientos para usar este marco de investigación, equilibrando rigor y relevancia. Propuestas modificar

para Como aparece en el título del artículo, no la

(Bartunek, 2007)

manera se necesita investigación relevante a la

como se relacionan los práctica ni conjunta entre académicos y académicos profesionales.

y

los profesionales. En su lugar, se requiere mejorar las relaciones y la manera de comunicarse, en particular es importante generar entusiasmo en los lectores profesionales hacia los resultados de las investigaciones. Propone la idea de “estudiantes de (Klein

&

Rowe,

doctorado profesionalmente calificados”, 2008) aprovechando el conocimiento práctico y la experiencia profesional para incluir relevancia en las investigaciones en ISD. Plantea tres desafíos para la ISD: (i)

(Gill

desafío de investigación, referente a lo

Bhattacherjee,

que debe investigarse y como debe 2009) hacerse, (ii) desafío de información, correspondiente a conseguir que los resultados sean visibles y usados por los clientes potenciales y (iii) desafío de los

&

Capítulo 1

9

recursos, relativo a la financiación de las investigaciones. El artículo se centra en el segundo desafío y aborda lo referente a

comunicar

y

resultados.

promocionar Ofrece

los cinco

recomendaciones: (i) revisar el núcleo de la

disciplina

práctica, híbridos

y

(ii) de

relacionarlo promover

doctorado

con

la

programas académicos-

profesionales, (iii) promover programas donde se haga énfasis en la práctica, (iv) publicar

artículos

orientados

a

los

profesionales y (v) definir metas de investigación enfocadas en la práctica. Propuestas

holísticas Explica la manera como el realismo (Syed et al., 2009)

basadas

en

el crítico permite abordar la desconexión

paradigma del realismo entre la investigación y la práctica. crítico.

Presenta

detalles

ontológicos,

epistemológicos, metodológicos y éticos. Si bien el artículo se refiere a las ciencias de negocios y administración, las ideas y propuestas son aplicables a la ISD. Resume el paradigma del realismo (Wynn-Jr. crítico,

sus

detalles

epistemológicos

y

ontológicos se

enfoca

y Williams, 2012) en

proporcionar lineamientos metodológicos que guíen casos de estudio en ISD. Afirma que el paradigma del realismo crítico puede reducir el debate de rigor y relevancia.

&

10

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Existe una estrecha relación entre el contexto de este trabajo y la literatura revisada sobre rigor y relevancia: En primer lugar, en el contexto profesional se requiere que la academia mire más de cerca las necesidades de las empresas, de lo cual hay experiencias anecdóticas y evidencia escrita (López, 2011). En segundo lugar y de la mano con la necesidad del contexto profesional, en el contexto académico, la Universidad Nacional de Colombia (UNAL) ofrece desde el año 2010 la modalidad de profundización para la Maestría en Ingeniería de Sistemas y Computación. “La Maestría de profundización examina y actualiza el desarrollo de conocimientos, habilidades y destrezas disciplinarios que permiten el análisis orientado a la solución de problemas de carácter profesional” (Art. 11. UNAL - Acuerdo No. 033, 2007). El hecho de involucrar en la academia el análisis de problemas profesionales se relaciona directamente con las propuestas de la literatura sobre “estudiantes de doctorado profesionalmente calificados” (Klein & Rowe, 2008); “promover programas de doctorado híbridos académicosprofesionales” (Gill & Bhattacherjee, 2009) y las demás propuestas de la literatura presentada en el Cuadro 1-1. Si bien las propuestas de la literatura se refieren al nivel de doctorado y el contexto de este trabajo es de maestría, la relación se establece en el sentido de dar relevancia a los problemas prácticos al identificar problemas de investigación y al escribir y divulgar los resultados con enfoque en su aplicación. Es igual de importante que los académicos miren más de cerca el mundo profesional y que los profesionales aprendan de los académicos su rigurosidad.

Con fundamento en el contexto de este trabajo, el análisis de la literatura y la relación establecida entre ambos, se propone una abstracción consistente en dos mundos, el profesional y el académico, en medio de los cuales se encuentra el estudiante de maestría (Figura 1-1). En la parte superior de la figura se muestra el amplio espectro de la ingeniería de sistemas y computación, del cual este trabajo toma el subconjunto de la ISD. En la parte inferior de la figura aparece el estudiante de maestría en medio de los dos mundos y realizando un ejercicio intelectual para identificar el problema y llegar a una solución. Dependiendo de la cercanía del estudiante con alguno de los dos mundos será el perfil de maestría seleccionado (investigación o profundización). Cuando la elección es profundización el origen del problema debe corresponder al mundo profesional, pero se plantea, de manera consistente con la literatura, que el estudiante mantenga un equilibrio entre los dos mundos y desarrolle un trabajo cuyos resultados sean de importancia para ambos, los profesionales y académicos.

Capítulo 1

11

Figura 1-1: Enfoque de Equilibrio entre Rigor y Relevancia (Elaboración propia)

Esta abstracción puede parecer totalmente fundamentada en el paradigma del diseño de la ciencia (Hevner et al., 2004), sin embargo, es una idea anterior a la revisión de la literatura, originada por la falta de claridad que existía al inicio del trabajo sobre la diferencia entre los dos perfiles de maestría. En ese sentido, si se tiene en cuenta que el perfil de maestría al cual corresponde este trabajo es de profundización, se está siendo consistente con

las ideas planteadas anteriormente, particularmente que “los

investigadores deben mirar en la práctica para identificar temas de investigación y mirar la literatura de IS sólo después de comprometerse con un tema específico” (Benbasat & Zmud, 1999). En el siguiente numeral de este capítulo se revisará el paradigma del diseño de la ciencia y se reconciliará con la propuesta de la Figura 1.

12

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Finalmente, debe aclararse que, si bien este trabajo parte de un problema del mundo profesional y se desarrolla bajo un enfoque de rigor y relevancia, no se pretende tener dentro de los resultados acciones directas sobre ese mundo, sino llegar sólo al nivel de recomendaciones, dado que las acciones implican decisiones de carácter directivo sobre las cuales no es posible tener injerencia. Sin embargo, la interacción con el mundo profesional podría generar indirectamente acciones, como lo sugiere la abstracción propuesta en la Figura 1-1.

1.2 Paradigma Diseño de la Ciencia en ISD Dentro de los paradigmas usados por los investigadores en la ISD se destacan dos: (i) El paradigma de las ciencias del comportamiento, que busca desarrollar teorías que expliquen y predigan el comportamiento humano y organizacional en contextos mediados por las TIC. (ii) El Paradigma del diseño de la ciencia, que busca ampliar las capacidades humanas y organizacionales a través de la creación o modificación de artefactos apoyados en las TIC. La meta del paradigma de las ciencias del comportamiento es la verdad y la meta del paradigma del diseño de la ciencia es la utilidad. Verdad y utilidad son inseparables y complementarias, así mismo los dos paradigmas. (Hevner et al., 2004).

En consecuencia de lo anterior, resulta interesante y conveniente que la investigación en ISD consista en un proceso iterativo de dos fases, partiendo siempre de una necesidad organizacional, de un problema relevante en la práctica (Figura 1-2): La primera fase sigue el paradigma de las ciencias del comportamiento, explicando o prediciendo los fenómenos relacionados con la necesidad organizacional. La segunda fase sigue el paradigma del diseño de la ciencia, creando y evaluando artefactos que contribuyan a subsanar la necesidad organizacional. Los resultados de la investigación pueden ser nuevo conocimiento o acciones en el mundo profesional, proporcionando un equilibrio entre el rigor y la relevancia. (Hevner et al., 2004).

Para que el uso del marco de investigación sea exitoso y consistente deben seguirse los siete lineamientos que resume el Cuadro 1-2. Estos lineamientos deben, adicionalmente, guiar la evaluación de artículos y resultados de investigación en general (Hevner et al., 2004).

Capítulo 1

13

Figura 1-2: Marco de Investigación en ISD (Traducción de Hevner et al., 2004)

Cuadro 1-2: Lineamientos para aplicar el diseño de la ciencia (Adaptado de Hevner et al., 2004) Lineamiento

Descripción

1- Diseño como artefacto

El resultado de la investigación debe ser un artefacto o una instanciación de un artefacto.

2- Problema Relevante

El objetivo de la investigación debe ser desarrollar soluciones a problemas relevantes en la práctica.

3- Evaluación

La

utilidad,

calidad

y

eficacia

del

artefacto

debe

demostrarse de manera rigurosa. 4- Contribuciones a la La investigación debe proporcionar contribuciones claras y investigación 5-

Rigor

verificables. de

investigación 6-

Diseño

la La investigación debe aplicar métodos rigurosos de construcción y evaluación del artefacto.

como

un La construcción y evaluación del artefacto es un proceso

14

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

proceso de investigación

iterativo que satisface las normas y leyes de la disciplina al tiempo que logra el objetivo de desarrollar soluciones al problema.

7- Comunicación de la Los resultados deben presentarse de manera efectiva tanto investigación

para los investigadores como para los profesionales.

Aunque la propuesta de (Hevner et al., 2004) ofrece una visión metodológica muy general, la teoría subyacente, el marco de investigación en general y los lineamientos se adoptan en este trabajo por tres razones fundamentales: (i) Plantea un equilibrio de rigor y relevancia, respaldando y ampliando la abstracción de la Figura 1-1. (ii) Reconcilia dos paradigmas y sus métodos, consistentemente con el paradigma del realismo crítico que se tratará posteriormente. (iii) Sus lineamientos pueden servir como mecanismo para evaluar los resultados de este trabajo. Figura 1-3: Contexto de rigor y relevancia en este trabajo (Elaboración propia enriquecido a partir de Hevner et al., 2004)

Capítulo 1

15

Fusionando la abstracción propuesta en la Figura 1-1 con la propuesta de (Hevner et al., 2004) se tiene la Figura 1-3, que resume el contexto de este trabajo: En el centro de la figura aparece el autor, encargado de ejecutar la investigación. Para este trabajo el mundo profesional corresponde a la entidad pública seleccionada para identificar el problema (UEP) y las demás entidades públicas y privadas que eventualmente se observarán y que hacen parte del contexto. El mundo académico corresponde a la ISD y el contexto de la maestría en ingeniería de sistemas y computación de la UNAL. Los resultados de este trabajo son una creación intelectual del autor, que influyen en los dos mundos de manera directa o indirecta y que están también influenciados por estos mundos. El investigador existe dentro de ambos mundos, hace parte de esa realidad (ontológicamente reconocida desde la mirada del paradigma del realismo crítico, explicado posteriormente).

1.3 Paradigma del Realismo Crítico El paradigma del realismo crítico tiene sus orígenes en la obra de Roy Bhaskar, particularmente dos libros: “Una Teoría Realista de la Ciencia”, publicado en el año 1975 (Bhaskar, 1975) y “La Posibilidad del Naturalismo” del año 1979 (Bhaskar, 1979). Son diversos los autores que citan a Bhaskar, en diversas disciplinas, particularmente filosofía pues su obra es un tratado filosófico. Las disciplinas organizacionales y en particular la ISD no han sido ajenas a la obra de Bhaskar como lo evidencian trabajos recientes. Para este trabajo se revisaron autores que citan la obra de Bhaskar y de estos se tomaron los fundamentos ontológicos, epistemológicos, axiológicos y metodológicos. Un resumen de estos trabajos se muestra en el Cuadro 1-3. Si bien la obra de Bhaskar es la fuente primaria, el resto de la literatura revisada ofrece explicaciones y aclaraciones alineadas con la ISD que son más sencillas de comprender (Wynn-Jr. & Williams, 2012) y que están más orientadas a la puesta en práctica (Mingers, 2006; Syed et al., 2009; Peña, Díaz, & Favier, 2010). Cuadro 1-3: Resumen Literatura Realismo Crítico y Multimetodología (Elaboración propia) Referencia (Mingers, 2000)

Resumen y aplicación en este trabajo En este artículo se propone la combinación de múltiples métodos, cuantitativos y cualitativos, para enfrentar

16

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

problemas complejos en los cuales la Investigación de Operaciones (OR) y Ciencias de la Administración (MS) han fallado usando sus métodos tradicionales. No revisa en detalle los aspectos filosóficos y se enfoca en una metodología para la acción, para la intervención de estructuras sociales donde generalmente está involucrado el investigador (o el consultor cuando el problema no se enfrenta académicamente sino desde una perspectiva profesional). Proporciona un listado de artículos que usan combinaciones de métodos y presenta de manera sencilla las etapas de la multimetodología. (Mingers, 2001)

Ofrece un resumen detallado y de fácil comprensión sobre los aspectos ontológicos, epistemológicos y axiológicos de la

multimetodología

(llamada

metodología pluralista)

enmarcada en el realismo crítico. Argumenta por qué seguir el realismo crítico y la multimetodología, así como las críticas, desde cuatro perspectivas: filosófica, cultural, sicológica

y

práctica.

Presenta

dos

propuestas

multimetodológicas y tres casos de ejemplo de aplicación de estas propuestas. (Mingers & Willcocks, 2004 Desde un enfoque de la filosofía de las ciencias expone el Cap. 10)

paradigma del realismo crítico y la forma como encaja en los problemas de la ISD. Explica cinco críticas que pueden realizarse al paradigma y los argumentos para debatirlas. Deja indicado lo interesante que resulta no encontrar evidencia de críticas directas al paradigma en libros ni en artículos de revistas indexadas. Finalmente analiza a la luz del realismo crítico dos propuestas opuestas que se reconcilian

en

la

multimetodología:

los

métodos

estadísticos y sistemas blandos. (Mingers, 2006 Cap. 10)

Expone de manera práctica la multimetodología, con varios ejemplos de métodos y combinaciones. Aunque no estudia los detalles de la ontología, epistemología y

Capítulo 1

17

axiología en el paradigma realista crítico, los mapea con los diferentes métodos que explica. (Syed et al., 2009)

Propone el realismo crítico y la multimetodología como el puente entre el rigor y la relevancia, entre académicos y profesionales. Las afirmaciones de este artículo y de (Wynn-Jr. & Williams, 2012) respaldan la idea inicial de enfocar este trabajo con rigor y relevancia. Si bien el artículo está orientado a las disciplinas de negocios y organizacionales y no explícitamente a la ISD, la literatura sobre rigor y relevancia evidencia que este debate lo hereda la ISD de las disciplinas de negocios y organizacionales.

(Peña et al., 2010)

Explica

el

paradigma

del

realismo

crítico

y

la

multimetodología con un lenguaje sencillo de comprender. Presenta gráficamente el flujo de la multimetodología, un aporte valioso para este trabajo que no aparece en el resto de la literatura revisada. (Wynn-Jr. & Williams, 2012) Siendo el artículo más reciente, ofrece una visión más amplia del realismo crítico y la multimetodología. Presenta la visión original de Bhaskar, la visión más extendida de Mingers y referencia a otros autores, además de referenciar varios ejemplos. Define detalladamente y con un lenguaje sencillo algunas ideas y términos que en el resto de la literatura se usan sin explicación. Es más completo que (Mingers, 2001) en los detalles ontológicos del

realismo

crítico

y

proporciona

otras

visiones

epistemológicas y metodológicas que amplían los aportes de Mingers.

Finalmente, es indudable que el paradigma del realismo crítico cobra cada vez más fuerza en la ISD, es una alternativa que permite a los investigadores aprovechar las ventajas de los paradigmas tradicionales, positivistas e interpretativistas, para abordar situaciones complejas y formular explicaciones sistémicas, así como influir realmente en

18

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

la práctica (Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012). A continuación, de acuerdo a la literatura revisada, se caracteriza el paradigma del realismo crítico desde las visiones ontológicas, epistemológicas, axiológicas y metodológicas, y su aplicación en este trabajo, lo cual se resume en la Figura 1-4.

Figura 1-4: Caracterización del realismo crítico (Elaboración propia a partir de Mingers, 2001; Peña et al., 2010; Wynn-Jr. & Williams, 2012)

1.3.1 Ontología en el Realismo Crítico La Figura 1-5 resume la ontología del realismo crítico, donde pueden identificarse tres creencias: (i) una realidad independiente, (ii) una realidad estratificada y (iii) una realidad abierta, o que existe como un sistema abierto (a diferencia de lo que aparece en la literatura, la línea de cada dominio es punteada para representar la idea de sistema abierto).

Capítulo 1

19

Figura 1-5: Ontología del realismo crítico (Elaboración propia a partir de Mingers, 2001; Peña et al., 2010; Wynn-Jr. & Williams, 2012)

Realidad Independiente (Mingers, 2001; Peña et al., 2010; Wynn-Jr. & Williams, 2012): El paradigma acepta la existencia de una realidad independiente del conocimiento y de la posibilidad de conocerla, de ahí el nombre de realismo. Este concepto de realidad independiente se diferencia de la objetividad positivista en lo que Bhaskar llama la falacia epistemológica: mientras el positivismo limita la realidad a lo que se conoce o puede llegarse a conocer, el realismo crítico acepta la relatividad del conocimiento y por tanto reconoce la existencia de una realidad mucho más compleja que el conocimiento. Pero el conocimiento, que es una construcción humana y social (en acuerdo con los interpretativistas), se reconoce también como parte de esa realidad independiente, por lo que es necesario reconocer dos dimensiones: una dimensión llamada “intransitiva”, cuya existencia no requiere que exista el hombre y tampoco que este pueda conocerla y una dimensión “transitiva”, subjetiva y que depende del hombre.

20

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Realidad Estratificada (Mingers, 2001; Peña et al., 2010; Wynn-Jr. & Williams, 2012): La realidad, para el realismo crítico, se encuentra estratifica en tres dominios: (i) El dominio de lo real, lo que existe, que para el paradigma son las estructuras, los mecanismos y los eventos. Las estructuras son las entidades que constituyen la realidad, dotadas de características y mecanismos. Las estructuras pueden componerse de estructuras más simples y pueden ser parte de estructuras más complejas pero no pueden reducirse meramente a los objetos e interrelaciones que la conforman. Algunas características de las estructuras son emergentes, es decir, son el resultado de la sinergia entre los objetos e interrelaciones e incluso de su interacción con otras estructuras. Los mecanismos son los que permiten o impiden que las cosas actúen y se interrelacionen, son particularmente poderes causales (o capacidades) y tendencias. Los eventos son hechos, fenómenos, lo que sucede como consecuencia de la activación de los mecanismos. Los eventos pueden generar cambios en las estructuras o activación de sus mecanismos y por tanto eventos en cascada. (ii) El dominio de lo actual, un subconjunto de lo real, corresponde a los eventos que existen en un momento determinado, independientemente de que generen cambios o puedan observarse. En este dominio es donde se activan los mecanismos. (iii) Finalmente el dominio de lo empírico es un subconjunto de lo actual y se refiere a los eventos que pueden observarse y a partir de los cuales los investigadores pueden formular explicaciones de la realidad. Esta creencia resalta que la realidad no se puede conocer directamente sino a través de los fenómenos y efectos observables. Realidad como sistema abierto (Wynn-Jr. & Williams, 2012): En el realismo crítico se adopta la perspectiva de sistemas abiertos, lo que tiene importantes implicaciones para la experimentación en ciencias sociales. Mientras en las ciencias naturales es posible diseñar experimentos que simulan sistemas más o menos cerrados, en ciencias sociales esto es prácticamente imposible, pues la interacción del investigador con las estructuras puede generar la activación de mecanismos, afectando las observaciones en el dominio de lo empírico. Adicionalmente, en un sistema abierto pueden generarse eventos como consecuencia de influencias externas, con lo cual las observaciones de los investigadores se verían afectadas por mecanismos ajenos a las estructuras que se estudian.

Capítulo 1

21

1.3.2 Epistemología en el Realismo Crítico Como se aprecia en la figura 1-4, la epistemología del realismo crítico está influenciada por la ontología. Se distinguen tres creencias epistemológicas: (i) El conocimiento está mediado por el contexto del investigador, (ii) El conocimiento explica la realidad mediante mecanismos hipotéticos, que no son observables. (iii) La validez del conocimiento está determinada por las relaciones entre los tres mundos de Habermas. Conocimiento mediado (Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012): A diferencia de la realidad, que es independiente, el conocimiento está mediado por las estructuras sociales en las que está inmerso el investigador, por lo cual está permanentemente en revisión. Ningún paradigma ofrece total objetividad, siempre hay un lado subjetivo en el conocimiento. Adicionalmente, nunca podrá existir una correspondencia completa entre el conocimiento y la realidad. Conocimiento explicativo a través de mecanismos (Mingers, 2001; Wynn-Jr. & Williams, 2012): Mientras en el positivismo se desarrollan teorías que generalizan el comportamiento de la realidad y que permiten la predicción de eventos, en el realismo crítico se busca explicar qué causó un evento en particular. El realismo crítico acepta ontológicamente la existencia de mecanismos que al activarse generan o impiden un evento. Epistemológicamente el realismo crítico propone mecanismos hipotéticos sobre tales mecanismos y consecuentemente sobre las estructuras. Sin embargo, el investigador sólo puede observar los efectos de los mecanismos y no los mecanismos. Además, un evento en el dominio de lo actual puede corresponder a varios mecanismos en el dominio de lo real y no siempre puede observarse en el dominio de lo empírico. Los tres mundos de Habermas (Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010): El realismo crítico acepta la existencia de tres mundos según la teoría de la acción comunicativa de Habermas. Para Habermas el lenguaje es la característica distintiva de los humanos y su función principal es el entendimiento, del cual se aceptan cuatro formas: (i) la comprensión, referente únicamente a las reglas del lenguaje, (ii) la verdad, (iii) la rectitud y (iv) la veracidad. Estas tres últimas formas de entendimiento corresponden a las relaciones entre tres mundos: (i) un mundo material u objetivo, correspondiente con la realidad intransitiva, (ii) un mundo social, con normas que regulan la actividad humana

22

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

permitiendo o impidiendo ciertos comportamientos y (iii) un mundo personal, subjetivo. Epistemológicamente, los investigadores deben considerar estos tres mundos como lo muestra la Figura 1-6. Figura 1-6: Los tres mundos de Habermas (Traducción de Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010)

1.3.3 Axiología, la Crítica en el Realismo Crítico El principal fundamento axiológico del realismo crítico es la crítica, pero una crítica que va más allá de la ontología y la epistemología, trascendiendo a dominios políticos y sociales. Un segundo principio relaciona el realismo crítico con el enfoque de rigor y relevancia: las investigaciones deben tener implicaciones útiles en la práctica y deben originarse en las necesidades del mundo profesional. De acuerdo al primer principio, para el realismo crítico la ciencia social es inevitablemente evaluativa, además de explicar la realidad debe criticarla, controvertir el , emancipar al hombre. Además, el realismo crítico acepta que el investigador puede modificar la realidad social o por lo

Capítulo 1

23

menos recomendar su cambio. (Mingers & Willcocks, 2004; Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012). Finalmente, en la actualidad la discusión axiológica en la ISD resulta muy importante, no sólo desde el paradigma del realismo crítico sino desde la disciplina en general, si se considera la importancia de los IS en el gobierno, principal foco de este trabajo.

1.3.4 Metodología en el Realismo Crítico Los métodos pueden considerarse como los mecanismos usados por los investigadores para obtener información sobre la realidad. La metodología es un término más amplio que se refiere al conjunto de métodos y lineamientos usados por los investigadores. Puede ser un término muy general si se refiere a los métodos y lineamiento de una escuela de pensamiento o más particular si se refiere a una investigación de un asunto específico. (Mingers, 2001; Wynn-Jr. & Williams, 2012). En el realismo crítico la metodología se caracteriza principalmente por su flexibilidad, lo que contrasta con la rigidez de otros paradigmas. La literatura del realismo crítico sugiere varios principios metodológicos, todos con fundamento en las creencias ontológicas, epistemológicas y axiológicas, principalmente pensados para abordar problemas en ciencias sociales. En este trabajo se adoptan cuatro principios: (i) La investigación como un proceso de intervención de las estructuras sociales. (ii) La investigación influenciada por el contexto. (iii) El uso de múltiples métodos y la triangulación de sus resultados. (iv) La investigación dirigida por la causalidad, donde la retroducción (o abducción) son el principal proceso de razonamiento. La investigación como un proceso de intervención de estructuras sociales: La solución de un problema profesional y su explicación científica no son eventos discretos, no es algo que ocurre en un instante. Por el contrario, es un proceso que involucra varias etapas y en cada una de ellas varias actividades. Adicionalmente es inevitable que el investigador genere cambios, siempre se presenta una intervención en las estructuras sociales que se estudian. Desde un enfoque de rigor y relevancia, el investigador y el profesional siempre tienen como objetivo fundamental resolver la situación organizacional que se identifica como un problema. Dada una situación, el proceso de investigación debe responder siempre cuatro preguntas claves: (i) ¿qué está sucediendo?, (ii) ¿por qué sucede?, (iii) ¿cómo podría cambiar la situación? y (iv) ¿qué hacer? Cada una de estas

24

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

preguntas origina cuatro grandes etapas para un proceso de investigación: apreciación, análisis, evaluación y acción. (Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010). La investigación influenciada por el contexto: Considerando la creencia ontológica sobre una realidad estratificada y las creencias epistemológicas sobre conocimiento mediado y la realidad multidimensional de Habermas, metodológicamente el primer paso debe ser establecer claramente el contexto de la investigación. Para ello se parte de la propuesta de Chekland sobre tres sistemas: (i) el sistema que contiene el problema , (ii) el sistema que resuelve el problema o sistema interventor y (iii) el sistema de recursos intelectuales . La Figura 1-7 describe estos tres sistemas y sus interrelaciones, las cuales son las más importantes para el investigador. (Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010). Figura 1-7: Tres sistemas de Checkland y contexto de investigación (Adaptado de Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010)

Desde un enfoque de equilibrio entre rigor y relevancia, el investigador debe revisar con rigurosidad la relación existente entre el IRS y el PCS, los antecedentes teóricos;

Capítulo 1

25

enfocarse en explicar lo que sucede en el PCS y procurar cambiarlo según se requiera y comunicar y divulgar los resultados tanto en el IRS como en el PCS. Uso de múltiples métodos y triangulación de resultados: El uso de un método depende de lo que se requiera dentro del proceso de investigación, del contexto y del paradigma. Pueden usarse varios métodos en secuencia, de modo que los resultados de un método sirven como insumos para otro método. Pueden usarse métodos en paralelo para luego comparar sus resultados. Un método de un paradigma usado en etapas finales puede servir para evaluar las explicaciones formuladas con métodos de otro paradigma. El investigador puede planear el uso de los métodos a lo largo de la investigación mediante un mapeo entre las etapas de la investigación y los tres mundos de Habermas, diligenciando el Cuadro 1-4. (Adaptado de Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010). Cuadro 1-4: Mapeo entre etapas de la investigación y tres mundos de Habermas (Traducido de Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010) Apreciación

Análisis

Evaluación

Acción

Mundo Material Mundo Social Mundo Personal

Retroducción o abducción: La deducción y la inducción han sido los procesos de pensamiento usados tradicionalmente. En su lugar, el realismo crítico propone dar mayor importancia a la retroducción o abducción como el proceso de formulación de mecanismos hipotéticos, que de ser ciertas, explicarían correctamente los fenómenos observados en el dominio de lo empírico y demostrarían la existencia de estructuras y mecanismos en el dominio de lo real. La retroducción cobra importancia en la etapa de análisis, una vez se realiza la apreciación y tiene como principal objetivo la explicación causal de los eventos. (Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010).

1.4 Flujo de la multimetodología Todo proceso investigativo parte de un problema y finaliza con las explicaciones y acciones que correspondan, hay un inicio y un fin. La Figura 1-8 ilustra el flujo de la

26

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multimetodología, que inicia con la identificación del problema y finaliza con la acción sobre la realidad. El proceso multimetodológico es iterativo, lo que significa que pueden tenerse iteraciones o ciclos dentro de un proceso de investigación: la acción permite identificar un nuevo problema e iniciar un nuevo ciclo y las etapas internas permiten regresar a la etapa anterior. Cada etapa de la multimetodología permite el uso de múltiples métodos, paradigmas y teorías y está fundamentada por las creencias y principios del realismo crítico. A continuación se explican cada una de las etapas. Figura 1-8: Flujo de la Multimetodología (Peña et al., 2010)

1.4.1 Identificación del Problema Esta primera etapa es clave pues determina el foco de atención en el resto del proceso. De acuerdo al flujo de la multimetodología, una identificación equivocada del problema podría generar demasiadas iteraciones e incluso podría ocasionar que en la última etapa (la acción) se regrese nuevamente a identificar el problema. Una situación en la cual se falla en la identificación del problema no es necesariamente mala, pero si puede implicar mayor tiempo para la investigación. Sin embargo, el que la investigación demande mucho tiempo también puede significar un problema muy complejo, de un alcance muy amplio o, incluso, un problema poco abordado por los investigadores. Esto suele suceder en problemas que derivan de situaciones humanas y sociales que involucran muchos

Capítulo 1

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actores y por tanto conflictos de intereses, muchas perspectivas y poca información, técnicamente problemas multidimensionales o sistémicos.

Para problemas de carácter sistémico la literatura del realismo crítico referencia diversidad de trabajos y metodologías que pueden apoyar la identificación del problema (Mingers, 2000, 2006; Wynn-Jr. & Williams, 2012), siendo la más usada y recomendada la metodología de sistemas blandos .

En esta

metodología un problema surge cuando una persona siente la necesidad de que algo cambie (Checkland, 1980), lo que no implica que esa persona tenga claro qué es lo que debe cambiar. Desde una perspectiva del realismo crítico, la sensación de una necesidad de cambio puede originarse por múltiples eventos, algunos no observables, por lo que el objetivo en esta etapa es identificar los eventos que originan esa sensación de cambio, sin detenerse a analizar los eventos en detalle, ni evaluar sus causas y efectos.

1.4.2 Apreciación En la fase de apreciación se busca determinar con claridad qué está pasando. Para ello hay dos fases más cortas: (i) La resolución, que describe el problema en términos de sus componentes, el contexto, los actores, sus interrelaciones, situaciones más específicas y más generales y eventualmente relaciones causales, sin evaluar aún si tal relación causal existe. La resolución estudia el problema tal como se presenta, tal como lo visualizan los actores, desde la perspectiva del mundo personal y social (según los mundos de Habermas de la Figura 1-6) y desde la perspectiva del PCS (según los sistemas de Chekland de la Figura 1-7). (ii) La redescripción, compara y relaciona el problema con los conceptos y la teoría existente, con el IRS (según los sistemas de Chekland de la Figura 1-7). Desde la perspectiva del realismo crítico, es probable que durante el desarrollo de la apreciación ocurran eventos en el dominio de lo actual que no puedan observarse en el dominio de lo empírico. Algunos eventos probablemente nunca se observen, mientras que otros pueden aparecer en etapas posteriores, originando ciclos o confirmando los mecanismos hipotéticos. En la apreciación es posible regresar a la identificación del problema, por ejemplo en situaciones donde el problema inicial es muy amplio y se descompone en otros problemas, por lo que decide estudiar un problema en un contexto más reducido o por el contrario, en situaciones originadas en un contexto particular y que se quieren revisar en contextos más amplios.

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1.4.3 Retroducción La fase de retroducción es completamente explicativa, busca determinar por qué sucede lo que se apreció en la etapa anterior. Las explicaciones se formulan en términos de mecanismos hipotéticos que pueden formularse de acuerdo a la experiencia o a la teoría y pueden referirse a la existencia de estructuras o de mecanismos que generan o impiden los eventos. También pueden ser sobre estructuras y mecanismos que no existen y si existieran evitarían los eventos que causan el problema, lo que origina la construcción de artefactos que cambian la realidad, como sugiere el paradigma del diseño de la ciencia. No es necesario que los mecanismos hipotéticos se demuestren en esta etapa y es posible que se deba regresar a la apreciación y que se realicen varias iteraciones según la complejidad del problema.

1.4.4 Evaluación La fase de evaluación se divide en dos etapas más pequeñas: (i) La eliminación demuestra o descarta explicaciones formuladas en la retroducción y (ii) la identificación propone mecanismos alternativos y permite regresar nuevamente a la retroducción. La fase de evaluación busca responder a la pregunta ¿cómo cambiar la situación?, por lo que en esta etapa pueden proponerse artefactos que al incluirse en la estructura social del problema lo minimicen o anulen. Desde una perspectiva de rigor y relevancia, en esta etapa se equilibra la demostración de las explicaciones hipotéticas con la recomendación de una intervención activa en la práctica. En un ejercicio de consultoría, un investigador externo a la estructura social que contiene el problema sólo llega a esta etapa y la ejecución de las recomendaciones (la acción) es generalmente posterior.

1.4.5 Acción La etapa de acción no siempre se ejecuta en la realidad, no siempre se emprenden acciones que modifiquen la realidad social que se investigó. Desde la perspectiva de rigor y relevancia, en la práctica cambiar una situación demanda decisiones de personas en niveles directivos así como recursos económicos, muy diferente a la libertad que tienen los académicos de publicar y comunicar sus resultados de investigación. En consecuencia, en esta etapa lo relevante es que los resultados se comuniquen en un lenguaje que facilite la puesta en práctica y que genere cierto impacto o influencia que

Capítulo 1

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motive a los profesionales a enfrentar el problema y seguir las recomendaciones que resultan de la investigación.

1.5 Múltiples Métodos de Múltiples Paradigmas y Teorías La multimetodología y el realismo crítico se caracterizan fundamentalmente por permitir la combinación de múltiples métodos y teorías independientemente del paradigma, de tal modo que se complementen y permitan obtener mejor información de la realidad. Una vez explicado el paradigma y la multimetodología, es conveniente revisar brevemente las teorías y métodos en los que se apoya este trabajo. Teóricamente se tienen como fundamento dos líneas de pensamiento: la teoría de la moda y la crisis de identidad de la ISD. En lo referente a métodos se seleccionaron la técnica bibliométrica de análisis de citaciones y “cocitaciones”, la revisión sistemática de la literatura, la metodología de sistemas blandos y el análisis cuantitativo en el contexto de la ISD.

1.5.1 Teoría de la Moda La moda aparece como una línea de pensamiento derivada de la teoría de la difusión de la innovación de Roger. Aunque se reconoce como autor principal a Abrahamson (Abrahamson, 1991, 1996; Abrahamson & Fairchild, 1999; Abrahamson, 2009), desde 1969 se había formulado la pregunta ¿existe moda en la ciencia? (Crane, 1969). La teoría surge en disciplinas organizacionales y recientemente se ha introducido en la ISD (Baskerville & Myers, 2009). La teoría define una moda como la creencia temporal de un grupo de personas acerca de lo benéfica que puede resultar una innovación, bien sea su implementación en la práctica o su uso como objeto de investigación. El postulado fundamental de esta teoría es que, tanto en la práctica como en la academia, se presentan modas que ocasionan que se difundan o rechacen innovaciones sin criterios objetivos, en un proceso regulado por poderes y tendencias donde están involucrados dos tipos de actores: los promotores de la moda y los adoptantes o usuarios de la moda . Esta teoría se usará en este trabajo como principal referente pues respalda creencias personales derivadas de experiencias anecdóticas del autor. En el Capítulo 4 se realiza una revisión detallada de la teoría y sus implicaciones en este trabajo.

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1.5.2 La Crisis de Identidad de la ISD Realizar investigación en la ISD resulta ser una tarea desafiante si se considera la literatura existente sobre la crisis de identidad (Hirschheim & Klein, 2003; Basden, 2010). Las discusiones sobre esta crisis se centran, entre otras, en dos preguntas: (i) ¿cuál es el núcleo de la disciplina? (Orlikowsky & Iacono, 2001; Alter, 2003; Benbasat & Zmud, 2003; Sidorova, Evangelopoulos, Valacich, & Ramakrishnan, 2008) y (ii) ¿debe ser una disciplina aplicada o teórica? La segunda pregunta está ligada al debate de rigor y relevancia expuesto como enfoque principal de este trabajo. La primera pregunta es de gran interés pues indaga sobre el fundamento teórico de la disciplina, con críticas interesantes como se aprecia en este texto: “Al principio orgullos de nuestra experiencia técnica, comenzamos a distanciarnos de nuestras raíces, aspirando a lo que nos pareció más significativo y útil en el ámbito de los negocios. [...] nos unimos a las escuelas de negocios y administración en lugar de las ciencias de la computación. Pero nos encontramos subvalorados por aquellos a quienes aspirábamos a unirnos. [...] Esperando mantener nuestra dignidad, comenzamos a preguntarnos ¿somos una disciplina?, ¿cuál es nuestra identidad?, ¿cómo podemos convencer a quienes aspiramos unirnos que somos importantes?” (Basden, 2010). Textos como estos del lado del mundo académico contrastan con reconocidos y tradicionales títulos de artículos más cercanos a la práctica como: “Los Sistemas de Información Gerencial son un espejismo” (Dearden, 1972), “las TIC no importan” (Carr, 2003) y “La miseria de las organizaciones digitales” (Brödner, 2009). La literatura sobre el tema es tan amplia como interesante y plantea una crisis al interior de la disciplina y en la práctica, por lo que debe preocupar a los investigadores y profesionales y ser considerada como parte del contexto de sus trabajos. Puesto que en la etapa de apreciación, particularmente en la redescripción, es necesario reconciliar la experiencia práctica con la teoría, es indispensable entender con claridad cuál es el núcleo de la ISD, cuáles son las diferentes propuestas y críticas. En consecuencia, el Capítulo 4 se presentan las principales características de la crisis y selecciona las principales propuestas de núcleo disciplinar en las cuales se fundamenta este trabajo.

1.5.3 Análisis de Citaciones y Cocitaciones La literatura científica es reconocida como la dimensión tangible del conocimiento. Partiendo de esta premisa, el principal proceso de producción de conocimiento es la combinación de conocimiento existente, reflejada en la citación de trabajos previos

Capítulo 1

31

(Nerkar, 2003; Nerur, Rasheed, & Natarajan, 2008; Tsai & Wu, 2010). La bibliometría es una ciencia que estudia la literatura científica mediante métodos cuantitativos (Nerur et al., 2008) y aporta diversidad de técnicas, indicadores y leyes que resultan de gran utilidad para el análisis del IRS. En este trabajo, además de analizar las citaciones de las publicaciones científicas como criterio de selección, se usa la técnica de análisis de cocitación de autores , que permite principalmente encontrar relaciones entre los autores y líneas o tendencias de investigación (Nerur et al., 2008; Tsai & Wu, 2010). Mediante esta técnica se crean grafos o redes de citaciones, que permiten demostrar consistencia en la literatura seleccionada en función de sus interrelaciones. Además, esta técnica sugiere usar las citaciones como estrategia de búsqueda inversa para encontrar publicaciones recientes que se relacionen directamente o indirectamente con una publicación en particular (Nerkar, 2003).

Pensando en la práctica y considerando la complejidad de las técnicas bibliométricas, SCOPUS ofrece herramientas de búsqueda y análisis de citaciones muy sencillas de usar: (i) por año, (ii) por tipo de publicación, (iii) por autor, entre otros. Muchos trabajos respaldan sus ventajas frente a otras bases de datos como PubMed, Web of Science, y Google Scholar (Jacso, 2005; Bar-Ilan, 2008; Falagas, Pitsouni, Malietzis, & Pappas, 2008; Whitman, 2011). Por lo tanto, SCOPUS se usará como herramienta bibliográfica principal, tanto para la búsqueda como para el análisis de citaciones.

1.5.4 Revisión Sistemática de la Literatura Esta metodología parte de los trabajos realizados en ciencias médicas y los adapta para aplicarlos en las ciencias de gestión. Pretende mejorar la confiabilidad y facilitar la replicación de los trabajos de revisión de literatura científica. Además, al igual que este trabajo, sigue un enfoque de rigor y relevancia. Propone que el rigor se deriva de la transparencia, claridad y calidad en la búsqueda, selección y evaluación de la literatura, evitando sesgos subjetivos (Tranfield, Denyer, & Smart, 2003). En el Cuadro 1-5 se resumen los principales elementos de esta metodología, organizados en 10 fases que se agrupan en tres etapas.

El principal pilar de esta metodología es la planeación de los criterios para buscar y seleccionar o rechazar una publicación. De acuerdo a la metodología planteada, en este

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

trabajo se considerarán cuatro criterios generales: (i) La cantidad de citaciones total y el comportamiento de citaciones a través del tiempo, así como la relación por citaciones con otros trabajos seleccionados previamente. (ii) El ranking de revistas en ISD según el trabajo de (Rainer-Jr & Miller, 2005), lo que implica una búsqueda de preferencia en las revistas consideradas puras, aunque de ningún modo se descartan otras fuentes. (iii) Que el contenido de los artículos mencione los términos “rigor y relevancia”, “moda” y “crisis de identidad de la ISD”. (iv) Que el contenido de los artículos mencione los términos específicos de las temáticas asociadas con el problema. Cuadro 1-5: Resumen Metodología Revisión Sistemática de la Literatura (Adaptado de Tranfield et al., 2003) Etapas

Fases 1.Identificación de la necesidad

I. Planeación de la revisión

2.Preparación de la propuesta de revisión 3.Desarrollo del protocolo de revisión 4.Identificación de la búsqueda 5.Selección

II. Ejecución de la revisión

6.Estudio de Calidad y evaluación 7.Extracción de datos y monitoreo del progreso 8.Síntesis

III. Reporte y Divulgación

9.Reporte y recomendaciones 10. Obtener Evidencia de la práctica

Finalmente, los siguientes son algunos lineamientos adicionales a considerar según la revisión sistemática de la literatura: 

Conviene conformar un equipo de trabajo que, en lo posible, incluya expertos del mundo profesional. El equipo apoya la evaluación del tamaño y relevancia de la literatura y la delimitación de áreas, sub áreas y temas.



El alcance del estudio de la literatura debería incluir un resumen de la historia teórica, práctica y metodológica.

Capítulo 1



33

La planeación debe consignarse en un documento llamado “protocolo de revisión” que pretende dos cosas: que pueda ser replicado por otros investigadores y que no se dupliquen esfuerzos en otros trabajos similares.



Obtener un primer listado de publicaciones inicial y filtrarlo según los criterios detallados (palabras clave, citaciones, relevancia, paradigma, entre otros).



Revisar en detalle cada artículo, normalmente revisar resumen, introducción y conclusiones y documentar las decisiones de selección o exclusión.



Analizar el listado final de artículos seleccionados y elaborar una síntesis, para lo cual pueden usarse bibliografías anotadas, cuadros comparativos y mapas conceptuales.



El informe debe redactarse pensando en que sea útil a investigadores y profesionales.

1.5.5 Metodología de Sistemas Blandos El modelado y análisis de sistemas blandos es atribuido principalmente a Checkland, quien formuló la metodología SSM. La literatura del realismo critico muestra que esta metodología es una de las más usadas en combinación con otras, tanto cuantitativas como cualitativas (Mingers, 2000, 2006). En SSM se destaca el uso de imágenes enriquecidas y mapas conceptuales para representar lo que está pasando en la realidad. La literatura revisada del realismo crítico y la multimetodología ofrece lineamientos y referencia diversos trabajos que pueden guiar en el uso de SSM.

1.5.6 Análisis Cuantitativo en ISD En la ISD son diversos los trabajos que ilustran conceptualmente y metodológicamente el análisis cuantitativo, en los cuales se evidencia que la principal dificultad es la confiabilidad del modelo seleccionado de los dos disponibles: reflexivo y formativo (Diamantopoulos & Siguaw, 2006; Petter, Straub, & Rai, 2007; MacKenzie, Podsakoff, & Podsakoff, 2011). Un trabajo reciente reconcilia técnicas usadas tradicionalmente con los avances de la ISD en cuanto a técnicas cuantitativas se refiere. Particularmente (MacKenzie et al., 2011) revisa el método propuesto por (Churchill, 1979) y la técnica de

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

(Cronbach, 1951) y al igual que (Diamantopoulos & Siguaw, 2006; Petter et al., 2007) revisa en detalle las implicaciones que derivan de la selección entre los modelos reflexivo y formativo. Estas propuestas pueden enriquecer este trabajo, aprovechando las medidas que puedan existir en el mundo profesional y las que puedan obtenerse en el desarrollo de la investigación, y aprovechando también que el paradigma ofrece la flexibilidad de combinar múltiples perspectivas.

1.6 Planeación de la Multimetodología en este proyecto De acuerdo a (Wynn-Jr. & Williams, 2012) existen diversos ejemplos en la literatura del realismo crítico que permiten seleccionar los casos de estudio como una técnica para guiar investigaciones fundamentadas en este paradigma. Este trabajo acepta la afirmación de (Yin, 2003; Thomas, 2011) en el sentido de que el caso de estudio no es una selección metodológica en sí misma sino una estrategia de enfocarse en una situación particular (una cosa en particular) sin buscar una generalización. Un caso de estudio guía este trabajo al enfocarse en una única entidad para la identificación del problema, siguiendo el flujo propuesto por la multimetodología y aplicando los principios y creencias del paradigma del realismo crítico expuestos en este capítulo.

Una variación y aporte particular de este trabajo es el mapeo entre los tres mundos de Habermas, los tres sistemas de Chekland y los dos mundos planteados en el enfoque de rigor y relevancia (Cuadro 1-6 y Figura 1-10); que identifica el contexto general de investigación y de acuerdo al cual se resumen los métodos a emplear en cada una de las etapas de la multimetodología (Cuadro 1-7). Cuadro 1-6: Mapeo Habermas-Checkland-Mingers y Rigor-Relevancia (Elaboración propia según Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010) Mundos de Habermas

Sistemas de Minger – Checkland

Enfoque de Rigor y Relevancia

Mundo Material

Sistema que contiene el problema (PCS)

Mundo Profesional

Mundo Personal

Sistema que resuelve el problema, Sistema Interventor (PSS) y Sistema de Recursos Intelectuales (IRS)

El investigador

Mundo Social

Mundo Académico

Capítulo 1

35

En el mapeo de la Figura 1-9 se identifican cuatro tipos de actores: (i) las personas que trabajan en las entidades donde se desarrolló el proyecto, en el PCS; (ii) el director del proyecto, (iii) los profesores de la maestría y (iv) el investigador, ubicados en el PSS según la relación con los otros dos sistemas, por lo cual el investigador aparece en la intersección de los tres mundos. Una aclaración necesaria y consistente con la postura epistemológica del realismo crítico es que el mapeo reconoce al investigador inmerso en el PCS por trabajar profesionalmente en él. El IRS corresponde al marco teórico tomado como referencia, básicamente un subconjunto de la ISD Figura 1-9: Planeación del Contexto del trabajo (Adaptado de Mingers, 2006)

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Cuadro 1-7: Diseño de la Multimetodología para este trabajo (Elaboración propia según Mingers, 2001, 2006; Peña et al., 2010) Tres sistemas y mundos (HamerbasMingers-Checkland)

Apreciación ¿Qué está pasando?

Sistema que Contiene  el Problema (PCS)  

Sistema de Recursos  Intelectuales (IRS)  

Metodología de Sistemas Blandos (SSM) / Imagen Acciones Enriquecida. dentro de la Entrevistas a personal de la organización organización Análisis Cualitativo de las entrevistas y estudiada documentación de la entidad. Análisis Cuantitativo de datos existentes en UEP Redacción del Informe Final Revisión Sistemática de la literatura Análisis de citaciones y cocitación Mapas Conceptuales

Sistema que resuelve  el problema, Sistema Interventor (PSS)  

Observación sistemática y análisis cualitativo de la información obtenida en los dos sistemas (PCS, IRS) Mapas Conceptuales e imágenes enriquecidas Formulación del modelo



Análisis ¿Por qué está pasando?

Evaluación ¿Cómo podría la situación ser diferente?

Acción ¿Qué hacer?

Por último, el mapeo explicita las tres dimensiones de resultados que se proyectan en este trabajo: (i) resultados en la dimensión del IRS, que se resumen a una revisión de la literatura asociada con el problema y la solución, (ii) resultados en la dimensión del PCS, que serán una interpretación (conocimiento mediado por el contexto) de las observaciones y hallazgos en el mundo profesional estudiado y (iii) resultados en el PSS que corresponden a un producto intelectual personal y social, mediado por el contexto y por los resultados en las otras dos dimensiones. Cada uno de estos resultados se corresponde con los capítulos 3, 4, 5 y 6, mientras que, a continuación, el capítulo 2 presenta el problema del que versa este trabajo.

2. Identificación del Problema 2.1 El problema en el mundo profesional: La Gestión de TIC/IS en UEP El problema se ubica en el mundo profesional, en el contexto particular de UEP y más específicamente en el área de TIC de dicha entidad. Para identificarlo, el investigador se sitúa, desde una perspectiva del mundo personal y social, en el lugar del gerente de TIC/IS y observa qué está pasando. Sólo se observa y se representa en imágenes o palabras lo que sucede, pero no se realizan suposiciones ni juicios al respecto, salvo el ejercicio subjetivo de enfocarse en aquello que se cree debería cambiar o mejorar.

La Figura 2-1 es una imagen enriquecida que resume las principales situaciones observadas e interpretadas como parte del problema. La imagen es elaborada a partir de observaciones realizadas por el autor durante un semestre, de la experiencia del autor como profesional al interior de UEP por más de dos años y con fundamento en tres entrevistas a las únicas personas adscritas a la nómina de UEP: la primera al coordinador de TIC, la segunda al administrador de bases de datos y servidores de aplicaciones y la tercera al administrador de redes y centro de datos. En la imagen se ubica en el centro al gerente de TIC/IS; encima a sus superiores, los altos directivos; debajo a los tres grupos que conforman el área de TIC y horizontalmente, alrededor, los usuarios, clientes y proveedores de UEP y los entes de control interno y externo. Las situaciones se representan mediante nubes con el texto que las describe y las flechas se usan para mostrar las interrelaciones. Se distinguen tres estructuras sociales, delimitadas mediante líneas punteadas para enfatizar el carácter de sistema abierto: (i) el área de TIC de UEP (micro estructura), (ii) UEP (macro estructura) y (iii) el sector público y privado externo a UEP como el contexto general.

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Figura 2-1: Imagen enriquecida para identificar el problema (Elaboración propia)

Capítulo 2

39

Aunque la imagen es muy explicativa, es fundamental describir el contexto general y particular antes de proceder a definir y delimitar con claridad el problema. En consecuencia, a continuación se describe el contexto, la conformación y modo de operación del área de TIC de UEP para posteriormente detallar las situaciones que constituyen el problema y definirlo. No se realiza un inventario de TIC/IS de UEP, sino que se enfoca en las situaciones asociadas con la gestión, dejando los detalles para las demás etapas.

2.1.1 El área de TIC de UEP En la Figura 2-2 se muestra la estructura organizacional de UEP y del área de TIC. Las decisiones más importantes son tomadas en la Junta Directiva, donde participan directivos de otras entidades, la Dirección General, Subdirecciones y Asesores de UEP. Figura 2-2: Estructura Organizacional UEP y Área de TIC4 (Elaboración propia a partir de observaciones y documentos oficiales de UEP)

4

Se realizan cambios en los nombres de las áreas y roles para no evidenciar la identidad real de UEP, como se indicó en la introducción.

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

UEP, de acuerdo a la Ley 872 de 2003 está certificada en la norma técnica NTCGP 1000:2009 y adicionalmente la norma ISO 9001-2008, lo que le implica garantizar el cumplimiento de un Sistema de Gestión de Calidad (SGC) identificado por unos objetivos y políticas estratégicas y unos manuales y procedimientos de operación que se organizan en torno a un mapa de procesos. El mapa de procesos del SGC de UEP organiza los procesos de acuerdo a la siguiente jerarquía: (i) procesos directivos, (ii) procesos misionales y (iii) procesos de apoyo. Los procesos relacionados con el área de TIC son considerados como procesos del nivel de apoyo y consecuentemente el área se considera en el nivel operativo de UEP, por lo cual es normal que el gerente de TIC/IS no sea invitado a reuniones en las cuales se discuten cambios organizacionales, lo que en ocasiones genera inconvenientes porque se conoce tardíamente que deben realizarse adaptaciones de las TIC para alinearlos con los cambios de UEP.

Internamente el área de TIC está organizada en tres grupos, los cuales no aparecen en el organigrama oficial de UEP sino en documentación interna exigida por entes de control. Cada grupo tiene un líder pero la autoridad reside completamente en el gerente de TIC/IS. Los líderes únicamente realizan tareas operativas, de control y coordinación propias de su grupo, aunque eventualmente pueden tomar decisiones de carácter técnico. El Cuadro 2-1 muestra la cantidad de personas en cada grupo y la vinculación: funcionario de planta o contratista prestación de servicios. Los contratistas prestación de servicios tienen contratos a seis meses, eventualmente con prórrogas en temporadas de fin de año para cubrir el mes de enero. Los funcionarios manejan un contrato con término definido a un año auto prorrogable, lo que implica el eventual despido justo un día antes de cumplir años de labor o en cualquier momento con ciertas indemnizaciones económicas. De acuerdo al Cuadro 2-1, el área de TIC está conformada por diecisiete (17) personas que soportan una entidad de setenta y cinco (75) personas de planta y cuatrocientos ochenta y dos (482) contratistas.

Semanalmente o quincenalmente se reúnen el gerente de TIC/IS y los líderes de cada grupo para evaluar el avance de proyectos e iniciativas de mejoramiento y revisar los inconvenientes presentados en la operación diaria. Generalmente en estas reuniones se revisan conflictos relacionados con fallas visibles a los usuarios, las cuales tardan en resolverse debido a que ninguno de los grupos reconoce que la falla es de su competencia. Varias de estas fallas perduran por mucho tiempo y en términos del

Capítulo 2

41

gerente de TIC/IS: “han aprendido a convivir con esas fallas”. En muchos casos el grupo de desarrollo de software se dedica a revisar en detalle una falla hasta poder argumentar sin duda que debe resolverla el grupo de redes y centro de datos o que debe ser apoyada por el grupo de mesa de ayuda. Cuadro 2-1: Distribución del personal en el área de TIC de UEP (Elaboración propia a partir de observaciones y documentos oficiales de UEP) Área / Grupo

Funcionarios Planta

Contratistas

Gerente TIC/IS

1

0

Desarrollo software

1

10

Redes y Centro de Datos

1

1

Mesa de Ayuda

0

3

Total

3

14

Hay un rol informal, parcialmente documentado, llamado Usuario Líder. Este rol corresponde a un usuario de un área diferente de TIC que apoya las tareas de especificación de requerimientos y necesidades y las tareas de pruebas de las implementaciones tecnológicas, además es el puente de comunicación con el personal de TIC. Eventualmente se realizan reuniones con otras áreas dependiendo de las necesidades y de los proyectos o iniciativas que se tienen en curso y en las cuales participa tanto personal del área de TIC como los usuarios líderes. En algunas ocasiones están presentes los gerentes de área y en otras sólo los líderes. Es fundamental resaltar que, salvo algunos casos, la gran mayoría de usuarios líderes no tienen este rol asignado formalmente dentro de sus contratos.

Existe un comité de TIC, integrado por representantes de un área de cada subdirección, según determine cada subdirector. Al comité siempre asiste el subdirector que es jefe inmediato del gerente de TIC/IS y hay una subdirección que normalmente no asiste (la subdirección 2, ligada a temas misionales de UEP). Las sesiones se realizan mensualmente y se discuten temas relacionados con el avance de las TIC al interior de UEP y de requerimientos para cumplir con la directiva presidencial de Gobierno en Línea (GEL). Normalmente, aunque el cumplimiento de ciertos temas de TIC tanto internos como de GEL dependen más de cambios organizacionales y de decisiones en otras

42

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

áreas, la alta gerencia recomienda que el gerente de TIC/IS lidere y responda por dichos temas.

El líder del grupo de desarrollo de software es contratista y corresponde al autor de este trabajo de maestría, además es identificado como el segundo responsable después del gerente de TIC/IS. En este grupo sólo el administrador de bases de datos es de planta y en ocasiones debe atender lineamientos del líder del grupo, lo cual genera conflictos pues hay una creencia organizacional de que los contratistas deben estar subordinados al personal de planta y no al contrario. El líder de este grupo asiste siempre junto al gerente de TIC/IS al comité y a la mayoría de reuniones con usuarios y gerentes de otras áreas. En algunas ocasiones el gerente de TIC/IS tiene programadas dos reuniones al mismo tiempo o una reunión se extiende impidiendo que asista a otra. En estos casos el líder del grupo suele asistir solo, aunque se presentan casos de usuarios y gerentes de área que sólo aceptan como interlocutor al gerente de TIC/IS. Debido a que el líder de desarrollo es contratista, está programado que cuando sea posible un ajuste en la nómina de la entidad será vinculado como funcionario, dado que se requiere fortalecer el área de TIC en cuanto a personal de planta.

Además del personal de planta y contratistas de prestación de servicios, el área de TIC dispone de alrededor de ochenta (80) contratos con proveedores para diversos servicios, en particular licenciamiento, soporte y mantenimiento, bolsa de horas para asesorías y apoyo ante fallas y los contratos correspondientes a los proyectos de nuevas implementaciones. Las tareas relacionadas con la gestión de estos contratos es delegada a los líderes de cada grupo y el gerente de TIC realiza una revisión final para la autorización de los pagos correspondientes, conforme a los procedimientos establecidos por el SGC de UEP.

Finalmente, la gerencia de TIC está guiada por un manual de TIC, un plan cuatrienal (un plan a ejecutar en los cuatro años de un periodo presidencial) y planes anuales de TIC que tienen asociados planes y proyectos específicos de mejoramiento de la infraestructura tecnológica y de los sistemas de información. El área cuenta con una herramienta tecnológica de gestión de servicios de TIC para registrar todas las solicitudes de servicios y controlar el proceso desde que se origina la necesidad hasta que se satisface.

Capítulo 2

43

Anualmente o cuando lo solicite la alta dirección, el gerente presenta un informe de gestión donde se resume el estado de los proyectos y la gestión de servicios durante el periodo correspondiente. Ninguno de los informes revisados contiene información detallada del presupuesto con el que cuenta el gerente de TIC/IS para su gestión, pero se tuvo acceso a los reportes generados por el software que apoya el IS financiero de UEP a partir de los cuales se elaboró la Gráfica 2-1, en la cual aparecen cifras aproximadas en millones de pesos de los años 2008, 2009 y 2010, detallando los principales rubros: (i) infraestructura tecnológica (hardware, redes y otros), (ii) software y (iii) honorarios servicios de TIC.

Gráfica 2-1: Presupuesto TIC UEP años 2008, 2009 y 2010 en millones de pesos (Elaboración propia a partir de observaciones y documentos oficiales de UEP)

De acuerdo al contexto, la conformación y modo de operación del área de TIC de UEP descrito, el problema de este trabajo se relaciona con la diversidad de situaciones que debe enfrentar diariamente el gerente de TIC/IS de UEP en su quehacer o gestión, en las cuales están involucrados sus superiores, los altos directivos del sector público; sus colaboradores o subordinados; servidores públicos de la misma entidad y de otras entidades; proveedores, no necesariamente de TIC, y ciudadanos, entre otros. A continuación se describen en detalle dichas situaciones según la Figura 2-1.

44

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

2.1.2 Descripción de las situaciones problema A partir de la imagen enriquecida (Figura 2-1) y el contexto del área de TIC de UEP y atendiendo a la recomendación metodológica de que un problema surge cuando una persona siente la necesidad de que algo cambie (Checkland, 1980), a continuación se presentan quince (15) situaciones problema organizadas por cada uno de los involucrados que aparecen en la figura. El Cuadro 2-2 resume las situaciones y posteriormente se detalla cada una. Cuadro 2-2: Resumen de Situaciones Problema (Elaboración propia a partir de imagen enriquecida y contexto área de TIC de UEP) No

Situación Problema

Involucrado

i

Intención de reducir el presupuesto

Alta Dirección

ii

Intención de externalizar la operación de TIC

Alta Dirección

iii

Necesidad de indicadores asociados con disponibilidad de

Entes de Control

las TIC iv

Necesidad de indicadores asociados con satisfacción y

Entes de Control

cumplimiento v

Debilidades en Documentación técnica

Entes de Control

vi

Personal Insuficiente

Entes de Control

vii

Debilidades en Documentación “Cajas Negras”

Equipo Trabajo

viii

Exceso de Trabajo

Equipo Trabajo

ix

Falta apoyo de usuarios líderes

Equipo Trabajo

x

Adaptabilidad del IS ante cambios organizacionales

Usuarios

xi

Fallas y lentitud de las TIC

Usuarios

xii

Debilidades en reportes y en la información

Usuarios

xiii

Dificultad para mostrar impacto y resultados de gestión

Gerente TIC/IS

xiv

Calidad de Información

Gerente TIC/IS

xv

Evolución de los IS a nivel estratégico (CRM, BI y gestión Gerente TIC/IS proyectos)

Algo debe cambiar para la alta dirección de UEP: Hay dos situaciones coyunturales que se presentaron en el año 2010 que aparecen en la parte superior de la imagen enriquecida y que fueron la motivación inicial de este trabajo: (i) La manifestación de los

Capítulo 2

45

altos directivos de UEP sobre la intención de reducir el presupuesto de TIC/IS, pese a que el gerente de TIC/IS había informado en varias ocasiones que se requería disponer de más personal para responder mejor a las necesidades de la entidad y para enfrentar el nuevo plan cuatrienal dado el cambio de gobierno. (ii) La solicitud de los altos directivos de UEP para que el gerente de TIC/IS apoyara una firma privada para realizar un estudio económico que evaluara la viabilidad de externalizar toda la operación de las TIC. Pese a estas dos situaciones adversas, la alta gerencia reconoce que en los últimos cuatro años hay avances significativos en las TIC de UEP. Algo debe cambiar para los entes de control interno y externo que auditan el área de TIC de UEP: Para los entes de control, según los informes de auditoría disponibles: (iii) El área de TIC debe formular indicadores que permitan evaluar con mayor detalle la disponibilidad de la plataforma tecnológica y los aplicativos que soportan los IS de UEP. (iv) Debe revisar mecanismos, en lo posible indicadores, que permitan determinar el nivel de satisfacción de los usuarios y el cumplimiento de los cronogramas de desarrollo. (v) Hay serias falencias en la documentación técnica en general, especialmente en lo referente a centro de datos y administración de servidores. (vi) El personal de planta es insuficiente y hay TIC que soportan procesos críticos y están a cargo de contratistas. Las últimas dos situaciones generan un alto riesgo pues los contratistas pueden desvincularse fácilmente y el conocimiento de las TIC se pierde. Algo debe cambiar para los colaboradores del área de TIC de UEP: Los líderes de los tres grupos y el resto del equipo consideran que (vii) existen cajas negras, detalles desconocidos de la plataforma de UEP, por lo que al presentarse fallas no se sabe quién debe resolverlas ni cómo hacerlo. (viii) Hay exceso de trabajo, generalmente las jornadas van más allá de las 6pm, fines de semana y trabajo remoto por las noches y en épocas de cierres contables. (ix) Los usuarios normalmente no realizan las pruebas con oportunidad y proporcionan especificaciones incompletas, generando retrasos en los desarrollos y en consecuencia dificultades para los pagos de los honorarios. Algo debe cambiar para los usuarios de las TIC de UEP: Algunas áreas de UEP manejan una buena relación con el área de TIC y han culminado varios proyectos. (x) Para estas áreas se requiere que el área de TIC responda con mayor rapidez a cambios de normatividad y ajuste rápidamente las aplicaciones. (xi) En general hay insatisfacción

46

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

por fallas permanentes y lentitud en toda la plataforma. (xii) Para otros usuarios TIC/IS no suplen las necesidades misionales y no se dispone de la información requerida, los reportes existentes son insuficientes y en muchos casos la información no está en los aplicativos, lo cual genera inconvenientes con clientes y proveedores, que son externos a UEP y con los cuales el personal de TIC no tiene contacto directo. Algo debe cambiar para el gerente de TIC/IS de UEP: Las doce situaciones anteriores deben cambiar, pues es su responsabilidad atender a todas las partes interesadas. Adicionalmente, el gerente de TIC/IS, quien tiene casi diez años en UEP y conoce la evolución histórica de la entidad, considera que: (xiii) La gerencia cree necesario reducir el presupuesto porque se ha invertido mucho en TIC en los últimos años pero los resultados aún no son visibles a ellos, dado que los proyectos de reportes gerenciales e inteligencia de negocios sólo pueden iniciar cuando las aplicaciones transaccionales se estabilicen. (xiv) El principal inconveniente de los aplicativos existentes es la calidad de información, es necesario integrarlos y agregar controles para garantizar que los usuarios ingresen la información en línea y así poder hacer realidad un sistema de inteligencia de negocios. (xv) UEP requiere además un sistema CRM y un sistema de gestión de proyectos, dado el volumen de clientes externos y proyectos. Estos deben ser los dos focos de atención en el próximo plan tecnológico para el periodo 2010-2014.

2.1.3 Definición del problema Con la descripción del contexto del área de TIC de UEP, la imagen enriquecida y la descripción detallada de las situaciones que se muestran en ella, se define el problema de la siguiente forma: Existen debilidades en la gestión de TIC/IS de UEP, que se reflejan en las diferentes situaciones expuestas en el Cuadro 2-2 y en la imagen enriquecida, las cuales deben enfrentar el gerente de TIC/IS como parte de su quehacer. Un efecto importante de este problema en UEP es la tendencia de la alta dirección a reducir el presupuesto del área de TIC.

Se formulan varias preguntas sobre las debilidades en la gestión de TIC/IS: ¿Qué es gestión de TIC/IS? ¿Qué causa las debilidades?, ¿Qué efectos generan?, ¿Dónde

Capítulo 2

47

residen las debilidades, en las TIC, la organización en general o las personas individualmente?, ¿Cómo resolverlas o evitarlas? y ¿Son exclusivas de UEP o aplican a todo el sector público?

Desde la perspectiva del mundo académico, el objetivo de este trabajo es responder estas preguntas. Desde la perspectiva del mundo profesional, el objetivo es proponer, y en lo posible ejecutar, acciones que mejoren la situación en el contexto de UEP. Se propone adicionalmente comparar los resultados con otras entidades del sector público, primero para generalizarlos, evaluarlos y corroborarlos y segundo, porque se está estudiando una estructura social abierta y podrían existir influencias externas que es importante revisar.

2.2 El problema en el mundo académico: Paradoja de la Productividad 2.2.1 Descripción del protocolo de búsqueda y selección en el IRS Desde la perspectiva del mundo académico, la literatura científica (el IRS) permite orientar con mayor claridad la identificación del problema, mostrando si las debilidades en la gestión de TIC/IS han sido estudiadas previamente como causa o efecto de problemas más amplios o concretos y si existen propuestas de solución. A continuación se describen los criterios de búsqueda y selección usados en una primera iteración para identificar relaciones del problema con el IRS: 

Palabras claves: (i) debilidades , (ii) gestión , (iii) IS y (iv) TIC. Se busca por IS en lugar de TIC considerando que los IS incluyen a las TIC y otros factores humanos y organizacionales.



Áreas: se excluyen las ciencias naturales.



Campos de Búsqueda y revisión: título y resumen del artículo.



Citaciones: mínimo una citación promedio por año desde su publicación.



Objeto de estudio: TIC, IS y gestión de TIC/IS.

48 

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas Otros criterios: que el resumen revele situaciones similares a las identificadas en UEP. Que el resumen contenga menciones directas o indirectas al debate de rigor y relevancia y a la teoría de la moda.

El total de resultados sin aplicar el criterio de citaciones es de ciento cuarenta y ocho (148) publicaciones. Al aplicar el criterio de citaciones la cantidad se reduce a cincuenta y dos (52) de los cuales sólo cuatro (4) se consideraron y revisaron para el problema identificado en el PCS (Cuadro 2-2). Cuadro 2-3: Resumen cuatro (4) artículos, búsqueda sobre el problema en IRS (Elaboración propia) Referencia

Citaciones

Resumen y Aporte

(Weill & Vitale, 1999)

38

Propone un portafolio de métricas para evaluar un IS, en el marco del debate sobre la relación entre las inversiones en IS y su contribución al mejoramiento

de

la

productividad

de

las

organizaciones. El portafolio está compuesto por cinco dimensiones: (i) importancia del IS para las unidades de negocio, (ii) valor de la inversión, (iii) calidad técnica del IS, (iv) uso del IS y (v) valor del IS percibido por los gerentes. Aporte: (i) La importancia de evaluar el impacto de los IS, comparativamente con la inversión realizada. (ii) Hay un debate sobre la relación entre las inversiones en TIC/IS y la productividad de las organizaciones. (L.

Willcocks

Lester, 1996)

&

22

Propone un ciclo de evaluación y gestión de TIC/IS en el marco del debate llamado Paradoja de la Productividad, mencionado también en la referencia anterior. Adicionalmente propone una lista de chequeo para decidir qué y cuándo externalizar, haciendo énfasis en las capacidades de la organización.

Capítulo 2

49

Aporte:

(i)

Paradoja

“evaluar

de

permite

la Productividad

desmitificar

la

y mejorar la

planeación de la gestión y uso de las TIC”. (ii) Conjuntamente con la referencia anterior, vincula a la Paradoja de la Productividad como un problema más amplio sobre la relación entre las inversiones en TIC/IS y la productividad de las organizaciones. (Maguire & Redman,

12

2007)

El artículo se enfoca en la importancia de las prácticas

de

gestión

blandas

para

la

implementación de los IS, en particular el cambio cultural y el involucramiento del usuario. Aporte: La importancia de las prácticas de gestión blandas, más allá de un enfoque en lo técnico. (Cho & Wright, 2010)

1

Propone un marco de trabajo para la planeación e implementación de IS de nivel estratégico (SIS) con cuatro dimensiones: (i) involucramiento de la alta gerencia, (ii) involucramiento de los usuarios, (iii) las tareas y (iv) los recursos externos e internos. Aporte: (i) La importancia de evaluar todas las etapas de los IS: planeación, implementación y operación.

(ii)

Aparece

el

término

para referirse al gerente o director de TIC/IS.

Un hallazgo fundamental es la relación que existe entre los dos artículos más citados: ambos tienen dentro de sus referencias a (Brynjolfsson, 1993) para resaltar la idea de un problema más amplio, el debate sobre la relación entre las inversiones en TIC/IS y la productividad de las organizaciones. Adicionalmente, ambos comparten con el cuarto artículo el planteamiento sobre la importancia de evaluar la gestión. Estas dos ideas conducen a la revisión de la literatura sobre la Paradoja de la Productividad que se presenta a continuación.

50

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

2.2.2 La Paradoja de la Productividad La Paradoja de la Productividad se refiere al contraste entre las grandes inversiones en TIC/IS y la débil evidencia de los beneficios (no sólo económicos) que generan a las organizaciones (Brynjolfsson, 1993; Melville, Kraemer, & Gurbaxani, 2004; Lapointe, Mignerat, & Vedel, 2011). La paradoja inicia en el año 1987 cuando Robert Solow, Premio Nobel de Economía, afirma: “puedes ver computadores por todas partes, excepto en las estadísticas de productividad”5 (Solow, 1987). Posteriormente, en 1993, Erik Brynjolfsson responde con la frase “la falta de evidencia no es necesariamente evidencia de una falta”6 y realiza un estudio detallado en el que plantea cuatro explicaciones no excluyentes para la paradoja (Figura 2-3), las dos primeras relevantes para los investigadores y las dos últimas para los profesionales (Brynjolfsson, 1993): La primera explicación afirma que hay errores en las mediciones de las entradas y salidas al evaluar la relación entre inversiones en TIC/IS y productividad, además de recomendar la medición de fenómenos blandos como las habilidades individuales de las personas. La segunda plantea que los beneficios de las inversiones en TIC/IS tardan mucho tiempo en aparecer . La tercera considera la posibilidad de que en el contexto económico como un todo las inversiones en TIC/IS y su retorno de inversión se anulen mutuamente . La cuarta explicación propone un panorama desalentador al afirmar que hay errores en la gestión de las TIC/IS, lo que implica que los gerentes deben replantear su quehacer para generar valor a la organización. Por último, (Brynjolfsson, 1993) considera que el reto para investigadores y profesionales es encontrar evidencia que respalde o refute la paradoja y sus explicaciones.

La importancia de la Paradoja de la Productividad en el IRS es evidente. Durante dos décadas, desde cuando Brynjolfsson propuso estas cuatro explicaciones, se observa un interés permanente por el tema, con un promedio de ocho (8) artículos por año disponibles en SCOPUS con tendencia creciente (Gráfica 2-2) y, de acuerdo al análisis de citaciones, Brynjolfsson resulta ser el más citado (Gráfica 2-3). Además, se encontró

5

Traducción del autor a la frase “You can see the computer age everywhere but in the productivity statistic” 6 Traducción del autor a la frase “a shortfall of evidence is not necessarily evidence of a shortfall”

Capítulo 2

51

literatura reciente en el contexto colombiano que referencia la paradoja (Mayenberger & González, 2009; Ortega & Villamizar, 2010; Alderete & Gutierrez, 2012). Figura 2-3: Resumen Explicaciones Paradoja de la Productividad (Elaboración propia basado en Brynjolfsson, 1993)

Gráfica 2-2: Cantidad de artículos por año sobre la Paradoja de la Productividad (Elaboración propia a partir de SCOPUS)

52

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Gráfica 2-3: Citaciones por año a (Brynjolfsson, 1993; Brynjolfsson & Hitt, 1996, 1998) (Elaboración propia a partir de SCOPUS)

El Cuadro 2-3 resume la literatura revisada sobre la Paradoja de la Productividad y las cuatro explicaciones formuladas por Brynjolfsson. De los dieciseises (16) artículos revisados once (11) consideran que la paradoja es una realidad y la mayoría se interesan por la primera y cuarta explicación, que constituyen el foco del problema en el mundo académico para este trabajo, como se resalta en la Figura 2-3: (i) La cuarta explicación se relaciona con el problema identificado en el PCS, las debilidades en la gestión de TIC/IS en UEP. Con respaldo en literatura reciente, se usa la palabra debilidades en lugar de errores por considerar que la gestión no se pueden juzgar como buena o mala si no se dispone de métricas adecuadas, pues en estos casos los gerentes tienden a centrar su atención en las métricas existentes (Ariely, 2010) o a desviarla hacia señales subjetivas, como las quejas de los compañeros o subordinados y sus propias impresiones e intuición (Mitra, Sambamurthy, & Westerman, 2011). Un desafío de los profesionales e investigadores es evaluar mejor la gestión de TIC/IS, desmitificando la paradoja de la productividad. (ii) La primera explicación se corresponde con el debate sobre análisis cuantitativo en la ISD, referenciado en la metodología y detallado en el Capítulo 4. Esta explicación normalmente debe revisarse en conjunto con alguna o todas las demás, considerando que para Brynjolfsson el origen de la Paradoja de la Productividad es principalmente la falta de evidencia y en especial evidencia cuantitativa. La literatura revisada formaliza y amplía la visión del problema y ofrece posibles soluciones que se revisarán posteriormente.

Capítulo 2

53

Cuadro 2-4: Resumen literatura revisada sobre la Paradoja de la Productividad (Elaboración propia) E0: ¿El artículo respalda o refuta la paradoja? E1, E2, E3, E4. ¿El artículo respalda alguna de las cuatro explicaciones a la paradoja? Paradoja de la Referencia

Productividad

Método empleado E0

E1

E2

E3

E4

(Brynjolfsson, 1993)

Revisión de literatura

S

S

S

S

S

(Brynjolfsson & Yang, 1996)

Revisión de literatura

S

S

S

S

S

(Brynjolfsson & Hitt, 1996)

Cuantitativo

N

S

N

N

N

(L. Willcocks & Lester, 1996)

Cualitativo

S

S

N

N

S

(L. Willcocks & Lester, 1997)

Cualitativo

S

S

N

N

S

(Brynjolfsson & Hitt, 1998)

Reflexivo-Crítico

S

N

N

N

S

(Brynjolfsson & Hitt, 2000)

Reflexivo-Crítico

N

N

N

N

S

(Chan, 2000)

Revisión de literatura

N

S

N

N

N

(Dos-Santos & Sussman, 2000)

Reflexivo-Crítico

S

N

N

N

S

(Stratopoulos & Dehning, 2000)

Cuantitativo

S

S

N

N

S

N

N

N

N

S

(Dedrick, Gurbaxani, & Kraemer, Reflexivo-Crítico 2003) (Melville et al., 2004)

Revisión de literatura

S

N

N

N

S

(Aldhmour & Shannak, 2009)

Cualitativo GTM

N

N

N

N

S

(Brödner, 2009)

Reflexivo-Crítico

S

N

N

N

S

(Beaudreau, 2010)

Mixto

S

S

N

N

N

(Lapointe et al., 2011)

Revisión de literatura

S

S

N

N

S

11

9

2

2

13

Total

Finalmente, considerando que el contexto micro del problema es una entidad pública y el contexto macro es el Estado colombiano, hay evidencia en el mundo profesional sobre el alto crecimiento en TIC experimentado en el país (MINTIC, 2011, 2012a; Espectador, 2012; DANE, 2013) y sobre las críticas en materia de la gestión de TIC/IS (Stornelli, 2012), lo que conlleva a pensar en una Paradoja de la Productividad estatal, respaldando la relevancia de este trabajo.

3. Resumen de Resultados: Iteraciones en la multimetodología El objetivo de este capítulo es presentar un resumen de los resultados obtenidos de acuerdo al flujo de la multimetodología, especificando las iteraciones realizadas y detallando cada una de las cuatro etapas, haciendo énfasis en el proceso, en los mecanismos hipotéticos formulados y su comprobación o eliminación. La síntesis de resultados, como se indicó en la planeación de la metodología, se presenta de acuerdo a los tres sistemas de Checkland-Mingers de la Figura 1-9: (i)

hallazgos en el IRS,

descritos en el capítulo 4, (ii) hallazgos en el PCS, correspondientes al capítulo 5 y (ii) en el PSS el aporte del autor, el modelo propuesto para enfrentar el problema, detallado en el capítulo 6. Figura 3-1: Flujo real de la multimetodología al finalizar el trabajo (Elaboración propia)

La Figura 3-1 muestra el flujo real de la multimetodología en este trabajo, tres (3) iteraciones. La primera iteración fue un caso de estudio en UEP que demandó la mayor parte del tiempo del proyecto y del cual resultaron acciones interesantes en virtud de que el autor laboraba en dicha entidad. Al finalizar esta iteración se consideró necesario

56

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

revisar si en otras entidades del Estado colombiano se presentaban situaciones similares y si las acciones y recomendaciones de la primera iteración eran aplicables a otros contextos, por tal razón se inició una segunda iteración. En la mitad de la segunda iteración se presentó un evento coyuntural, el gerente de TIC/IS de UEP fue despedido como parte de la política de los nuevos altos directivos de UEP (correspondientes al nuevo periodo presidencial) que consideraron necesario relevar de sus cargos a todos los gerentes de área y algo similar venía ocurriendo en otras entidades. Debido a esta situación el autor tuvo que asumir de manera informal el rol de gerente de TIC/IS por seis meses, durante los cuales pudo observar situaciones de carácter político que, conjuntamente con los hallazgos de la segunda iteración, generaron la necesidad de una tercera iteración para apreciar con mayor detalle la gestión pública y sus implicaciones en la gestión de TIC/IS, encontrando una estrecha relación entre gestión pública, gestión de TIC/IS y la moda de gobierno electrónico. A continuación se describen la apreciación, análisis/retroducción, evaluación y acción en cada una de las iteraciones.

3.1 Iteración 1: Caso de Estudio UEP 3.1.1 Apreciación - Resolución Partiendo de la definición del problema “las debilidades en la gestión de TIC/IS de UEP”, resumidas en las situaciones de la imagen enriquecida de la Figura 2-1 y el Cuadro 2-2, en la apreciación se revisaron documentos internos del área de TIC con tres objetivos: conocer el desarrollo histórico del área de TIC de UEP, su estado actual y el plan definido por UEP en materia de TIC/IS para el futuro. Dos hallazgos fundamentales de esta apreciación son: (i) El estado actual es el resultado de la ejecución de un Plan Cuatrienal de Tecnología, formulado para el periodo 2006-2010, del cual no se realizó ninguna evaluación de impacto sino sólo la evaluación de cumplimiento. (ii) Para el periodo 20102014, correspondiente al periodo presidencial vigente, sólo se formuló un plan a mediados del año 2011, debido al periodo de transición de la alta dirección. Pasado: La Figura 3-2 resume el Plan Cuatrienal de TIC/IS de UEP 2006-2010, estructurado como una pirámide organizacional. La base de la pirámide representa el proyecto de fortalecimiento de la infraestructura tecnológica, consistente en el montaje de un centro de datos con estándares internacionales. El primer nivel de la pirámide

Capítulo 3

57

corresponde a proyectos de implementación de software para soportar los procesos de UEP, los cuales fueron desarrollados bajo el modelo , es decir, se contrató personal y se dirigió el proyecto internamente por UEP, previa evaluación de costo beneficio con el modelo de compra o arriendo de software disponible en el mercado. Figura 3-2: Resumen Plan Cuatrienal de TIC/IS de UEP periodo 2006-2010 (Adaptado de documentos internos de UEP, documentos públicos en su sitio web)

El segundo nivel fue segmentado en cuatro proyectos: Un primer proyecto para la constitución de un sistema de gestión de la seguridad de la información, para el cual UEP creó un área dedicada sólo a los temas de seguridad de la información. Un segundo proyecto de integración del software existente y desarrollado, a través de un Portal Institucional y la implementación de una plataforma de alto nivel usando tecnología Oracle. Un tercer proyecto de implementación de un Sistema de soporte a las relaciones con los clientes , el cual nunca inició y el área de TIC de UEP solicitó su cancelación porque la entidad no disponía de una estrategia ni de personal en las áreas misionales que apoyara la iniciativa. El cuarto proyecto fue liderado por el área de planeación y correspondía a un sistema de análisis

58

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

de costos e información financiera. En este proyecto el área de TIC sólo participó para proporcionar la infraestructura tecnológica y UEP lo manejó contratando a una firma que finalizó el contrato sin que el sistema estuviera en uso.

En el nivel más alto de la pirámide se planeó un Sistema de Inteligencia de Negocios, para el cual únicamente se realizó el montaje de la plataforma tecnológica pero se subutilizó con reportes para análisis de información transaccional y nunca hubo reportes de importancia para las áreas misionales ni para la alta gerencia. La figura muestra una escala de éxito usando colores del verde al rojo: El verde indica que el proyecto finalizó con éxito y comenzó a operar. El amarillo indica que, aunque el proyecto finalizó y se comenzó la operación, existen debilidades y fallas por resolver. El naranja indica que el proyecto finalizó pero no está en uso y no cumplió con las expectativas. El rojo indica que el proyecto no finalizó, se canceló. Futuro: Para el gerente de TIC/IS de UEP el futuro se divide en tres grandes proyectos: primero migrar la plataforma tecnológica y el software a nuevas versiones, segundo resolver los inconvenientes de calidad de información, pues son el principal dolor de cabeza para la entidad y tercero hacer realidad el Sistema de Inteligencia de Negocios, para que las altas directivas y las áreas misionales dispongan de información en línea y de calidad y para que se pueda comenzar a dar acceso a los usuarios externos a UEP. Sin embargo, considera que esto sólo es posible si se tiene el apoyo de la alta dirección y de los gerentes de las áreas misionales, pues las principales fallas corresponden a las aplicaciones que soportan la misión de UEP y es de las áreas misionales de quienes se recibe la mayor cantidad de críticas y el menor apoyo en la especificación de requerimientos y pruebas de los desarrollos. Presente: La actualidad del área de TIC de UEP consiste en dar mantenimiento y soporte a la gran cantidad de TIC implementada durante el plan 2006-2010. El personal de TIC/IS de UEP alterna sus labores entre apoyar algunos proyectos nuevos que se formulan para implementar mejoras o innovaciones sobre las TIC existentes y dar el soporte requerido. El gerente de TIC/IS considera como ventajoso que el personal actual es el mismo que se contrató inicialmente para los proyectos del plan 2006-2010 pero al mismo tiempo considera el riesgo existente dado que el personal es contratista y la alta gerencia piensa que si los proyectos finalizaron ya no se requiere mantener más

Capítulo 3

59

contratos. Hay un ingeniero dedicado tiempo completo por cada aplicativo y se maneja un esquema de parejas para respaldarse mutuamente ante ausencias. Así mismo cada aplicativo tiene un usuario líder y también hay uno por cada área de UEP. El mayor apoyo se tiene de los usuarios de las áreas financieras (normalmente contadores, administradores y economistas) y el menor apoyo se tiene de las áreas misionales (normalmente abogados y gerentes de proyectos de diversas áreas).

Hay permanentes y abundantes solicitudes para realizar adaptaciones en el software, algunas adaptaciones son originadas por fallas, otras por cambios organizacionales y de norma, internos y externos a UEP, y otros por evolución de versiones tecnológicas de acuerdo a lo que ofrece el mercado. Además se presentan también muchas solicitudes de soporte en lo referente a la plataforma tecnológica y es frecuente que se ocurran caídas totales por varias horas. Sin embargo, aunque el área de TIC de UEP cuenta con herramientas que le permiten registrar el detalle de solicitudes y controlar todo su ciclo de vida hasta que se resuelven, no se encontró evidencia de que se use la información para retroalimentar la gestión y emprender acciones de mejoramiento o mostrar a las altas directivas el desempeño del área. Debido a que gran cantidad de solicitudes de los usuarios no se atienden con la oportunidad que estos esperan y debido a las fallas y caídas frecuentes de la plataforma tecnológica, existe inconformidad en los usuarios de UEP, que se manifiesta en llamadas de atención en los comités de TIC y en reuniones internas con la subdirección.

Además del quehacer con el personal interno a UEP, el gerente de TIC/IS debe resolver situaciones asociadas a los contratos con firmas externas. Dentro de los principales inconvenientes está la pérdida de continuidad cuando se cambia de contratista y los conflictos que surgen cuando el contratista no cumple con idoneidad. Lo primero es algo que deriva, de acuerdo al personal de UEP, del modelo de proceso contractual público. Para minimizar estos inconvenientes el gerente de TIC viene implementando un modelo de contratos por bolsa de horas con controles estrictos que se delegan a los líderes de cada grupo y los líderes a su vez deben garantizar que se les transfiera el conocimiento tecnológico y se documenten adecuadamente el soporte y las implementaciones de los contratistas.

60

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Otro foco de atención del gerente de TIC/IS son los entes de control internos y externos, quienes revisan permanentemente el quehacer del área de TIC de UEP. Sus principales apreciaciones se orientan a la alta carga de trabajo, el poco personal y la ausencia de indicadores de gestión tanto a nivel operativo como a nivel estratégico, por lo que han recomendado que se incremente el personal de planta en el área y que se definan mecanismos para evaluar más de cerca los resultados y su impacto, así como el nivel de satisfacción de los usuarios.

Finalmente, los documentos de UEP relacionados con la gestión de TIC/IS utilizan el término IS para referirse al software, el artefacto de TIC. Algunas de las personas de UEP tienen claridad sobre la diferencia y en algunos casos hablan sobre el aplicativo para referirse al software, aunque normalmente se refieren al sistema. Esto tiene una implicación interesante en la práctica: cuando se presentan inconsistencias en la información o fallas en las aplicaciones, derivadas de cambios organizacionales no contemplados por el software o de usos inadecuados y no controlados, las altas directivas de UEP consideran que es un tema de competencia directa del gerente de TIC/IS, aun cuando en ocasiones las situaciones que generan la inconsistencia dependan de decisiones y acciones de otras áreas sobre las cuales no se tiene injerencia. En estos casos normalmente debe escalarse la situación a nivel de subdirectores, para conciliar soluciones temporales mientras se planean e implementan las adaptaciones en el software. De acuerdo al gerente de TIC/IS el gran reto es conseguir que las demás áreas los consideren aliados estratégicos más que proveedores de TIC.

La apreciación muestra que, aunque hubo proyectos fallidos y debilidades en algunos aspectos, en términos generales durante el periodo 2006-2010 hubo un gran crecimiento en materia de TIC/IS y la visión 2010-2014 persigue una mejora continua en ese sentido, así como resolver las debilidades y fallas existentes. Aunque algunas áreas están satisfechas con la labor del área de TIC, hay otras que se manifiestan inconformes, en especial aquellas dedicadas a los procesos misionales de UEP. Sin embargo, la gerencia de TIC/IS no dispone de una evaluación del impacto que el crecimiento en TIC/IS ha generado en UEP y a las altas directivas únicamente conocen los indicadores de cumplimiento y las cifras de las inversiones realizadas, cifras que contrastan con las inconformidades de los usuarios y las permanentes fallas que se presentan.

Capítulo 3

61

3.1.2 Apreciación - Redescripción Para la búsqueda realizada en el IRS durante la redescripción las palabras clave empleadas fueron: administración/gestión , gerencia , TIC, IS, impacto , éxito , beneficios , conjuntamente con el resto del protocolo descrito en la identificación del problema. Estas palabras surgen de la identificación del problema y de la apreciación y se toma como teoría base la Paradoja de la Productividad, por lo que la búsqueda incluye la revisión de los artículos que citan esta teoría. Al realizar la búsqueda se encontraron cuatro temas: (i) Falta de consenso, tanto en

inglés

como

en

español,

de

los

términos

administración/gerencia

y

administrador/gerente/líder. (ii) Una jerarquía de gestión de TIC/IS que depende de la visión que tenga la organización y el gerente. (iii) Los conceptos de CIO y , su perfil y capacidades y las buenas prácticas asociadas a su quehacer. En algunos casos se habla de la función de TIC/IS para referirse a la gestión o a la labor del CIO/CTO. (iv) La complejidad de evaluar el impacto o beneficios de los IS en las organizaciones, lo que se relaciona directamente con la Paradoja de la Productividad. Estos temas corresponden a líneas de investigación asociadas con la gestión de TIC/IS que permitieron representar con mayor claridad el problema y el contexto de la gestión de TIC/IS en UEP. En el capítulo 4 se expone con mayor detalle la revisión de estos temas en la literatura.

Los resultados de la búsqueda en el IRS en la redescripción permitieron aclarar los conceptos asociados con el problema. El concepto central en este trabajo es la gestión de TIC/IS, el cual se explica en la Figura 3-3, en contexto con la narrativa de la identificación y apreciación del problema en UEP. Considerando el debate terminológico encontrado, este trabajo adoptó la palabra gestión en lugar de las palabras administración/gerencia, en virtud de la literatura revisada y de una consulta efectuada mediante correo electrónico a la Real Academia de la Lengua Española (RAE). En consecuencia, siguiendo la concepción clásica y más tradicional, se considera la gestión como el proceso que debe dirigir un gerente/administrador y que consiste en planear, organizar, dirigir y controlar con el fin de alcanzar los objetivos de la organización, aprovechando de la mejor forma posible los recursos disponibles (Fayol citado por Raduan, Jegak, Haslinda, & Alimin, 2009; Ramasamy, 2010), concepto que se amplía en el capítulo 4. Se proponen seis (6) aspectos asociados con la gestión de TIC/IS, de los

62

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

cuales hay cinco (5) que se pueden considerar blandos y sólo el primero es de carácter técnico , lo cual contrasta con la importancia de los temas blandos según la literatura revisada en la identificación del problema (Dos-Santos & Sussman, 2000; Maguire & Redman, 2007; Cho & Wright, 2010). En UEP los cuatro primeros aspectos están parcial o totalmente delegados en los líderes de cada grupo del área de TIC y los dos últimos están centralizados en el gerente de TIC/IS. Los tres primeros aspectos se corresponden con la estructura organizacional del área de TIC de UEP y la relación con los usuarios aparece con líneas punteadas para resaltar que el gerente de TIC/IS normalmente no tiene relación directa con ellos sino a través del personal a su cargo.

Figura 3-3: Resumen Apreciación-Redescripción - La gestión de TIC/IS en UEP (Elaboración propia a partir de la identificación y apreciación del problema y el IRS)

Una vez reconciliado el contexto del problema y sus conceptos con el IRS, se pasa a realizar lo mismo con las situaciones problema. Con soporte en la identificación y apreciación en UEP y en el IRS, el Cuadro 3-1 clasifica las quince (15) situaciones

Capítulo 3

63

problema en tres (3) debilidades y tres (3) consecuencias clave, generalizando y reduciendo la complejidad: Cuadro 3-1: Clasificación Situaciones Problema (Elaboración propia) No

Situación Problema

Clasificación

i

Intención de reducir el presupuesto

Consecuencia

ii

Intención de externalizar la operación de TIC

Consecuencia

iii

Necesidad de indicadores asociados con disponibilidad de

Malas prácticas de

las TIC

evaluación

y

comunicación iv

Necesidad de indicadores asociados con satisfacción y

Malas prácticas de

cumplimiento

evaluación

y

comunicación v

Debilidades en Documentación técnica

Debilidades

en

administración

de

las TIC vi

Personal Insuficiente

Malas prácticas de evaluación

y

comunicación vii

Debilidades en Documentación “Cajas Negras”

Debilidades

en

administración

de

las TIC viii

Exceso de Trabajo

Malas prácticas de evaluación

y

comunicación ix

Falta apoyo de usuarios líderes

Consecuencia

x

Adaptabilidad del IS ante cambios organizacionales

Debilidades

en

administración

de

las TIC Calidad del IS y de la información xi

Fallas y lentitud de las TIC

Debilidades

en

64

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

administración

de

las TIC xii

Debilidades en reportes y en la información

Calidad del IS y de la información

xiii

Dificultad para mostrar impacto y resultados de gestión

Malas prácticas de evaluación

y

comunicación xiv

Calidad de Información

Calidad del IS y de la información

xv

Evolución de los IS a nivel estratégico (CRM, BI y gestión Calidad del IS y de proyectos)

la información

Consecuencia 1: La intención de reducir el presupuesto aparece referenciada en la literatura reciente como uno de los hitos clave para los gerentes de TIC/IS en Estados Unidos debido a la crisis económica (Luftman, Kempaiah, Eduardo Henrique, & Rigoni, 2009; Luftman & Ben-Zvi, 2010a, 2010b, 2011; Luftman & Derksen, 2012). En UEP las altas directivas solicitaron al gerente de TIC/IS revisar el presupuesto y reducir la cantidad de contratistas de prestación de servicios, por considerar que en los últimos tres años se habían ejecutado los proyectos y que era momento de mantener únicamente el personal mínimo para el funcionamiento. Pese a la intención de reducción del presupuesto, las altas directivas esperan que se proponga un nuevo plan tecnológico que mejore los alcances del plan anterior, lo que implica hacer más con menos (Luftman & Derksen, 2012). Consecuencia 2: La práctica de externalizar la operación de las TIC total o parcialmente y su relación con la productividad ha sido estudiada ampliamente y desde diversas perspectivas en la literatura (L. Willcocks & Lester, 1996; Gwebu, Wang, & Wang, 2010; L. Willcocks, Khan, Lacity, & Yan, 2010; L. Willcocks & Griffiths, 2010; Y. B. Chang & Gurbaxani, 2011). Durante la apreciación, las altas directivas de UEP en su intención por reducir el presupuesto solicitaron al gerente de TIC/IS comparar los costos actuales frente a los costos de entregar toda la operación de TIC a una firma externa, pero al encontrar que los costos eran muy superiores olvidaron el tema. Sin embargo, el ejercicio realizado permitió al gerente de TIC/IS visualizar ciertas ventajas en materia de controlar

Capítulo 3

65

con mayor facilidad muchas situaciones que en la actualidad se dificultan por el volumen de contratos y personal. Consecuencia 3: El bajo apoyo de la organización a la gestión de IS está presente en la literatura sobre el involucramiento del usuario y la alta dirección en los proyectos de implementación de IS y la importancia del pensamiento holístico y estratégico en la formulación de planes tecnológicos, con interesantes propuestas para la práctica y la investigación (Dos-Santos & Sussman, 2000; Agarwal & Sambamurthy, 2002; Maguire & Redman, 2007; Cho & Wright, 2010; Guillemette & Paré, 2012). Una propuesta interesante de la literatura es la relación entre el perfil de gerente de TIC/IS y el apoyo organizacional a su labor: cuando el perfil es el de un proveedor de TIC el apoyo es reducido, mientras que el apoyo se incrementa si el perfil es el de un líder de TIC o incluso un aliado estratégico de los gerentes de área o unidades de negocio (Agarwal & Sambamurthy, 2002; Guillemette & Paré, 2012). Debilidad 1: La dificultad para evaluar y comunicar los resultados y el impacto de las TIC/IS se corresponde con la primera explicación de la Paradoja de la Productividad. Aunque en la paradoja los errores en las medidas se refieren al contexto macroeconómico, es algo que también se presenta en el nivel organizacional (L. Willcocks & Lester, 1996; Brynjolfsson & Hitt, 1998) y que determina la percepción de las altas directivas respecto al quehacer del gerente de TIC/IS (Ariely, 2010; Mitra et al., 2011). En el caso de UEP las inversiones realizadas durante el plan 2006-2010 se pueden ver en las TIC, pero, tal como lo plantea la paradoja, las altas directivas no logran percibir un beneficio tangible y esa percepción empeora con las situaciones problema de fallas e inconformidades reportadas por los usuarios. Debilidad 2: Hay deficiencias en la administración de las TIC, reflejada en UEP en las diversas fallas e inconformidades que los usuarios reportan y la gran cantidad de requerimientos de soporte. Esta debilidad no aparece explícitamente en la literatura pero se relaciona con los conceptos de CIO y CTO, revisados desde la década de los ochenta y discutidos desde diversas perspectivas (Ives & Olson, 1981; Smith, 2003; Peppard, Edwards, & Lambert, 2011). El núcleo de las discusiones sobre estos dos conceptos está centrado en su relación con las altas directivas, el perfil y capacidades que deben tener ambos (CIO y CTO) y su estatus dentro de la organización. La literatura también

66

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

menciona el concepto de administrador de TIC y lo difícil que se hace su labor cuando no se dispone del estatus y poder necesarios (Peppard, 2007). Debilidad 3: La debilidad manifestada como clave por el gerente de TIC/IS de UEP es la calidad de la información y del IS, una de las dimensiones presentes en el modelo de medición de éxito de los IS de DeLone y McLean (DeLone & McLean, 1992, 2003; Petter, DeLone, & McLean, 2008; Gable, Sedera, & Chan, 2008). Esto es apenas una percepción si se considera lo mencionado en la primera debilidad de no disponer de mediciones que apoyen la gestión.

3.1.3 Análisis/Retroducción y Evaluación Las tres (3) consecuencias y tres (3) debilidades clave descritas en la redescripción se agrupan en la Figura 3-4 modelando una relación causal. Figura 3-4: Resumen Apreciación-Redescripción UEP/IRS (Elaboración propia a partir de la apreciación en UEP y el IRS)

Capítulo 3

67

La segunda consecuencia se elimina del análisis con respaldo en la literatura sobre externalización y las observaciones en UEP, que llevan a concluir que las altas directivas y el gerente de TIC/IS de UEP piensan en la externalización de la operación de las TIC como una manera de enfrentar el problema, de modo que no se puede considerar como parte de las debilidades ni de sus consecuencias. Además, como se indicó en la redescripción, las altas directivas de UEP abandonaron la idea por los costos que implicaba.

Con fundamento en la apreciación y en la literatura, se formulan cinco mecanismos hipotéticos, manteniendo la perspectiva de sistema abierto que acepta la posibilidad de otras situaciones y explicaciones que no pudieron observarse en el dominio de lo empírico. La Figura 3-5 resume la propuesta de explicaciones causales o mecanismos hipotéticos y posteriormente se revisan y argumentan cada una de ellas. Figura 3-5: Mecanismos hipotéticos Iteración 1 (Elaboración propia)

68

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Mecanismo Hipotético 1: Esta es la explicación central y los hallazgos obtenidos para su comprobación permitieron obtener evidencia para validar los demás mecanismos. Se propone que las malas prácticas de evaluación y comunicación de resultados e impacto de TIC/IS son la principal causa para las debilidades en la gestión de TIC/IS en UEP (H1). Al presentarse limitan la toma de decisiones y la ejecución de acciones efectivas por parte del gerente de TIC/IS y las altas directivas. Mecanismo Hipotético 2: Las debilidades en la administración de las TIC son causadas por la poca capacidad del área de TIC y su personal (H2a), que impide responder con oportunidad y calidad a las necesidades del negocio en UEP. A su vez, la capacidad está influenciada por el presupuesto del área, por lo que la intención de reducir el presupuesto empeoraría la situación del área de TIC, siendo a la vez causa y consecuencia (H2b). Mecanismo Hipotético 3: Las debilidades en la calidad de la información y de los IS son causadas por errores en el desarrollo y uso de los IS (H3a), los cuales son causados por el bajo apoyo de la organización a la gestión de TIC/IS (H3b). Esto implica un ciclo permanente de debilidades que causan debilidades, por lo que se requiere alguna acción que rompa el ciclo y permita mejorar la situación del gerente de TIC/IS de UEP. Mecanismo Hipotético 4: Las debilidades en la gestión de TIC/IS (pueden haber otras adicionales a las identificadas) generan una mala percepción de la organización respecto a TIC/IS y su gestión (H4a). Esa mala percepción ocasiona la tendencia a reducir el presupuesto (H4b) y el bajo apoyo (H4c). Si el gerente de TIC/IS logra mejorar la percepción, aunque persistan las demás debilidades, podría evitar la reducción del presupuesto y conseguir el apoyo en su gestión. Mecanismo Hipotético 5: Las explicaciones 2, 3 y 4 generan ciclos de causas y consecuencias, un panorama difícil de enfrentar para el gerente de TIC/IS. Se propone una causa alternativa que permite la existencia de las debilidades pero aumenta o reduce sus consecuencias según el contexto y la forma como se presente. El bajo estatus del área y personal de TIC/IS es lo que causa la tendencia a reducir el presupuesto (H5a) y el bajo apoyo (H5b). Si se mejora el estatus entonces las consecuencias de las debilidades podrían tener menor intensidad, mejorar la percepción, el apoyo de los

Capítulo 3

69

usuarios y el aumento o mantenimiento del presupuesto, contribuyendo indirectamente a reducir las debilidades. Comprobando el mecanismo hipotético 1: Se encontraron en UEP tres hechos que soportan la primera explicación: 

El área de TIC de UEP elaboró en septiembre de 2008 una encuesta para cumplir con un indicador exigido por el área de planeación como respaldo al plan tecnológico 2006-2010. La encuesta se aplicó trimestralmente en el año 2008 y desde el año 2009 se aplicó semestralmente. La encuesta se dejó de aplicar porque el jefe inmediato del gerente de TIC/IS consideró inconveniente preguntar a los usuarios lo que ya se sabía, que había insatisfacción con la gestión de TIC/IS. En total, la encuesta se aplicó 5 veces sin ninguna modificación y nunca se realizó un análisis detallado de los resultados, simplemente aplicó para cumplir un requisito. Durante la evaluación de los mecanismos hipotéticos, la encuesta se revisó a la luz de la teoría, comparándola con las dimensiones de DeLone & McLean (DeLone & McLean, 2003). En el Anexo 1 se presenta un resumen de la encuesta, sus resultados y el análisis realizado. Si el área de TIC/IS hubiese aprovechado la información obtenida de la encuesta, podría haber reaccionado con mayor oportunidad y anticiparse a varias situaciones adversas a la gestión de TIC/IS.



El área de TIC de UEP maneja indicadores de disponibilidad y lleva un control de eventos de riesgo por cada falla que ocasiona pérdida total o parcial de la disponibilidad de la plataforma tecnológica. Los indicadores de disponibilidad por más de un año estuvieron con valores por encima del 95% pero se presentaban fallas permanentes que se registraban como eventos de riesgo, los cuales nunca fueron analizados en detalle. Cuando por primera vez, producto de este trabajo, se realizó el análisis, se encontró relación entre las fallas que permitieron tomar acciones y resolverlas, logrando llevar los indicadores de disponibilidad al 100% por más de un semestre.



El área de TIC lleva un registro minucioso de las solicitudes de los usuarios y todo su historial hasta resolverlas o cancelarlas. El análisis que se realizaba y plasmaba en los informes de gestión era un análisis por categorías generales pero nunca se revisó

70

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

el detalle estadístico y cualitativo que mostraba la herramienta de ITSM usada. Al realizar un análisis detallado se pudo demostrar a la alta gerencia que el personal contratado era necesario y que se requería mantenerlo y contratar más personas, así como separar las tareas de desarrollo y de soporte, las cuales eran soportadas al mismo tiempo por una persona en cada aplicativo y servicio ofrecido. Además se identificaron fallas recurrentes que nunca se resolvían y que ocasionaban molestias en los usuarios, además de identificar las aplicaciones y áreas donde mayor atención de requería para mejorar la percepción de la gestión de TIC/IS.

Las

situaciones

descritas,

además

de

soportar

los

mecanismos

hipotéticos,

posteriormente orientaron acciones que permitieron el mejoramiento de la situación. Adicionalmente, como ya se describió y se ampliará en el capítulo 4, se encontró literatura que evidencia la necesidad de evaluar integralmente la gestión de TIC/IS a lo largo de todo su ciclo de vida. Comprobando el mecanismo hipotético 2: Con la información obtenida de la herramienta de ITSM del área de TIC de UEP, se obtuvo la Gráfica 3-1 donde aparece la cantidad de solicitudes por categoría de servicio en los años 2009, 2010 y 2011. Gráfica 3-1: Detalle de solicitudes de servicio en UEP por categoría de servicio (Elaboración propia a partir de información de UEP)

Capítulo 3

71

Las categorías nombradas “Soporte IS” y “Desarrollo IS”, que tienen la etiqueta de cantidad de solicitudes, son soportadas por 9 personas. Las solicitudes de soporte suelen demandar en promedio 1 día de trabajo y las solicitudes de desarrollo 3 semanas, lo que implica que la cantidad de personal del área de TIC de UEP no es suficiente para atender el volumen de solicitudes que se presentan durante un año. Esta evidencia permitió que finales del año 2011 se autorizara la contratación de personas para poder atender nuevos proyectos y que estas personas se dedicaran sólo a desarrollo y no atendieran solicitudes de soporte. Comprobando el mecanismo hipotético 3: Dos situaciones observadas en UEP permiten comprobar esta explicación y proponer algunas explicaciones adicionales. Gráfica 3-2: Detalle de solicitudes de desarrollo por aplicativo en UEP (Elaboración propia a partir de información de UEP)



En la Gráfica 3-2 se muestra en porcentaje la cantidad de solicitudes de soporte y desarrollo por módulo y aplicativo, acumuladas entre el año 2008 y hasta mayo de 2012. El 53% de las solicitudes son del área misional de UEP y corresponden a cambios por errores, inconsistencias y cambios en los procedimientos internos, lo que significa que esta área es la que mayor inconformidad tiene con la gestión de TIC/IS. En el área financiera, en cambio, las solicitudes corresponden a ajustes por cambios

72

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

en la normatividad y a oportunidades de mejoramiento, los cuales son atendidos con oportunidad y hay satisfacción. Durante el plan 2006-2010 el área de TIC recibió total apoyo del área financiera, al punto de asignar personal del área financiera con dedicación exclusiva para los proyectos de IS. Con el área misional fue diferente, el apoyo fue mínimo y el área de TIC, para poder cumplir con el plan, tuvo que asumir la responsabilidad y los riesgos de iniciar en producción con aplicaciones que evidentemente no correspondían al negocio de UEP. 

Al revisar las actas del comité de TIC de UEP, se observa que al finalizar el año 2011 hubo inasistencia por varios meses del representante de la subdirección misional. Posteriormente se designó a una persona sin nivel directivo, quien asistía pero normalmente manifestaba requerir consultar con sus superiores. El área misional, producto de sus requerimientos y de las fallas existentes, originó la necesidad de reestructurar por completo las aplicaciones, pero, aunque se contrató personal para el área de TIC y se inició el proyecto, nunca concluyó pues el área misional jamás entregó resultados de las pruebas funcionales.

En el ejercicio de buscar evidencia para comprobar el tercer mecanismo hipotético, se revisó la historia del origen de los aplicativos existentes en UEP. La mayoría son personalizaciones de software desarrollado en otras entidades públicas, que se describirán en el capítulo 5 y que el Estado colombiano ha promovido y masificado sin una evaluación minuciosa y sin comparar alternativas comerciales existentes en el mercado. En el caso de UEP, se invirtieron varios años adaptando a sus necesidades el software existente pero sin considerar eventuales cambios en la organización y en la normatividad, obteniendo al final software que no es fácilmente adaptable. Las aplicaciones que se desarrollaron a la medida de UEP y que no provenían de otras entidades, se desarrollaron con tecnologías y arquitecturas más flexibles y se han podido adaptar a los cambios de norma y organizacionales. Esto implica que, además del bajo apoyo de la organización, particularmente de las áreas misionales, existen algunas decisiones de carácter técnico, particularmente de ingeniería de software, que causan las debilidades en la calidad de los IS y de la información. Comprobando el mecanismo hipotético 4: Para comprobarlo se revisaron los informes de auditoría externos y los informes del Plan de Desarrollo Administrativo Sectorial, que

Capítulo 3

73

se entregan a la Presidencia de la República y al Departamento Administrativo Nacional de Planeación (DNP). Estos documentos muestran que la percepción externa de la gestión de TIC/IS en UEP es buena, con fundamento en la misma documentación disponible internamente para la alta dirección y personal de UEP. Pese a que la percepción externa es buena, internamente no sucede lo mismo (ver Anexo 1 con análisis de encuesta), pero el gerente de TIC/IS, con los aportes de este trabajo, logró evitar la reducción del presupuesto y pudo mantenerse ante el cambio de subdirector, su jefe inmediato, logrando incluso que el nuevo subdirector apoyara nuevas iniciativas y comunicaciones a la subdirección misional reiterando la necesidad del respaldo en los proyectos de TIC/IS para resolver las debilidades existentes.

Comprobando el mecanismo hipotético 5: Con la información disponible en UEP no fue posible demostrar que el área de TIC y su personal tenían un alto o bajo estatus. Sin embargo, existe literatura que podría respaldar esta afirmación al analizar la estructura organizacional de UEP y las situaciones descritas en este trabajo, evidenciando una paradoja entre la importancia de TIC/IS en UEP y el estatus de su gerente (Avison, Cuthbertson, & Powell, 1999). Además, se encontró en la literatura la discusión sobre la dependencia jerárquica del CIO, si debe ser dependiente del director general o del director financiero o incluso del director de operaciones (M. C. Jones, Taylor, & Spencer, 1995; Banker, Hu, Pavlou, & Luftman, 2011). En el caso de UEP, el gerente de TIC/IS depende de del subdirector administrativo, que puede considerarse el equivalente al COO, lo que implica que no hay un reconocimiento estratégico para TIC/IS sino solo un reconocimiento operativo.

La comprobación de los mecanismos hipotéticos fue una actividad en paralelo con la acción, aprovechando la información obtenida durante las etapas anteriores para implementar cambios en la gestión de TIC/IS. El modelo causal propuesto, desde un enfoque de la relevancia práctica, fue un ejercicio más administrativo o gerencial que un ejercicio científico, pero se mantuvo el rigor metodológico propuesto y permitió que las acciones en UEP mejoraran las situaciones de la gestión de TIC/IS que se identificaron como parte del problema.

74

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

3.1.4 Acción La estrategia en la acción fue convertir las debilidades en fortalezas. El primer mecanismo hipotético orientó en la acción la necesidad de realizar una revisión y evaluación integral de todos los aspectos del área de TIC de UEP. Se comenzó revisando todo lo referente a los aspectos de TIC, pues se requería reducir la insatisfacción de los usuarios con las fallas permanentes de la plataforma tecnológica y los mantenimientos correctivos que se realizaban semanalmente, excepto en épocas de cierre mensual y anual. En segundo lugar se revisaron los aspectos relacionados con la calidad de la información y los IS y por último se formularon indicadores y mecanismos para comunicar a los usuarios y a la gerencia los resultados e impacto de los cambios en la gestión de TIC/IS. La Figura 3-6 resume la estrategia de acción donde se muestra que las debilidades identificadas dirigieron las acciones a seguir en UEP. Figura 3-6: Estrategia de Acción en UEP: Convertir las Debilidades en Fortalezas (Elaboración propia)

Capítulo 3

75

Acciones en la Administración de TIC: Lo primero que se realizó fue la revisión de los documentos de reporte de eventos de riesgo del área de TIC de UEP entre Enero de 2009 y Julio de 2007, con el fin de indagar en qué componentes de la plataforma se presentaban las fallas y así poder definir acciones de mejoramiento. Las gráficas 3-3, 3-4 y 3-5 resumen el análisis realizado. En la Gráfica 3-3 aparece la cantidad de eventos de riesgo presentados cada mes en el periodo revisado, mostrando una tendencia creciente. Para la Gráfica 3-4 analizaron los componentes de la plataforma de TIC de UEP y los eventos de riesgo, identificando la cantidad de eventos visibles a los usuarios finales. UEP no disponía de un mapa de componentes y servicios, sólo disponía de un mapa de aplicativos pero los elementos de la plataforma no se encontraban documentados, por lo que se realizó esta tarea que se ampliará posteriormente. La Gráfica 3-5 analizó los componentes no visibles a usuarios finales que constituían la causa raíz de las fallas. Gráfica 3-3: Cantidad Eventos de riesgo en las TIC por mes en UEP (Elaboración propia a partir de información de UEP)

La información obtenida de este análisis fue insumo para la comprobación de los mecanismos hipotéticos, pero fundamentalmente permitió definir planes de acción que incluyeron la compra y actualización del hardware y mantenimientos en el nivel de sistema operativo, redes y bases de datos, con lo que se mejoró la situación y se redujeron los eventos de riesgo. Adicionalmente el análisis permitió identificar la

76

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

necesidad de contratar personal y empresas adicionales que apoyara tareas técnicas en las cuales el personal existente en UEP no tenía experiencia ni formación Gráfica 3-4: Eventos de riesgo por componente en UEP visibles a usuarios finales (Elaboración propia a partir de información de UEP)

Gráfica 3-5: Eventos de riesgo por componente en UEP causa raíz (Elaboración propia a partir de información de UEP)

Capítulo 3

77

En segundo lugar se elaboró un mapa general de servicios y componentes de TIC (Figura 3-7), con la documentación detallada y con indicadores de fallas relacionadas a cada uno. De acuerdo al mapa se asociaron nuevas responsabilidades al personal del área de TIC y se facilitó el trabajo de revisión de fallas y el análisis de riesgo ante cambios, evitando que se presentaran inconvenientes en las TIC visibles a los usuarios como consecuencia de los cambios programados.

El mapa de servicios comenzó a usarse como herramienta para comunicar a las altas directivas y a los usuarios de los ajustes programados en la plataforma, además el mapa permitió estructurar mejor las categorías en la herramienta de ITSM para poder clasificar las solicitudes de servicio y los reportes de fallas, con lo cual la herramienta comenzó a proporcionar la información en línea evitando reproceso al personal del área de TIC de UEP. Figura 3-7: Mapa de Servicios y Componentes de TIC en UEP (Elaboración propia)

Finalmente se implementaron controles estrictos por pares entre los líderes de cada grupo del área de TIC, para revisar el cumplimiento de responsabilidades en materia de

78

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

documentación de la plataforma de TIC, seguimiento a indicadores de carácter técnico y para la identificación temprana de debilidades, amenazas y oportunidades de mejoramiento. Acciones en la Calidad de la información y los IS: Con el análisis de la información disponible en la herramienta de ITSM de UEP y con una revisión detallada de los datos que se realizó con los ingenieros de desarrollo a cargo de las aplicaciones misionales, además de las acciones solicitadas por auditores internos y externos, se logró conseguir que dentro de los proyectos estratégicos se incluyera uno asociado al mejoramiento de la calidad de la información. Este proyecto consistió en que el personal de las áreas misionales revisaría las falencias de la información y las subsanarían, para que el área de TIC hiciera el cargue masivo de información en las bases de datos. En paralelo, el personal del área de TIC implementó controles en los aplicativos y desarrolló pantallas de ajuste para que los usuarios líderes subsanaran en línea la información que en el futuro presentara inconvenientes, dejando los registros de auditoría y las validaciones requeridas para garantizar reportes con información confiable. Al mismo tiempo se desarrollaron reportes gerenciales y reportes transaccionales para que los usuarios consultaran la información en línea y no solicitaran servicios personalizados. Sin embargo, se mantuvo la situación de bajo apoyo del personal de las áreas misionales y la situación no se resolvió completamente, aunque mejoró y se evidenció en toda la entidad que no era un tema tecnológico sino organizacional, que requería el apoyo de las altas directivas y el trabajo en equipo donde el área de TIC dependía de las demás áreas para poder garantizar calidad de información. Acciones en la evaluación y comunicación de la gestión de TIC/IS: El primer paso fue revisar los indicadores existentes y analizar las mediciones de los últimos años para presentar un informe a las altas directivas en el comité de TIC de UEP y recomendar acciones de caracter urgente para los temas críticos y a mediano plazo para los demás temas. Se encontró que en UEP la mayoría de las áreas manejan indicadores internos que, al igual que el área de TIC, nunca se revisan en detalle pues existe la creencia que debe ser el área de calidad la responsable de generar las alertas.

El segundo paso fue reformular los indicadores, formular otros nuevos y gestionar su aprobación ante el comité de calidad de UEP. Dentro de los indicadores nuevos que se

Capítulo 3

79

recomendaron se encuentra el indicador de satisfacción, para lo cual se recomendó una encuesta de satisfacción con periodicidad trimestral. Se propuso un plan de acción para elaborar la encuesta y no cometer los errores de la encuesta existente que se dejó de aplicar. Se adoptó como buena práctica que en el comité de TIC de UEP se presentara siempre un informe del estado de los indicadores existentes. Se desarrolló un sitio web para el área de TIC, donde se vendía la gestión del área, mostrando los resultados de los proyectos terminados y los proyectos en curso, el personal, los indicadores y los servicios ofrecidos por el área. En el Anexo 2 se pueden apreciar algunas de las pantallas de este sitio web, adaptadas por temas de confidencialidad que impiden revelar el nombre real de UEP.

La Figura 3-8 muestra el árbol de indicadores de UEP, pensado como un tablero de control en el que el gerente de TIC/IS presenta a las altas directivas de UEP el estado de su gestión y la Figura 3-9 es un ejemplo de la presentación diseñada para mostrar el indicador de proyectos, diseñado y aprobado como parte de la acción en UEP de este trabajo. Figura 3-8: Árbol de indicadores gestión de TIC/IS en UEP (Elaboración propia a partir de información de UEP)

80

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Figura 3-9: Ejemplo presentación Indicador de proyectos de TIC/IS en UEP (Elaboración propia a partir de información de UEP)

Aunque no se estableció dentro de los mecanismos hipotéticos ni dentro de las explicaciones alternativas que algunas debilidades estuviesen relacionadas con el conocimiento, formación académica y experiencia del personal de UEP, dentro de las acciones estuvo la solicitud al área de talento humano para que el personal del área de TIC de UEP recibiera capacitaciones especiales en temas tecnológicos y de gestión de TIC, como ITIL y cursos especializados de marcas proveedoras de hardware y software.

Todas estas acciones fueron bien vistas por la subdirección de UEP y por los entes de control externos que auditaron el área de TIC. Sin embargo, cuando estas acciones comenzaron a dar resultados y mejorar la percepción, se presentaron cambios en las altas directivas por disposiciones presidenciales, debido el cambio de gobierno. Mucho antes de que se presentara el cambio en las altas directivas, se comenzó la segunda iteración, que se expone a continuación.

3.2 Iteración 2: Comparación de UEP con otras entidades Los hallazgos de la primera iteración, tanto las experiencias en el mundo profesional, en UEP, como la literatura revisada, son de gran valor para alcanzar el objetivo de formular un modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas. Sin embargo, el trabajo en UEP es un caso de estudio que no necesariamente representa la totalidad de entidades públicas del Estado colombiano, por lo que conviene revisar otras

Capítulo 3

81

entidades para identificar similitudes con UEP que permitan explicaciones más generales de la realidad. Este es el objetivo de esta iteración, comparar los principales hallazgos de la primera iteración con otras entidades públicas del Estado colombiano.

Esta iteración presume que el problema identificado en UEP se presenta también en otras entidades del Estado colombiano, por lo que se mantiene la definición del problema inicial pero ampliando el contexto. “las debilidades en la gestión de TIC/IS en las entidades públicas de orden nacional de la rama ejecutiva del Estado colombiano”. Se toman las entidades de orden nacional de la rama ejecutiva porque UEP se encuentra dentro de esta categoría y conviene realizar la comparación entre entidades que mantengan alguna similitud en su composición y normatividad.

3.2.1 Apreciación En primera instancia fue necesario indagar sobre la población a estudiar. Para tal fin se consultó en el sitio web del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) el Manual de Estructura del Estado Colombiano y el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) (DAFP, 2010, 2011). Se recurre a esta fuente porque desde el mundo personal y social el autor estaba relacionado con el medio y tenía el conocimiento correspondiente, conforme a la normatividad colombiana. La Figura 3-10 resume de forma general la estructura del Estado colombiano y resalta la selección realizada para la apreciación. Figura 3-10: Estructura Estado Colombiano – Apreciación Iteración 2 (Elaboración propia a partir de información del DAFP)

82

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Se seleccionaron la Presidencia y los Ministerios porque normalmente tienen contacto con UEP y en cuanto a los Departamentos Administrativos se seleccionaron aquellos con los cuales UEP tuvo alguna relación de acuerdo a la experiencia del autor. Se visitaron los sitios web de cada una de estas entidades y se revisó el organigrama de la entidad, el nombre y la posición del área de TIC/IS dentro del organigrama y las funciones asociadas con la gestión de TIC/IS. El Cuadro 3-2 resume esta información. Cuadro 3-2: Apreciación Organigrama y Posición TIC/IS Entidades Públicas (Elaboración propia a partir de la información recolectada) Posición No

Nombre Entidad

Nombre área TIC/IS Organigrama

1

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE

Área de Información y Sistemas

BAJO

2

Ministerio del Interior.

Oficina de Sistemas

BAJO

3

Ministerio de Relaciones Exteriores.

Dirección de Gestión de Información y Tecnología

BAJO

4

Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Dirección de Tecnología

BAJO

5

Ministerio de Justicia y del Derecho.

Subdirección de Sistemas

BAJO

6

Ministerio de Defensa Nacional.

Oficina Asesora de Sistemas

BAJO

7

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Dirección de Desarrollo Tecnológico y Protección sanitaria BAJO

8

Ministerio de Salud y Protección Social.

Oficina de las TIC

ALTO

9

Ministerio del Trabajo.

Oficina de las TIC

ALTO

10 Ministerio de Minas y Energía.

Grupo de Sistemas

BAJO

Ministerio de Comercio, Industria y 11 Turismo.

Oficina Sistemas de Información

ALTO

12 Ministerio de Educación Nacional.

Oficina de las TIC

ALTO

Capítulo 3

83

Ministerio de Ambiente y 13 Desarrollo Sostenible.

Oficina de las TIC

ALTO

Ministerio de Vivienda, Ciudad y 14 Territorio.

Oficina de las TIC

ALTO

Ministerio de Tecnologías de la Oficina de Planeación e 15 Información y las Comunicaciones. Información

ALTO

16 Ministerio de Transporte.

Grupo de Informática

BAJO

17 Ministerio de Cultura.

Grupo de Gestión de Sistemas e Informática

BAJO

Departamento Nacional de 18 Planeación – DNP

Oficina de Informática

ALTO

Departamento Administrativo 19 Nacional de Estadística – DANE

Oficina de Sistemas

ALTO

Departamento Administrativo de la 20 Función Pública – DAFP

Oficina de Sistemas

ALTO

Superintendencia de Servicios 21 Públicos Domiciliarios

Oficina de Informática

ALTO

22 UEP

Oficina de TIC

BAJO

La clasificación como alto o bajo dependió de la posición del área de TIC/IS respecto a la máxima autoridad en el organigrama de la entidad. La Gráfica 3-6 muestra que según la clasificación el estatus está dividido entre alto y bajo, con porcentajes del 50% (11 entidades) y 50% (11 entidades) y el área de TIC de UEP aparece en el estatus bajo.

De acuerdo a los nombres de las áreas se obtuvo una clasificación de cuatro tipos de áreas de TIC/IS, como lo muestra la Gráfica 3-7, donde UEP está clasificada como área de TIC, categoría que aplica a la mayoría de las entidades. Al revisar las funciones de las áreas de cada entidad, independientemente del nombre se observa que hay una responsabilidad directa sobre ambos, tanto TIC como IS, pero no se logra identificar una uniformidad. En el capítulo 5 se presentan algunos detalles del análisis realizado.

84

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Gráfica 3-6: Posición alto/bajo áreas TIC/IS dentro del organigrama de las entidades (Elaboración propia a partir de la información recolectada)

Gráfica 3-7: Clasificación nombres áreas TIC/IS en las entidades revisadas (Elaboración propia a partir de la información recolectada)

Se revisó qué indicadores manejaban las áreas de TIC/IS, encontrando que la mayoría corresponden a (i) indicadores de disponibilidad de las TIC, (ii) servicios de soporte, (iii) cumplimiento de proyectos y (iv) satisfacción de usuarios. Sólo dos entidades manejan indicadores de uso y algunas entidades no tienen información publicada al respecto. En este sentido se observa también similitud con UEP según la primera iteración.

En 5 de las 22 entidades del Cuadro 3-2 (se excluye UEP) se encontraron debilidades de calidad de información y fallas permanentes en la plataforma, pero con menor impacto que lo revisado en UEP. Se pudo identificar que hay aplicaciones, software, común a varias entidades, como ORFEO (una aplicación que apoya los Sistemas de gestión Documental de las entidades) y SI-Capital (un ERP desarrollado en el distrito de Bogotá),

Capítulo 3

85

los cuales han sido desarrollados en una entidad y posteriormente han sido masificados con el apoyo de políticas y acuerdos entre entidades. Se identificó además que, una situación común al interior de las entidades en las cuales se pudo indagar sobre la gestión de TIC/IS es la compleja relación con los contratistas de prestación de servicios, quienes no tienen un vínculo laboral con la entidad pero operan como si lo tuvieran y los controles para el cumplimiento de sus contratos son mínimos, generando diversos inconvenientes. Esta información se obtuvo de manera indirecta a través de personal que labora al interior de las entidades y con las cuales el autor logró establecer contacto sin formalizar solicitudes con las directivas de cada entidad. En algunos casos se intentó solicitar información a través de derechos de petición usando las funcionalidades disponibles en los sitios web de las entidades, pero estos fallaron o no se obtuvo respuesta o respondieron remitiendo a otras entidades.

Durante la apreciación se encontró que la mayoría de los gerentes de TIC/IS habían cambiado en el último año o estaban siendo cambiados, lo cual es una práctica común en el contexto de las entidades públicas pues los cargos directivos son de libre nombramiento y remoción y generalmente se presentan cambios ante nuevos periodos presidenciales o ante el nombramiento de nuevos Ministros o Directores de Departamentos Administrativos. En el caso de UEP, el gerente de TIC/IS estuvo por más de tres periodos presidenciales y fue relevado principalmente porque las directivas de UEP tenían una mala percepción de su gestión y porque tenían planeado realizar cambios profundos al interior de UEP que incluían la renovación de las TIC y la adquisición de aplicaciones recomendadas por terceros sin ninguna evaluación previa, ante lo cual el gerente de TIC/IS recomendó que el concepto debería ser funcional desde las áreas misionales y estos a su vez consideraron que el concepto debería ser técnico desde el área de TIC, por lo que las intenciones de compra nunca se materializaron mientras el autor laboró en UEP.

Finalmente, durante la redescripción se encontró evidencia en la literatura respecto a las particularidades que presentan los IS en el sector público (Bozeman & Bretschneider, 1986) y sobre la influencia que tienen las prácticas y valores del sector público en la TIC y viceversa (Persson & Goldkuhl, 2010). Los principales aportes de esta evidencia (que se detallan en el capítulo 4) son (i) que no es conveniente que el gerente de TIC/IS reporte directamente al alto dignatario de la entidad (Bozeman & Bretschneider, 1986) y

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

(ii) que las TIC en el Estado han dejado de ser una herramienta de apoyo para constituirse en un componente estratégico capaz de modificarlo, evolucionando desde la clásica burocracia y la nueva gestión pública hacia la moda del gobierno electrónico (Persson & Goldkuhl, 2010).

3.2.2 Análisis/Retroducción y Evaluación El único mecanismo hipotético en esta iteración es que el contexto político en las entidades del Estado colombiano influye fuertemente en la gestión de TIC/IS. Hasta el momento se había ignorado este factor. La Figura 3-11 propone que hay un contexto político macro, todo el Estado y un contexto político micro, la entidad. Estos dos contextos influyen sobre el modelo o estilo de gestión pública de la entidad, que a su vez influyen en la gestión de TIC/IS. Particularmente interesa la influencia en la gestión de TIC/IS. Figura 3-11: Mecanismos hipotéticos Iteración 2 (Elaboración propia)

Capítulo 3

87

A partir de la apreciación se puede plantear que una de las influencias son los cambios de gerente de TIC/IS, y de otras áreas de la entidad, en cada periodo presidencial, cambios que son simplemente una práctica política pero que no obedecen a una evaluación real de la gestión. Un inconveniente que se puede generar con estos cambios es que hay “borrón y cuenta nueva” y se ignora por completo la evolución histórica, con lo cual podría incurrirse en reproceso, doble inversión en TIC/IS y repetición de los errores del pasado, algo que el mundo profesional llama “el complejo de Adán” (MinEducación, 2003; Lombardi, 2012; Stornelli, 2012). Considerando el mecanismo hipotético planteado y los hallazgos disponibles hasta el momento, es necesario regresar a la apreciación, lo que genera una tercera iteración.

3.3 Iteración 3: Sistemas de Información y Gobierno Electrónico El objetivo de la segunda iteración era comparar UEP con otras entidades públicas, con el fin de generalizar y soportar el trabajo realizado y las explicaciones formuladas. La evidencia encontrada apoya débilmente algunas de las afirmaciones de la primera iteración, pero surgió una nueva línea de pensamiento que no se había contemplado y que resulta importante, la influencia del factor político, representado en la Figura 3-11. El contexto ahora se amplía en el sentido de no sólo investigar la gestión de TIC/IS, sus debilidades y consecuencias y sus resultados e impactos internos, sino también trascender hacia el ciudadano, como eje de la gestión de las entidades del Estado o gestión pública. Esta iteración es mucho más corta que las dos anteriores, no se formulan nuevos mecanismos hipotéticos ni se realizan acciones adicionales a las descritas en la primera iteración, resulta ser más una apreciación adicional para revisar el contexto macro de la gestión de TIC/IS de UEP.

3.3.1 Apreciación Análisis/Retroducción y Evaluación La esfera más amplia de la Figura 3-11 representa las Políticas de Estado, que en Colombia se resumen en los Planes de Desarrollo y en los documentos producidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), por lo que son el principal referente en el mundo profesional. En consecuencia se revisaron en el sitio web del DNP (DNP, 2012) los Planes de Desarrollo, documentos CONPES e informes presidenciales desde al año 2000, los cuales se detallan en el Cuadro 3-3.

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Cuadro 3-3: Resumen Planes de Desarrollo y documentos CONPES revisados (Elaboración propia a partir de la información recolectada) Periodo

Plan de Desarrollo

Documento CONPES

1994-1998

El salto social

(CONPES-2790, 1995)

1998-2002

Cambio para construir la paz

(CONPES-3072, 2000)

2002-2006

Hacia un Estado comunitario

(CONPES-3248, 2003)

2006-2010

Estado Comunitario: desarrollo para todos

(CONPES-3585, 2009)

2010-2014

Prosperidad para todos

(CONPES-3719, 2012)

Existen documentos CONPES de años anteriores a 2000 que se refieren a TIC/IS, por ejemplo (CONPES-2790, 1995) menciona el “exiguo desarrollo de IS” como uno de los factores que deben corregirse para permitir que se haga realidad un nuevo concepto de gestión en el Estado colombiano. Sin embargo, el año 2000 es el punto de partida con el documento (CONPES-3072, 2000) que impulsa las TIC como el instrumento que posibilita la construcción de un Estado más moderno, eficiente y transparente y que posteriormente da cabida al programa Gobierno en Línea (GEL) que constituye el pilar del gobierno electrónico en Colombia. También existen muchos otros documentos CONPES que mencionan TIC/IS, pero los documentos seleccionados respaldan fuertemente las afirmaciones y mecanismos hipotéticos de este trabajo, el cual es uno de los principales hallazgos de esta tercera iteración: las debilidades en la gestión de TIC/IS son un problema generalizado del Estado colombiano, que se evidencia desde el (CONPES-2790, 1995) cuando menciona el “exiguo desarrollo de IS” y se mantiene en (CONPES-3719, 2012) al plantear tres debilidades: calidad de información, sostenibilidad de los IS y sobrecostos de gestión de los IS.

La redescripción del PCS a la luz del IRS permite encontrar que, además del debate terminológico, mencionado en la primera iteración, sobre administración/gerencia y administrador/gerente/líder, hay un debate adicional cuando estos términos se usan en los

contextos

público/privado.

Se

habla

entonces

de

administración/gerencia

pública/privada para referirse a cosas que son fundamentalmente iguales en aspectos sin importancia (Allison, 1980) o significativamente diferentes (Hughes, 2003). El tema emergente de esta discusión es la evolución del modelo de gobierno tradicional basado

Capítulo 3

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en la burocracia hacia la nueva gestión pública y de esta hacia el gobierno electrónico (Persson & Goldkuhl, 2010). De allí surge un segundo elemento del IRS sobre TIC/IS en el contexto público, la moda del gobierno electrónico, propuesto desde varias perspectivas: (i) “es mucho más que la simple automatización de los procedimientos burocráticos, es el uso de TIC para reinventar el gobierno” (RubinoHallman, 2002). (ii) “una nueva forma de concebir las relaciones entre gobernantes y gobernados” (CEPAL, 2010). (iii) La evolución del NPM (Dunleavy, Margetts, Bastow, & Tinkler, 2006). (iv) La síntesis entre el clásico modelo burocrático (la tesis) y el NPM (la antítesis) (Persson & Goldkuhl, 2010). El capítulo 4 ampliará la revisión del IRS sobre estos temas.

La revisión realizada en el PCS también incluyó los informes que entrega la Presidencia al Congreso, lo que condujo a evidencia adicional para demostrar el mecanismos hipotético formulado en la segunda iteración: La Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información para la Administración Pública (COINFO) fue creada por el gobierno anterior (periodos 2002-2006 y 2006-2010), según Decreto 3816 de 2003, como un organismo de muy alto nivel para el gobierno de TIC/IS del Estado (Presidencia Colombia, 2003) y dicho gobierno lo consideró en su momento como uno de los grandes logros en materia de gestión y gobierno de TIC/IS (DNP, 2010). Curiosamente, un año después del informe revisado, el gobierno actual (periodo 2010-2014) mediante Decreto 4040 de 2011 acabó con este organismo (Presidencia Colombia, 2011). Esta situación es una evidencia clara que los cambios de gobierno generan transformaciones profundas e influencias en la gestión de TIC/IS. Adicionalmente, la redescripción de COINFO respecto al IRS involucró los conceptos de gobierno/gobernanza que, como se describe posteriormente en el capítulo 4, resultan ser una propuesta para dar más estatus a la gestión en una escala de administración/gerencia/gobierno, que aplica tanto a la gestión de TIC/IS como a la gestión pública.

Finalmente, en la primera iteración una de las explicaciones y acciones estuvo asociada con las prácticas de evaluación y comunicación en la gestión de TIC/IS. En ese sentido, durante la tercera iteración se encontraron dos modelos de evaluación usados por el Estado colombiano: SINERGIA del DNP y el sistema de monitoreo y evaluación de GEL. Respecto a SINERGIA: (i) “la carencia de una cultura de evaluar para aprender” es uno de los principales factores a mejorar en el marco de la modernización del Estado

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

(CONPES-2790, 1995). (ii) El seguimiento y evaluación de las políticas públicas por parte de la ciudadanía y el Estado mismo son fundamentales para garantizar transparencia y eficiencia, además de ser un pilar de la gestión por resultados (CONPES-3248, 2003). (iii) (CONPES-3248, 2003) manifiesta que sin desconocer los logros de SINERGIA, hay grandes debilidades y retos en el sentido de evaluar las políticas públicas. Respecto al modelo de GEL, hay un modelo orientado a la evaluación del gobierno electrónico que incluye la evaluación del cumplimiento en las entidades públicas a los criterios establecidos por el Decreto 1151 de 2008 y Manual GEL 2.0, remplazados por el Decreto 2693 de 2012 y el Manual 3.1. Los resultados de las evaluaciones con corte a diciembre de 2011 muestran que el decreto no se cumplió a cabalidad, lo cual es una evidente debilidad asociada con la gestión de TIC/IS y consecuentemente con este trabajo.

3.3.2 Acción En esta iteración no se realizaron acciones directas sobre el PCS, sino que se procedió a la compilación de este informe y a la formulación de un modelo para evaluar la gestión de TIC/IS en las entidades públicas colombianas, el cual se constituye en la principal recomendación para enfrentar las debilidades en la gestión de TIC/IS, evitar la Paradoja de la Productividad en el Estado y realizar investigaciones futuras. Esta recomendación emerge de los hallazgos en el PCS, en el IRS y de los mecanismos hipotéticos, tal como se expuso en este capítulo y como se planeó en la Figura 1-3.

4. Hallazgos en el IRS: Gestión Pública y Sistemas de Información Este capítulo presenta un resumen de la literatura revisada durante el desarrollo del trabajo a lo largo del flujo multimetodológico, desde la identificación del problema hasta la tercera iteración. Antes de presentar las teorías y temáticas que aportaron para el estudio del problema y para la solución propuesta, brevemente: se describe la técnica de búsqueda y selección empleada, sus ventajas y desventajas y se realiza un resumen general con el conteo de artículos por temática y se presenta una red de citaciones elaborada manualmente, que demuestra consistencia en el sentido de fundamentarse en artículos que giran en torno al concepto fundamental de este trabajo, la gestión de TIC/IS.

De acuerdo al protocolo de búsqueda y a las técnicas de análisis de citaciones y cocitaciones referenciados en la metodología y siguiendo a (Webster & Watson, 2002, p. xvi), se implementó un mecanismo de búsqueda inversa en el IRS, consistente en revisar las citaciones de un artículo previamente seleccionado y escoger aquellos artículos que aplican para el trabajo según el protocolo establecido. Normalmente esta búsqueda finaliza al encontrar artículos muy recientes que nadie ha citado aún o al encontrar artículos que ya fueron revisados o seleccionados, generando un ciclo que obliga a detenerse. Algo similar puede hacerse con las referencias, pero en este caso la búsqueda finaliza cuando se encuentran artículos más antiguos que citan artículos ya seleccionados o al hallar artículos muy antiguos que nadie citó. En ambos casos el inconveniente resulta ser que la cantidad de artículos a revisar no se conoce previamente, por lo que el tiempo requerido es indeterminado y eventualmente el contexto de la revisión se hace demasiado amplio. Además de la cantidad de citaciones, un criterio que permite reducir la cantidad es filtrar por ciertas revistas consideradas puras en el marco de la ISD (Rainer-Jr & Miller, 2005), aunque este criterio podría excluir ideas contrarias que, soportados en la Teoría de la Moda, no tienen promotores ni

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

seguidores en la disciplina. Pese a esta desventaja, la ganancia del mecanismo de búsqueda usado es la visión holística, pues se logran encontrar la gran mayoría de perspectivas con las que se ha estudiado una temática, incluso posturas contrarias entre sí. Además, se consigue conocer a los principales promotores y autores de ciertas temáticas, lo cual permite durante el proceso enfocar la búsqueda y minimizar la complejidad.

La Figura 4-1 y el Cuadro 4-1 resumen las teorías y temáticas estudiadas en este trabajo, las cuales se exponen en este capítulo. El Cuadro 4-1 muestra la cantidad de artículos revisados por temática, clasificando cada artículo en una única categoría o tema, aunque en ocasiones se relacione con varios. Como anexo a este trabajo se entrega una base de datos en Zotero incluyendo los documentos, con el objetivo de que pueda ser usada posteriormente para otros proyectos. Figura 4-1: Mapa conceptual de temáticas revisadas en el IRS sobre el problema (Elaboración propia)

Capítulo 4

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Cuadro 4-1: Resumen hallazgos en el IRS: Temáticas y conteo de artículos (Elaboración propia) Temática Nivel 1

Temática nivel 2

Cantidad Artículos

La Paradoja de la Productividad

La ISD

Administración,

Información

de

20

Contexto Colombiano

3

Crisis de la ISD

2

Núcleo de la ISD

9

Éxito/Impacto de los IS

5

Análisis cuantitativo en la ISD

5

Rigor y Relevancia

9

Política y poder en IS

3

Gerencia, Contexto General

14

Contexto Público

11

Gobierno, Liderazgo Gestión

Contexto mundial

Sistemas

de CIO y CTO

23

CIO Contexto Colombiano

4

CIO Hitos Claves

5

La función de TIC

11

Gobierno / Gobernanza de TIC

7

Gobierno Electrónico

5

Capacidades de TIC

12

Prácticas de TIC

4

Externalización

6

El cuadro de mando BSC para TIC

5

Crítica a las mejores prácticas

7 Total

170

El mapa conceptual de la Figura 4-1 parte de la literatura de la Paradoja de la Productividad, específicamente las dos explicaciones seleccionadas en la identificación del problema. Desde allí se identifican varias temáticas, algunas de las cuales se relacionan indirectamente, lo cual se representa con las flechas punteadas. Las principales teorías asociadas con los artículos revisados se ubican en la parte inferior del

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

mapa y se puede apreciar que hay mayor concentración en torno a la gestión de IS, cuya relación con la gestión pública se da a través del gobierno electrónico. En la Figura 4-2 se muestra una red de citaciones entre los artículos más representativos que se revisaron en este trabajo, partiendo del artículo base de la Paradoja de la Productividad. Esta red de citaciones permite demostrar que existe una relación en el IRS entre cada una de las temáticas que se exponen en este capítulo y entre el problema y la solución. Figura 4-2: Red de citaciones entre artículos representativos (Elaboración propia)

A continuación se exponen cada una de las teorías y temáticas iniciando por la teoría de la moda, continuando con los conceptos y temáticas asociadas a la gestión pública, sistemas de información y gestión de sistemas de información. Se finaliza con una breve revisión de los conceptos de poder y política, modelo y evaluación, pues se considera fundamental definir rigurosamente todos los términos involucrados en el problema y en la solución.

Capítulo 4

95

4.1 Teoría de la Moda A partir de la teoría de la difusión de la innovación de Roger, Abrahamson formula dos preguntas en torno a las cuales gira su teoría: (i) ¿cuándo y por qué innovaciones ineficientes se adoptan o difunden? y (ii) ¿cuándo y por qué innovaciones eficientes se rechazan? (Abrahamson, 1991). Estas dos preguntas se representan en la Figura 4-3 con una cara triste, como parte de cuatro posibilidades que pueden presentarse al difundir o rechazar innovaciones: (i) El mejor caso se presenta cuando una innovación eficiente se acepta o difunde. (ii) El peor caso es lo contrario de la primera posibilidad, cuando una innovación eficiente es rechazada. (iii) La tercera posibilidad es considerada como un caso malo o inconveniente, cuando se adopta o difunde una innovación ineficiente. (iv) La última posibilidad se considera buena o conveniente, cuando se decide rechazar una innovación que no aportará ningún beneficio. Abrahamson se enfoca en el caso peor y malo, correspondientes a la segunda y tercera posibilidad, e indaga cuándo y por qué se presentan estos casos. Figura 4-3: Preguntas Fundamentales de la Teoría de la moda (Elaboración propia basado en (Abrahamson, 1991))

(Abrahamson, 1991) propone cuatro perspectivas que dependen del grado de incertidumbre sobre las metas organizacionales y la eficiencia de la innovación y del grado de influencia externa al contexto donde se adopta o rechaza la innovación. Tres de las perspectivas responden a las preguntas formuladas, como lo muestra la Figura 4-4.

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Figura 4-4: Respuestas a las Preguntas de la Teoría de la moda (Elaboración propia basado en (Abrahamson, 1991))

La primera perspectiva, llamada selección eficiente, indica que una innovación eficiente se adopta o difunde y una innovación ineficiente se rechaza con criterios racionales. En una organización esto sucede cuando hay total certidumbre sobre las metas y sobre la eficiencia de la innovación y las decisiones son tomadas con criterios objetivos. La segunda y tercera perspectiva son modas y . En estas perspectivas la organización tiene alta incertidumbre sobre sus metas y sobre la eficiencia de las innovaciones, por lo que las adopta o rechaza por imitación. Abrahamson diferencia y dependiendo de las influencias externas: mientras corresponde a imitaciones de organizaciones dentro de un mismo grupo, corresponde a imitaciones de organizaciones dentro de grupos externos. Por ejemplo, ocurre cuando una entidad pública imita a otras y cuando una entidad pública adopta algo que un consultor le ofrece como novedoso y exitoso en el mercado. La cuarta perspectiva, llamada selección forzada, se presenta cuando grupos externos influyen altamente en la decisión, por ejemplo cuando disposiciones de gobierno o normatividades exigen adoptar o rechazar una innovación (Abrahamson, 1991).

Finalmente, en su teoría original (Abrahamson, 1991) propone un ciclo de vida que, dependiendo de aspectos culturales y comportamientos de la organización, permita

Capítulo 4

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influencias basadas en la moda pero adoptando o rechazando las innovaciones desde la perspectiva de selección eficiente, como aparece en la Figura 4-5. Figura 4-5: Ciclo de selección eficiente y moda (Elaboración propia basado en (Abrahamson, 1991))

En un segundo trabajo, (Abrahamson, 1996) estudia el cómo se consigue que una moda sea adoptada y que se difunda, proponiendo un proceso en el que (i) se identifican preferencias y necesidades emergentes y colectivas, (ii) se desarrolla un retórica para promover la moda y (iii) se propaga la retórica. Este proceso en regulado por poderes y tendencias donde están involucrados dos tipos de actores: los promotores de la moda y los adoptantes o usuarios de la moda .

La teoría de la moda ha sido estudiada ampliamente desde su formulación, como lo evidencia el análisis de citaciones en las Gráfica 4-1. La teoría aplica tanto al contexto práctico, el mundo profesional, como al contexto académico, para responder la pregunta clásica ¿existe moda en la ciencia? (Crane, 1969), para lo cual (Abrahamson, 2009) recomienda que se defina con claridad lo que se entiende por ciencia y por moda en la ciencia. Trabajos recientes en el campo de las ciencias de gestión y la ISD usan la teoría de la moda y reafirman la existencia de modas tanto en la práctica (P. Wang, 2010; Rossem & Veen, 2011) como en la investigación (Baskerville & Myers, 2009; Bort, 2011) e invitan a que los investigadores sean promotores de modas y no simples espectadores y seguidores (Baskerville & Myers, 2009).

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Gráfica 4-1: Análisis de citaciones de (Abrahamson, 1991, 1996) (Elaboración propia a partir de SCOPUS)

En este trabajo la teoría de la moda permite afirmar que cada cambio de gobierno presidencial en Colombia (cada cuatro años) genera adopciones y rechazos a modas en la gestión pública, muchas de las cuales están asociadas con la gestión de TIC/IS, lo que permite respaldar la recomendación de un modelo para evaluar la gestión de manera independiente a las modas. Adicionalmente, soporta una creencia personal sobre las mejores prácticas como ITIL, COBIT, TOGAF y Project Management, las cuales en sí mismas no garantizan éxito en la gestión, como se expondrá más adelante.

4.2 Administración, Gestión, Gerencia, Gobierno y Liderazgo Al inicio de este trabajo las palabras administración, gestión y gerencia representaban una misma realidad en el contexto de UEP: el quehacer de la persona que ejercía como jefe del área de TIC de UEP. Esta persona algunas veces es llamado director, coordinador o incluso gerente, pero nunca llamado administrador. La palaba administrador en UEP estuvo siempre reservada a cargos de un perfil inferior, temas más técnicos y operativos, como administrador de base de datos, administrador de servidores, administrador del archivo, administrador del edificio, entre otros. El autor durante su labor en UEP fue llamado inicialmente coordinador de desarrollo y luego se cambió a líder de desarrollo pues la palabra coordinador se había estandarizado para nombrar al jefe del

Capítulo 4

99

área, por lo que no era conveniente usar dicha palabra en el título de un subalterno. Sin recurrir al IRS, se tomó una decisión más práctica que rigurosa, usar la palabra gestión en lugar de administración y para el cargo usar la palabra gerente. Durante el desarrollo del trabajo, en la redescripción, fue indispensable aclarar cada una de estas palabras y determinar con precisión qué realidad representaban, encontrando en el IRS que la decisión inicial fue acertada y que los demás términos aplican según la moda y según el contexto, en especial ciertas normas de estatus y poder al interior de las organizaciones, situación que genera una confusión terminológica que se describe a continuación y que se ha criticado a las ciencias organizacionales.

La confusión terminológica inicia con la traducción de las palabras inglesas y que en inglés presentan discrepancias que se trasladan y amplían al llevarlas al español (Sanabria, 2007). Este trabajo adopta como traducción de estas palabras, gestión y administración y los relaciona respectivamente con gerente y administrador, aceptando que entre y existe una jerarquía de estatus en la que tiene un estatus mayor o más amplio o más aceptado que (McConkey, 1989; Hughes, 2003; Learmonth, 2005; Dasgupta & Sarafidis, 2009), aunque otros autores argumentan lo contrario (Ramasamy, 2010). Como se muestra posteriormente en otras temáticas, el debate se amplía cuando se llevan estos dos términos al contexto del sector público y privado (Allison, 1980; Cabrero, 1997; Hughes, 2003) y al contexto de TIC/IS (Ives & Olson, 1981; Remenyi, White, & Sherwood-Smith, 1997; Peppard, 2007; Peppard et al., 2011).

Además,

el

debate

involucra

nuevos

términos

como

liderazgo/líder,

gobierno/gobernanza y alto ejecutivo (como traducción de ).

Con soporte en la teoría de la moda y la literatura revisada, todos estos términos y su confusión en contextos profesionales y académicos son simplemente una moda, un diseño y propagación de la retórica de un término (Abrahamson, 1996), un uso no inocente de las palabras que implica la construcción social de cosas con las palabras (Learmonth, 2005). Adicionalmente, aunque en la literatura ha tenido poca aceptación, aparece también el debate asociado a las teorías de las ciencias de gestión, donde surge la pregunta sobre los (mayordomos) y agentes (Donaldson & Davis, 1991; Van-Slyke, 2007), en virtud de dos teorías opuestas, la teoría de la agencia (Eisenhardt, 1989) y la de los (Davis, Schoorman, & Donaldson, 1997).

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

La Figura 4-6 propone una representación de todos los conceptos asociados con el debate anterior y la interpretación adoptada. La figura resalta la diferencia entre la acción y sus ejecutores pues es en ellos donde reside la jerarquía que origina el debate. En las temáticas de gestión pública y gestión de TIC/IS y CIO esta figura será recontextualizada según el IRS y el PCS. Figura 4-6: Resumen de conceptos Administración, Gestión y otros (Elaboración propia)

La parte derecha de la figura se encierra en una línea punteada amorfa para resaltar la falta de claridad en el concepto y las creencias ontológicas de sistema abierto y de mecanismos no observables. Dentro aparece la visión tradicional de gestión / administración, como el proceso de planear, organizar, dirigir y controlar con el fin de alcanzar los objetivos de la organización, aprovechando de la mejor forma posible los recursos disponibles (Fayol citado por Raduan et al., 2009; Ramasamy, 2010), proceso en el cual pueden observarse eventos en los que están involucradas personas. La parte izquierda muestra una jerarquía de personas, jerarquía determinada por el poder, la

Capítulo 4

101

autoridad, donde el nivel más alto corresponde al concepto de gobierno, el nivel intermedio a la gerencia y el nivel más bajo a los administradores. Además, la figura no involucra el término liderazgo pues se considera que es una característica que deben tener en menor o mayor grado quienes ejercen la gestión. Por último, la figura resalta la evaluación como mecanismo para retroalimentar y controlar todo el ciclo de vida de la gestión.

Finalmente, en el contexto profesional, el Estado colombiano viene promocionando el uso del término CIO (Pérez, 2010; Molano, 2012) para referirse al gerente de TIC de las entidades públicas, por lo que este trabajo es significativamente importante si se acepta la propuesta de (Baskerville & Myers, 2009) sobre ser promotores de moda más que seguidores o espectadores. Si se consideran los postulados axiológicos del realismo crítico, se puede ser contradictor de estas modas, fundamentados en los hallazgos y en la necesidad que tiene el Estado de evaluar con mayor rigurosidad la gestión de TIC/IS antes de promover modas usando términos extranjeros sin contextualizarlos al país.

4.3 Gestión Pública: Burocracia, NPM y Gobierno Electrónico Figura 4-7: Evolución de la gestión en el contexto público (Elaboración propia)

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Revisar los conceptos de administración y gestión en el contexto público y privado conlleva al estudio de la evolución de la gestión en el Estado, con todos sus matices geopolíticos: europeo, norteamericano, asiático, latinoamericano y en particular colombiano. Esta evolución que resume la Figura 4-7 de acuerdo a lo planteado por (Cabrero, 1997; Hughes, 2003; Persson & Goldkuhl, 2010). En Colombia y en Latinoamérica por sus características políticas e históricas, las fechas propuestas en la Figura 4-7 de acuerdo a lo revisado en el IRS normalmente se corren una década, por lo que el auge de la moda del Gobierno Electrónico hasta ahora comienza y aún sobrevive la nueva gerencia pública , como puede evidenciarse en los documentos CONPES revisados y en los Planes de Desarrollo de los últimos tres periodos presidenciales, incluso el actual.

El debate en este contexto deriva de las preguntas ¿hay diferencias entre la gestión privada y pública? y ¿Es conveniente y resulta benéfico llevar las prácticas del contexto privado al público? (Allison, 1980; Boyne, 2002; Hughes, 2003; Navas, 2010). La respuesta depende de la moda, algunos reconocen el NPM como la aplicación de prácticas privadas en el contexto público y de abandonar completamente las practica tradicionales (Cabrero, 1997; Hughes, 2003; Navas, 2010), otros más críticos (Allison, 1980; Kaboolian, 1998; Persson & Goldkuhl, 2010) reconocen diferencias entre la gestión pública antes y después de la década de los años 80 pero consideran que estas tendencias son en esencia la misma realidad con nuevos términos, mientras que otros se promueven la idea de que el NPM está desapareciendo para darle paso a una nueva moda llamada gobierno electrónico (Dunleavy et al., 2006) que parece ser la síntesis de los dos modelos anteriores (Persson & Goldkuhl, 2010).

De este debate hay dos ideas fundamentales para este trabajo: primero la importancia del factor político derivado del modelo clásico burocrático que indudablemente persiste y segundo la importancia de fortalecer la gestión de TIC/IS en el Estado para garantizar que la moda de gobierno electrónico resulte ser eficiente y no conduzca a una Paradoja de la Productividad, que muy seguramente no será apreciada si no se dispone de mecanismos adecuados para evaluar este fenómeno. En ese orden de ideas, el capítulo 5 revisa algunas referencias profesionales que tratan sobre la importancia y el cómo de la evaluación de la gestión pública. Así mismo, después de revisar las temáticas de IS y

Capítulo 4

103

gestión de TIC/IS se revisan en conjunto las tres ideas: gestión en el contexto general, gestión pública y gestión de TIC/IS, para hablar de la gestión pública de TIC/IS.

4.4 La Disciplina de los Sistemas de Información ¿Cuál es el objeto de estudio o el núcleo de conocimiento de la ISD? Esta pregunta orienta parte del debate sobre la crisis de la ISD (Hirschheim & Klein, 2003), en el que algunos consideran que hay mucho camino por recorrer (Basden, 2010) y otros creen que ya existe una identidad clara y fuertemente demostrada (Sidorova et al., 2008). Podría decirse que el núcleo son los IS pero el término tampoco tiene un consenso en la literatura (Westfall, 2012). Además, el debate se orienta a discutir si el núcleo son las TIC (Orlikowsky & Iacono, 2001), si debe ser un sistema mucho más amplio, con los IS como un subconjunto o un caso particular, en el que las TIC no son esenciales (Alter, 2002, 2003) o incluso discusiones de carácter ontológico (Basden, 2010).

Este trabajo propone que, tanto en el mundo académico como en el profesional, las TIC son necesarias e importantes pero no son suficientes, no son lo principal. Hay elementos humanos y sociales y hay características y estructuras emergentes de la relación entre las TIC y esos elementos que son indispensables. En ese sentido, desde un enfoque de rigor y relevancia, el núcleo de la ISD debe corresponderse principalmente con las necesidades organizacionales y en general con las necesidades de todas las partes interesadas . Consecuentemente debe incluir aquello que resulta ser de importancia para la gestión de TIC/IS en el mundo profesional en todos los contextos, de los cuales, para este trabajo, interesa el contexto público. Por lo tanto, se tomaron de la literatura de la ISD tres modelos considerados complementarios entre sí: el modelo de la Teoría de estructuración (Orlikowski & Robey, 1991), el “sistema trabajo” (Alter, 2002, 2003, 2008) y la red nomológica (Benbasat & Zmud, 2003; Sidorova et al., 2008).

4.4.1 Modelo de la Teoría de Estructuración Este modelo no fue propuesto explícitamente como núcleo de la ISD pero se relaciona con discusiones claves encontradas en el debate de la crisis de identidad, particularmente la dualidad entre lo tecnológico y lo organizacional, lo social y lo material, lo cualitativo y lo cuantitativo. El modelo reconoce las TIC como una construcción social,

104

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

bien sea una consecuencia directa o emergente de la acción humana. De manera similar a otros modelos, aparecen las TIC, el artefacto tecnológico. A diferencia de otros modelos se incluye el actor humano y el impacto se representa como una flecha y no como un componente dentro del modelo. Los componentes y relaciones de este modelo son usados en el resto del trabajo, para lo cual se usa la simbología de la Figura 4-8 donde se muestra una traducción y adaptación de la versión original propuesta por (Orlikowski & Robey, 1991). Figura 4-8: Modelo Teoría de la estructuración (Traducido y Adaptado de Orlikowski & Robey, 1991)

El principal elemento del modelo es el actor humano, un único individuo o varios conformando una estructura social. Se representa como un triángulo azul conteniendo a una figura humana. Se usa un triángulo para enfatizar la idea de jerarquías que se explicó anteriormente en la discusión sobre el concepto de gestión. En segundo lugar está el artefacto tecnológico, las TIC, representado como un círculo de color naranja en el centro del modelo. Como tercer elemento están las propiedades organizacionales, el contexto en el que se da la interacción entre los dos primeros elementos, para los cuales

Capítulo 4

105

se usa un rectángulo o cuadrado de color verde. Entre estos tres elementos hay relaciones o interacciones que se detallan en la misma figura. Estas relaciones representadas mediante flechas simbolizan que hay una influencia, un impacto que, desde el realismo crítico, sólo puede observarse como eventos en el dominio de lo empírico. Esa influencia o impacto implica cambios en los elementos del modelo como resultado de mecanismos no observables. En adelante, para los demás modelos revisados en el IRS y propuestos en este trabajo, se usarán las mismas figuras y colores, por lo que este modelo puede considerarse como la base para analizar los demás.

4.4.2 Modelo del Sistema Trabajo La Figura 4-9 muestra una traducción del modelo original relacionándolo con los símbolos usados en el modelo de la Teoría de la Estructuración. Figura 4-9: Modelo Sistema Trabajo (Traducido y Adaptado de Alter, 2002, 2003, 2008)

En (Alter, 2002) puede encontrarse una revisión detallada de las características e implicaciones de este modelo. En (Alter, 2003) aparecen 18 razones para que este modelo se constituya en el núcleo de la ISD en lugar del artefacto de TIC, soportando

106

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

que el cubre totalmente la propuesta de (Orlikowsky & Iacono, 2001). En (Alter, 2008) se propone una metáfora orientada al servicio, con lineamientos para describir, diseñar y evaluar sistemas en general. (Alter, 2002) plantea que su modelo representa sistemas mucho más amplios que los IS, los cuales pueden considerarse una instanciación o un subconjunto. Así mismo, el está contenido dentro de un sistema más amplio como puede ser una organización. Dentro de las 18 razones que propone (Alter, 2003) aparece la comprensión de la Paradoja de la Productividad, ya estudiada, y el desarrollo de modelos para la medición del impacto de los IS que se estudiarán posteriormente.

La interpretación del a la luz del modelo de la Teoría de la estructuración según la Figura 4-9 muestra que aparece el actor humano en los clientes y participantes, el artefacto de TIC en la información y la tecnología y los demás elementos se pueden pensar simplemente como parte del contexto y las propiedades organizacionales o como las interacciones, por ejemplo los procesos y actividades podrían ser interacciones entre los clientes y participantes a través de las TIC dentro del contexto de la organización.

4.4.3 La red nomológica (Benbasat & Zmud, 2003) proponen la red nomológica de la Figura 4-10 en el marco discusión sobre la crisis de identidad de la ISD y plantean que algunas investigaciones cometen errores por excluir elementos de esta red o por incluir otros que la red no considera.

La red está conformada por el artefacto de TIC como el núcleo del modelo, las prácticas y capacidades involucradas en el uso y gestión del artefacto y el impacto de la interacción entre ellos. No aparece el actor humano y el impacto se representa como un componente y no como el resultado de una interacción. Aunque las capacidades y prácticas se representan como parte del contexto o propiedades organizacionales, se reconoce su importancia, en especial para la gestión y como activadores de mecanismos que generan impactos. El uso y las prácticas son en realidad interacciones entre las TIC y el actor humano, o grupos y organizaciones, y a estos pueden atribuirse las capacidades. Los conceptos de impacto, prácticas y capacidades son de particular interés para la gestión de TIC/IS y se revisarán posteriormente.

Capítulo 4

107

Figura 4-10: Modelo Red nomológica (Traducido y adaptado de Benbasat & Zmud, 2003)

Figura 4-11: Modelo de Identidad de la ISD según literatura de 1985 a 2006 (Traducido y adaptado de Sidorova et al., 2008)

Mediante una revisión de la literatura entre los años 1985 y 2006 en las revistas consideradas como puras en la ISD según (Rainer-Jr & Miller, 2005), (Sidorova et al., 2008) analizaron y clasificaron la producción científica en 5 grandes temáticas, buscando

108

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

descubrir el núcleo de la ISD y su identidad, proponiendo el modelo de la Figura 4-11. Este modelo tiene implícito el contexto, las propiedades organizaciones, y contiene tanto el actor humano como el artefacto de TIC. (Sidorova et al., 2008) plantean que de acuerdo a su modelo y la revisión de la literatura revisada, el núcleo de la ISD se “enfoca en como los individuos, grupos, organizaciones y el mercado desarrollan e interactúan con el artefacto de TIC” y realizan un mapeo de su modelo de identidad a la red nomológica de (Benbasat & Zmud, 2003) como se resume en la Figura 4-12. Figura 4-12: Mapeo del Modelo de Identidad de la ISD y la red nomológica (Traducido y adaptado de Sidorova et al., 2008)

Dos aportes importantes que realizan (Sidorova et al., 2008) son involucrar el actor humano en la red nomológica de (Benbasat & Zmud, 2003) y validarla de acuerdo al desarrollo histórico de la disciplina. Hay significativas diferencias en las relaciones o interacciones: (i) Las capacidades no influyen directamente en el artefacto de TIC, sino a través de las prácticas. (ii) Las prácticas no influyen directamente en las capacidades sino como resultado del impacto en la red de interacciones. (iii) La influencia del uso sobre las prácticas tampoco es directa. (iv) Las prácticas influyen directamente en el artefacto y no sólo en el uso. El modelo de identidad de (Sidorova et al., 2008) y el mapeo con la red nomológica de (Benbasat & Zmud, 2003) permiten definir IS como una

Capítulo 4

109

estructura social emergente de las interacciones entre individuos, grupos, organizaciones y el mercado con las TIC, mediadas principalmente por prácticas y capacidades, continuamente modificadas y dependientes e influyentes del contexto.

Finalmente, se puede interpretar que los modelos revisados tienen implícita la gestión de TIC/IS como parte de las prácticas y de las interacciones, pero es necesario hacerla explícita, por lo que a continuación se revisa en detalle lo referente a este concepto.

4.5 Gestión de TIC y Sistemas de Información De acuerdo a la Figura 4-6 se conceptualizó lo que se entiende por gestión y el debate respecto a este y otros términos relacionados. En el ítem anterior se revisó en el marco de la ISD lo que se entiende por IS y se aceptó que las TIC son el eje de los IS pero no son lo principal. En este ítem se unen los tres conceptos y al igual que en las temáticas anteriores se encontraron diversidad de perspectivas y modas. Manteniendo las ideas de la Figura 4-6, en la Figura 4-13 se muestran los conceptos encontrados en la literatura sobre la gestión de TIC/IS o la función de TIC/IS y en el Cuadro 4-2 se explica brevemente cada uno de ellos.

Figura 4-13: Jerarquía IRM, ISM, ITM, IM (Elaboración propia)

110

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Cuadro 4-2: Jerarquía IRM, ISM, ITM, IM (Elaboración propia) Concepto Gestión

de



de

la

información, Homburg,

contenidos,

1988; 1999;

semántica, Ragu-Nathan, Ragu-

confidencialidad, entre otros, Nathan, Qiang Tu, & no necesariamente con TIC Shi, 2001) involucradas. En el contexto público

incluye

temas

de

y

políticas

de

así

como

la

seguridad Estado

comunicación gobiernos

con y

otros

con

los

ciudadanos. Gestión

TIC

Technology



Jacobs,

1994;

pero en la literatura se revela Homburg,

1999;

confusión con una gestión de Gottschalk & Taylor, mayor alcance que incluye los 2000;

Agarwal

&

IS y estrategias de gobierno. Sambamurthy, 2002; La

confusión

la

expresa Smith,

2003;

claramente (Peppard, 2007) Peppard, cuando

habla

2007;

de Guillemette & Paré,

en el contexto 2012) práctio. Gestión

de

Información

Sistemas

de Es una gestión más amplia (Myers, Kappelman,



propiamente el concepto de IS 1997; discutido

previamente.

embargo,

la

literatura

Remenyi

et

Sin al., 1997; Homburg, en 1999; Ranganathan

ocasiones usa ITM o ISM & Kannabiran, 2004; como

sinónimos,

lo

cual Melville et al., 2004;

Capítulo 4

111

genera contexto

confusiones

en

académico

el J. C. Chang & King, e 2005; Guillemette &

inconvenientes en el contexto Paré, 2012) práctico al no estar claros los límites y alcances. Gestión

de

Información

Recursos

de Este concepto se origina en el (Brussaard,



Snyder,

nivel de mayor jerarquía que Rainer, incluye

todos

los

1988; &

1995;

otros Homburg, 1999)

conceptos anteriores.

Toda esta terminología ocasiona que los gerentes de TIC/IS y sus áreas presenten diversidad de nombres, como se pudo evidenciar en los hallazgos al revisar los organigramas de varias entidades públicas. Se pueden encontrar gerentes de IS y gerentes de TIC, pero también administradores de IS y de TIC. Adicionalmente, en Colombia algunos omiten la “I” de información y se refieren únicamente a sistemas, por lo que se habla del departamento u oficina de sistemas y el jefe o director de sistemas. En otros casos se habla de informática, porque ha existido influencia de asesores canadienses que trajeron el término originario del francés.

Toda esta discusión se centraliza en torno a los cargos de alta dirección conocidos como y , pero principalmente en torno al CIO, de donde surgen otras temáticas que se exponen a continuación.

4.5.1 CIO El CIO encierra el concepto de director de TIC/IS con enfoque en el aprovechamiento de las TIC y los IS al interior de la organización. El CTO es un concepto más reciente que CIO y se propone que su enfoque sea la estrategia tecnológica al exterior de la organización para crear nuevos productos y servicios (Smith, 2003). Desde la teoría de la moda, el término CTO puede considerarse una moda más, como puede apreciarse en un artículo de carácter profesional que afirma: “CIO significa ‘la carrera finalizó’. CTO significa ‘la carrera comienza’ (Zetlin, 2010). Este trabajo ignora el concepto de CTO y la discusión

112

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

existente sobre CIO y CTO y se concentra únicamente en el CIO y las temáticas asociadas, resumidas en el Cuadro 4-3.

El término CIO nace en el año 1981 (Stephens, Ledbetter, Mitra, & Ford, 1992; Iyengar, 2007 Citan a Synnott ), pero antes de esta fecha ya existía interés académico por el cargo responsable de la gestión de TIC/IS (Ives & Olson, 1981; Stephens et al., 1992; Ross & Feeny, 1999; Iyengar, 2007). Como lo resume el Cuadro 4-3, hay cinco temáticas principales asociadas con el CIO: (i) Si es un cargo técnico o estratégico. (ii) Si debe depender del director general o del director financiero o incluso del director de operaciones . (iii) El perfil, capacidades, formación, experiencia, liderazgo, entre otras, que debe reunir la persona que ejerce el cargo de CIO, en función del rol que debe desempeñar en la organización. (iv) El impacto que genera la gestión del CIO, cómo medirlo y cómo comunicarlo. (v) La estructura organizacional del área, departamento o dependencia del CIO. Cuadro 4-3: Resumen literatura sobre el CIO (Elaboración propia) Temática El

CIO,

Referencias

técnico

o (Ives & Olson, 1981; Applegate & Elam, 1992; Stephens et

estratégico.

al., 1992; Armstrong & Sambamurthy, 1999; Iyengar, 2007; Peppard, 2007; Chun & Mooney, 2009; laPaz, Laengle, & Cancino, 2010; Carter, Grover, & Bennett, 2011; Peppard et al., 2011; Spitze & Lee, 2012)

El nivel de dependencia del (Feeny, Edwards, & Simpson, 1992; Stephens et al., 1992; CIO: ¿Depende del CEO, M. C. Jones et al., 1995; Ross & Feeny, 1999; Gottschalk CFO, COO?. ¿Cómo debe & Taylor, 2000; Smaltz, Sambamurthy, & Agarwal, 2006; ser la relación?

Iyengar, 2007; Banker et al., 2011; Carter et al., 2011; Peppard et al., 2011)

Perfil

y

rol

del

CIO

(capacidades, prácticas)

(Ross & Feeny, 1999; Gottschalk & Taylor, 2000; Smaltz et al., 2006; Iyengar, 2007; Chun & Mooney, 2009; Kaufeld, Chari, & Freeme, 2009; Chen, Preston, & Xia, 2010; laPaz et al., 2010; Carter et al., 2011; Peppard et al., 2011;

Capítulo 4

113

Spitze & Lee, 2012) Impacto,

evaluación

y (M. C. Jones et al., 1995; Armstrong & Sambamurthy,

comunicación de la gestión 1999; Martinsons, Davison, & Tse, 1999; Melville et al., del CIO

2004; J. C. Chang & King, 2005; Smaltz et al., 2006; Iyengar, 2007; Peppard, 2007; Kaufeld et al., 2009; Chen et al., 2010; Banker et al., 2011; Mitra et al., 2011; Guillemette & Paré, 2012)

Estructura

organizacional (Bozeman & Bretschneider, 1986; Brussaard, 1988; Lewis

del área, departamento o

et al., 1995; Myers et al., 1997; Homburg, 1999; Agarwal &

dependencia del CIO

Sambamurthy, 2002; Peppard, 2007; Spitze & Lee, 2012)

Además de las temáticas presentadas en el Cuadro 4-3, hay muchas otras como: Alineación de TIC y el negocio, Arquitectura empresarial y TIC, Inteligencia de Negocios, Reingeniería de Procesos de Negocios, Planeación Estratégica, Seguridad de la Información, Reducción de Costos, entre muchos otros que pueden revisarse a través de la última década en (Luftman et al., 2009; Luftman & Ben-Zvi, 2010a, 2010b, 2011; Luftman & Derksen, 2012). Soportados en los modelos revisados en la ISD, este trabajo considera que las demás temáticas que no caben dentro de las presentadas en el Cuadro 4-3 están relacionadas con el estudio de las capacidades y las prácticas en la gestión en general y en la gestión de TIC/IS, de las cuales se trata a continuación.

4.5.2 La organización del área o departamento de TIC/IS La estructura organizacional al interior del área, dependencia o departamento encargado de la gestión de TIC/IS es una de las preocupaciones de los investigadores y en la práctica es un factor de éxito. La discusión en este temática orienta principalmente a decidir entre esquemas centralizados o descentralizados o esquemas de redes de colaboración. En algunos casos el área de TIC llega a verse como una organización dentro de la organización y en otros la gestión de TIC/IS depende de un comité al más alto nivel, donde participan los gerentes de cada una de las unidades de negocio de la organización. Este trabajo limita la revisión de este tema a (Agarwal & Sambamurthy, 2002), quienes proponen tres modelos organizacionales de TIC/IS, que se pueden apreciar en las Figuras 4-14, 4-15 y 4-16.

114

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Figura 4-14: Modelo Organizacional TIC/IS como socio estratégico (Traducido y Adaptado de Agarwal & Sambamurthy, 2002)

Figura 4-15: Modelo Organizacional TIC/IS como proveedor (Traducido y Adaptado de Agarwal & Sambamurthy, 2002)

Capítulo 4

115

Figura 4-16: Modelo Organizacional TIC/IS escalable (Traducido y Adaptado de Agarwal & Sambamurthy, 2002)

Los tres modelos de (Agarwal & Sambamurthy, 2002) organizan la gestión de TIC/IS desde un enfoque de procesos, con 8 procesos clave: gestión de la infraestructura, gestión del talento humano, gestión de las relaciones, gestión de la innovación, entrega de soluciones, gestión de servicios, planeación estratégica y gestión financiera. Mientras el primer modelo (Figura 4-14) permite una gestión estratégica de TIC/IS posicionando el CIO y su personal como aliados estratégicos en toda la organización, el segundo modelo (Figura 4-15) tiene como meta la visión de una organización dentro de la organización y el tercero (Figura 4-16) persigue flexibilidad permitiendo la externalización de varios de los procesos y alta participación de todas las unidades de negocio a través de un comité de TIC. Evaluar la gestión de TIC/IS implica reconocer e involucrar el modelo organizacional que, en acuerdo con (Agarwal & Sambamurthy, 2002) no es único y depende altamente del contexto.

4.5.3 Las capacidades de TIC/IS Una de las temáticas asociadas con el CIO corresponde a las capacidades, tanto individuales como organizacionales y tanto de TIC como de temas de negocio o mixtas, también llamadas capacidades de IS. Las preguntas fundamentales de esta temática son

116

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

(i) cómo influyen las capacidades en el rendimiento de la organización y (ii) qué capacidades debe tener un gerente de TIC/IS y un gerente de otra área de la organización para garantizar que las TIC generen impactos positivos, lo cual está ligado a la Paradoja de la Productividad, problema principal de este trabajo. El Cuadro 4-4 resume la literatura revisada al respecto. Dentro de las capacidades asociadas a las personas está el liderazgo, visión holística o pensamiento de sistemas, experiencia y conocimiento en temas de TIC y temas de negocios o habilidades gerenciales. Dentro de las capacidades asociadas con la organización se encuentran la arquitectura empresarial, la gerencia de proyectos, la capacidad de generar colaboración y empatía.

Cuadro 4-4: Resumen literatura sobre capacidades de TIC/IS (Elaboración propia) Capacidades de TIC

Capacidades de

Capacidades de IS

Negocio Individuo

(Bassellier,

Reich,

Benbasat,

& (Bozeman

& (L. P. Willcocks &

2001; Bretschneider,

1986; Feeny,

Bassellier, Benbasat, & McConkey,

1989; Bassellier

Reich, 2003; laPaz et al., Bassellier & Benbasat, 2003; 2010; Carter et al., 2011; 2004;

1998;

laPaz et

et

al.,

Bhatt

&

al., Grover,

2005;

Peppard et al., 2011; 2010; Carter et al., Guillemette & Paré, Guillemette 2012;

&

Paré, 2011; Peppard et al., 2012;

Ku-Bahador, 2011; Guillemette & Stratopoulos,

Lim, &

Haider, & Mohd-Saman, Paré, 2012; S. Jones, Wirjanto, 2012; Yeh 2012)

2012; Ku-Bahador et & Lee, 2012) al., 2012; Yeh & Lee, 2012)

Grupos y Organizacio nes

(Bytheway, 2011; Carter (Carter et al., 2011; Lu (L. P. Willcocks & et

al.,

2011;

Lu

& & Ramamurthy, 2011; Feeny, 1998; Bhatt

Ramamurthy, 2011; Ku- Ku-Bahador

et

Bahador et al., 2012)

&

2012; 2012)

Yeh

al., &

Grover,

2005;

Lee, Tarafdar & Gordon, 2007; Yeh & Lee, 2012)

Capítulo 4

117

Aunque en el capítulo 3 no se estableció como mecanismo hipotético ni como explicación alternativa que el problema estuviese relacionado con las capacidades, de acuerdo a la literatura las capacidades individuales y organizacionales son elementos clave para garantizar que las TIC y los IS generen beneficios a las organizaciones. La Figura 4-17 muestra el modelo propuesto por (Yeh & Lee, 2012) que estudia la influencia de capacidades individuales, grupales y organizacionales en la calidad de la estrategia de implementación de las TIC y consecuentemente el impacto en el rendimiento de la organización. Junto a los modelos presentados en las demás temáticas, este modelo se toma como fundamento para la solución propuesta en este trabajo.

Figura 4-17: Modelo de Influencia de las Capacidades de IS (Traducido y Adaptado de Yeh & Lee, 2012)

4.5.4 Las mejores prácticas de TIC/IS Una mejor práctica puede definirse como la forma más eficiente y efectiva de ejecutar un proceso o alcanzar una meta siguiendo procedimientos repetibles y universales, probados a través del tiempo por su aplicación en muchas organizaciones (Swan, Newell, & Robertson, 1999; Engle, 2008; Xu & Yeh, 2012). Las mejores prácticas son vistas como tesoros preciados adquiridos a través de muchas experiencias de éxito y error en

118

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

una gran variedad de industrias e instituciones académicas (Xu & Yeh, 2012). Desde la teoría de la moda, y desde la literatura sobre las mejores prácticas se encuentra soportado que las organizaciones deben contextualizar las mejores prácticas, seleccionarlas cuidadosamente, planear su implementación y evaluar su impacto (Davies & Kochhar, 2000; Engle, 2008; Xu & Yeh, 2012). El éxito no reside en seguir y confiar ciegamente en las modas de las mejores prácticas sino en evaluar antes y después de su selección y aplicación. (Abrahamson, 1991; Abrahamson & Fairchild, 1999; P. Wang, 2010; Rossem & Veen, 2011) y los sugestivos títulos que resume el Cuadro 4-5 soportan esta afirmación.

Cuadro 4-5: Resumen literatura sobre crítica a las mejores prácticas (Elaboración propia) Título (traducción)

Referencia

La ilusión de las “mejores prácticas” en sistemas de

(Swan et al., 1999)

información para administración de operaciones. Mejores para quién? La tensión entre “mejores prácticas” de

(Wagner

paquetes de ERP y las diversas culturas epistémicas en un

2004)

&

Newell,

contexto universitario. La creación de “mejores prácticas” de software: Mito, Realidad

(Wagner,

y ética

Galliers, 2006)

Las mejores prácticas: una falacia de la modernidad

(Pulgarín, 2009)

Scott,

&

Cuadro 4-6: Enfoque de las mejores prácticas de TIC (Elaboración propia) Práctica

Principal enfoque

COBIT

Gobierno/Gobernanza de TIC

ITIL

Gestión de Servicios de TIC

TOGAF

Diseño de Arquitectura empresarial y de TIC

CMMI

Gestión y madurez de procesos organizacionales en general

PMBOK

Gestión de Proyectos en general

BSC

Planeación estratégica y medición del rendimiento organizacional

Con fundamento en la literatura de la teoría de la moda y la literatura revisada que argumenta críticas a las mejores prácticas, así como las relaciones entre capacidades,

Capítulo 4

119

prácticas e impacto en la red nomológica, sólo se mencionan las principales propuestas de mejores prácticas para gestión de TIC/IS (Cuadro 4-6), pero no se realiza una revisión detallada: , , , , y . Todas estas mejores prácticas tienen en común la medición, lo que se asocia directamente con una de las explicaciones de la Paradoja de la Productividad y uno de los mecanismos hipotéticos de este trabajo, la evaluación de la gestión de TIC/IS.

4.5.5 Evaluación de la gestión de TIC/IS “Eres lo que mides” (Hauser & Katz, 1998, 1998; Ariely, 2010) y “Lo que mides es lo que logras” (Kaplan & Norton, 1992; Mitra et al., 2011) son propuestas que identifican como una de las mejores prácticas en materia de gestión al tablero de control , como instrumento por excelencia para organizar métricas e indicadores que permitan a los gerentes tomar decisiones y acciones en procura de mejorar, resolver problemas y aprovechar oportunidades en las organizaciones. Aunque el BSC es considerado en el mundo profesional como de las mejores prácticas más recomendadas en materia de gestión de TIC/IS (Martinsons et al., 1999; Mitra et al., 2011) existen interesantes críticas que concuerdan con la teoría de la moda y las literatura referenciada en el Cuadro 4-5, críticas que proponen el BSC como una retórica y realizan comparaciones con otras propuestas como (Norreklit, 2003; Bourguignon, Malleret, & Norreklit, 2004; Bessire & Baker, 2005).

Independientemente de las críticas existentes al BSC, la Paradoja de la Productividad y las propuestas de este trabajo sugieren que efectivamente “las medidas dirigen el rendimiento organizacional” (Kaplan & Norton, 1992; Hauser & Katz, 1998). Más que las medidas, es la evaluación que estas medidas propician y más que dirigir el rendimiento, dirige la gestión y dependiendo de las decisiones y acciones que tomen los gerentes y del momento en que lo hagan, se logran resultados e impactos organizacionales, como lo representa la Figura 4-18 adaptando a (Hauser & Katz, 1998). En esta figura el tiempo es un elemento clave junto con las decisiones y las acciones que toman los gerentes por ser las personas responsables de la gestión. Esto permite actualizar la Figura 4-6 como se

120

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

muestra en la Figura 4-19: los administradores, gerentes y altos directivos, de acuerdo a su nivel en la jerarquía, usan la evaluación como mecanismo de control y retroalimentación de su gestión en todo su ciclo de vida. Figura 4-18: La evaluación dirige la gestión (Traducido y Adaptado de Hauser & Katz, 1998)

Figura 4-19: Evaluación y Gestión (Elaboración propia, modificación de la Figura 4-6)

Capítulo 4

121

Partiendo de estas ideas, se encontró una permanente preocupación por evaluar la función de TIC/IS, la gestión o labor del CIO, comparativamente con los resultados e impactos de las TIC y los IS en la organización, como lo manifiestan (L. Willcocks & Lester, 1996; J. C. Chang & King, 2005; Melville et al., 2004; Mitra et al., 2011; Guillemette & Paré, 2012). A continuación se revisan cuatro modelos que persiguen evaluar la contribución de la gestión de TIC/IS en las organizaciones: 

(J. C. Chang & King, 2005) proponen que el mejoramiento organizacional depende del mejoramiento que se tenga en materia de TIC/IS y en los procesos del negocio, los cuales son influenciados por los resultados de la función de TIC/IS, que a su vez depende de los recursos con los cuales se cuenta, dentro de los cuales aparecen las TIC, el talento humano y sus capacidades gerenciales y de TIC/IS. En el modelo adaptado de la Figura 4-20, aparece el Cuadro de mando propuesto por (J. C. Chang & King, 2005) enfatizando que la función de TIC/IS involucra al actor humano y que los recursos requeridos están relacionados con el artefacto tecnológico.

Figura 4-20: Modelo Cuadro de Mando de la función de TIC/IS (ISFS) (Traducido y Adaptado de J. C. Chang & King, 2005)

122 

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

(Melville et al., 2004) soportado en la Paradoja de la Productividad se refiere al concepto de “valor generado por las TIC”. Considera que trabajos anteriores presentan debilidades al no considerar todos los contextos que influyen, por lo que propone tres enfoques: (i) la organización, (ii) el entorno competitivo y (iii) el contexto macro de la economía (Figura 4-21). En el caso de las entidades públicas, que es el contexto de este trabajo, (Bozeman & Bretschneider, 1986) propone los conceptos e “autoridad económica” y “autoridad política” que pueden asociarse a los dos contextos externos. La propuesta de (Melville et al., 2004) no es muy diferente a (J. C. Chang & King, 2005) en la relación causal que afecta el rendimiento organizacional pero no se enfoca en la gestión sino que la interpreta como un proceso más dentro de la cadena de generación de valor.

Figura 4-21: Modelo de valor de las TIC en el negocio (Traducido y Adaptado de Melville et al., 2004)



Siguiendo la idea de (Kaplan & Norton, 1992) sobre el BSC, (Martinsons et al., 1999) crean el cuadro de mando para la gestión de IS (BSC-IS) (Figura 4-22). La

Capítulo 4

123

perspectiva de clientes que formula el BSC, en el BSC-IS se convierte en la perspectiva de usuarios, limitada al interior de la organización y la perspectiva de finanzas del BSC se cambia a la misma idea de (Melville et al., 2004) sobre “valor de TIC/IS en el negocio”. En cada perspectiva, según el contexto en el que se quiera implementar el BSC-IS, deben definirse metas e indicadores, para lo cual (Martinsons et al., 1999) proporciona algunas sugerencias. Figura 4-22: Modelo Cuadro de Mando para TIC/IS (BSC-IS) (Traducido y Adaptado de Martinsons et al., 1999)



(Mitra et al., 2011) plantea que existe una diferencia entre el rendimiento y el valor. Mientras el rendimiento se puede medir, el valor se comunica. Así mismo, plantea que los gerentes deben ser proactivos en medir, monitorear y comunicar su gestión, “para cambiar aquello en lo que se enfocan las altas directivas, es necesario cambiar las medidas” (Ariely, 2010). (Mitra et al., 2011) propone un portafolio de métricas bidimensional (Figura 4-23), constituido por tres áreas donde se pude medir el rendimiento: las operaciones o procesos operativos, los proyectos y la innovación. Para cada una de estas áreas hay tres alcances: las TIC, los procesos de negocio y las unidades de negocio. Los indicadores que se establezcan en cada una de las

124

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

nueve celdas de la matriz dependen de la organización donde se implemente el portafolio, para lo cual (Mitra et al., 2011) analiza su utilización en cinco empresas diferentes.

Figura 4-23: Modelo Portafolio de Métricas para medir y comunicar valor de TIC (Traducido y Adaptado de Mitra et al., 2011)

Finalmente, la Paradoja de la Productividad plantea que la explicación de errores en las medidas consiste en que los gerentes, en el contexto organizacional, y los investigadores, en el contexto macroeconómico, ignoran medidas tanto en las entradas como en las salidas y olvidan influencias de carácter humano, estratégico y sistémico u holístico, lo que también justifica la explicación de la mala gestión o debilidades en la gestión (Brynjolfsson, 1993; Brynjolfsson & Hitt, 1998; Dos-Santos & Sussman, 2000). Analizando los modelos anteriores a la luz de esta observación y las demás temáticas, se

Capítulo 4

125

encuentra una ausencia del actor humano y de sus capacidades y prácticas, lo cual es indispensable si se consideran afirmaciones como “las organizaciones no pueden permitirse tener gerentes de negocios ignorantes de temas de TIC y mucho menos gerentes de TIC ignorantes de temas de negocio” (Bassellier et al., 2001 Citando a Keen, RG.W 1991.: Shaping the Future: Business Design through Information Technology. Harvard Business School Press.), que permiten suponer que las debilidades en la gestión de TIC/IS pueden derivar de fallas humanas por competencias no correspondientes con sus cargos, en especial en el contexto público colombiano, donde los cargos de carrera administrativa pública siguen siendo elementos de poder político y burocrático que perpetúan un modelo de Estado plagado de corrupción e ineficiencias (Ramírez, 2011).

4.6 Gestión de IS en entidades públicas La literatura reciente sobre gestión de IS en entidades públicas no es muy abundante pero si lo es la literatura sobre gobierno electrónico, que resulta ser la moda vigente (Por ejemplo ver Moon, 2002; Dunleavy et al., 2006; Persson & Goldkuhl, 2010; Shan, Wang, & Wang, 2011). Figura 4-24: Conceptualización Gestión de IS en entidades públicas (Elaboración propia)

126

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

La Figura 4-24 muestra el foco de atención de este trabajo y representa la revisión realizada en el IRS sobre los tres temas macro: el concepto de gestión en general, la gestión pública y la gestión de TIC/IS. La intersección de estas tres temáticas se refiere al contexto de este trabajo, la gestión de TIC/IS en el contexto público, que se relaciona con gobierno electrónico. Dentro de los hallazgos en el IRS que tratan específicamente de este tema aparece (Bozeman & Bretschneider, 1986). Aunque tiene más de dos décadas, ofrece interesantes ideas que se relacionan con las temáticas antes revisadas y con las propuestas de este trabajo.

(Bozeman & Bretschneider, 1986) afirma que las diferencias entre lo privado y lo público siempre existirán, como resultado de circunstancias ligadas al poder y la política. Propone el modelo de la Figura 4-25 en el que sugiere cuatro perspectivas desde las cuales deben considerarse los IS públicos (PMIS), tanto para su estudio científico como para la práctica. Para cada uno de las cuatro perspectivas sugiere principios que se deben tener en cuenta en la gestión de IS en el contexto público. En total son diez principios resumidos en el Cuadro 4-7. Figura 4-25: Modelo de IS Públicos PMIS (Traducido y Adaptado de Bozeman & Bretschneider, 1986)

Capítulo 4

127

Cuadro 4-7: Principios para la gestión de IS Públicos (Traducido y Adaptado de Bozeman & Bretschneider, 1986) Modelo Autoridad Económica

Principios La eficiencia económica sólo es uno de muchos otros criterios para evaluar los PMIS. Evitar usar los PMIS para obtener beneficios económicos personales. La planeación de PMIS debe ser incremental y contingente en lugar

Autoridad Política

de holística y racional. La planeación y diseño de PMIS debe anticiparse a posibles necesidades externas a la organización. El gerente de TIC no debe ser miembro de la alta dirección sino de un nivel intermedio.

Contexto de trabajo

La

política

de

adquisiciones debe

orientarse

a

arriendo

y

externalización. Los PMIS demandan largos periodos de tiempo para su desarrollo e implantación. PMIS normalmente no son muy útiles para controlar la gestión.

Sistema Personal

PMIS no deben asociarse con reducción de personal. La planeación de PMIS es sensible a las restricciones de contratación y no del mercado.

Este trabajo propone que no puede existir gobierno electrónico sin una adecuada gestión de TIC/IS al interior de cada entidad pública, pues el impacto de la gestión de TIC/IS debe corresponderse con el impacto del gobierno electrónico, de lo contrario será sólo una moda, una retórica política y será una utopía la transformación hacia un Estado más transparente, participativo y eficiente. En consecuencia, debe procurarse mejorar la gestión de TIC/IS al interior de las entidades públicas, con enfoque en los ciudadanos como principio fundamental del gobierno electrónico, para que sean ellos los principales beneficiarios de los resultados e impacto de dicha gestión. Como se propuso en las figuras 4-18 y 4-19, el mejoramiento de la gestión de TIC/IS tiene como eje la evaluación, por lo que a continuación se revisa la literatura sobre la evaluación del impacto/éxito de los IS que, junto a la temática anterior sobre evaluación de la gestión de TIC/IS, permitirá posteriormente formular un modelo integral para el contexto público.

128

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

4.7 Evaluación de los IS - Éxito / Impacto de los IS En acuerdo con (J. C. Chang & King, 2005) como se explicó en la Figura 4-20, los IS son una salida de la gestión/función de TIC/IS, la otra salida es el servicio y dependiendo del contexto de la organización podrían existir otros elementos.

En materia de evaluar los IS, (DeLone & McLean, 1992), con fundamento en la literatura, propusieron el “Modelo de Éxito de los IS” (modelo D&M). El modelo plantea seis dimensiones a partir de la “Teoría Matemática de la Comunicación”, propuesta por Shanon y Weaver en 1949, y el ajuste hecho por Mason en 1978, tal como lo resume el Cuadro 4-8. Cuadro 4-8: Mapeo dimensiones del modelo D&M con Shanon/Weaver y Mason (Traducido y Adaptado de DeLone & McLean, 1992) Shanon y Weaver 1949

Mason 1978

D&M 1992

Nivel Técnico

Sistema productor

Calidad del Sistema

Nivel Semántico

Producto (información)

Calidad de la Información

Nivel

de

Influencia

Efectividad

o Receptor Influencia en el receptor

Uso Satisfacción de Uso Impacto Individual

Influencia en el Sistema

Impacto Organizacional

El modelo D&M propone una relación causal entre las seis dimensiones, tal como lo ilustra la Figura 4-26. Posteriormente, los mismos autores propusieron una modificación (Figura 4-27), de acuerdo a los artículos que citaron el modelo original. En esta modificación (DeLone & McLean, 2003) adicionaron la dimensión de calidad del servicio, fusionaron las dimensiones de impacto individual y organizacional como una sola dimensión llamada beneficios netos y replantearon las relaciones causales. (Los símbolos del artefacto de TIC y el actor humano en las figuras no hacen parte del modelo original, son una interpretación del autor a la luz de la teoría de la estructuración, como se explicó en la Figura 4-8). Como lo muestra el análisis de citaciones de la Gráfica 4-2, el trabajo de (DeLone & McLean, 1992, 2003) ha sido usado ampliamente en la ISD, hay por ejemplo usos en gobierno electrónico (Y.-S. Wang & Liao, 2008). Sin embargo una de

Capítulo 4

129

las debilidades consiste en que sólo el 1% de la citaciones revisa holísticamente el modelo, es decir, considera todas las dimensiones (Gable et al., 2008). Figura 4-26: Modelo de Éxito de los IS D&M 1992 (Traducido y Adaptado de DeLone & McLean, 1992)

Figura 4-27: Modelo de Éxito de los IS D&M revisado 2003 (Traducido y Adaptado de DeLone & McLean, 2003)

130

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Gráfica 4-2: Análisis de citaciones de (DeLone & McLean, 1992, 2003) (Elaboración propia a partir de SCOPUS)

Considerando las debilidades de D&M, las nuevas condiciones de las organizaciones dos décadas después de propuesto el modelo y otras variables adicionales, (Gable et al., 2008) proponen el “Modelo de Medición del impacto de IS”, en el cual se mapean la red nomológica (Figura 4-10) de (Benbasat & Zmud, 2003) con el modelo de D&M, como se resume en el Cuadro 4-9. Cuadro 4-9: Mapeo de (Benbasat & Zmud, 2003) y (DeLone & McLean, 1992, 2003) (Traducido y Adaptado de Gable et al., 2008) (DeLone & McLean, 1992)

(DeLone & McLean, 2003)

(Benbasat & Zmud, 2003)

Calidad del Sistema

Calidad del Sistema

Artefacto de TIC

Calidad de la Información

Calidad de la Información

Artefacto de TIC

Uso

Uso e Intención de Uso

Uso

Satisfacción de Uso

Satisfacción de Uso

Impacto Individual

Beneficios Netos

Impacto

Calidad del Servicio

Prácticas y Capacidades

-

Impacto Organizacional -

Capítulo 4

131

(Gable et al., 2008) además plantean que el impacto de los IS medido en un instante de tiempo t1 se compone de dos elementos, la calidad y el impacto y que el impacto es una medida retrospectiva. La calidad en el instante t1 influye en el impacto futuro, en otro momento t2, como se representa en la Figura 4-27. En términos científicos, según (Gable et al., 2008) el impacto es un constructo formativo multidimensional, usando la terminología del análisis cuantitativo de la ISD (para ampliar estos conceptos revisar Diamantopoulos & Siguaw, 2006; Petter et al., 2007; MacKenzie et al., 2011). Figura 4-28: Definición del impacto de los IS (Elaboración propia a partir de Gable et al., 2008)

De acuerdo a (Gable et al., 2008) y tal como se representa en la Figura 4-28, el impacto de los IS medido en cierto instante del tiempo responde a dos preguntas: ¿cuál es la calidad del IS ahora? y ¿cuál ha sido el impacto del IS hasta ahora?, por lo que su modelo (Figura 4-29) representa un ciclo en un continuo de iteraciones, a través de las cuales se presenta la influencia de la gestión/función de TIC/IS.

Para (Gable et al., 2008) el foco de atención es el sistema, para este trabajo lo son ambos, el IS y es la gestión de TIC/IS. (Gable et al., 2008) relaciona las capacidades y

132

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

las prácticas con la gestión de TIC/IS pero no lo hace con los usuarios. Sin embargo, en el estudio que realiza para validar el modelo, encuentra una correlación entre las dimensiones de D&M usadas en su modelo y el perfil de usuario según una clasificación en nivel técnico, operativo y estratégico, como puede apreciarse en el Cuadro 4-10. Figura 4-29: Modelo de medición del impacto de los IS (Traducido y Adaptado de Gable et al., 2008)

Cuadro 4-10: Correlación dimensiones de (Benbasat & Zmud, 2003) y perfil usuario (Traducido y Adaptado de Gable et al., 2008) Correlación dimensiones y perfil de usuario Dimensiones

Estratégico

Operativo

Técnico

Calidad del Sistema

0,74

0,84

0,83

Calidad de la Información

0,73

0,73

0,68

Impacto Individual

0,76

0,76

0,44

Impacto Organizacional

0,78

0,76

0,59

Las correlaciones del Cuadro 4-10 permiten concluir que las prácticas y capacidades, principalmente las capacidades, no sólo se relacionan con la gestión de TIC/IS como efectivamente lo manifiesta (Gable et al., 2008) sino que también se relacionan con el

Capítulo 4

133

usuario y pueden afectar dimensiones como el uso y la satisfacción o incluso la percepción de calidad del servicio y por tanto la percepción de la gestión de TIC/IS, lo cual es significativamente importante para los objetivos de este trabajo.

4.8 Definición de términos En las temáticas anteriores se revisaron en el IRS los términos o palabras comúnmente usadas para referirse a la realidad asociada con el problema: gestión, IS, gestión pública y gestión de IS. Existen otros términos usados en dichas temáticas que son de particular importancia: poder y política, modelo y evaluación, los cuales, igual que los anteriores, presentan diversidad de interpretaciones en la literatura, por lo que a continuación se revisan brevemente y se establece el concepto usado en este trabajo.

4.8.1 Los conceptos de poder y política El poder y la política están presentes a lo largo de todas las temáticas revisadas: (i) En el paradigma del realismo crítico, “la realidad consiste en estructuras con poderes y tendencias inherentes y sus interrelaciones” (Wynn-Jr. & Williams, 2012). (ii) En la teoría de la moda, las organizaciones que promueven la moda “tienen el interés y el poder suficiente para hacerlo” (Abrahamson, 1991) y existen “fuerzas (poderes) sociosicológicas y tecno-económicas” (Abrahamson, 1996) que regulan la oferta y demanda de las modas. (iii) En la gestión pública, “las actividades gerenciales del gobierno se centran en diversos fundamentos, relacionados con la política y el poder” (Bozeman & Bretschneider, 1986), "poder y autoridad se usan para incrementar la legitimidad derivada de la racionalidad, la eficiencia y la lógica" (Persson & Goldkuhl, 2010). “Las palabras tienen poder, si cambia la descripción de administrador a gerente, cambia la manera como se ve el cargo” (Hughes, 2003).

En la ISD el poder ha sido un gran desafío para los investigadores. (Markus, 1983; Sabherwal & Grover, 2010) muestran interesantes hallazgos sobre la influencia de la política y el poder en la implementación de IS. Según (Sabherwal & Grover, 2010) “grandes inversiones en IS se desperdician debido a maniobras políticas”, lo que implica una explicación adicional a la Paradoja de la Productividad o quizá un mecanismos que activa la explicación de la mala gestión. Para (Silva, 2007) “el poder y en particular la política pueden parecer espantosos, sin embargo hay que resistirse a la tentación de

134

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

mirar para otro lado y enfrentarlo. Sin considerar el poder, la comprensión de la gestión de IS será incompleta”.

De acuerdo a lo revisado en (Silva, 2007; Sabherwal & Grover, 2010), a la literatura del realismo crítico (Syed et al., 2009; Wynn-Jr. & Williams, 2012) y al contexto de este trabajo, la política se refiere al ejercicio del poder, el cual reside en las personas según su jerarquía en el Estado. El poder, por su parte, es la capacidad que tiene una persona para hacer o decidir y para influir en decisiones o acciones de otras personas, incluso en contra de su propia voluntad. Relacionando estos conceptos con las temáticas antes revisadas, la política se puede considerar dentro de las prácticas y el poder dentro de las capacidades, por lo que son supremamente importantes para la gestión de TIC/IS.

4.8.2 El concepto de Modelo El Cuadro 4-111 resume algunas referencias que tratan el concepto de modelo según la interpretación usada para este trabajo. Cuadro 4-11: Conceptos sobre modelo en la literatura (Elaboración propia) Referencia (Murthy, 2008)

Concepto de Modelo Un modelo es una representación abstracta y simplificada de un sistema real. Es simplificada porque no podemos manejar todos los detalles del sistema real. ¿Por qué construimos modelos?. Para simplificar.

(NRCS, 2002)

Un “modelo” es una representación matemática, lógica, física o procedimental de un sistema real y “modelado” es el proceso de desarrollar

un

modelo.

Una

“simulación”

software

es

la

implementación de un modelo matemático en forma ejecutable y su ejecución a través del tiempo. En conjunto, “modelado y simulación” (M&S) se refieren a la amplia disciplina de crear, analizar, implementar y usar modelos y simulaciones. (Zacharias,

¿Cómo debemos llamar a esos “niveles de conocimiento” que inician

MacMillan,

con observaciones empíricas de la actividad humana y finalizan con

Hemel,

&

B., instanciaciones en el computador, a menudo referidas simplemente

Capítulo 4

2008)

135

como “modelos”? [...] Una teoría es la explicación de la realidad. Una arquitectura es una especificación de la teoría. Un modelo es algo aún más específico.

(Matthews

& Los modelos, como representaciones de la realidad, se usan en

Stephens,

investigación para:

2002)

- Identificar brechas en el conocimiento - Generar y probar hipótesis y apoyar la experimentación - Determinar los parámetros más influyentes en un sistema - Servir como instrumento de comunicación entre investigadores de diferentes disciplinas.

(Morton, 1999)

Los modelos pueden ser formales o no formales. Un modelo no formal es un conjunto de declaraciones sobre el mundo real, que encierran idealización, identificación y aproximación, pero están dadas en términos observables y no en símbolos abstractos. Las declaraciones pueden representarse mediante diagramas o gráficas. Un modelo formal es un conjunto preciso de supuestos o axiomas sobre el mundo real, presentadas en términos simbólicos que pueden derivar en predicciones sobre el mundo real. Los modelos formales pueden ser matemáticos, computacionales, estadísticos o totalmente teóricos.

(Broncano,

Por decirlo resumidamente, en la ciencia pura y aplicada el

1995)

conocimiento y la acción se organizan a través de teorías, mientras que en la tecnología y en la técnica se organizan a través de modelos.

Los modelos típicamente tecnológicos intentan representar algo. Son representaciones no teóricas; esto es, no abstracto o conceptual ni expresable lingüísticamente.

Podríamos

caracterizar

estos

modelos

diciendo

que

son

representaciones concretas e icónicas de una realidad. Representan la realidad como el cuadro que pinta un pintor representa algo. Como orientadores de la acción, los modelos típicamente tecnológicos se asemejan mucho a ciertas herramientas. Nos ayudan a saber cómo actuar, de la misma forma como un martillo nos incita a golpear y no a

136

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

cortar. Según Minsky (1968) “Para un observador B, un objeto A* es un modelo de un objeto A en la medida en que B puede usar A* para responder cuestiones que le interesan de A”

Un modelo se dice, en la terminología habitual del modelista, que se construye, en el sentido que se edifica, es decir, que se ensamblan módulos básicos para dar lugar al objeto (artificial) que es el modelo.

Todas las referencias se relacionan con el concepto de modelo que propone (Broncano, 1995), de quien se toma el concepto a usar en este trabajo: Los modelos son representaciones simplificadas de la realidad que pueden permitir describirla, predecirla o actuar sobre ella. Los modelos no son necesariamente matemáticos ni necesariamente se corresponden con una teoría. Cuando un modelo no se corresponde con la teoría, no puede afirmarse que el modelo no es válido, por el contrario, tal situación debe considerarse como una brecha en la teoría, el modelo ha permitido descubrir algo que la ciencia ignoraba.

4.8.3 El concepto de Evaluación En español se acostumbra a usar la palabra evaluación para referirse a ideas que en inglés usan dos términos diferentes y . En inglés se presenta confusión respecto a estos dos términos y adicionalmente su relación con el término medición (Baehr, 2005; Al-Qutaish & Cheikhi, 2011). Además, también hay discusiones sobre las semejanzas y diferencias entre evaluación e investigación , considerando la evaluación como más cercana al mundo profesional o contextos educativos (Levin-Rozalis, 2003).

En el mundo profesional, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios de España (AEVAL) define como evaluación “el proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea esta una norma, programa, plan o política, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en práctica,

Capítulo 4

137

efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los decisores y gestores públicos y a la ciudadanía.”

En educación el concepto de evaluación ha sido estudiado ampliamente, relacionando el concepto de como evaluación formativa y como evaluación sumativa (Cerda, 2000), aunque la literatura inglesa revela que estos adjetivos también generan

confusión

pues

muchos

autores

usan

(Baehr, 2005).

Este trabajo considera la evaluación como un proceso de recolección, análisis e interpretación de información, que puede incluir mediciones, para emitir un juicio de valor respecto a algo y eventualmente decidir o ejecutar acciones. En acuerdo con (Ospina, 2000; Levin-Rozalis, 2003; Baehr, 2005; Castro, Lopez-Acevedo, Busjeet, & Fernandez, 2009; Bryson, Patton, & Bowman, 2011; DNP, 2011) para enfrentarse a la evaluación es necesario responderse tres preguntas: (i) ¿qué evaluar?, el objeto a evaluar. (ii) ¿cómo evaluar?, el proceso a seguir y (iii) ¿por qué evaluar?, el fin de la evaluación. La respuesta a la tercera pregunta en este trabajo se obtuvo de la literatura sobre Paradoja de la Productividad y todo el desarrollo del trabajo: se evalúa para dirigir la gestión y enfocarse en mejorar los resultados y el impacto. La respuesta a la segunda pregunta se encuentra en SINERGIA, Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y resultados (Castro, n.d.; DNP, 2011). La primera pregunta pretende responderla este trabajo con el modelo propuesto para evaluar la gestión de TIC/IS. Finalmente, una cuarta pregunta es ¿cuándo evaluar? y en acuerdo con (L. Willcocks & Lester, 1996; Brynjolfsson & Hitt, 2000; Melville et al., 2004; J. C. Chang & King, 2005; Ariely, 2010; Mitra et al., 2011), según las figuras 4-6, 4-18 y 4-19, la evaluación debe ser permanente durante todo el ciclo de la gestión.

5. Hallazgos en PCS: Gestión de IS en el Estado Colombiano En el capítulo 3 se resumieron, de acuerdo al flujo de multimetodológico y a la luz del IRS, los resultados empíricos, siendo el principal resultado la verificación de que las debilidades en la gestión de TIC/IS son un problema común al todo el Estado colombiano y no sólo a UEP. En el capítulo 4 se presentaron los principales referentes teóricos asociados con el problema y aquellos considerados como aportes a la solución. En este capítulo se presenta un resumen de los principales hallazgos en el mundo profesional (resumidos en la Figura 5-1), obtenidos por la observación directa, aprovechando la cercanía del autor con el sector público y la información publicada en los sitios web de las entidades. Figura 5-1: Resumen de Hallazgos en el PCS (Elaboración propia)

140

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

5.1 COINFO La Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información para la Administración Pública (COINFO) es creada según Decreto 3816 de 2003 como un organismo de muy alto nivel para el gobierno de tecnologías y sistemas de información en el sector público colombiano (Presidencia Colombia, 2003). Según Decreto 3043 de 2008 se modifica el alcance y nivel de algunos de los objetivos y funciones de COINFO y se realizan algunas precisiones sobre su conformación y funcionamiento (Presidencia Colombia, 2008). Los miembros de COINFO son los altos directivos de entidades públicas representativas, a saber: 

El Vicepresidente de la República.



El Ministro de Hacienda y Crédito Público.



El Ministro de Comunicaciones.



El Director del Departamento Nacional de Planeación.



El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística.



El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Puesto que los temas relacionados con TIC demandan ciertos conocimientos y experiencia en esa materia, COINFO incluye un comité técnico al que normalmente asisten gerentes de TIC de las entidades miembro y de otras que se inviten según corresponda. A continuación se transcriben algunos apartes del informe “Memorias de la Renovación del Estado 2002-2010” donde se refieren a COINFO como un gran logro del Estado en materia de gestión de TIC/IS (DNP, 2010), resaltando algunas palabras y frases de interés para este trabajo: “Instrumento fundamental de la gestión por resultados -y de la reforma administrativa en general- fueron los sistemas de información, otro elemento de las reformas transversales de particular importancia. Se buscó definir una política para la generación, uso e intercambio de información que garantizara transparencia y eficiencia en la gestión del Estado, así como en sus relaciones con los ciudadanos. Algunos logros en este sentido fueron: la consolidación del Programa de Gobierno en Línea; y la creación de la Comisión

Capítulo 5

141

Intersectorial de Políticas y Gestión de Información para la Administración Pública COINFO.” (DNP, 2010, p. 31) “En ese contexto se creó la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Información para la Administración Pública (COINFO), un ente del más alto nivel gubernamental con participación de los ministerios y entidades más relevantes relacionados con la generación, producción y manejo de la información del Estado.” (DNP, 2010, p. 299) “Nos dimos a la tarea de poner fin a la compra descoordinada de hardware y software, y a trabajar armónicamente los sistemas de información para producir economías de escala, estandarización de procesos, eliminación de sobrecostos, evaluación de necesidades y procesos para garantizar la calidad del servicio y el acceso de los ciudadanos y de los funcionario públicos a la información del Estado. Establecimos la obligatoriedad de que la inversión en software, y hardware informático pase por un comité interinstitucional que analiza si es interoperable, si existe un sistema parecido en el Estado que pueda replicarse, si es realmente necesario y si cumple con los estándares de seguridad y acceso que requiere un estado abierto. En general, a partir de la creación de COINFO, se empezaron a tomar decisiones orientadas generar gobernabilidad y a decidir acciones con base en información, estadísticas, datos, y no en supuestos y/o creencias.” (DNP, 2010, p. 300) “Una característica común en todos los países que tienen avances significativos en gobierno electrónico es la existencia de una dependencia gubernamental responsable por promover el proceso de reforma del sector público que este implica. COINFO ha servido como escenario de coordinación, pero se ha concentrado predominantemente en las inversiones en desarrollo informático. Sin duda esta es una actividad importante, pero no es el corazón de la reforma. La experiencia internacional dice que se requiere una entidad especializada, que esté conformada por expertos en cambio institucional y tenga el rol de liderar el proceso de transformación integral del aparato de estado, diseñe y monitoree su mapa de ruta, unifique las políticas de servicio al ciudadano y defina los respectivos estándares y protocolos, establezca los criterios para la gestión e intercambio de información en el sector público, haga parte de las redes

142

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

internacionales de reforma en este campo, ofrezca asistencia técnica, evalúe la efectividad del proceso y responda ante el país por los avances logrados.”

Contradictoriamente, según decreto 4040 de 2011, la administración del periodo presidencial vigente (2006-2010) derogó los decretos de creación de COINFO, suprimiendo por tanto dicho organismo usando los siguientes argumentos (Presidencia Colombia, 2011): 

“Sus miembros evaluaron los avances y esfuerzos realizados en materia de políticas y gestión de información para la administración pública, y ante los resultados obtenidos se consideró necesario adelantar una reforma que permita impactar a la administración pública, en todos los temas estratégicos en materia de información y TIC”.



“La dimensión e importancia del tema de información pública obligan a implementar un modelo institucional que supere las capacidades de COINFO, acorde con las prácticas internacionales y que asigne las funciones de definición y ejecución de políticas en información pública a las entidades con capacidad legal y técnica”.

Sin que a la fecha exista otro decreto creando un organismo similar a COINFO, esta situación es una evidencia empírica de las transformaciones que se dan al cambiar las administraciones presidenciales y que afectan fuertemente la gestión de IS y TIC. La principal debilidad que esto genera consiste en que los proyectos en ejecución en materia de gestión de IS se truncan y que algunas implementaciones terminadas, independientemente del éxito, a veces dejan de usarse e incluso son cambiadas totalmente por nuevos proyectos, redundando en inversiones, lo que mantiene e incluso aumenta el debate sobre la paradoja de la productividad.

5.2 Software desarrollado y promocionado por el sector público colombiano ORFEO es un software desarrollado al interior de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSP) que terminó convirtiéndose en una moda en el Estado, con más de 40 entidades públicas implementándolo y COINFO regulando las inversiones mientras la SSP finalizaba un largo proyecto de reingeniería para corregir una

Capítulo 5

143

considerable cantidad de fallas de carácter técnico y funcional (al respecto revisar Circular

002

de

2010

de

COINFO

en

https://www.dnp.gov.co/Gobierno/COINFO/Normativa.aspx).

En UEP ORFEO fue adoptado por fuerzas internas, poderes (como los mencionados por (Abrahamson, 1991, 1996)) externos al área de TIC, que manifestó las debilidades y riesgos de adoptar la herramienta. Como ORFEO apoyaba la gestión documental, en UEP fue vendido como un grandioso sistema de información y su administración estuvo en manos del área encargada del archivo, con el apoyo de TIC únicamente para temas de plataforma tecnológica. Posteriormente, también por poderes internos, cuando comenzó el caos por las debilidades de ORFEO, el área de TIC tuvo que enfrentar las inconformidades y fuertes críticas

por las fallas y carencias de dicha aplicación.

Adicionalmente, resulta interesante el mercado existente en torno a este software, que surge de quienes comenzaron con el proyecto.

En UEP también se adoptó el software SI-CAPITAL, desarrollado inicialmente por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá. UEP personalizó la mayoría de los módulos principales de esta aplicación, en este caso con buenos resultados y a un bajo costo, en comparación con ORFEO. Sin embargo, hay algunos módulos de la aplicación, como el módulo de nómina, que tiene debilidades que normalmente resuelve un mercado similar al de ORFEO.

Finalmente, la teoría de la moda permite explicar las ineficientes decisiones del Estado en materia de TIC/IS y relacionándolo con COINFO, “la compra descoordinada de hardware y software” (DNP, 2010, p. 300) es una situación común en el sector público colombiano que se genera por estas modas y que revela las debilidades en materia de gestión de TIC/IS.

5.3 CONPES Los documentos CONPES listados en el Cuadro 3-3 se constituyeron en la principal prueba de que el problema identificado en UEP era un problema de Estado, un problema generalizado a la gestión pública de TIC/IS de Colombia. A continuación se trascriben y

144

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

resaltan apartes relevantes de los documentos CONPES revisados, como prueba indiscutible de los hallazgos de este trabajo, todos soportados en el IRS y el PCS: “La gestión pública orientada a resultados es la propuesta diseñada para la materialización de una estrategia que, aprovechando este espacio abierto por la Constitución, incorpora un cambio conceptual y operacional en la administración del Estado. Para ello, define un nuevo concepto de gestión, en el cual se corrigen los factores que han impedido que la sociedad alcance los resultados esperados en sus distintos planes de desarrollo. De tales factores, los principales han sido la falta de visión de largo plazo de las políticas de Estado, la falta de delimitación de ámbitos de acción de las instituciones, la ausencia de objetivos comunes dentro de una estrategia nacional, la desarticulación entre los procesos de planeación y presupuestación, la carencia de una cultura de evaluar para aprender, la limitada autonomía en las decisiones internas de las instituciones, el desconocimiento o manejo inadecuado de tecnologías de gestión y el exiguo desarrollo de sistemas de información.”(CONPES-2790, 1995) “[...] carencia de sistemas de información y de bases de datos que permitan dimensionar el problema y facilitar la toma de decisiones; [...] Las entidades públicas generadoras de información se encuentran desarticuladas y no existe un mecanismo institucional que oriente sus acciones de forma estratégica y coordinada de acuerdo con los fines del Estado y la agenda de gobierno. En consecuencia, la inversión realizada en información es atomizada y dispersa, presentándose un uso ineficiente de los recursos económicos e institucionales. Como aspectos críticos de la situación actual de los sistemas de información en Colombia se encuentra que: faltan estándares en la información oficial [...] la inversión en información no necesariamente responde a las prioridades de los usuarios y del Estado; la información generada no siempre es accesible y utilizable por los usuarios ya que es incompleta, parcial y poco confiable;”(CONPES-3248, 2003) “Las instituciones involucradas en el desarrollo de este documento han identificado que el conjunto de los sistemas de información utilizados por las entidades territoriales para el control de los bienes sujetos al impuesto al consumo presenta las siguientes debilidades: a) no contienen la información completa o no está suficientemente articulada para ejercer un control efectivo sobre estos bienes; b) no asegura la sostenibilidad de los desarrollos

Capítulo 5

145

realizados en los sistemas de información utilizados actualmente; y c) los costos de gestión de los sistemas son altos.” (CONPES-3719, 2012)

Por último, la literatura ubica al cumplimiento de las normas como uno de los valores de la gestión pública, por encima de los resultados (Allison, 1980; Bozeman & Bretschneider, 1986; Hughes, 2003; Persson & Goldkuhl, 2010). Considerando que las debilidades en la gestión de TIC/IS se vienen identificando en documentos CONPES, que son documentos a muy alto nivel del Estado, y que dichas debilidades vienen de más de dos periodos presidenciales atrás, es evidente que los resultados aún no son un valor de la nueva gestión pública colombiana, quizá lo sean posteriormente con la moda del gobierno electrónico.

5.4 Organigramas y Funciones TIC/IS de Entidades Tal como se dijo en el capítulo 3, durante el desarrollo del trabajo se revisó la información correspondiente al organigrama y funciones de algunas entidades públicas, listadas en el Cuadro 3-2. El análisis realizado consistió en codificar en el software AtlasTI (usado para análisis cualitativo) los organigramas y decretos de estructura y funciones, de acuerdo a la información disponible en los sitios web de las entidades.

Figura 5-2: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Estatus (Generado por AtlasTI)

146

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Para la codificación de los organigramas se usaron dos familias de códigos: (i) Familia Estatus, con dos códigos, alto cuando el área de TIC/IS aparece dependiendo directamente de la alta dirección (Ministro para Ministerios y Director para Departamentos Administrativos) y bajo en cualquier otro caso. (ii) Familia Nombre, con cuatro códigos: TIC, IS, tecnología, sistemas, informática, surgiendo una quinta categoría, información, para gestión de información. La Figura 5-2 muestra el resultado de la codificación usando la primera familia y la Figura 5-3 para la segunda. Figura 5-3: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Nombres (Generado por AtlasTI)

De acuerdo a la Figura 5-2, en 5 entidades el área de TIC/IS no aparece en el organigrama principal, existe como un grupo dependiente de otra área, normalmente la Secretaría General o una División Administrativa. Estos casos se consideraron luego como estatus bajo, como se describió en el Capítulo 3 en la Gráfica 3-6. De acuerdo a la Figura 5-3, el nombre más común es “Área/Oficina de sistemas” con 7 ocurrencias. Le siguen “Área/Oficina/Dirección de TIC” y “Área/Oficina de Informática” con 5 y 4 ocurrencias, respectivamente. En 2 casos se habla de “Oficina de Sistemas de Información” y hay casos mixtos de “sistemas e información”, “tecnología e información”. Como se resumió en la Figura 3-7, se categorizó nuevamente usando sólo TIC, IS, Informática y Sistemas, para lo cual se consideró la palabra “tecnología” como TIC y la palabra “sistemas” como de mayor peso sobre sólo “información. Para el análisis de funciones no fue sencilla la codificación. Expresiones como “definir metodologías y estándares”, “proponer metodologías y políticas” se consideraron

Capítulo 5

147

relacionadas con las prácticas, pero como el objetivo era encontrar similitudes con UEP, se codificaron como “Definir prácticas” para expresar que el gerente de TIC/IS es responsable por establecer las prácticas a seguir. Las expresiones como “velar por el cumplimiento de las metodologías”, “garantizar la aplicación de los estándares”,

se

codificaron como “Controlar las prácticas”, para expresar la función de controlar. Se encontraron expresiones relacionadas con “capacitar a los usuarios” y “promover la cultura de”, las cuales se codificaron como “Fortalecer capacidades”, y que normalmente aparecen con “en conjunto con el área de Talento Humano”. También se encontraron expresiones relacionadas con trabajar conjuntamente con otras entidades, lo cual se codificó como “Cooperación entre entidades”. Los demás códigos se corresponden con los términos que aparecen normalmente en la literatura revisada y en los hallazgos en UEP. Todos estos códigos se agruparon en la familia “Función TIC/IS” como lo muestra la Figura 5-4. Figura 5-4: Codificación funciones de Entidades en AtlasTI, Familia Nombres (Generado por AtlasTI)

Como se aprecia en la Figura 5-4, las categorías con mayor cantidad de ocurrencias fueron “Definir prácticas” y “Gestión de Información”. Respecto a la primera categoría, lo que permite concluir es que cada entidad pública define de manera interna el cómo ejecutar su gestión de TIC/IS, lo que implica que con cada cambio de gobierno y cambio de gerente de TIC/IS las prácticas pueden variar. Esto le da un importante valor a las prácticas en la gestión de TIC/IS. Respecto a la segunda categoría, se observa que hay un mayor valor en las entidades públicas para la información, por encima de las TIC, esto

148

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

resulta bastante lógico pues las TIC son únicamente un instrumento, un medio y no un fin. Sin embargo, las TIC son importantes, aparecen en tercer lugar como “Implementación de TIC” con 18 ocurrencias.

Considerando la importancia de las prácticas, se realizó una nueva codificación para identificar qué tipo de prácticas o aspectos se presentan en las funciones de las entidades. La codificación se muestra en la Figura 5.5, incluyendo dentro de las prácticas las relacionadas con “gestión de información”, con la mayor cantidad de ocurrencias. Figura 5-5: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Prácticas (Generado por AtlasTI)

Se aprecia una gran importancia para “Seguridad de la Información” y para los temas determinados por la ley. Los temas técnicos (infraestructura y software) son menos relevantes y en un nivel intermedio aparece el uso.

Por último se intentó identificar si en las funciones aparecían las expectativas de las entidades con las TIC y los IS, qué impactos y beneficios se esperan. La codificación se muestra en la Figura 5-6. Hay muy pocas menciones específicas a los resultados y los impactos. Se observan 4 ocurrencias sobre “las TIC mejoran la gestión pública”, sus procesos, sus prácticas internas. Hay 3 ocurrencias que indican que “las TIC mejoran la participación ciudadana” o que es labor del área de TIC/IS propender por facilitar el contacto con el ciudadano. Hay 2 ocurrencias para “eficiencia” y 1 para “competitividad”. Si se considera nuevamente la Figura 5-4, se observa que entre 20 funciones “evaluar y medir” ocupa el puesto 13 con 9 ocurrencias, la cuales generalmente mencionan las

Capítulo 5

149

palabras impacto, rendimiento organizacional y eficacia pero no se especifica nada adicional, por lo que, igual que con las prácticas, con los cambios de gobierno pueden variar las metas de resultados e impacto. Figura 5-6: Codificación Organigramas de Entidades en AtlasTI, Familia Impacto (Generado por AtlasTI)

La principal conclusión del análisis de organigramas y funciones de TIC/IS de las entidades públicas seleccionadas es que falta estandarización en el sector público en cuanto a la gestión de TIC/IS y se deja demasiada libertad a la gestión, supeditándola a temas políticos. Si bien es cierto que las TIC deben alinearse con el negocio y que en el contexto público el negocio lo marcan los lineamientos de la política del gobierno de turno, es importante que se revise con mayor detenimiento el tema y se estandaricen aspectos como el nombre del área, su estatus y algunas funciones básicas relacionadas con lo técnico, con las TIC, dejando cabida a la política sólo en lo estratégico.

5.5 Ministerio de las TIC y Gobierno en Línea La literatura de la Paradoja de la Productividad se explica, entre otras cosas, porque hay mucha inversión en TIC y mala gestión o mala medición, que son los dos focos de este trabajo. Así mismo, este trabajo involucra la palabra evaluar pues sólo medir no es suficiente, es indispensable que la medición dirija la gestión y el rendimiento.

La revisión de los sitios web de MinTIC y el Programa Gobierno en Línea (GEL) muestran que hay mucho presupuesto y muchas TIC, lo que contrasta fuertemente con las debilidades en la gestión de TIC/IS de UEP y de las demás entidades, así como las

150

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

debilidades reveladas por los documentos CONPES y las inconsistencias de COINFO. El autor no puede afirmar ni negar nada sobre la gestión de TIC/IS de MinTIC y GEL pero la información obtenida sobre presupuesto y resultados permite sacar ciertas conclusiones que concuerdan con las propuestas y hallazgos de este trabajo. Cuadro 5-1: Presupuesto Gobierno en Línea Colombia entre 2001 y 2011 (Elaboración propia según información del sitio web de GEL) AÑO

Millones de pesos $

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

20.000 10.000 19.024 11.708 15.330 13.246 21.648 31.578 39.240 59.000 45.000

Cuadro 5-2: Presupuesto Gobierno en Línea Colombia 2012 (Elaboración propia según información del sitio web de GEL)

Direccionamiento Administrativa y financiera Investigación y políticas Articulación y gestión Desarrollo Apropiación Operación Monitoreo y evaluación

Servicios de Gobierno en línea $ 248.132.040,00

Intranet Gubernamental $ 248.132.040,00

$

Total 496.264.080,00

$

870.563.780,00

$

870.563.780,00

$

1.741.127.560,00

$

218.668.044,00

$

218.668.044,00

$

437.336.088,00

$ $ $ $

9.020.855.477,00 5.147.122.917,00 2.774.923.924,00 3.347.185.150,00

$

215.816.044,00

$ 115.816.044,00 $ 2.581.830.568,00 $ 350.000.000,00 $ 3.347.185.150,00 $

$ 18.041.710.954,00 $ 10.294.245.834,00 $ 3.124.923.924,00 $ 6.694.370.300,00

215.816.044,00 $ 431.632.088,00 Total $ 48.000.000.000,00 Apoyo a la construcción de una administración pública para un buen Gobierno en Colombia $ 41.389.000.000,00

Capítulo 5

151

Los Cuadros 5-1 y 5-2 permiten apreciar el presupuesto asignado desde 2001 hasta la fecha y en la Gráfica 4-2 algunos de los resultados de GEL, los relacionados con el cumplimiento de las entidades de la estrategia definida según el Decreto 1151 de 2008 y Manual GEL 2.0. Gráfica 5-1: Resultados de GEL en las entidades periodo 2008-2011 (Elaboración propia según información del sitio web de GEL)

La Grafica 5-1 se elaboró analizando porcentualmente el informe publicado por GEL en su sitio web (MINTIC, 2012b). El informe de GEL muestra un promedio para 195 entidades de 27 ramas/sectores/organismos y la Gráfica 5-1 muestra el porcentaje de sectores según el nivel alcanzado en cada fase de la estrategia de GEL y en el indicador en general. Si se tiene en cuenta que el Decreto 1151 de 2008 exige el total cumplimiento, es decir 100%, es claro que los resultados no se lograron. Cada una de las entidades muy seguramente apropió y ejecutó presupuesto adicional al presupuesto de MinTIC y GEL, con el objetivo de cumplir el Decreto, pero no se cumplió, por lo que claramente hay una Paradoja de la Productividad de las TIC en el Estado colombiano.

6. Propuesta de modelo para evaluar la gestión de IS en entidades públicas 6.1 Resumen de elementos tomados del PCS En el análisis realizado se encontró que los cambios de gobierno generan profundos cambios en la gestión pública y que afectan la gestión de IS, se habló incluso de un “complejo de Adán” (MinEducación, 2003; Lombardi, 2012; Stornelli, 2012). En UEP el gerente de TIC/IS fue cambiado pero las debilidades siguieron existiendo, ahora hay más presupuesto y más personal, pero persisten los mismos problemas. ¿La gestión de IS en UEP era mejor antes que ahora? Quien fuera el gerente de TIC de UEP ahora trabaja en otra entidad pública, donde hay problemas similares que UEP tuvo y que se resolvieron. ¿Se puede esperar que en esa entidad la gestión sea mejor o peor que en UEP? La posibilidad de comparar antes y ahora (o predecir mañana) es fundamental tanto en la ciencia como en el campo profesional. En el Estado colombiano se puede afirmar, por ejemplo, que la inflación era mayor en el periodo presidencial de hace 10 años, pero no se puede hacer algo similar con la gestión, salvo decir que ahora hay más TIC que antes. El tiempo es, por lo tanto, un elemento necesario en el modelo a formular, pues es muy importante poder evaluar la gestión de IS durante un periodo de gobierno y entre periodos diferentes.

El contacto con el PCS impide olvidarse de lo subjetivo. En ocasiones los investigadores tratan de lograr la objetividad, pero esto implica dejar de ser humano, alejarse del aspecto más importante de nuestra especie. Por esto, después del tiempo, el actor humano también debe aparecer en el modelo. La gestión es una acción que ejecuta un humano y sus resultados afectan a humanos, hay dos actores, los profesionales de TIC/IS, quienes deben responder por la gestión y los usuarios, quienes dependen de esa gestión. La presencia del actor humano es lo que conlleva a hablar de sistemas de información (IS) como lo más importante, los IS son personas construyendo y usando

154

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

TIC, la sinergia entre TIC, humanos y otros aspectos del contexto es lo que genera los impactos. Por ejemplo, puede comprarse un software de última generación, de una marca con reconocimiento mundial, con altos costos, pero si el objetivo es evitar la mala contratación y hay políticos interesados en mantener la corrupción, es muy probable que los resultados y el impacto no sean los esperados.

Los científicos normalmente buscan variables, por ejemplo (DeLone & McLean, 1992) buscando la variable dependiente de la ISD. El cambio a través del tiempo en una variable puede generar el cambio en otra variable. En el mundo profesional se buscan cambios que interesa medir pero que no son fáciles de medir. En materia de gestión de IS, involucrar en la organización un nuevo software genera cambios en las personas, en sus habilidades, en la manera de hacer las cosas. Los usuarios dicen cosas como “es que con el nuevo sistema ahora me queda menos tiempo porque es muy lento” o “yo no sabía que se podía hacer eso, pero usando el sistema aprendí y ahora lo hago cuando entro a Facebook”. Cuando en el mundo profesional preguntan por cuál fue el impacto del nuevo sistema contable, las respuestas son cosas como “se redujo la cantidad de inconsistencias al realizar el balance mensual, antes eran más de 50, ahora no pasan de 10”. Los resultados e impactos de la gestión son cambios, debe modelarse como una relación causal. Deben entonces identificarse las variables de interés y establecer las relaciones causales Por último, una expresión del mundo profesional es “hay que mantener feliz a todo el mundo” que en la teoría no es otra cosa que considerar a todas las partes interesadas, los . La gestión de TIC/IS en el sector público debe considerar todo el espectro de usuarios, desde el interior de la entidad pública hasta los ciudadanos. Así mismo, el entorno no puede ignorarse, pues dentro de los hay personas con intereses de carácter económico y político que pueden entrar en conflicto con la gestión de TIC/IS e incluso con las necesidades y expectativas de otras entidades, de servidores públicos con mayor jerarquía o incluso de la ciudadanía. El hecho de trabajar con humanos implica que deben considerarse sus motivaciones (intereses, necesidades, expectativas, entre otros).

Capítulo 6

155

6.2 Resumen de elementos tomados del IRS: Revisión de modelos En el Capítulo 4, la revisión de la literatura permitió identificar 16 modelos relacionados con la gestión de TIC/IS. Hay 3 modelos organizacionales (Figuras 4-14, 4-15 y 4-16) cuyo aporte es la importancia de las jerarquías y de la gestión orientada a procesos, pero no fueron considerados para la formulación del modelo propuesto. El modelo de (Alter, 2002, 2003, 2008) tampoco se consideró. El Cuadro 6-1 lista los modelos restantes que sirvieron como base para el modelo propuesto y la Figura 6-1 la manera como se relacionan entre sí según las citaciones. Cuadro 6-1: Comparación de modelos (Elaboración propia) Referencia (Orlikowski

Figura & 4-8

Robey, 1991)

Aporte El actor humano y el artefacto de TIC. La relación dual entre estos los dos componentes, una función creadora y una función de uso. El impacto de esta relación dual en el contexto organizacional y viceversa.

(Benbasat

& 4-10

Zmud, 2003)

Las capacidades y las prácticas y su influencia en las interacciones con el artefacto de TIC y consecuentemente en el impacto.

(Sidorova et al., 4-11

Validación teórica de (Benbasat & Zmud, 2003) y ajustes

2008)

en

4-12

las

relaciones.

Escala

individuos,

grupos,

organizaciones y el mercado. (Yeh

&

Lee, 4-17

La importancia

de las capacidades en una escala de

2012)

individuales, grupales y organizacionales.

(J. C. Chang & 4-20

La gestión como una función o acción humana que genera

King, 2005)

transformaciones

organizacionales

e

impactos

de

mejoramiento. (Melville et al., 4-21

Tres contextos, interno a la organización, externo dentro

2004)

del mercado al que pertenece la organización y macro según la política y economía del país y el mundo.

(Martinsons al., 1999)

et 4-22

Definición de varias perspectivas de análisis en cada una de las cuales se establecen indicadores y metas. Proviene

156

(Mitra

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

et

al., 4-23

2011)

directamente de la literatura sobre el BSC de (Kaplan & Norton, 1992)

(DeLone

& 4-26

La separación entre TIC e información y la calidad como

McLean, 1992, 4-27

principal atributo de ambos. La intención de uso como una

2003)

variable de interés.

(Gable

et

al., 4-29

2008)

La separación entre la gestión de TIC y el artefacto de TIC. La relación de la gestión con las prácticas y capacidades. La importancia del tiempo, entendiendo que una medición es una foto instantánea que puede reflejar influencias del pasado e influir en mediciones futuras.

(Bozeman

& 4-25

Es el único modelo correspondiente a gestión pública y

Bretschneider,

propone que existen autoridades/poderes políticos y

1986).

económicos que son externos al contexto de la gestión y que marcan la diferencia entre lo público y lo privado e influyen en la gestión.

Figura 6-1: Relación entre modelos según las citaciones (Elaboración propia)

Capítulo 6

157

El modelo base es el de la Teoría de la Estructuración (Orlikowski & Robey, 1991), que involucra al actor humano y el artefacto de TIC como principales elementos. Este modelo permite pensar en dos dimensiones, por las relaciones a y b (Figura 4-8). La dimensión de la relación “a” se refiere a la gestión creadora y la relación “b” al uso. De la red nomológica de (Benbasat & Zmud, 2003) se toman las ideas de las prácticas y las capacidades. Estas últimas las respalda el modelo de (Yeh & Lee, 2012), de quien se toman las capacidades blandas, relacionadas con los humanos. El modelo de (Sidorova et al., 2008) valida y actualiza toda la red en general. (Gable et al., 2008) mezcla la red nomológica con el modelo de (DeLone & McLean, 1992, 2003) y también establece la idea de dos dimensiones, una que llama la “función de TIC” y otra relacionada con el sistema y el uso. (Mitra et al., 2011) y (Martinsons et al., 1999) aportan una visión basada en métricas, más cercana al mundo profesional que al académico. Tanto (J. C. Chang & King, 2005) como (Melville et al., 2004) proponen la idea de un proceso. En el caso de (Melville et al., 2004) se resalta la importancia de las influencias de contextos externos, lo que se relaciona bastante con (Bozeman & Bretschneider, 1986) y su idea de autoridades políticas y económicas que son externas al contexto de la gestión.

El trabajo de (Gable et al., 2008) hace un particular énfasis en que el uso de sólo uno o algunos y no todos los elementos del modelo de (DeLone & McLean, 1992, 2003) implica que podría estarse sobrecargando la evaluación del IS y en su redescripción de este modelo en la red nomológica de (Benbasat & Zmud, 2003) asocia la gestión de TIC /IS con las prácticas y la capacidades. (Gable et al., 2008) también le da importancia al tiempo, considerando que el impacto del artefacto de TIC siempre es futuro, lo que se relaciona con las explicaciones a la Paradoja de la Productividad (Brynjolfsson, 1993) y con los modelos de (J. C. Chang & King, 2005) y (Melville et al., 2004), en los cuales la gestión se aprecia como una función que genera transformaciones organizacionales en el tiempo, de las cuales deriva el impacto.

Por último, como se indicó en el capítulo 4, ambos, la política y el poder, cobran particular importancia en el sector público, por lo que siempre se usó un triángulo y dentro una figura humana para representar la idea de jerarquías, autoridades, fuerzas y poderes que afectan de forma directa o indirecta las diferentes situaciones de la gestión de IS.

158

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

6.3 Propuesta de Modelo La Figura 6-2 muestra el modelo propuesto para evaluar la gestión de IS en entidades públicas colombianas. Además de los dos actores humanos y el artefacto de TIC, se pueden distinguir tres contextos, dos dimensiones, un proceso (la gestión) y una matriz de indicadores con tres perspectivas (las TIC, los procesos de negocio y la misión organizacional) y tres factores (prácticas, capacidades y motivaciones). Figura 6-2: Modelo para evaluar la gestión de IS en entidades públicas colombianas (Elaboración propia)

Los contextos son similares a las propuestas de (Melville et al., 2004) y (Bozeman & Bretschneider, 1986). El contexto más interno es la entidad pública, llamado organizacional. Un segundo contexto más amplio llamado gubernamental y empresarial, donde aparecen las autoridades políticas y económicas. El contexto más general es la ciudadanía, que de acuerdo a la literatura de gobierno electrónico debe ser el centro de

Capítulo 6

159

la gestión pública (Rubino-Hallman, 2002; Dunleavy et al., 2006; Persson & Goldkuhl, 2010). Los actores humanos pueden estar en cualquiera de los tres contextos, por lo que no debe interpretarse la representación gráfica como una relación de contenencia estricta, para lo cual se dejan las líneas punteadas.

Los dos dominios tienen cada uno un tipo de actor humano. En el dominio de la gestión aparecen las personas responsables de construir y administrar TIC/IS, que pueden estar dentro de la organización o en el contexto empresarial, por ejemplo en los casos de externalización. En el dominio del uso están los ciudadanos, si se estudia el contexto más general, personal de la entidad pública en el contexto más específico y personal de otras entidades públicas o altos dignatarios del Estado en el contexto gubernamental. Para ambos tipos de actores humanos hay jerarquías, similares a las representadas en las figuras 4-6, 4-13 y 4-19, cuando se habló de la escala administrador, gerente y director . La relación entre los dos tipos de actores humanos aparece mediada por el artefacto de TIC, como centro del modelo. La relación entre cada tipo de actor humano y el artefacto de TIC es influida e influye por tres factores: las capacidades, las prácticas y las motivaciones. Se usó motivaciones para representar intereses, necesidades y expectativas. Estos factores se pueden estudiar desde tres perspectivas (o más según considere cada entidad): la perspectiva de las TIC, totalmente técnica, la perspectiva de los procesos y la perspectiva misional o estratégica. Las perspectivas y los factores se representan mediante una matriz en la cual cada entidad puede definir sus indicadores según lo requiera.

La base representa la gestión como un proceso que, en el tiempo, dirige las relaciones entre los elementos del modelo y al mismo tiempo es influenciada por dichos elementos. La gestión se ve reflejada en cada uno de los elementos y relaciones del modelo, por lo que su evaluación implica considerarlos a todos y en diferentes momentos del tiempo. Es posible que una buena gestión en las prácticas desde la perspectiva de las TIC sólo se refleje en los procesos organizacionales después de mucho tiempo, incluso después de que el gerente de TIC/IS ya no labore en la entidad. También es posible que malas prácticas de gestión organizacional generen la percepción de una mala gestión de TIC, por ejemplo cuando se contrata más personal sin una planeación previa y sin comunicarlo oportunamente al gerente de TIC se puede generar una crisis de recursos

160

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

básicos de TIC, como estaciones de trabajo, capacidad de impresión, conectividad, entre otros.

Puesto que cada uno de los contextos es diferente, la matriz de indicadores se convierte en un cubo de indicadores, como lo muestra la Figura 6-3. El eje de las abscisas representa cada uno de los contextos. El eje de las ordenadas representa los factores y el tercer eje, la cota, las perspectivas. El cubo no incluye el artefacto de TIC, pero pueden definirse indicadores asociados al artefacto en la perspectiva de las TIC en el factor capacidades, pues la literatura al respecto incluye las capacidades de hardware y software además de las capacidades blandas o humanas.

Figura 6-3: Cubo de indicadores para evaluar la gestión de IS en entidades públicas (Elaboración propia)

Capítulo 6

161

Finalmente el tiempo indica cuándo evaluar. Puesto que la gestión se entiende como un proceso, lo recomendable es evaluar antes de planear, para tener un insumo y no formular metas ni proponer cambios y proyectos en un ambiente de incertidumbre, evitando así caer en modas. Evidentemente debe evaluarse cada vez que se finalice un proyecto o iniciativa o al final de un periodo de gobierno o un ciclo de tiempo como el mes o el año. También es importante mantener un monitoreo permanente, por lo que se recomienda evaluar antes, durante y después, como lo muestra la Figura 6-4. Figura 6-4: El tiempo y el modelo de evaluación de la gestión de IS (Elaboración propia)

En la figura además se resalta que la gestión de IS tiene asociados vario constructos, por lo que según lo que se requiera en cada entidad o investigación deben atenderse todos o algunos de los constructos. Aunque es complejo, este trabajo sugiere mantener siempre una visión holística, tanto en el mundo profesional como en el académico.

7. Conclusiones y recomendaciones 7.1 Síntesis de Resultados Este trabajo proporciona una apreciación crítica de lo que está pasando en la gestión pública de TIC/IS del Estado colombiano y su redescripción a la luz de la literatura relacionada con la Paradoja de la Productividad de las TIC. Se entrega una amplia y detallada revisión de la literatura, un resumen de hallazgos profesionales y se propone un modelo que persigue servir como base para investigaciones futuras y para guiar a los gerentes de TIC/IS a dirigir su labor desde una perspectiva más holística que les permita realmente generar impactos derivados de TIC/IS.

El trabajo empírico realizado en UEP, la información obtenida en los sitios web de las demás entidades públicas estudiadas y la literatura científica revisada permiten afirmar que el Estado colombiano se encuentra en el comienzo de una Paradoja de la Productividad de las TIC, caracterizada fundamentalmente por debilidades en la gestión de TIC/IS, en especial malas prácticas de evaluación y comunicación de resultados e impacto. Hay TIC por todas partes excepto en las estadísticas de mejoramiento de la gestión pública y de los beneficios a la ciudadanía. Desafortunadamente, los cambios de gobierno hacen que la paradoja se oculte y en cada periodo presidencial se parte de cero, incurriendo en reproceso y doble inversión. Es posible que en cada periodo gubernamental, paulatinamente, el Estado mejore, pero el ritmo es muy lento y los recursos públicos se malgastan en TIC que rápidamente se vuelven obsoletas y no alcanzan a generar verdaderos impactos. Este hallazgo permite posicionar el modelo propuesto en este trabajo como el primer paso para contribuir al mejoramiento de esta situación, guiando tanto a investigadores como servidores públicos a estudiar con más detalle la gestión de TIC/IS en el Estado, contribuyendo a un conocimiento más cercano de la realidad y a un verdadero progreso del gobierno apoyado en las TIC.

164

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Se propone un modelo que proporciona una visión holística de la gestión de TIC/IS en el Estado colombiano, donde la política, el poder y las jerarquías son muy importantes y donde la gestión se entiende como un proceso guiado por la evaluación y monitoreo permanentes, con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales, aprovechado de la mejor forma los recursos disponibles. El principal recurso es el artefacto de TIC, a través del cual se relacionan los profesionales responsables de su gestión y los usuarios, ambos con capacidades y motivaciones que determinan las prácticas cotidianas, de las cuales deriva el éxito o fracaso de la gestión pública en todos los contextos, el interno u organizacional, de cada entidad pública, el contexto gubernamental y empresarial y el contexto de la ciudadanía, siendo los ciudadanos el principal interés del Estado.

La literatura indica que la Paradoja de la Productividad de las TIC es una realidad derivada de la falta de evidencia, por lo que los científicos y gerentes deben preocuparse por generar evidencia, bien sea para respaldar o refutar la afirmación de que la gestión de TIC/IS ha sido deficiente y no se han logrado impactos benéficos en las organizaciones. En el sector público colombiano, puesto que el Estado no tiene como objetivo la productividad económica de sus instituciones, la evidencia debe orientarse a demostrar que realmente las TIC y los IS han contribuido a transformar la gestión pública y que en realidad Colombia se encamina hacia un Estado más eficiente, transparente y participativo.

Los resultados empíricos en el contexto del Estado colombiano concuerdan con hallazgos en la literatura científica sobre la falta de consenso en algunos términos, tanto en idioma inglés como en español. En el caso de la trilogía administración , gestión y gobierno , este trabajo propuso que las modas a través del tiempo han generado una pirámide de jerarquías, aceptada tanto

en

contextos públicos como privados.

Se puede

hablar entonces de

administradores de TIC para referirse a perfiles técnicos y gerentes de TIC a perfiles más ejecutivos. En el Estado colombiano se viene proponiendo la moda del CIO para darle un estatus de gobernabilidad a las TIC y a los IS. Sin embargo, este trabajo no está de acuerdo con promover un término extranjero sin primero evaluar el contexto y determinar si realmente las capacidades y prácticas de los servidores públicos responsables de la gestión de TIC/IS están al nivel del perfil de un CIO según la literatura.

Conclusiones y Recomendaciones

165

La literatura sobre gestión en general, gestión de TIC/IS y gestión pública se entrelazan en este trabajo que se enfoca en la gestión de TIC/IS en el contexto público o “la gestión pública de TIC/IS”. Hay abundante literatura que permite explicar varios fenómenos identificados empíricamente en el contexto de UEP y en general de las entidades públicas colombianas, pero es poco lo que se conoce científicamente del Estado colombiano, por lo que hay un nicho interesante para la investigación en ISD que este trabajo sugiere aprovechar guiándose por el modelo propuesto. Desafortunadamente, como se evidenció en el desarrollo de este trabajo y como lo muestra la literatura de la ISD, hay una desconexión entre los mundos profesional y académico que demanda un enfoque de rigor y relevancia y una relación más estrecha entre investigadores y profesionales. Este trabajo siguió el enfoque de rigor y relevancia, pero hubo obstáculos derivados de la falta de normatividad y acuerdos entre Universidad y Estado que permitan estudiar con rigor científico los problemas públicos sin incurrir en faltas a la confidencialidad y sirviendo como puente entre las ramas del poder y los organismos de control, quienes son en últimas los que deben entrar a juzgar al gobierno y sus actuaciones en materia de gestión de TIC/IS.

La perspectiva adoptada por este trabajo desde la Teoría de la moda permitió explicar científicamente que los cambios de gobierno generan modas en la gestión pública, muchas de las cuales generan ineficiencias, errores y olvidos. En Colombia, COINFO era un organismo que propendía por evitar compras descoordinadas de TIC y por dar un estatus de alto gobierno a la gestión pública de TIC/IS, pero el gobierno actual (periodo 2010-2014) acabó con este organismo y ahora promueve el CIO como la moda de turno en las entidades públicas, sin realmente evaluar si el tesoro público destinado a TIC/IS está manejándose correctamente. Además, los documentos CONPES revelan que las debilidades en la gestión pública de TIC/IS han sido un problema permanente en los últimos 4 periodos presidenciales. Parece que una moda del Estado colombiano es el olvido de las ineficiencias y el reproceso, por no juzgar a priori y decir la corrupción.

La literatura y los hallazgos empíricos permiten reafirmar que las TIC no son lo más importante y que hay factores de carácter humano, social y político que deben considerarse cuando se asume la gestión de TIC. Este trabajo plantea que el Estado debe hablar más de IS al interior de las entidades públicas y prestar atención a las capacidades y las prácticas y enfocarse en las necesidades, intereses y expectativas de

166

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

los ciudadanos. Hay una alta orientación hacia las TIC con serias debilidades en la gestión, lo que genera y mantiene una Paradoja de la Productividad. Este hallazgo concuerda con (Transparencia por Colombia, 2013) cuando afirma que “no sólo se requieren TIC”.

Las áreas responsables de la gestión de TIC/IS en las entidades públicas de Colombia tienen una diversidad de nombres, funciones y estatus, producto de influencias del pasado, por lo que es importante una estandarización en ese sentido. Esta situación también se evidencia en la literatura por lo que un aporte importante del modelo propuesto es sintetizar diversidad de trabajos y perspectivas para orientar en el futuro la práctica y la investigación.

Metodológicamente el paradigma del realismo crítico, la multimetodología y el enfoque de rigor y relevancia fueron de gran apoyo para enfrentar la complejidad y para ejecutar acciones en el mundo profesional al mismo tiempo que se desarrollaba la investigación.

Este trabajo considera que hay un vacío en la ISD en el sentido de estudiar de manera fragmentada un único fenómeno, la gestión de IS. Hay grandes avances en materia del artefacto de TIC y sus relaciones con el actor humano, también hay avances en el estudio de los impactos y contribuciones a la organización, así como en el estudio del cargo responsable, el CIO, pero no hay una visión sistémica, por lo que el modelo propuesto es un gran aporte que conviene revisar y validar posteriormente, manteniendo el contexto del Estado colombiano.

Este trabajo no llega a la evaluación del modelo, aunque la literatura revisada soporta los elementos propuestos y los hallazgos empíricos también demuestran que la perspectiva propuesta puede ser muy acertada. Hay bastante camino por recorrer, pues es muy poco lo que se conoce de la gestión pública de TIC/IS en Colombia y el modelo puede guiar estudios futuros entre ellos su validación.

Algo que limita los resultados de este trabajo, pese al carácter público, es el hermetismo y la dilación que a veces se presenta en el Estado y que impide la obtención de información. Esto es a lo que (Transparencia por Colombia, 2013) llama “la cultura del secreto”. Puesto que el trabajo inició en UEP y el autor trabajaba en dicha entidad, fue

Conclusiones y Recomendaciones

167

posible obtener información y entablar ciertas relaciones con otras entidades. Sin embargo, una vez fuera del contexto público, la única vía para la obtención de información con calidad y oportunidad, son los derechos de petición o acuerdos de cooperación entre entidades con ciertas restricciones de confidencialidad. Finalmente, si se considera esta época como la era del “homo tecnologicus” donde las TIC y la información dirigen la historia de la humanidad, puede considerarse que las TIC son claramente un quinto poder, después los cuatro poderes tradicionales: el ejecutivo, legislativo y judicial y la prensa. Hay una gran responsabilidad para los profesionales de Ingeniería de Sistemas y Computación, quienes tienen la obligación ética de oponerse a que las TIC estén al servicio de las prácticas corruptas tradicionales y liderar un verdadero cambio del Estado y del País. Un buen comienzo es explicando y conociendo mejor la realidad de la gestión pública de TIC/IS en Colombia.

7.2 El modelo propuesto Este trabajo propone un modelo conceptual para evaluar la gestión de sistemas de información en las entidades públicas colombianas. El modelo surge de la revisión de modelos existentes en la literatura revisada durante la apreciación y redescripción del mundo profesional, correspondiente a UEP y otras entidades públicas colombianas.

De la apreciación del mundo profesional se identificaron cuatro elementos fundamentales para el modelo: (i) el tiempo, pues debido a los cambios de gobierno la evaluación debe ser permanente y considerar el pasado, el presente y el futuro. (ii) El actor humano, pues la gestión pública de TIC/IS es una actividad inherentemente humana. (iii) El impacto como una relación causal entre la gestión y los demás elementos implicados. (iv) Considerar la perspectiva de todos los actores humanos involucrados o partes interesadas . El hecho de considerar el actor humano y todas las partes interesadas implica que debe darse particular importancia a sus motivaciones (intereses, necesidades, expectativas, entre otros).

El modelo propone tres contextos en los cuales existen las partes interesadas: (i) el contexto de la ciudadanía, (ii) el contexto gubernamental y empresarial y (iii) el contexto organizacional o de la entidad pública donde se quiere evaluar la gestión. En dichos

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

contextos se lleva a cabo el proceso de la gestión de TIC/IS que involucra dos tipos de actores humanos y por tanto dos dominios: (i) el dominio de la gestión, correspondiente a los profesionales de IS, responsables de la gestión y (ii) el dominio del uso, correspondiente a los usuarios. Dicho proceso está mediado por el artefacto de TIC, a través del cual se relacionan los dos tipos de actores humanos, relación que está determinada por tres factores: (i) las motivaciones, (ii) las prácticas y (iii) las capacidades, que pueden estudiarse desde tres perspectivas: (i) las TIC, (ii) los procesos organizacionales y (iii) la misión de la entidad, formando una matriz donde se pueden definir indicadores. La matriz puede llevarse a un cubo agregando como tercera dimensión cada uno de los contextos.

El modelo propuesto evidencia la influencia de la teoría de la estructuración (Orlikowski & Robey, 1991), donde las relaciones entre el actor humano y el artefacto de TIC se separan enfatizando que son relaciones con dos tipos de actores humanos diferentes, generando los dos dominios, que también aparecen en (Gable et al., 2008). Los factores (prácticas y capacidades) se toman de la red nomológica de (Benbasat & Zmud, 2003) y del modelo de (Yeh & Lee, 2012). Los contextos surgen de (Melville et al., 2004) y (Bozeman & Bretschneider, 1986) y este último junto a la demás literatura de la gestión pública involucran la importancia del poder y las jerarquías, lo que soporta el uso de un triángulo para representar el actor humano, enfatizando que las jerarquías tienen particular influencia en la gestión. La gestión como un proceso se respalda especialmente en (J. C. Chang & King, 2005) y (Melville et al., 2004). Por último (Mitra et al., 2011) y (Martinsons et al., 1999) refuerzan la propuesta de métricas, cercana al mundo profesional, lo que soporta la idea de una matriz o un cubo de indicadores. Todos los modelos estudiados se relacionan entre sí a través de citaciones en los artículos donde aparecen, los cuales son representativos de las diferentes temáticas estudiadas en la literatura, partiendo de la Paradoja de la Productividad de (Brynjolfsson, 1993).

El modelo no profundiza en la formulación de indicadores pues se considera, en acuerdo con (Mitra et al., 2011), (Martinsons et al., 1999), (Gable et al., 2008), (Melville et al., 2004) y (Yeh & Lee, 2012), entre otros, que antes deben estudiarse con mayor detalle las características específicas del contexto micro y macro. Sin embargo, en (Gable et al., 2008) y (DeLone & McLean, 1992, 2003), y en la literatura asociada a estos trabajos, se pueden encontrar diversidad de estudios que aportan indicadores útiles en la

Conclusiones y Recomendaciones

169

redescripción de la realidad correspondiente a futuros estudios, los cuales pueden partir del modelo propuesto en este trabajo.

7.3 Recomendaciones para el mundo profesional El Estado Colombiano debe revisar más de cerca los resultados e impactos que han generado las grandes inversiones en TIC en las diferentes entidades públicas. El MinTIC viene promoviendo la estrategia de Gobierno en Línea centrado en TIC pero se olvida de la gestión integral de TIC/IS en cada entidad. Por transparencia y eficiencia, deben mejorarse o implementarse mecanismos para evaluar la gestión de TIC/IS y demostrar que realmente las TIC están generando transformaciones en la gestión pública.

El Estado tiene la posibilidad de establecer convenios con la Universidad pública para que esta investigue de cerca la gestión pública de TIC/IS sin presiones políticas ni comerciales, obteniendo un análisis más objetivo de la realidad que permita generar una transformación real del Estado. La Universidad pública tiene la gran oportunidad de hacer ciencia con el nicho de problemas que se identificó en este trabajo. Se hace por lo tanto un llamado al Estado y a la Universidad para que siguiendo el enfoque de rigor y relevancia promuevan el involucramiento de estudiantes de maestría y doctorado en el contexto público y viceversa, mejorando así las capacidades en el mundo profesional y un mejor conocimiento de la realidad del país.

Las mejores prácticas como PBBOK, COBIT e ITIL son, sin duda, un camino de solución en la búsqueda de mejorar la gestión de TIC/IS en el Estado colombiano. Sin embargo, en muchos profesionales existe la creencia de que certificarse e implantarlas es suficiente para mejorar, pero no las aplican ni contextualizan y tampoco evalúan su efectividad, manteniendo prácticas tradicionales. Aunque en el papel aparecen las mejores prácticas, lo que se ve a diario en el Estado colombiano es falta de planeación, reproceso, alta burocracia, lentitud en la gestión y muy poco impacto. Conviene que los altos directivos presten atención a este tema y definan políticas claras y las pongan en práctica, además de seguir la principal recomendación de este trabajo sobre una evaluación rigurosa y permanente. Las mejores prácticas para gestión de TIC/IS en el Estado colombiano son, además de una recomendación a seguir, una vía de investigación futura.

170

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Un organismo como COINFO debe existir en Colombia ojalá al nivel de superintendencia, que vigile, regule y propenda porque el tesoro público invertido en TIC/IS redunde en transformaciones de la gestión pública y beneficios para la ciudadanía.

Puesto que la Paradoja de la Productividad soporta claramente que los beneficios de la TIC en las organizaciones tardan mucho tiempo en apreciarse, el Estado debe procurar monitorear a largo plazo las inversiones que cada entidad realiza y no limitarse a hacer borrón y cuenta nueva en cada periodo presidencial. Iniciativas como SINERGIA propenden por hacerlo, por lo que deben llevarse al contexto micro de las entidades y no sólo a la visión macro del Estado.

7.4 Propuestas de Trabajos de investigación Futuros Partiendo del modelo propuesto y los resultados se sugieren los siguientes trabajos que podrían guiar una tesis de doctorado y publicaciones en el futuro: 

Caracterización de los IS del Estado colombiano: Calidad de Información, Calidad del Sistema e Impactos.



Caracterización de la gestión de IS en el Estado colombiano: Prácticas, Capacidades y Motivaciones.



¿Requieren un CIO las entidades públicas colombianas? Caracterización del CIO colombiano en la última década.



Las mejores prácticas de TIC/IS en Colombia, un análisis desde la teoría de la moda.

A.

Anexo I: Análisis Encuesta UEP

El Cuadro 8-1 muestra las preguntas de la encuesta del área de TIC de UEP clasificadas según las dimensiones del modelo de D&M. Cuadro 8-1: Preguntas encuesta UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP) Análisis / Dimensión D&M 1 ¿Con que frecuencia utiliza el sistema? Uso 2 ¿Cuándo necesita información recurre al sistema? Intención de uso. Calidad de sistema y la 3 ¿La información que necesita la encuentra en el sistema? información Si respondió “Siempre” o “A veces” a la pregunta anterior, Puede fusionarse con la 4 complemente su respuesta indicando si la información pregunta anterior. que necesita la encuentra en el sistema. ¿La información que le suministra el sistema le sirve en 5 Impacto individual su trabajo? ¿La información que usted necesita puede obtenerla por 6 otros medios diferentes al sistema y al personal de Intención de uso informática? Si respondió “Nunca” en la pregunta anterior, cuáles son Puede fusionarse con la 7 las otras fuentes de información diferentes al sistema? pregunta anterior. ¿Debe modificar el formato de presentación de la 8 Calidad de sistema información que le proporciona el sistema? ¿La información que el sistema le proporciona refleja la 9 Calidad de información realidad de la organización? Si respondió “Siempre” o “A veces” en la pregunta anterior, complemente su respuesta indicando si la Puede fusionarse con la 10 información del sistema refleja la realidad de la pregunta anterior. organización Puede fusionarse con la pregunta 2, pero puede 11 Cuando necesita información ¿a qué recurre primero? ser útil como control de la confiabilidad de las respuestas. 12 El tiempo requerido para obtener del sistema la Calidad de sistema

No Pregunta

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

información requerida es: Su confianza en la información proporcionada por el 13 Calidad de información sistema es: Si su respuesta a la pregunta anterior no es “Alta” indique Sirve para ampliar la 14 sus razones respuesta anterior. Debe ser la primera pregunta y si la respuesta es NO la 15 ¿Conoce los sistemas de ABC y CDE? encuesta no aplica. Pero UEP debería correlacionar con estadísticas de uso. Debe ser la segunda pregunta y si la respuesta es NO la 16 ¿Ha utilizado los sistemas de ABC y CDE? encuesta no aplica. Pero UEP debería correlacionar con estadísticas de uso. ¿Ha asistido a alguna de las capacitaciones ofrecidas 17 No aplica ninguna sobre los sistemas ABC y CDE? De las 17 preguntas, 9 se corresponden con el modelo de D&M: Para las dimensiones de uso e impacto individual una pregunta, para intención de uso dos preguntas y para calidad de sistema e información tres preguntas, respectivamente. Debe considerarse que el objetivo era medir calidad y oportunidad de información en dos IS de UEP.

En el Cuadro 8-2 se muestra la participación de los usuarios en las cinco aplicaciones de la encuesta, sin embargo no se dispone de información sobre el perfil de cada usuario. Se observa que la primera aplicación de la encuesta tuvo mayor cantidad de participantes que las demás, posiblemente en razón de no ver cambios en función de las respuestas a la encuesta. Cuadro 8-2: Participación de los usuarios en encuesta UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP) Sep-08 Dic-08 Jul-09 Dic-09 Jul-10 Promedio Población 250 250 164 381 245 258 Usuarios que respondieron 184 142 116 262 128 166,4 %Participación 73,6% 56,8% 70,7% 68,8% 52,2% 64,4% A continuación se analizan las respuestas a la encuesta según la clasificación realizada en las dimensiones del modelo de D&M.

Anexo I Encuesta UEP

173

Uso: La Gráfica 8-1 muestra el uso desde la percepción el usuario según las respuestas a la pregunta 1, con una escala de diariamente, semanalmente, mensualmente, esporádicamente y nunca. Es bastante evidente que el uso diario creció entre 2008 y 2010, lo que implica que para los usuarios de UEP el IS se ha convertido en una herramienta necesaria, independientemente de las inconformidades que existan. Gráfica 8-1: Análisis Respuestas a la Pregunta 1 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Gráfica 8-2: Análisis Respuestas a la Pregunta 2 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

174

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Intención de Uso: Al igual que el uso, como lo muestra la Gráfica 8-2, la intención de uso aumentó, pero es inferior al uso en un margen del 10%. Gráfica 8-3: Análisis Respuestas a la Pregunta 3 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Gráfica 8-4: Análisis Respuestas a la Pregunta 9 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Calidad de Información: Las gráficas 8-3, 8-4 y 8-5 corresponden a las preguntas 3, 9 y 13. En las preguntas 3 y 9 la opción “Siempre” va en aumento, lo cual representa que hay mejoramiento. Sin embargo, el porcentaje de la opción “a veces” es alto, por lo que aún

Anexo I Encuesta UEP

175

la percepción no es buena. En la pregunta 13, la confianza en la información también muestra mejoramiento y el porcentaje es mejor, aunque aún no supera el 50%. Gráfica 8-5: Análisis Respuestas a la Pregunta 13 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Calidad del Sistema: La Gráfica 8-6 muestra las respuestas a la pregunta 8, sobre el formato de los reportes. En este caso hay inconformidad, pues ha aumentado la cantidad de usuarios que siempre o a veces deben ajustar el formato. Esto puede obedecer a cambios en la organización. Gráfica 8-6: Análisis Respuestas a la Pregunta 8 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

176

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

La pregunta 12 (Gráfica 8-7) sobre el tiempo de respuesta, también muestra que hay inconformidad, pues un 10% en la última aplicación considera que debe esperar demasiado tiempo y se redujo el porcentaje de personas que consideran como normal el tiempo de respuesta. Gráfica 8-7: Análisis Respuestas a la Pregunta 12 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Gráfica 8-8: Análisis Respuestas a la Pregunta 5 (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Anexo I Encuesta UEP

177

Impacto Individual: La Gráfica 8-8 muestra las respuestas a la pregunta 5 sobre la utilidad de la información del IS para los usuarios en su trabajo. Entre 2008 y 2009 hay un aumento del 18% en la respuesta “Siempre” y luego se mantiene igual, lo que significa que hubo una mejora importante en ese sentido, pero para el periodo 2009-2010 la respuesta “Nunca” aumenta en el 3% lo que implica una inconformidad que debe revisarse.

En términos generales, los resultados indican que hay debilidades pero también que han existido mejoras significativas en los IS de UEP para los cuales se aplicó la encuesta. Sin embargo, nunca hubo un análisis ni acciones por parte del área de TIC/IS hasta la ejecución de este trabajo.

B. Anexo II: Sitio Web área de TIC de UEP A continuación, en las figuras 8-1 hasta 8-6, se muestran ejemplos del sitio web del área de TIC, creado como parte de las acciones de este trabajo. Figura 8-1: Página inicial sitio web área de TIC de UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

180

Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Figura 8-2: Página portafolio de servicios área de TIC de UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Figura 8-3: Página proyectos área de TIC de UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Anexo I Encuesta UEP

Figura 8-4: Página equipo de trabajo área de TIC de UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

Figura 8-5: Página plataforma tecnológica área de TIC de UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

181

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Modelo para evaluar la gestión de IS en las entidades públicas colombianas

Figura 8-6: Página indicadores área de TIC de UEP (Elaboración propia de acuerdo a información de UEP)

C.

Anexo III: Otros Anexos

En el disco compacto que acompaña este trabajo se encuentran tres anexos digitales que conviene mencionar: 

Base de datos en Zotero que incluye los documentos, con toda la bibliografía citada en este trabajo, tanto documentos del mundo profesional como artículos científicos y libros.



Proyecto de AtlasTI con los documentos obtenidos de las entidades públicas que se estudiaron.



Archivo fuente de todas las imágenes y gráficas del trabajo.

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